導(dǎo)語：如何才能寫好一篇征收林木的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，這就需要搜集整理更多的資料和文獻(xiàn)，歡迎閱讀由公務(wù)員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

篇1

關(guān)鍵詞：生態(tài)公益林；林木收購；計價方法；福建省

中圖分類號：S7272；S711

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1671-3168（2012）06-0073-04

收稿日期：2012-09-10

作者簡介：廖建國（1966-），男，福建古田人，副教授。從事森林資源管理、森林資源資產(chǎn)評估及林業(yè)教育工作。

福建省現(xiàn)有20775萬 hm2生態(tài)公益林，其中集體與個體林權(quán)的生態(tài)公益林面積達(dá)18498萬 hm2，占89%，目前生態(tài)公益林的經(jīng)營者每年獲得國家財政的森林生態(tài)效益補(bǔ)償費(fèi)為180元/hm2·a，這一補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與商品林的經(jīng)營收益相比明顯偏低，直接影響了林地、林木所有者的利益和經(jīng)營生態(tài)公益林的積極性。為此，許多專家建議政府采用購買方式將集體和個人所有的生態(tài)公益林變成國有的生態(tài)公益林，以便在國家財力許可的前提下，建立一個適合當(dāng)前生態(tài)公益林發(fā)展的生態(tài)公益林收購制度，但如何確定合理的收購計價標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)系到國家收購成功的關(guān)鍵，當(dāng)前國內(nèi)外對生態(tài)公益林收購計價方面的研究報道較少[1-3]。基于此，本研究對多種計價方法進(jìn)行了理性分析，以福建省生態(tài)公益林收購為例，分別利用各種計價方法進(jìn)行收購資金的測算，旨在為今后生態(tài)公益林林木收購在定價方法上提供有益的參考。

1收購計價的理論依據(jù)

11公共產(chǎn)品理論

從效用的分割性、消費(fèi)的競爭性和受益的排他性等方面考察，生態(tài)產(chǎn)品屬于公共產(chǎn)品[4]。一般情況下，公益林是一種典型的公共產(chǎn)品，這種公共產(chǎn)品具有非排他性或排他的費(fèi)用很高，難以收費(fèi)，而且公益林這種公共產(chǎn)品不能貯藏和移動，經(jīng)營者難以對其做出控制，于是公益林的經(jīng)營者無法要求哪一個部門去償付其生態(tài)效益使用費(fèi)，也無法迫使受益者償付了使用費(fèi)后才能利用其生態(tài)效用[5]。因此，生態(tài)公益林所發(fā)揮的生態(tài)效能常被社會各方無償享用，從而導(dǎo)致公益林所耗費(fèi)的成本得不到補(bǔ)償，經(jīng)營者或所有者無法得到應(yīng)有的收益。在市場經(jīng)濟(jì)體制下，這種無收益甚至無法保本的經(jīng)營自然吸引不了私人資金投入，也嚴(yán)重影響了經(jīng)營的積極性?？梢?，私人或企業(yè)無法保障公益林的有效供給，所以，政府必須進(jìn)行干預(yù)，這也符合市場經(jīng)濟(jì)國家公益性和基礎(chǔ)性事業(yè)國家化的趨向。

12、勞動價值論

價值是指凝結(jié)在商品之中的人類一般勞動，價值量的大小由社會平均必要勞動時間決定。生態(tài)公益林在營造、撫育、管護(hù)過程中凝結(jié)了大量的人類勞動，同時公益林生態(tài)效能以無形產(chǎn)品的形式為社會提供涵養(yǎng)水源、保持水土、凈化空氣等多種生態(tài)效益和社會效益[6]。福建省所區(qū)劃的生態(tài)公益林多為人工林，集體或個體生產(chǎn)經(jīng)營者的林分被劃為生態(tài)公益林，其收益必然低于作為商品林的收益，在這種情況下，沒有人會愿意繼續(xù)經(jīng)營生態(tài)公益林，為社會無償提供使用價值。因此，生態(tài)公益林的提供必須保證生產(chǎn)經(jīng)營者的經(jīng)濟(jì)收益，借助政府力量采取收購方式來完成價值交換，實現(xiàn)其生態(tài)和社會功能的價值。

13、地租理論

地租是直接生產(chǎn)者在生產(chǎn)中所創(chuàng)造的剩余生產(chǎn)物被土地所有者占有的部分，是土地所有者權(quán)益在經(jīng)濟(jì)上的實現(xiàn)形式。地租包括級差地租和絕對地租。集體、個人林地被劃為生態(tài)公益林林地后，開展生態(tài)公益林收購工作時，應(yīng)考慮林地的權(quán)屬收益，林地所有權(quán)使所有者獲得絕對地租。同時還應(yīng)考慮在不同立地條件的營林產(chǎn)生的生態(tài)效益有很大區(qū)別，如果經(jīng)營公益林，同等投入下，立地條件好的林地產(chǎn)生的生態(tài)價值將高于立地條件差的林地，這就存在了級差地租收益。

2收購計價方法

21歷史成本計價法

林 業(yè) 調(diào) 查 規(guī) 劃第37卷第6期廖建國，等：生態(tài)公益林林木收購計價方法研究

歷史成本計價法是按當(dāng)時工價及生產(chǎn)水平造林，到被評估森林資源資產(chǎn)時，整個營林過程發(fā)生的歷史實際成本，同時考慮一定的投資收益率進(jìn)行計價。由于公益林建設(shè)的特殊性，生態(tài)公益林所有者經(jīng)營公益林不應(yīng)以盈利為目的，不能只顧經(jīng)濟(jì)效益，而不要生態(tài)效益；政府收購公益林應(yīng)重點補(bǔ)償經(jīng)營公益林產(chǎn)生的全部實際歷史成本及一定的收益，林木計價不僅補(bǔ)償成本，還要補(bǔ)償林業(yè)平均投資收益。歷史成本計價法是在補(bǔ)償林木所有者在整個營林過程中發(fā)生的實際成本及保障經(jīng)營者獲得林業(yè)行業(yè)平均投資收益率回報的基礎(chǔ)上提出的。該計價法集中反映了公益林本質(zhì)及生態(tài)收購內(nèi)涵，一定程度上也維護(hù)了投資造林者的合法權(quán)益。因此，歷史成本計價法可作為國家收購生態(tài)公益林計價標(biāo)準(zhǔn)的測算下限。以福建省歷史平均營林生產(chǎn)成本（福建林業(yè)職業(yè)技術(shù)學(xué)院森林資源資產(chǎn)評估事務(wù)所資產(chǎn)評估歷史數(shù)據(jù)）為準(zhǔn)，經(jīng)測算，福建省非國有生態(tài)公益林分平均收購單價為10 305元/hm2。

22林木資產(chǎn)評估計價法

林木資產(chǎn)評估計價法是當(dāng)前林農(nóng)較愿意接受的林木收購計價方法，也受到許多林業(yè)專家推薦，在當(dāng)前公益林生態(tài)效益市場不存在，交易價格無法顯示，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無法測算的前提下，以商品林的林木資產(chǎn)評估價值來確定公益林林木價格是容易為林農(nóng)接受及社會贊同的，有利于社會和諧及林區(qū)的穩(wěn)定。根據(jù)《資產(chǎn)評估操作規(guī)范意見（試行）》（原國家國有資產(chǎn)管理局國資辦發(fā)[1996]23號文）規(guī)定，參照商品林的評估方法，對幼齡林林木資產(chǎn)評估采用重置成本法；中齡林、近熟林林木資產(chǎn)評估采用收獲現(xiàn)值法；成熟林、過熟林林木資產(chǎn)采用市場價倒算法。但隨著林業(yè)稅費(fèi)降低及林業(yè)產(chǎn)品價格提高，商品林的價格近年來不斷提高，完全按林木資產(chǎn)評估法計價，國家收購資金存在巨大壓力，況且生態(tài)公益林的所有者往往也是生態(tài)效益最直接的受益者，有義務(wù)也有責(zé)任為公益林建設(shè)付出相應(yīng)勞動。因此，林木資產(chǎn)評估計價法可作為國家收購生態(tài)公益林計價標(biāo)準(zhǔn)的測算上限。以當(dāng)前福建省生態(tài)公益林平均水平測算，其林木資源資產(chǎn)評估均價為13 875元/hm2。

23意愿收購計價法

意愿收購計價法是林農(nóng)自愿有償轉(zhuǎn)讓林木所有權(quán)的一種計價方法，是最能實現(xiàn)林農(nóng)與政府雙贏的計價方法，前提是林農(nóng)在確認(rèn)意愿價時，必須考慮現(xiàn)行生態(tài)公益林的經(jīng)營政策，做到公正合理。在調(diào)研中，林農(nóng)可能出于自身利益最大化的角度出發(fā)，用當(dāng)前商品林的收益作為參照提出的生態(tài)公益林的收購意愿價格，主觀性強(qiáng)，確認(rèn)的價格往往偏高，特別是對于闊葉生態(tài)公益林的期望價常以用材林皆伐作業(yè)思路去測算，這種價值的實現(xiàn)是建立在商品林經(jīng)營模式的基礎(chǔ)上，因此，采用意愿收購計價法有自身的局限性。

通過對沿海防護(hù)林、大江大河源頭及自然保護(hù)區(qū)等一類生態(tài)林分布地區(qū)的平潭、廈門、長樂、新羅區(qū)、光澤、武夷山、順昌、延平等縣（市、區(qū)）實踐調(diào)研，以收集調(diào)研報告和典型案例、召開專題座談會、發(fā)收調(diào)查問卷等形式，從收回的338份林農(nóng)及村干部生態(tài)公益林收購意愿價問卷，統(tǒng)計測算生態(tài)公益林分平均收購意愿單價為20 490元/hm2，體現(xiàn)出當(dāng)前林農(nóng)對生態(tài)公益林收益期望普遍偏高。

24征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法

征地是指國家為了公共利益的需要，如鐵路、公路、城市建設(shè)等需要，依法對農(nóng)民集體所有土地實行征收或征用。征用林地補(bǔ)償費(fèi)分為林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和林木補(bǔ)償費(fèi)3部分，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是根據(jù)財政部、國家林業(yè)局《關(guān)于印發(fā)森林植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理暫行辦法》，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而制定的。征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法是在征地林木采伐歸所有者的基礎(chǔ)上，參照征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)中的林木補(bǔ)償費(fèi)，由于林木所有權(quán)未發(fā)生轉(zhuǎn)變，征用林地補(bǔ)償通常沒有考慮林分質(zhì)量狀況。同時，由于征地后林農(nóng)永遠(yuǎn)失去林地所有權(quán)與經(jīng)營權(quán)，征地后林地改變了用途，往往產(chǎn)生幾倍甚至幾十倍的經(jīng)濟(jì)效益，林農(nóng)對林地收益的期望值明顯偏高。

以當(dāng)前福建省高速公路建設(shè)征地平均補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測算，生態(tài)公益林分平均補(bǔ)償單價為21 345元/hm2，由于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)含林地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)和林木補(bǔ)償費(fèi)3部分，所以各地征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)往往偏高，因此，征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法僅可作為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)生態(tài)公益林收購的參照。

3福建省公益林收購資金的測算

福建省收購集體、個體所有的生態(tài)公益林，經(jīng)測算，采用歷史成本計價法需收購資金1 907 18571萬元，平均林分單價10 305元/hm2；采用林木資產(chǎn)評估計價法需收購資金2 566 15399萬元，平均林分單價

13 875元/hm2；采用意愿收購計價法需收購資金3 789 50995萬元，平均林分單價20 490元/hm2；采用征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法需收購資金

3 948 86479萬元，平均林分單價21 345元/hm2。

31按事權(quán)等級劃分的資金測算

各事權(quán)等級公益林收購資金需要量如表1所示。

32 按生態(tài)區(qū)位差異劃分的資金測算

各事權(quán)生態(tài)區(qū)位公益林收購資金需要量如表2所示。

33按保護(hù)等級劃分的資金測算

各保護(hù)等級公益林收購資金需要量如表3所示。

34按齡組劃分的資金測算

各齡組公益林收購資金需要量如表4所示。

表1福建省分事權(quán)等級生態(tài)公益林收購資金測算

Tab1Summary of ecological forest acquisition funds at different powers level in Fujian Province

收購對象面積/hm2

歷史成本計價法林木資產(chǎn)評估計價法意愿收購計價法征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法

單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元

國家級生態(tài)公益林85778610785925122160351375459218701875978203851748596

省級生態(tài)公益林9478439885936942120301140255193501834024222152105563

地方級生態(tài)公益林441781033545657115355095917985794542157095291

合計18498071907721256667337894513949450

表2福建省分生態(tài)區(qū)位的生態(tài)公益林收購資金測算

Tab2Summary of ecological forest acquisition fund at different ecological zones in Fujian Province

收購對象面積/hm2

歷史成本計價法林木資產(chǎn)評估計價法意愿收購計價法征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法

單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元

重點生態(tài)公益林1805629103051861533139352515211205503710060213453853578

一般生態(tài)公益林441781033545652115355094317985794492157095287

合計18498071907185256615437895093948865

表3福建省分保護(hù)等級的生態(tài)公益林收購資金測算

Tab3Summary of ecological forest acquisition funds at different protection degree in Fujian Province

收購對象面積/hm2

歷史成本計價法林木資產(chǎn)評估計價法意愿收購計價法征用林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計價法

單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元單價/（元·hm-2）總額/萬元

一級保護(hù)39525711025435891156906200282109083357819365765684

二級保護(hù)84588510305872184135451145553201751706540210301779051

三級保護(hù)564486981055345913275749630207301169943231901308843

合計18056281861534251521137100613853578

表4福建省分齡組生態(tài)公益林收購資金測算

Tab4Summary of ecological forest acquisition funds at different age group in Fujian Province

幼齡林4314091156549907792253981911344057952517850770370

中齡林8344018340 9557210185850059200701674559274502290922

近熟林23803810125241167172054095232457058485115450367740

成過熟林34595913620471370262509083822746595057515030519833

合計18498071630076256615537895103948865

4結(jié)論與討論

政府是森林生態(tài)效益的主要購買者，政府購買模式應(yīng)是支付森林生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹饕绞?，國家收購集體生態(tài)公益林的林木所有權(quán)計價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以歷史成本計價法測算值為下限，以林木資產(chǎn)評估計價法測算值為上限，再與生態(tài)公益林所有者充分協(xié)商，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)水平，科學(xué)地確定生態(tài)公益林的收購價。

由于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，人們的生態(tài)意識也不同，在具體定價時要從以下幾方面給予考慮。

1）政府的財力是決定收購定價的重要前提。生態(tài)公益林主要是以發(fā)揮生態(tài)效益為主，屬于公共物品，是公共財政重點支持的領(lǐng)域。目前，政府提供生態(tài)公共物品的資金主要來源于國家財政和地方財政，地方財政實力一定程度影響到收購定價的水平。就以福建省生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，由于地方財政不同，經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況不同，相差較大，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從180～540元/a·hm2不等。

2）生態(tài)區(qū)域重要性是影響收購定價的重要因素。公益林生態(tài)功能強(qiáng)弱不能單純用蓄積量這一指標(biāo)來評價，而應(yīng)以林分結(jié)構(gòu)（樹種組成、年齡結(jié)構(gòu)、林層結(jié)構(gòu)）及所發(fā)揮的生態(tài)效益、區(qū)位重要性等方面來決定，應(yīng)盡快展開公益林生態(tài)效益評價的研究，重視林分生態(tài)價值的評估，以生態(tài)功能價值作為公益林收購定價的重要依據(jù)。

3）林分質(zhì)量是確定收購定價的主要依據(jù)。林分質(zhì)量的好壞，特別是樹種組成、林木蓄積量直接影響林分的經(jīng)濟(jì)收益，在確定收購定價時應(yīng)充分考慮生態(tài)公益林的經(jīng)營成本、林齡、林分質(zhì)量和蓄積量等因素，不能實行“一刀切”的統(tǒng)一收購標(biāo)準(zhǔn)。

參考文獻(xiàn)：

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[4]王愛民生態(tài)環(huán)境產(chǎn)品的政府雙重壟斷分析[J]社會科學(xué)，2005（8）：5-9

篇2

(2000年3月20日省人民政府令第47號公布 省人民政府關(guān)于修訂《貴州省征占用林地補(bǔ)償費(fèi)用管理辦法》的決定經(jīng)2004年6月30日省人民政府第20次常務(wù)會議通過 省人民政府令第78號公布，自2004年8月1日起施行）

第一條 為了加強(qiáng)林地管理，切實保護(hù)林地資源，維護(hù)林地、林木所有者和經(jīng)營者的合法權(quán)益，有利于森林資源的合理利用和各項建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，根據(jù)《中華人民共和國森林法》及有關(guān)法律、法規(guī)，結(jié)合我省實際，制定本辦法。

第二條 進(jìn)行勘查、開采礦藏和各項建設(shè)工程，應(yīng)當(dāng)不占或者少占林地。確需征、占用林地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理林地使用手續(xù)。

第三條 征、占用林地補(bǔ)償費(fèi)用項目包括森林植被恢復(fù)費(fèi)、林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

第四條 依法征、占用林地的單位和個人應(yīng)當(dāng)繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，支付林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)。

林地補(bǔ)償費(fèi)、林木補(bǔ)償費(fèi)支付給被征、占用林地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人。

臨時占用林地的，應(yīng)當(dāng)繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)；對林木造成損害的，應(yīng)當(dāng)對被臨時占用林地的所有權(quán)人或者使用權(quán)人支付林木補(bǔ)償費(fèi)。

農(nóng)村村民按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)住宅，依法使用集體林地作宅基地的，森林植被恢復(fù)費(fèi)的征收按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。

第五條 征、占用林地的，森林植被恢復(fù)費(fèi)由省人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)預(yù)收。臨時占用防護(hù)林和特種用途林地，臨時占用其他林地面積10公頃以上的，森林植被恢復(fù)費(fèi)由省人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)預(yù)收；臨時占用除防護(hù)林和特種用途林地以外的其他林地面積2公頃以上10公頃以下的，森林植被恢復(fù)費(fèi)由市（州）人民政府、地區(qū)行署林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)預(yù)收；臨時占用除防護(hù)林和特種用途林以外的其他林地面積2公頃以下的，森林植被恢復(fù)費(fèi)由縣級人民政府林業(yè)主管部門負(fù)責(zé)預(yù)收。

第六條 森林植被恢復(fù)費(fèi)征收標(biāo)準(zhǔn)按照恢復(fù)不少于被征用或者占用林地面積的森林植被所需要的調(diào)查規(guī)劃設(shè)計、造林培育等費(fèi)用核定。具體征收標(biāo)準(zhǔn)如下：

（一）用材林林地、經(jīng)濟(jì)林林地、薪炭林林地、竹林地、苗圃地，每平方米收取6元；

（二）未成林造林地，每平方米收取4元；

（三）防護(hù)林和特種用途林林地，每平方米收取8元；國家重點防護(hù)林和特種用途林林地，每平方米收取10元；

（四）疏林地、灌木林地，每平方米收取3元；

（五）宜林地、采伐跡地、火燒跡地，每平方米收取2元。

各種林地地類劃定為國家公益林的，應(yīng)當(dāng)按照國家重點防護(hù)林規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收取；劃定為地方公益林的，應(yīng)當(dāng)按照防護(hù)林規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)收取。

第七條 林地補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）征、占用苗圃地、果園及其他經(jīng)濟(jì)林地的為旱地年產(chǎn)值的6—8倍；

（二）征、占用喬木林地、竹林地、疏林地、灌木林地、采伐跡地、火燒跡地的為旱地年產(chǎn)值的2—5倍；

（三）征、占用宜林地的為旱地年產(chǎn)值的1倍。

土地年產(chǎn)值，由縣級人民政府土地行政主管部門會同有關(guān)部門根據(jù)被征（撥）耕地的前3年平均年產(chǎn)值及其類別、各類作物的主、副產(chǎn)品常年產(chǎn)量，參照國家收購牌價和市場價格綜合擬定，報同級人民政府批準(zhǔn)。

第八條 林木補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：

（一）用材林：

1、幼齡林（包括未成林地苗木）為上一年度單位面積工程造林所需費(fèi)用及撫育、管護(hù)全部投資的2倍；

2、中齡林，近熟林為被征、占用林地上木材產(chǎn)值的1倍；成熟林為被征、占用林地上木材產(chǎn)值的0.5倍。木材產(chǎn)值按當(dāng)?shù)厣弦荒甓韧惸静牡钠骄N售價乘以林木蓄積量；

（二）特種用途林、防護(hù)林為本條第（一）項第2目中齡林、近熟林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的2倍。

（三）經(jīng)濟(jì)林：

1、尚無收益的經(jīng)濟(jì)林為實際造林、撫育、管護(hù)全部投資的2倍；

2、收益初期、衰退期的經(jīng)濟(jì)林為當(dāng)?shù)赝惤?jīng)濟(jì)林收益盛期上一年度年產(chǎn)值的2倍；

3、收益盛期的經(jīng)濟(jì)林為上一年度年產(chǎn)值的4倍。

（四）薪炭林、灌木林為本條第（一）項第1目幼齡林的全部投資。

（五）苗圃地苗木為當(dāng)?shù)赝瑯浞N上一年度市場單株平均銷售價乘以株數(shù)總價值的2倍。

（六）竹林（含筍用林）為被征、占用林地上竹（筍）林產(chǎn)值的2倍。竹林產(chǎn)值以當(dāng)?shù)厣弦荒甓鹊膯沃昶骄N售價乘以總株數(shù)；竹筍產(chǎn)值以當(dāng)?shù)厣弦荒甓绕骄€產(chǎn)量乘以銷售價。

（七）零星樹木為當(dāng)?shù)厣弦荒甓葘嶋H銷售價。

（八）其他附著物，按照有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定補(bǔ)償。

第九條 安置補(bǔ)助費(fèi)按照《中華人民共和國土地管理法》及有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定辦理。

第十條 征、占用城市以及城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)的林地，森林植被恢復(fù)費(fèi)按照規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)2倍收??；林地補(bǔ)償費(fèi)和林木補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)當(dāng)高于本辦法第七條、第八條規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，具體辦法用該標(biāo)準(zhǔn)再乘以2—10倍。

第十一條 被征、占用林地需要采伐林木的，應(yīng)當(dāng)依法辦理林木采伐許可證，憑證采伐。采伐的林木歸被征占用林地的林木所有權(quán)人。

第十二條 森林植被恢復(fù)費(fèi)屬于政府性基金，納入同級財政基金預(yù)算管理，實行?？顚Ｓ?，專項用于林業(yè)主管部門組織的植樹造林、恢復(fù)森林植被，年終結(jié)余轉(zhuǎn)下年安排使用。具體使用辦法由省財政、林業(yè)主管部門另行制定。

收取森林植被恢復(fù)費(fèi)使用省財政主管部門統(tǒng)一印制的政府性基金票據(jù)。

第十三條 省人民政府林業(yè)主管部門收取的森林植被恢復(fù)費(fèi)，按照省、地（州、市）、縣（市、區(qū)）林業(yè)主管部門二、二、六比例分配，通過省財政專項轉(zhuǎn)移支付返還被占用或者征用林地所在地的地（州、市）、縣（市、區(qū)）財政部門。

篇3

【關(guān)鍵詞】土地征遷 失地農(nóng)民 安置補(bǔ)償

【中圖分類號】F321.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

近年來，西部地區(qū)城市化及工業(yè)化的發(fā)展速度加快，建設(shè)用地需求急劇增加，土地征遷活動逐漸增多，征遷工作復(fù)雜性越來越明顯，具體表現(xiàn)為：土地征遷工作任務(wù)繁重，項目較多，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的跨越式發(fā)展使得征地面積不斷擴(kuò)大，拆遷任務(wù)量隨之增大。征地項目涉及面較廣，面臨的情況較為復(fù)雜，經(jīng)常涉及項目施工問題、歷史遺留問題及經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題等。西部地區(qū)土地征遷工作涉及到各方面的切身利益，政府的重視程度不斷提高，對土地征遷工作要求也更嚴(yán)格、更高。

結(jié)合目前西部地區(qū)征地拆遷工作的現(xiàn)狀來看，征地拆遷矛盾仍然較為突出，由此引發(fā)的案例不斷增加，數(shù)量處于同比上升的狀態(tài)。地方政府在制定土地征遷政策以及實施整個征地過程時應(yīng)本著公正、公開的原則，但很多時候地方政府都忽視了農(nóng)民的知情權(quán)與參與權(quán)，農(nóng)民對征地拆遷工作是否會損害自己的利益、是否符合公共利益等方面提出質(zhì)疑。對征地各項工作缺乏宣傳，容易導(dǎo)致農(nóng)民不了解征地目的、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式等內(nèi)容，從而反對征地拆遷，阻礙工作的進(jìn)行①。在征地工作過程中容易造成公平性的缺失，土地征遷爭議解決機(jī)制不完善是西部地區(qū)土地征遷工作中的突出現(xiàn)狀。農(nóng)民對于征地范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等方案的制定缺少協(xié)商的機(jī)會，只能在地方政府制定后提出意見。土地征遷爭議解決機(jī)制將土地征遷糾紛按照行政訴訟問題解決，時間長、費(fèi)用高的缺點會進(jìn)一步損害農(nóng)民利益，降低農(nóng)民生活水平②。

西部地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及安置方式存在的問題

西部地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不符實際，相對偏低。林果等多年生經(jīng)濟(jì)作物是許多西部地區(qū)農(nóng)民重要的生活資料，也是重要的經(jīng)濟(jì)收入來源，農(nóng)民因經(jīng)濟(jì)林木的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低而不滿意。西部地區(qū)生態(tài)環(huán)境較為脆弱，樹木的生態(tài)價值還體現(xiàn)在維持和改善生態(tài)環(huán)境上，而對樹木的補(bǔ)償往往只注重其生長成本，忽視其生態(tài)環(huán)境價值，補(bǔ)償價格與市場價格差異較大，無法與農(nóng)民達(dá)成協(xié)議。西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展導(dǎo)致建筑材料價格上升，加上人工費(fèi)用的上漲，建筑物的建造成本大大提高，相對于建造成本來說補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，難以滿足農(nóng)民的生活需求，損壞了農(nóng)民的利益。土地征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定一般參考土地原用途，往往忽視失地農(nóng)民在土地增值收益中的分配③。

西部地區(qū)制定征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，缺乏合理的參考依據(jù)。在征地過程中，土地與地上附著物的補(bǔ)償應(yīng)分別根據(jù)土地本身的價值以及地上附著物的價值來確定，然而西部地區(qū)在對失地農(nóng)民的實際補(bǔ)償中，往往將土地補(bǔ)償費(fèi)依據(jù)按照地上附著物補(bǔ)償費(fèi)的依據(jù)進(jìn)行測算，忽視了土地本身的價值，如對于相同條件的耕地因播種作物不同而采用不同的補(bǔ)償基數(shù)，對于實行輪作的耕地難以確定補(bǔ)償基數(shù)的計算應(yīng)以何種作物為依據(jù)等。

西部地區(qū)所征土地等級與補(bǔ)償范圍的劃分不全面。在西部地區(qū)土地征遷工作中，地方政府對耕地高、低、中產(chǎn)田的劃分沒有科學(xué)依據(jù)，對牧草地的優(yōu)劣等級也沒有進(jìn)行科學(xué)分等，導(dǎo)致在征地補(bǔ)償時被征土地都統(tǒng)一按照同一等級進(jìn)行補(bǔ)償。對一般喬木、經(jīng)濟(jì)作物分類沒有進(jìn)行細(xì)化，無法確定具體的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。西部地區(qū)很多地方都實行套種耕作模式，與單一的耕地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或樹木補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)矛盾突顯，對于花卉、新開荒地、設(shè)施農(nóng)業(yè)等也沒有統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。

西部地區(qū)對失地農(nóng)民實行較為單一的安置補(bǔ)償模式。貨幣補(bǔ)償安置方式是西部地區(qū)土地征收實行的主要安置方式，加上農(nóng)民認(rèn)為股份制安置等方式風(fēng)險較大，更加傾向于選擇貨幣安置方式。貨幣安置方式雖然實施起來較為簡單，但由于西部地區(qū)許多農(nóng)民知識水平低、勞動能力差以及部分失地農(nóng)民年齡偏大，土地補(bǔ)償費(fèi)及安置補(bǔ)助費(fèi)不足以滿足其生活及社會保障需求，促使上訪事件頻發(fā)④。

西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式調(diào)整的原則

公開聽證原則。西部地區(qū)地方政府在制定征地安置補(bǔ)償模式時要充分聽取社會各方面的意見，以組織聽證會等方式充分保障農(nóng)民的話語權(quán)，讓農(nóng)民充分了解、參與整個征地過程。

因地制宜原則。西部各地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況各不相同，采取統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合實際。在制定安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時，要充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，為各項費(fèi)用留下一定的彈性空間，便于日后的調(diào)整。

動態(tài)調(diào)整原則。西部地區(qū)的社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐漸加快，人們生活水平穩(wěn)步提升，國家征地及安置補(bǔ)償政策也在適時調(diào)整，因此西部各地區(qū)要建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，每隔一段時間就應(yīng)該進(jìn)行補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的合理調(diào)整。

失地農(nóng)民生活水平不降低的原則。土地是農(nóng)民主要的生產(chǎn)生活資料，在土地征收以后，農(nóng)民失去了最可靠的生活保障，生活環(huán)境發(fā)生很大改變，容易導(dǎo)致失地農(nóng)民心理落差較大。因此，西部地區(qū)征地安置補(bǔ)償要保證失地農(nóng)民生活水平不下降，能保持較穩(wěn)定的生活水平。

西部地區(qū)失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式改革的對策

加強(qiáng)西部地區(qū)政府對土地征遷工作的立法，完善征地安置補(bǔ)償法律法規(guī)。西部地區(qū)政府應(yīng)進(jìn)一步完善土地立法，避免出現(xiàn)土地立法工作滯后于社會和經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要的狀況，確保土地征收權(quán)的使用滿足公共利益的需求。要嚴(yán)格界定征地范圍，區(qū)分公益性用地和非公益性用地的界限，將經(jīng)營性用地退出征地范圍，逐步縮小各種征地范圍，最終嚴(yán)格限定在必要的公益事業(yè)用地范圍內(nèi)。在征地拆遷政策制定前，要組織開展調(diào)查摸底工作，充分聽取各方面的意見，進(jìn)行深入論證。在制定相關(guān)政策時必須考慮可能出現(xiàn)的各種風(fēng)險及規(guī)避措施，做到“有法可依”，使政策的實施者能真正理解政策、接受政策、受益于政策。征地拆遷安置工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)應(yīng)嚴(yán)格按照既定的政策進(jìn)行拆遷、補(bǔ)償、安置，做到政策實施中問題及時反饋，為不同時期政策的調(diào)整提供依據(jù)，同時要保證政策的延續(xù)性和公平性，維護(hù)政策的嚴(yán)肅性。地方政府應(yīng)盡快出臺失地農(nóng)民安置保障條例、政策、文件等，為失地農(nóng)民安置保障提供政策和法律依據(jù)。

加強(qiáng)西部地區(qū)征地拆遷工作的動員與宣傳。西部地區(qū)政府應(yīng)在征地拆遷之前組織召開農(nóng)戶動員大會，將擬征地的用途、位置、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置途徑等，以書面形式告知被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶，征地公告，宣傳征地建設(shè)項目的重要作用。政府應(yīng)采用多種形式搞好宣傳，重點宣傳征地拆遷補(bǔ)償與安置的政策、標(biāo)準(zhǔn)、好處、操作程序，這樣有利于消除被征地拆遷對象對拆遷的顧慮和疑惑。西部地區(qū)征地工作人員應(yīng)深入群眾，以失地農(nóng)民為中心，幫助失地農(nóng)民解決在征地拆遷工作中所遇到的困難。

調(diào)整、完善西部地區(qū)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制。西部地區(qū)現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償一般屬于一次性補(bǔ)償，落后于社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平逐步提高的現(xiàn)狀。隨著西部地區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的迅速提高，人們的收入、物價水平也不斷提高，因此征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)與各地經(jīng)濟(jì)增長的實際狀況相適應(yīng)，確保農(nóng)民土地被征用后生活水平不降低。根據(jù)國土資源部的《關(guān)于進(jìn)一步做好征地管理工作的通知》要求，西部各地區(qū)應(yīng)建立與當(dāng)?shù)厣鐣?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)動態(tài)調(diào)整機(jī)制，定期對征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行調(diào)整，逐步提高征地補(bǔ)償水平。對土地補(bǔ)償費(fèi)、青苗補(bǔ)償費(fèi)等補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)開展相應(yīng)的調(diào)整工作，使失地農(nóng)民的收入真正隨著現(xiàn)代化的進(jìn)程“水漲船高”⑤。

完善西部地區(qū)失地農(nóng)民的培訓(xùn)與就業(yè)優(yōu)惠政策。西部地區(qū)的征地安置補(bǔ)償方式要充分保障農(nóng)民的生活需求，要讓農(nóng)民在未來的生活中有能力、有機(jī)會就業(yè)。鑒于西部地區(qū)多數(shù)失地農(nóng)民知識水平相對較低、專業(yè)技能缺乏的狀況，政府要加大對失地農(nóng)民再就業(yè)的資金投入，為失地農(nóng)民安排專門的就業(yè)培訓(xùn)項目，提高失地農(nóng)民的專業(yè)素質(zhì)，以促進(jìn)其再就業(yè)。

對于西部地區(qū)失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營、自謀職業(yè)的，要參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅、管理費(fèi)等。失地農(nóng)民在創(chuàng)業(yè)初期遇到資金難題時，政府應(yīng)予以提供支持與幫助，政府可通過設(shè)立轉(zhuǎn)崗基金等形式鼓勵村民從事個體戶和經(jīng)營私營企業(yè)。建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，包括設(shè)施種植設(shè)施養(yǎng)殖，以安置失地農(nóng)牧民，鼓勵轄區(qū)企業(yè)吸收農(nóng)民工，如設(shè)立協(xié)警員、保潔員等崗位⑥。

完善西部地區(qū)失地農(nóng)民社會保障制度。目前在西部地區(qū)社保制度建設(shè)不完善的情況下，必須盡快把西部地區(qū)失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，保險費(fèi)用從征地費(fèi)用中支付，使失地農(nóng)民能夠參加醫(yī)療保險、養(yǎng)老保險與失業(yè)保險等，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。西部地區(qū)城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、低保應(yīng)擴(kuò)大覆蓋面，首先覆蓋失地農(nóng)民，特別是對于過去補(bǔ)償過低的失地農(nóng)民，應(yīng)當(dāng)解決其養(yǎng)老保障、基本醫(yī)療保障問題。在其符合最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的情況下，可以按照當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民的標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取最低生活保障金。西部地區(qū)失地農(nóng)民基本養(yǎng)老保障制度可實行“低水平、有彈性、廣覆蓋”三原則，即實際繳費(fèi)基數(shù)、繳費(fèi)比例和繳費(fèi)年限以當(dāng)?shù)鼗旧钚枨髽?biāo)準(zhǔn)為宜。

社會保障體系是西部地區(qū)征地安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)調(diào)整的主要參考依據(jù)，養(yǎng)老保險是失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)中最為重要的核心部分。在西部地區(qū)規(guī)劃范圍建成區(qū)內(nèi)失地社會保障水平主要依據(jù)失地農(nóng)民養(yǎng)老保險待遇水平并結(jié)合當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民養(yǎng)老保險待遇水平進(jìn)行測算;西部地區(qū)規(guī)劃范圍建成區(qū)外的失地農(nóng)民社會保障水平主要依據(jù)當(dāng)?shù)匦罗r(nóng)保待遇的水平測算。同時根據(jù)西部地區(qū)失地農(nóng)民不同年齡段、失地面積測算其所需繳納的養(yǎng)老保險費(fèi)用及最低檔次，以此作為調(diào)整安置補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要依據(jù)。

建立多種安置方式相結(jié)合的西部地區(qū)安置補(bǔ)償模式。從近年來西部地區(qū)安置模式的運(yùn)行效果可以得知，單一的安置模式已經(jīng)遠(yuǎn)不能滿足社會需求，探索建立多元化安置補(bǔ)償模式已經(jīng)成為必然趨勢。入股分紅、社會養(yǎng)老、留地安置、農(nóng)地置換等安置方式在西部地區(qū)中的部分地區(qū)已經(jīng)進(jìn)行了階段性嘗試，但仍處于低水平狀態(tài)，且每種安置方式都存在其優(yōu)缺點。例如采取貨幣安置+就業(yè)安置+養(yǎng)老保險安置+政策獎勵+住房保障的征地安置模式，通過提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)置多種就業(yè)崗位、減少失地農(nóng)民養(yǎng)老保險繳納金額的比重、制定搬遷獎勵政策、加大房屋置換的政策優(yōu)惠等，可極大滿足當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)建設(shè)用地需求和失地農(nóng)民利益訴求;也可采取貨幣安置+留地安置+養(yǎng)老保險安置+住房保障的征地安置模式，或者采取貨幣安置+糧食安置+最低生活保障征地安置模式，這些不同的安置模式組合結(jié)合各地區(qū)實際情況，充分發(fā)揮不同安置方式的優(yōu)點，促進(jìn)西部地區(qū)土地征遷工作以及其他經(jīng)濟(jì)建設(shè)工作的開展。

完善西部地區(qū)征地糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制與安置補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制，提高征地工作透明度。首先，要以西部地區(qū)各級辦為負(fù)責(zé)主體，與所涉及的相關(guān)部門構(gòu)建完善的協(xié)調(diào)機(jī)制。當(dāng)西部地區(qū)失地農(nóng)民對補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)或者補(bǔ)償價格不滿意時，能夠通過有效途徑提出異議，并能選擇通過訴訟或仲裁以外的形式及時化解糾紛。土地征遷安置補(bǔ)償監(jiān)督機(jī)制要及時進(jìn)行糾紛處理，有專門工作人員負(fù)責(zé)征地拆遷安置補(bǔ)償各項工作的進(jìn)行，保證失地農(nóng)民申訴渠道的暢通，制定科學(xué)合理的安置補(bǔ)償方案。西部地區(qū)征地拆遷工作應(yīng)嚴(yán)格遵守國家有關(guān)法律法規(guī)、政策和程序進(jìn)行，在征地調(diào)查和征地補(bǔ)償時，深入到村組戶，加強(qiáng)征地拆遷的透明度和程序公正、公開，按照征地農(nóng)民生活水平不因征地而降低的原則，依法編制征地方案和補(bǔ)償安置方案。

其次，西部地區(qū)地方政府要完善安置補(bǔ)償款的發(fā)放制度。西部地區(qū)各土地管理部門要明確土地補(bǔ)償?shù)氖找嬷黧w，從而在農(nóng)村征地過程中，對失地農(nóng)民進(jìn)行直接登記，由銀行將征地補(bǔ)償安置資金直接打到農(nóng)民專有賬戶中，避免出現(xiàn)補(bǔ)償款被扣留的現(xiàn)象。西部地區(qū)地方政府應(yīng)做好征地補(bǔ)償款發(fā)放的監(jiān)管工作，要把補(bǔ)償費(fèi)的管理與使用等情況定期向社會公示，發(fā)揮社會各界的監(jiān)督作用。

最后，要制定嚴(yán)格的西部地區(qū)征地拆遷工作程序，完善監(jiān)督機(jī)制，通過設(shè)立專門監(jiān)督機(jī)構(gòu)，認(rèn)真履行監(jiān)督職責(zé)，派專人到場參與監(jiān)督。要充分保障被拆遷人的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)，政府在雙方間搭建談判協(xié)商的平臺，進(jìn)行平等的對話，充分聽取被拆遷人的意見，千方百計維護(hù)他們的合法權(quán)益，如積極向被拆遷村組和拆遷戶發(fā)放相應(yīng)宣傳資料并進(jìn)行答疑;充分保證權(quán)利主體在征地調(diào)查、征地及拆遷補(bǔ)償費(fèi)的協(xié)商、勞動力安置等過程中的參與權(quán)和發(fā)言權(quán)等。同時，要將土地征遷過程以影像資料形式存入檔案，便于糾紛處理時的查用。

綜上所述，征地拆遷工作對于促進(jìn)西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)的迅速開展起到重要的推動作用，且現(xiàn)代化建設(shè)對土地需求量處于持續(xù)增加的狀況。而在西部地區(qū)土地征遷工作中出現(xiàn)的問題導(dǎo)致失地農(nóng)民有不同程度上的意見與看法，由此引發(fā)的征地矛盾不斷出現(xiàn)。土地征遷工作要在維護(hù)公共利益的前提下，充分保障失地農(nóng)民的利益，建立完善的失地農(nóng)民安置補(bǔ)償模式，保證征遷工作的順利進(jìn)行，為西部地區(qū)現(xiàn)代化建設(shè)助力。

（作者單位：西南財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院;本文受教育部社科研究基金項目“養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住的個體決策研究”與四川省哲學(xué)社會科學(xué)研究規(guī)劃項目“尋找需求可變點―通過完善社區(qū)照料服務(wù)降低機(jī)構(gòu)養(yǎng)老需求的研究”共同資助，項目編號分別為：11XJC840006、SC13E066）

【注釋】

①鐘德誠：“淺談我國土地征收制度和程序存在的問題及對策”，《法制與經(jīng)濟(jì)》，2008年第2期。

②白非，劉振環(huán)：“我國土地征收制度中存在的問題及對策”，《中國國土資源經(jīng)濟(jì)》，2005年第2期。

③林其玲：“我國征地補(bǔ)償制度問題分析”，《農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題》，2009年第10期。

④史衛(wèi)民：“完善征地補(bǔ)償安置的法律思考”，《商業(yè)研究》，2009年第4期。

⑤王立彬：“農(nóng)民征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)將動態(tài)調(diào)整逐步提高”，《湖南農(nóng)業(yè)》，2010年第9期。

篇4

[關(guān)鍵詞]森林資源 保護(hù) 有效策略

中圖分類號：S7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1009-914X（2015）20-0392-01

1.森林資源保護(hù)的涵義

森林資源保護(hù)是促進(jìn)森林?jǐn)?shù)量的增加、質(zhì)量的改善或物種繁衍，以及其他有利于提高森林功能、效益的保護(hù)性措施。森林資源保護(hù)大致分為森林資源消耗量控制、森林生物多樣性保護(hù)、森林景觀資源保護(hù)及森林災(zāi)害防治等。

1.1森林資源消耗量控制

根據(jù)“林木采伐量小于生長量”的原則編制木材生產(chǎn)計劃，適量采伐森林，嚴(yán)格控制森林資源消耗量，以實現(xiàn)資源的可持續(xù)利用。中國木材生產(chǎn)一直供不應(yīng)求，消耗量不斷增加。目前這種資源的高消耗模式將危及中國森林資源前景，導(dǎo)致用材林中的成熟林資源趨于枯竭，迫使提前采伐中齡林，降低林地質(zhì)量。應(yīng)加強(qiáng)森林資源的林政管理，建立森林資源產(chǎn)業(yè)化管理制度和林地有償轉(zhuǎn)讓使用的新機(jī)制。

1.2森林生物多樣性保護(hù)

在森林中蘊(yùn)含的豐富物種資源和遺傳種質(zhì)資源是自然界的寶貴財富。由于全球性的森林資源下降，棲息地破壞和萎縮，導(dǎo)致物種的大量減少或滅絕，生物多樣性急劇降低。據(jù)統(tǒng)計，目前中國瀕危動、植物種數(shù)已達(dá)4030～5030種之多。《瀕危野生植物國際貿(mào)易公約》附錄所列的640個種中，中國就占15%左右。為保護(hù)森林的生物多樣性，應(yīng)加強(qiáng)自然保護(hù)區(qū)建設(shè)，完善珍稀瀕危野生物種的原地和遷地保護(hù)網(wǎng)，以及強(qiáng)化執(zhí)法的力度等。

1.3森林景觀資源的保護(hù)

森林景觀的美學(xué)、文化、娛樂、觀賞等價值已日益為人們所認(rèn)識，森林旅游休閑已成當(dāng)今時尚。加強(qiáng)森林景觀資源的保護(hù)，在保護(hù)的基礎(chǔ)上發(fā)展森林旅游和休閑活動，興辦森林公園，既可提高森林的綜合效益，又可促進(jìn)林區(qū)建設(shè)，對于建立多功能的林業(yè)生產(chǎn)體系具有積極意義。

1.4森林災(zāi)害防治

森林災(zāi)害包括森林病蟲害、森林火災(zāi)及森林氣象災(zāi)害等。森林災(zāi)害的防治應(yīng)貫徹“防重于治”的方針，通過生物、化學(xué)和工程等措施進(jìn)行綜合防治。對于影響范圍廣、突發(fā)性強(qiáng)的森林病蟲害，應(yīng)建立長期監(jiān)測網(wǎng)，加強(qiáng)蟲情、病情的預(yù)測、預(yù)報工作，以便及時采取防治措施。對于破壞性嚴(yán)重的森林火災(zāi)，除了加強(qiáng)護(hù)林防火規(guī)章執(zhí)行力度以外，建立火警的預(yù)警系統(tǒng)和加強(qiáng)護(hù)林防火組織、工程措施建設(shè)也是非常必要的。至于氣象性災(zāi)害，在林業(yè)生產(chǎn)布局中應(yīng)予以充分考慮，可通過“趨利避害，因地制宜、合理布局”的辦法來預(yù)防，把氣象災(zāi)害對林木的危害控制在最低程度。

2.我國森林資源保護(hù)工作存在的問題

2.1采育失衡

長期以來，林業(yè)指導(dǎo)思想上重采伐、輕造林育林，沒有建立林價制度。在木材生產(chǎn)中對林木無償采伐，森林資源的消耗得不到經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，林業(yè)生產(chǎn)的必要的營林資金不足。由于搞單一的原木生產(chǎn)，不重視發(fā)揮森林的生態(tài)效益和社會效益，而是按需定產(chǎn)，木材生產(chǎn)任務(wù)過重，集中過伐，致使采育失衡，相當(dāng)長的一段時期內(nèi)更新跟不上采伐。

2.2亂砍濫伐

作為薪柴砍伐的森林資源占全國總消耗量的30%，我國目前許多山區(qū)，仍以薪柴為主要的農(nóng)村生活能源，約占能源結(jié)構(gòu)中的68%-74%， 尤其是干旱區(qū)的農(nóng)村生活能源至今仍十分缺乏。

2.3火災(zāi)頻繁

森林火災(zāi)頻繁，其中90%是人為引起的。大部分林區(qū)由于經(jīng)營管理水平低，防火措施差，火災(zāi)預(yù)防和控制能力低，造成森林火災(zāi)多，損失慘重。建國以來，最大的一次森林火災(zāi)是1987年大興安嶺北部林區(qū)的特大火災(zāi)，火災(zāi)面積為133萬公頃，過火林地和疏林地面積114萬公頃，其中受害面積為87萬公頃。

2.4病蟲害劇增

據(jù)統(tǒng)計，我國有各種森林病蟲害8000多種，隨著森林過伐和大面積人工純林的不斷發(fā)展，改變了森林的組成結(jié)構(gòu)和生物之間相互制約的生態(tài)關(guān)系，降低了森林自我抗御病蟲害的能力，造成森林病蟲害發(fā)生的規(guī)模和頻率加劇，對森林的危害十分嚴(yán)重。

3.加強(qiáng)森林資源保護(hù)的有效策略

3.1強(qiáng)化林地保護(hù)管理

認(rèn)真貫徹落實林地保護(hù)利用有關(guān)規(guī)定，嚴(yán)格依據(jù)林地保護(hù)利用規(guī)劃審查建設(shè)項目使用林地，控制用地規(guī)模，把林地保護(hù)管理放在森林資源管理的首要位置。嚴(yán)格執(zhí)行占用征收林地定額管理制度，統(tǒng)籌安排年度定額，優(yōu)先保障重點建設(shè)項目、基礎(chǔ)設(shè)施項目、民生項目，合理調(diào)控城鎮(zhèn)建設(shè)項目，從嚴(yán)控制經(jīng)營性開發(fā)項目。積極引導(dǎo)建設(shè)項目節(jié)約集約使用林地，能占用宜林荒山荒地的不占用有林地，能占用劣質(zhì)林地的不占用優(yōu)質(zhì)林地，切實保護(hù)生態(tài)區(qū)位重要和生態(tài)脆弱地區(qū)的林地。健全占用征收林地補(bǔ)償機(jī)制，嚴(yán)格執(zhí)行占用征收林地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)禁減免或變相減免植被恢復(fù)費(fèi)和林地補(bǔ)償金。對林地非法開墾為耕地的，依法清理收回，退耕恢復(fù)植被。堅決杜絕以土地整理、低丘緩坡開發(fā)利用、耕地占補(bǔ)平衡為名非法占用和損毀林地。

3.2嚴(yán)格森林經(jīng)營監(jiān)管

執(zhí)行森林采伐限額制度和憑證采伐制度，認(rèn)真落實森林經(jīng)營規(guī)程規(guī)范。天然林撫育工作，嚴(yán)格按照天然保護(hù)工程實施方案的規(guī)定，合理確定撫育方式和任務(wù)，科學(xué)安排撫育作業(yè)伐區(qū)，嚴(yán)防隨意變更撫育方式。嚴(yán)禁以商品林的撫育標(biāo)準(zhǔn)對公益林進(jìn)行撫育設(shè)計和違反規(guī)程提高采伐強(qiáng)度及出材率，堅決杜絕以森林撫育為名行伐木取材之實。科學(xué)開展低產(chǎn)低效林改造，嚴(yán)格按照技術(shù)規(guī)程確定改造對象和改造方式，從嚴(yán)控制低產(chǎn)低效林改造的規(guī)模和范圍，確保不出現(xiàn)亂砍濫伐、不造成資源破壞、不發(fā)生水土流失。承擔(dān)伐區(qū)調(diào)查設(shè)計的單位，必須嚴(yán)格按照規(guī)程要求開展伐區(qū)調(diào)查設(shè)計，嚴(yán)禁弄虛作假。對因虛假設(shè)計導(dǎo)致森林資源破壞的，依法追究設(shè)計單位負(fù)責(zé)人和設(shè)計人員的責(zé)任。

3.3規(guī)范樹木采挖移植

禁止采挖原生地天然瀕危、珍稀樹木，禁止采挖國家一級保護(hù)野生植物、古樹名木，以及國家級公益林、自然保護(hù)區(qū)、良種基地內(nèi)以及生態(tài)脆弱和生態(tài)區(qū)位重要地區(qū)的樹木。因科研等活動必須采挖樹木的，必須經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施，并保護(hù)好林地上的其他樹木，防止破壞周邊植被，采挖后應(yīng)及時回填土壤，限期恢復(fù)植被。

3.4嚴(yán)厲打擊違法行為

對破壞森林資源的直接責(zé)任人，森林公安必須依法從嚴(yán)查處，不得以罰代刑，不得放棄追究民事責(zé)任。對森林資源管理中、、徇私枉法造成森林資源破壞的責(zé)任人，應(yīng)根據(jù)相關(guān)規(guī)定追究責(zé)任，構(gòu)成犯罪的，移送司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。堅決打擊因林地承包經(jīng)營糾紛、山林權(quán)屬糾紛、林權(quán)流轉(zhuǎn)引起的破壞森林資源行為，切實維護(hù)林農(nóng)合法權(quán)益，維護(hù)林區(qū)安定。

3.5切實加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

充分認(rèn)識加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的重大意義，妥善處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展與森林資源保護(hù)的關(guān)系，著力加強(qiáng)對森林資源保護(hù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)。建立破壞森林資源大要案查處情況制度和森林資源保護(hù)管理重大事項約談機(jī)制，接受社會監(jiān)督。把森林資源數(shù)量增減、質(zhì)量升降和保護(hù)管理好壞作為目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，嚴(yán)格考核，嚴(yán)格獎懲，促進(jìn)責(zé)任落實。

參考文獻(xiàn)

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關(guān)鍵詞：土地征收 補(bǔ)償范圍 間接損失 土地承包權(quán) 社會保障

征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補(bǔ)償立法比較，還是從我國征收補(bǔ)償制度的實踐來看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補(bǔ)償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強(qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補(bǔ)償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進(jìn)行計算而不是采用土地的市場價值進(jìn)行計算補(bǔ)償費(fèi)，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償，只能達(dá)到一個部分補(bǔ)償?shù)男Ч２⑶?，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶由涎a(bǔ)償費(fèi)的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上。現(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi)，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補(bǔ)償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問題相比較，這是我國征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機(jī)制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍，這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。

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【關(guān)鍵詞】森林；生態(tài)；效益補(bǔ)償

一、實行森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策的必要性

（一）實行森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策是生產(chǎn)實踐的迫切需求。森林的生態(tài)效益是森林的外部經(jīng)濟(jì)效益，不能通過市場交換使其經(jīng)濟(jì)主體受益，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)將之稱為公共商品，對這種公共商品應(yīng)有特殊的價值計量方法和補(bǔ)償措施。森林生態(tài)補(bǔ)償就是對森林生態(tài)效益的一種價值回報，也是商品經(jīng)濟(jì)價值規(guī)律的客觀要求。建立完備的森林生態(tài)體系是我國林業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的首要奮斗目標(biāo)。而生態(tài)環(huán)境惡化和林業(yè)資金匱乏的矛盾也日益突出，因此，建立森林生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是我國林業(yè)實現(xiàn)跨越式發(fā)展的迫切需要。

（二）實行森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策是彌補(bǔ)生態(tài)公益林資金嚴(yán)重不足的重要渠道。從我國生態(tài)公益林建設(shè)的實踐來看，生態(tài)公益林建設(shè)資金嚴(yán)重不足。主要體現(xiàn)在三個方面：一是建設(shè)初期的造林費(fèi)用不足；二是森林管護(hù)費(fèi)用，包括人工管護(hù)費(fèi)、護(hù)林防火費(fèi)、病蟲害防治費(fèi)等不足，導(dǎo)致森林資源管護(hù)不力，毀林現(xiàn)象嚴(yán)重；三是對經(jīng)營生態(tài)公益林的集體和個人投入的補(bǔ)償，由于沒有資金渠道，一直沒有實現(xiàn)，嚴(yán)重影響了生態(tài)公益林經(jīng)營者的積極性。當(dāng)前，我國作為發(fā)展中國家，國家財政對林業(yè)的投入是相當(dāng)有限的，實行森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策，通過“誰受益，誰補(bǔ)償”，“專款專用”等政策彌補(bǔ)資金不足，實現(xiàn)森林資源的有效配置。

（三）實行森林生態(tài)效益補(bǔ)償政策是實施生態(tài)公益林體系建設(shè)的重要保證。生態(tài)公益林是以維護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境，保持生態(tài)平衡，保護(hù)生物多樣性等滿足人類社會多種生態(tài)需求為主體功能的森林。生態(tài)公益林服務(wù)于社會，受益于全民，是一項公益事業(yè)。是以空氣凈化、水源涵養(yǎng)、水土保持、防風(fēng)固沙、農(nóng)田牧場保護(hù)、護(hù)岸固堤、護(hù)路、護(hù)渠、美化環(huán)境，以及以國防、科研服務(wù)為主要目的。其本身的價值很難直接用經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)來衡量。生態(tài)公益林的生態(tài)效益是以活立木群落為載體的形式發(fā)揮作用的。一旦將其林木采伐，其生態(tài)效益也就不復(fù)存在。所以，生態(tài)公益林是嚴(yán)禁商業(yè)性采伐的，其經(jīng)營者不可能按商品經(jīng)營方式通過市場交換取得其勞動和投入的經(jīng)濟(jì)回報。實施生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，可以從根本上改變森林生態(tài)效益長期無償享用，森林的經(jīng)營者只有投入而無回報的這種不合理的狀況，也可以彌補(bǔ)國家財政撥款的不足，保證公益林建設(shè)的可持續(xù)性。

二、目前森林生態(tài)效益補(bǔ)償存在的問題

（1）基礎(chǔ)研究薄弱生態(tài)價值是一個相對的概念，難以用貨幣來進(jìn)行衡量，而且補(bǔ)償對象有時很難準(zhǔn)確界定。（2）補(bǔ)償方式比較單一，沒有建立良性投融資機(jī)制資金渠道以中央財政轉(zhuǎn)移支付為主，補(bǔ)償?shù)闹攸c為西部地區(qū)，而且以重大生態(tài)保護(hù)和建設(shè)工程及其配套措施為主要形式；投入主要以國家為主，地方投入較少；有限的資金主要以毛毛雨的形式，分散用于各個地區(qū)，造成資金的低效使用和浪費(fèi)。（3）現(xiàn)行的財稅政策不完善，在一定程度上限制了生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的建立。（4）全國還沒有形成統(tǒng)一、規(guī)范的管理體系缺乏有效的監(jiān)督，資金的收取和利用都存在很大的漏洞。

三、建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的對策建議

（1）建立健全政府間財政轉(zhuǎn)移支付制度。加大對中西部地區(qū)、生態(tài)效益地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，改進(jìn)轉(zhuǎn)移支付辦法，突出對生態(tài)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付；設(shè)立對重點生態(tài)區(qū)的專項資金支持模式，將中央因改革所得稅收入分享辦法增加的收入，全部用于對地方，主要是中西部地區(qū)的一般性轉(zhuǎn)移支付。（2）強(qiáng)化生態(tài)補(bǔ)償?shù)亩愂照{(diào)節(jié)機(jī)制。調(diào)整和完善現(xiàn)行資源稅，增收水資源稅，以解決我國日益突出的缺水問題；開征森林資源稅和草場資源稅，以避免和防止生態(tài)破壞行為；對非再生性、稀缺性資源的開發(fā)要逐步提高稅率。（3）拓寬生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)資金籌措渠道。今后可以繼續(xù)利用國債這一有利的籌資手段，解決資金缺口問題。提高金融開放度、資信度和透明度及加強(qiáng)投資制度的一致性和穩(wěn)定性，創(chuàng)造良好的條件以引進(jìn)海外資金，積極吸引國外資金直接投資于生態(tài)項目的建設(shè)。（4）加強(qiáng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的基礎(chǔ)研究工作開展生態(tài)保護(hù)立法研究，為建立生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償機(jī)制提供法律依據(jù)。根據(jù)我國環(huán)境污染和生態(tài)破壞的實際情況，科學(xué)確定不同地區(qū)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)償方式和補(bǔ)償對象；在財政支付能力有限、政府控制力不足的條件下，加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)改革制度的研究，調(diào)動民間參與污染治理和生態(tài)建設(shè)的積極性，將政府主導(dǎo)型生態(tài)治理模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)槊耖g主導(dǎo)型治理模式。（5）進(jìn)一步完善生態(tài)補(bǔ)償?shù)氖召M(fèi)制度逐步擴(kuò)大排污收費(fèi)的范圍，提高排污收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，加大收繳力度，加強(qiáng)對有關(guān)部門行政不作為的監(jiān)督。積極探索生態(tài)補(bǔ)償收費(fèi)的實踐，制定嚴(yán)格的征收標(biāo)準(zhǔn)，實行收支兩條線管理，征收的生態(tài)補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)該專款專用，用于生態(tài)恢復(fù)和補(bǔ)償。

四、結(jié)語

建立森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制是一個新的課題，是我國改善生態(tài)環(huán)境建設(shè)、解決生態(tài)建設(shè)資金的根本途徑，雖然國家已經(jīng)開始試點，但仍有許多問題有待于進(jìn)一步深入研究，如生態(tài)效益價值評估，同時借鑒林業(yè)發(fā)展國家的做法和經(jīng)驗，努力促進(jìn)我國森林生態(tài)效益補(bǔ)償機(jī)制的建立。而我國財力有限，區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，對本文中提出的對策建議，在不同地區(qū)具有相應(yīng)的選擇性，有必要引起地區(qū)政府重視，林業(yè)部門要主動介入積極探索。

參考文獻(xiàn)

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篇7

【關(guān)鍵詞】土地征收補(bǔ)償范圍間接損失土地承包權(quán)社會保障

征收補(bǔ)償?shù)姆秶钦魇昭a(bǔ)償制度的基本構(gòu)成要素之一，也是征收制度中各種補(bǔ)償原則的落實和具體化。征收補(bǔ)償范圍主要解決的是應(yīng)對哪些方面的財產(chǎn)損害進(jìn)行補(bǔ)償?shù)膯栴}。

一、我國土地征收補(bǔ)償范圍存在的問題分析

根據(jù)我國《土地管理法》的規(guī)定，征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)；征收其他土地如林地、草地、水域、建設(shè)用地等，也應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。土地補(bǔ)償費(fèi)。它是因國家征收土地對土地所有者和土地使用者對土地的投入和收益造成損失的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膶ο笫羌w組織喪失的土地所有權(quán)。安置補(bǔ)助費(fèi)是為了安置以土地為主要生產(chǎn)資料并取得生活來源的農(nóng)業(yè)人口的生活所給予的補(bǔ)助費(fèi)用。安置補(bǔ)助費(fèi)主要用于征收土地后農(nóng)業(yè)人口的安置，因此，誰負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)人口的安置，安置補(bǔ)助費(fèi)就應(yīng)該歸誰。地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)包括地上地下的各種建筑物、構(gòu)筑物如房屋、地土地下管線等設(shè)施的拆遷和恢復(fù)費(fèi)用，及被征收土地上林木的補(bǔ)償或砍伐費(fèi)等，其具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。地上物的補(bǔ)償費(fèi)是補(bǔ)償被征收土地上附著物的直接損失。青苗補(bǔ)償費(fèi)是對被征收土地上處于生長階段的青苗被毀壞后給與未能獲得可預(yù)期收益的補(bǔ)償。這種補(bǔ)償也是農(nóng)民在征地中的直接損失。

根據(jù)上述分析，土地補(bǔ)償費(fèi)、地上物的補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)都是對土地征收的直接損失進(jìn)行補(bǔ)償，安置補(bǔ)償費(fèi)是對農(nóng)民基于土地所產(chǎn)生的穩(wěn)定的收益之損失補(bǔ)償，體現(xiàn)了對農(nóng)民生存保障的考慮。但是，我國這種補(bǔ)償范圍立法規(guī)定，無論是與外國征收補(bǔ)償立法比較，還是從我國征收補(bǔ)償制度的實踐來看，都是值得仔細(xì)斟酌的。我們認(rèn)為，我國征收補(bǔ)償制度之立法，基于農(nóng)村土地制度的現(xiàn)狀，從不同角度進(jìn)行分析，存在以下三個方面的問題：

第一、從被征收土地上存在的權(quán)利體系角度考察，可以發(fā)現(xiàn)我國征收補(bǔ)償?shù)臋?quán)利損失僅限于土地所有權(quán)，根本就沒有對農(nóng)民享有的土地承包權(quán)等土地他項權(quán)利之損失給予補(bǔ)償。然而，土地承包權(quán)卻是農(nóng)民對土地享有的最主要的權(quán)利，因為集體所有的土地實際上是不可能進(jìn)行分割的，而在實質(zhì)意義上由農(nóng)民享有和處分所有權(quán)，所以，農(nóng)民享有的土地所有權(quán)實際上一個虛有權(quán)，只有土地承包權(quán)對于農(nóng)民而言才有實際意義。土地經(jīng)營的目的是取得收益，土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的應(yīng)是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。但在目前的現(xiàn)實中，這種權(quán)利遭受征收制度侵犯時，國家卻恰恰忽視對這個在農(nóng)民看來具有實質(zhì)性和決定性意義的權(quán)利給與補(bǔ)償，結(jié)果出現(xiàn)一個奇怪的悖論：在征收中不對土地承包權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償，似乎認(rèn)為土地承包權(quán)是一個無關(guān)緊要的權(quán)利，然而這個土地承包權(quán)卻是農(nóng)民生存的根基之所在，國家也因此一再強(qiáng)調(diào)它的重要作用且不斷強(qiáng)化對他的保護(hù)，如以《土地承包法》的出臺來專門保障這種權(quán)利的實現(xiàn)。所以，當(dāng)承包的土地被國家征用后，農(nóng)民失去了對土地的承包經(jīng)營權(quán)，失去了經(jīng)營土地的長期的收益來源，國家應(yīng)當(dāng)給予失地農(nóng)民充分合理的補(bǔ)償。如果農(nóng)民得不到合理補(bǔ)償，則極易陷入生活無依靠的困境。

第二、從被征收土地的財產(chǎn)損害角度分析，征收補(bǔ)償范圍基本上只限于被征收人的直接損失，對被征收人的間接損失如殘余土地補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償?shù)鹊?，則根本就沒有考慮，這是我國征收補(bǔ)償制度上一個明顯的立法漏洞。即使是已經(jīng)規(guī)定的關(guān)于直接損失的相關(guān)補(bǔ)償費(fèi)用，由于補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，按照土地原用途進(jìn)行計算而不是采用土地的市場價值進(jìn)行計算補(bǔ)償費(fèi)，根本不可能對被征收人的直接損失實現(xiàn)全部補(bǔ)償和全面補(bǔ)償，只能達(dá)到一個部分補(bǔ)償?shù)男Ч?。并且，在實際操作中，政府往往還極力地限制征收補(bǔ)償?shù)姆秶由涎a(bǔ)償費(fèi)的分配過程中的各種問題存在，使得被征收人能夠獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)就更少。

第三、從土地上所承載的功能角度分析，我國農(nóng)村土地上不僅是農(nóng)民的生活來源和收益來源，更是我國農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)。因為我國農(nóng)民在目前沒有被納入國家的社會保障體系，不能像城市人口一樣獲得失業(yè)救濟(jì)金、最低生活保障、基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障等社會保障制度的救濟(jì)，生活在農(nóng)村的農(nóng)民的社會保障基礎(chǔ)，全部依靠在其享有權(quán)利的土地之上?，F(xiàn)行征收補(bǔ)償范圍中的安置補(bǔ)償費(fèi)，實際上是按照城市的失業(yè)模式而采取的勞動力貨幣安置方案，但是對于社會保障中的基本醫(yī)療保障和養(yǎng)老保障卻沒有給與考慮，而這恰恰是農(nóng)民所最關(guān)注的兩個方面的保障問題，農(nóng)民的養(yǎng)老問題和醫(yī)療問題一直是三農(nóng)問題中的焦點和難點所在?？梢?，在征收補(bǔ)償范圍上，我國立法缺乏從功能角度的考慮，對農(nóng)民土地上的社會保障功能之補(bǔ)償極不全面。因此，從土地承載的功能角度，征地補(bǔ)償需要把農(nóng)民的社會保障利益納入補(bǔ)償范圍。與西方國家征地補(bǔ)償范圍不涉及社保利益補(bǔ)償問題相比較，這是我國征地補(bǔ)償制度中比較特殊的地方。因為西方國家社會保障制度健全，土地不需要承載社保功能，但由于我國農(nóng)村社會保障機(jī)制沒有建立起來，因此，農(nóng)村集體土地對于農(nóng)民而言，不僅有收益功能而且還有社保功能。

二、完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法對策

我國現(xiàn)行的土地征收制度在市場經(jīng)濟(jì)條件下，卻仍然采用計劃經(jīng)濟(jì)條件下的低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和很窄的補(bǔ)償范圍，這種征收補(bǔ)償范圍和標(biāo)準(zhǔn)都已經(jīng)不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，需要按照市場經(jīng)濟(jì)的要求進(jìn)行全面的變革。根據(jù)上文指出的三方面問題，從相應(yīng)角度來完善我國征收補(bǔ)償范圍的立法規(guī)定。

（一）把農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)納入征收補(bǔ)償范圍

土地承包經(jīng)營權(quán)的實質(zhì)是農(nóng)民對其承包的土地的收益權(quán)，因為農(nóng)民種植和經(jīng)營土地的目的是取得土地收益。長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)獲取的是長期穩(wěn)定的經(jīng)濟(jì)收益，包括直接耕作的長期收益和土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的收益(轉(zhuǎn)包費(fèi)、租金、轉(zhuǎn)讓費(fèi))。承包土地的農(nóng)民正是靠對所承包的土地的使用和經(jīng)營取得收益而維系生存的。由此可知，長期穩(wěn)定的土地承包經(jīng)營權(quán)有其長期經(jīng)濟(jì)價值，是承包土地農(nóng)民的重要財產(chǎn)權(quán)。因此，從土地上財產(chǎn)權(quán)利體系角度而言，當(dāng)國家征收農(nóng)民承包經(jīng)營的土地時，實際上發(fā)生了既直接征得了發(fā)包方的土地所有權(quán)又直接征得了承包方的土地經(jīng)營權(quán)兩個法律后果。顯然，政府征用農(nóng)民承包的土地，在直接向農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付對所有權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)的同時，亦應(yīng)直接向農(nóng)民支付對承包經(jīng)營權(quán)的土地補(bǔ)償費(fèi)。然而，很多地區(qū)的實際情況是，政府僅把土地補(bǔ)償費(fèi)支付給了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，農(nóng)民承包者并未得到應(yīng)得的土地補(bǔ)償。征收土地承包經(jīng)營權(quán)給予的補(bǔ)償難以落實的理由在于，我國至今延用的只對農(nóng)村土地所有者——農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行土地補(bǔ)償，不對土地承包經(jīng)營者——農(nóng)民進(jìn)行土地補(bǔ)償?shù)挠媱澖?jīng)濟(jì)的征地補(bǔ)償制度。實際上，在實行農(nóng)村土地承包以后，土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利屬性顯現(xiàn)，使得被承包的土地出現(xiàn)了作為所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個權(quán)利主體；土地承包經(jīng)營權(quán)的價值屬性，使得土地所有權(quán)的價值和土地經(jīng)營權(quán)的價值亦對應(yīng)著作為土地所有者的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和作為承包經(jīng)營者的農(nóng)民兩個主體。此時，國家征用土地的受償主體已經(jīng)不是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織獨(dú)家，而是同時包括被征地的農(nóng)民承包者，支付的土地補(bǔ)償費(fèi)已經(jīng)不單是對集體土地所有者土地所有權(quán)的補(bǔ)償，還應(yīng)包括對土地承包經(jīng)營者的土地承包經(jīng)營權(quán)的補(bǔ)償。

我國關(guān)于征地補(bǔ)償制度的立法規(guī)定與其他現(xiàn)行法律的一些條文規(guī)范是存在矛盾和沖突的?，F(xiàn)行的征地補(bǔ)償法律制度主要體現(xiàn)在《土地管理法》和《土地管理法實施條例》中，這些專門規(guī)定對于農(nóng)民土地被征收時其土地承包經(jīng)營權(quán)如何受到法律保護(hù)，如何對農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)直接進(jìn)行補(bǔ)償并未做出規(guī)定。但《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)業(yè)法》都明確要求對農(nóng)民的承包土地給與補(bǔ)償，如《農(nóng)村土地承包法》第16條規(guī)定了“承包地被依法征用、占用的，有權(quán)依法獲得相應(yīng)的補(bǔ)償”，《農(nóng)業(yè)法》也有相似規(guī)定。但問題是，在《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》通過或修改以后，《土地管理法》和《土地管理法實施條例》并未進(jìn)行同口徑修訂，沒有規(guī)定土地承包權(quán)被一并征收時應(yīng)給與補(bǔ)償和明確相應(yīng)的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由此形成土地承包權(quán)補(bǔ)償方面的法律沖突。這些沖突使已經(jīng)生效的《農(nóng)業(yè)法》、《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定成為一紙具文。

為保護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益，迫切需要改革現(xiàn)行的征地補(bǔ)償制度。第一，要明確土地承包經(jīng)營權(quán)作為農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)在法律上的地位，確立對農(nóng)民集體所有的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)同時進(jìn)行補(bǔ)償?shù)牟⑿醒a(bǔ)償機(jī)制。其次，確立被征地農(nóng)民基于土地承包經(jīng)營權(quán)而享有依法取得土地補(bǔ)償費(fèi)的受償主體地位，由有關(guān)部門直接對被征地農(nóng)民予以征地補(bǔ)償?shù)怯洠瑢r(nóng)民直接支付土地補(bǔ)償費(fèi)，而不是由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織轉(zhuǎn)交或在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民之間分配。

2、應(yīng)該把土地上的農(nóng)民社會保障利益納入補(bǔ)償范圍

現(xiàn)階段農(nóng)村居民應(yīng)對生存風(fēng)險的基本方式是家庭成員之間的互助。制度化的社會保障如養(yǎng)老、醫(yī)療保障及社會救助，在農(nóng)村社會保障中只占極小的比重。家庭保障作為一種古老的保障模式，是通過家庭成員及其親屬之間的物質(zhì)互助和情感、精神層面的交流而實現(xiàn)的。傳統(tǒng)上作為家庭保障的物質(zhì)基礎(chǔ)的土地。仍然是現(xiàn)階段農(nóng)村家庭保障的重要的物質(zhì)或資金來源之一。實行以來，農(nóng)村居民以家庭為單位承包一定數(shù)量的土地，由家庭中有勞動能力的成員經(jīng)營，取得的收成或收入成為家庭成員的基本生活來源和應(yīng)對生存風(fēng)險(年邁、疾病、災(zāi)害等)的物質(zhì)來源。在國家征收他們的土地后，他們基本上就喪失了社會保障的基礎(chǔ)，因為現(xiàn)在農(nóng)民所獲得的征收補(bǔ)償費(fèi)，在不斷上漲的社會物價與消費(fèi)面前，是很難保證他們能夠獲得一個基本穩(wěn)定的生活狀態(tài)的，特別是在子女的教育費(fèi)用及醫(yī)療費(fèi)用不端攀升的情況下，靠這些征收補(bǔ)償費(fèi)來保持目前的生活水平都是問題，何況談失地后的社會保障問題。因此，從這個角度而言，國家在征收土地過程中，有必要解決他們的社會保障問題，以求保證失地農(nóng)民在遇到風(fēng)險時有最基本的繼續(xù)生存條件。這應(yīng)當(dāng)是國家在征收補(bǔ)償中更應(yīng)該考慮的問題。

另外，從社會學(xué)角度而言，在國家實施征收土地行為前，農(nóng)民和農(nóng)村在生活邏輯上，實際上處于一種農(nóng)耕社會的生活模式，但在征地后，農(nóng)民直接面對的高度發(fā)達(dá)的現(xiàn)代化的工業(yè)社會，他們將要適應(yīng)的是市場經(jīng)濟(jì)體制下的社會運(yùn)作方式和生活模式，這是一種與其祖祖輩輩所生存的農(nóng)耕社會完全不同的生活模式，他們在這種突如其來的生活模式的巨變中，有一個較長的適應(yīng)過程。當(dāng)農(nóng)民在這個轉(zhuǎn)變過程中不能很好地適應(yīng)社會體制的轉(zhuǎn)換時，他們會懷念或者試圖退回到以前舊體制的生活模式中，但舊體制在征地過程中已經(jīng)被破壞了，被征地的農(nóng)民就會出現(xiàn)在新舊體制中都不能很好適應(yīng)社會的情形，從而形成在“兩個體制”中都不沾邊的邊緣群體。我們認(rèn)為，解決被征地農(nóng)民的社會保障問題，就是解決他們努力去適應(yīng)新的市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行體制的問題，因為社會保障機(jī)制為農(nóng)民適應(yīng)市場邏輯過程中提供了堅實的后盾，使他們沒有后顧之憂了，也就是解決了征地農(nóng)民的行動空間與“退路”問題。另外，從社會結(jié)構(gòu)層面來看，把征地農(nóng)民納入社會保障系統(tǒng)，是把他們重新組織到社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)當(dāng)中來的重要舉措。征地農(nóng)民在土地被征收后，由于沒有了土地，實際上他們已經(jīng)脫離了原來的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，但是他們又沒有獲得像城市人口一樣的地位，即沒有社會保障、也沒有最低失業(yè)救濟(jì)金。實際上，失地農(nóng)民此時已經(jīng)被強(qiáng)制性的拋在了社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)之外，既不能繼續(xù)保留在傳統(tǒng)的農(nóng)村社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中，也不能被新的市場經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所認(rèn)可和容納，處于極端不利的夾縫之中。這正如有的農(nóng)民所說的：“論身份，我們是農(nóng)民但沒有地種；論生活，我們像城里人但沒有社保?！币虼?，對失地農(nóng)民實行身份轉(zhuǎn)換——“農(nóng)轉(zhuǎn)非”，再把他們納入城市社會保障體系范圍，是對農(nóng)民進(jìn)行再結(jié)構(gòu)化，使之融入新的社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的做法。同時，也是把他們所處的社會運(yùn)行邏輯，從前工業(yè)社會邏輯轉(zhuǎn)向工業(yè)社會或后工業(yè)社會運(yùn)行邏輯的有力措施，使之更好地適應(yīng)新的社會體制、社會經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的要求，融入新的生活共同體。

因此，根據(jù)勞動體制改革的現(xiàn)狀與經(jīng)驗，取消勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)，而直接設(shè)立農(nóng)民社會統(tǒng)籌保險基金，并在土地補(bǔ)償費(fèi)中留出一定數(shù)額直接轉(zhuǎn)為被征地農(nóng)民的社會統(tǒng)籌保險的做法，無疑是使失地農(nóng)民生活的更好的一種策略，也是避免他們被淪為在社會轉(zhuǎn)型時期不能被社會體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)所接納的弱勢群體。

3、應(yīng)把被征收人的間接損失納入征收補(bǔ)償范圍

間接損失與直接損失的區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)有兩種學(xué)說，一種借助因果關(guān)系的觀念區(qū)分二者，認(rèn)為“著眼于損害之引發(fā)，謂損害事故直接引發(fā)之損害為直接損害，非直接引發(fā)而系因其他媒介因素之介人所引發(fā)之損害則為間接損害。另一種以行為結(jié)果的時間性關(guān)聯(lián)為判斷標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為“著眼于損害之標(biāo)的，謂損害事故直接所損及之標(biāo)的，其損害即直接損害；其他之損害，則為間接損害。在征收所造成的損害問題上，一般而言是采用的后一種標(biāo)準(zhǔn)，即征收行為給被征收人帶來的直接財產(chǎn)損害是直接損失，如土地所有權(quán)或使用權(quán)的喪失以及土地上的附著物損失補(bǔ)償?shù)?；而征收給被征收人帶來的間接損失補(bǔ)償包括殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)取Ｎ覈壳暗恼魇昭a(bǔ)償制度范圍僅限于補(bǔ)償直接損失是不妥的，我們認(rèn)為，征收制度的補(bǔ)償范圍，不僅應(yīng)包括直接損失補(bǔ)償，也應(yīng)包括間接損失的補(bǔ)償。

關(guān)于我國征地中形成的間接損失的補(bǔ)償項目之規(guī)定，可以參照日本土地征收法和我國臺灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定。一般而言，以下幾項內(nèi)容是比較重要的間接損失補(bǔ)償項目，殘地?fù)p失補(bǔ)償、工事費(fèi)用補(bǔ)償、移遷費(fèi)補(bǔ)償、營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償?shù)龋瑖覒?yīng)當(dāng)考慮給與補(bǔ)償。（1）殘地?fù)p失補(bǔ)償。殘地?fù)p失是指由于土地征收而給被征收地塊之外的殘留地所造成的間接損失，是易被忽視的一項重要補(bǔ)償內(nèi)容。土地征收給殘留地造成損害極為常見，如征收導(dǎo)致土地分割，形成不經(jīng)濟(jì)的土地規(guī)模，造成土地利用效率的損失；另外，被征收土地的新用途也可能降低殘留土地的生產(chǎn)力，比如噪音污染等都可能降低農(nóng)作物的產(chǎn)量及額外增加農(nóng)地投入成本。（2）工事費(fèi)用補(bǔ)償。在征收土地后形成殘地狀態(tài)的，國家還應(yīng)該給與工事費(fèi)用方面的補(bǔ)償，以使被征收人的財產(chǎn)能夠恢復(fù)到基本適用的狀態(tài)。工事費(fèi)用補(bǔ)償是指因收用屬于同一土地所有人的一整塊土地的一部分致使殘余地須為通路或挖溝渠、修建墻垣等工作物時所需費(fèi)用的補(bǔ)償。(3)移遷費(fèi)補(bǔ)償，包括建筑物和動產(chǎn)的遷移費(fèi)補(bǔ)償?shù)?。?）營業(yè)損失與租金損失補(bǔ)償。（5）對于被征收人的其他間接損失的補(bǔ)償，立法者也應(yīng)考慮給與補(bǔ)償，如暫時居住費(fèi)用補(bǔ)償與生活再建補(bǔ)償?shù)鹊取Ｖ挥袊覍Ρ徽魇杖说闹苯訐p失與間接損失都給與補(bǔ)償，才能把失地農(nóng)民的損失降到最低，其補(bǔ)償范圍才合情合理。

三、結(jié)語

征收補(bǔ)償范圍的大小決定著征收補(bǔ)償制度的廣度，也體現(xiàn)著對失地農(nóng)民的損失補(bǔ)償?shù)胶畏N程度。我國現(xiàn)行的征收補(bǔ)償制度，無論是從土地權(quán)利體系，還是從土地的相關(guān)損失及土地的功能角度來分析，都有征收補(bǔ)償范圍的現(xiàn)行立法不能涵蓋并給與補(bǔ)償?shù)牡胤?。我們?yīng)從這三個方面來完善我國土地征收補(bǔ)償范圍方面的立法，以盡可能地彌補(bǔ)失地農(nóng)民在征地過程中的損失。

注釋與參考文獻(xiàn)

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李友梅．制度變遷的實踐邏輯——改革以來中國城市化進(jìn)程研究［M］．桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2004，108．

篇8

土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)屬于擔(dān)保物權(quán)的范疇，同時，又是土地的他項權(quán)利的一種，是設(shè)立于土地的使用權(quán)之上的權(quán)利負(fù)擔(dān)，其具有擔(dān)保物權(quán)和土地的他項權(quán)利的雙重性質(zhì)，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押關(guān)系不僅要適用擔(dān)保法的調(diào)整，還要適用《土地管理法》、《森林法》、《草原法》、《農(nóng)村土地承包法》等有關(guān)土地資源法律的調(diào)整。然而，現(xiàn)行的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度仍處于雛形發(fā)展階段，許多的規(guī)定散見于上述法律之中，存在許多不科學(xué)、不完善、矛盾之處，且可操作性差，影響了其功效的發(fā)揮。本論文試就土地承包經(jīng)營權(quán)擔(dān)保中的若干問題進(jìn)行探討，以期對將來完善農(nóng)村土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押立法及實踐操作有所禆益。

二、家庭承包取得的的土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押性

中國對集體土地使用權(quán)抵押采取嚴(yán)格限制的態(tài)度，根據(jù)《擔(dān)保法》，僅允許“四荒”土地使用權(quán)可以抵押，對耕地、宅基地、自留地、自留山等集體土地使用權(quán)則不允許抵押[②]，同時中國實行的農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度，并采取家庭承包的方式[③]，這樣就把家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)排除在可抵押的財產(chǎn)范圍之外。筆者認(rèn)為，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，而不應(yīng)禁止。

1、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的理論基礎(chǔ)

反對家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的主要理由就是中國目前尚未建立農(nóng)民的社會保障體系，而土地實際上給農(nóng)民提供了一種特殊的社會保障，如果允許農(nóng)民用土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，則有債權(quán)到期后，抵押人無力履行債務(wù)，實現(xiàn)抵押權(quán)時，而有使農(nóng)民“失去”土地之虞，亦即使農(nóng)民失去基本的生存條件。其實，允許農(nóng)民將家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這與保護(hù)耕地、保障農(nóng)民的基本生存條件并不矛盾，在實理抵押權(quán)時，并不必然導(dǎo)致耕地流失和農(nóng)民喪失基本生存條件的結(jié)果。因為中國對土地實行用途管制制度[④]，實現(xiàn)抵押權(quán)時，土地承包經(jīng)營權(quán)的受讓人不得改變土地的用途和屬性。同時也可以對抵押人及其所在集體農(nóng)民的利益予以適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)，如立法時可以規(guī)定在抵押人喪失土地的承包經(jīng)營權(quán)后，享有耕地的優(yōu)先承租權(quán)[⑤]，并對實現(xiàn)抵押權(quán)時土地承包經(jīng)營權(quán)受讓人的主體資格進(jìn)行必要的限制，防止無能力及無心從事農(nóng)地經(jīng)營的人浪費(fèi)土地資源和利用炒賣手段漁利，這樣可以達(dá)到保護(hù)耕地和保障農(nóng)民基本生存條件的目的。

同時我們應(yīng)該看到，中國加入WTO后，正在快速地向真正的市場經(jīng)濟(jì)過渡，加速了與世界普遍的經(jīng)濟(jì)規(guī)則接軌，而目前實行的家庭承包制度，將土地按人口均分，好壞遠(yuǎn)近搭配，造成承包經(jīng)營的土地過于零散，阻礙了土地利用效率的提高，易造成土地資源的浪費(fèi)，難以形成規(guī)模進(jìn)行經(jīng)營，農(nóng)產(chǎn)品成本居高不下，缺乏市場競爭能力。另一方面，《土地承包法》的頒布后，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民對土地投資的熱情，但在農(nóng)村，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民所擁有的財產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比例，如果不允許其抵押，其財產(chǎn)的價值得不到充分的發(fā)揮，又無法找到其他合適的財產(chǎn)向金融機(jī)構(gòu)抵押獲得融資，難以籌措足夠的資金投入承包經(jīng)營的土地用于發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)業(yè)生產(chǎn)長期在低水平和簡單的生產(chǎn)結(jié)構(gòu)中徘徊，資源沒能得到很好的利用。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押融資，則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速，有助于土地向種田能手集中，促進(jìn)農(nóng)村土地和勞動力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，提高農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力水平，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。

另外，隨著中國城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程的加速，在今后的幾十年時間里，農(nóng)村人口將因此離開土地、離開農(nóng)村。在沿海商業(yè)發(fā)達(dá)的地區(qū)，農(nóng)民另有謀生的途徑的，往往沒有足夠的精力從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，但還要承擔(dān)土地的稅費(fèi)，并要保證土地不能荒廢，雇請他人維持土地的生產(chǎn)能力，實際上土地已成為一種負(fù)擔(dān)，如果允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，可以促使部分農(nóng)民擺脫土地的束縛，增加了轉(zhuǎn)營其他行業(yè)的機(jī)會，使這部分人口徹底的離鄉(xiāng)棄土，間接上也使農(nóng)民的土地保障轉(zhuǎn)為現(xiàn)金的保障。

可見允許家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，這是中國現(xiàn)代化進(jìn)程現(xiàn)實的需要。

2、家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)允許抵押的法律依據(jù)

依《土地管理法》第2條3款規(guī)定：“土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓”。這就在法律上確認(rèn)了含集體土地使用權(quán)在內(nèi)的土地使用權(quán)可以依法流通轉(zhuǎn)讓。這里所指的集體土地使用權(quán)，同時也自然包含通過家庭承包經(jīng)營而取得的土地使用權(quán)[⑥]，該法雖沒有明確家庭承包經(jīng)營的土地使用權(quán)可以抵押，但“可以依法轉(zhuǎn)讓”則蘊(yùn)含有對承包經(jīng)營土地的處分權(quán)，而抵押同轉(zhuǎn)讓、出租一樣均屬于處分的范疇。賦予農(nóng)村土地承包經(jīng)營者對土地的處分權(quán)，則是承包經(jīng)營權(quán)物權(quán)化的必然結(jié)果[⑦].

首部規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的是《農(nóng)村土地承包法》。但該法明確規(guī)定可以抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)為通過招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的[⑧]，至于通過家庭承包方式取得的土地承包經(jīng)營權(quán)，該法第32條規(guī)定：“可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或其他方式流轉(zhuǎn)”。流轉(zhuǎn)方式里并沒有明確規(guī)定土地承包經(jīng)營權(quán)可以抵押，那么是否意味著禁止家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押呢？其實不然。首先從民法理論層面考慮，既然法律沒有禁止，只要不違反公序良俗、損害公共利益，應(yīng)是允許的；其次從實踐操作上看，法律既然允許通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，而實現(xiàn)抵押權(quán)的方式也就是通過拍賣、變賣等方式，將土地的承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，并就處分的價款優(yōu)先受償，因此，允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，并不違背立法的本意，也沒有超過法律規(guī)定的允許流轉(zhuǎn)方式的范圍。當(dāng)然，因轉(zhuǎn)讓承包經(jīng)營權(quán)要經(jīng)發(fā)包方同意，而抵押則蘊(yùn)含轉(zhuǎn)讓的風(fēng)險，也應(yīng)經(jīng)發(fā)包方同意方可進(jìn)行。

如前所述，家庭承包經(jīng)營的土地零散，銀行允許這部分土地的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，勢必造成農(nóng)民承擔(dān)的抵押成本的提高及銀行本身金融風(fēng)險的增大，而且通過家庭承包經(jīng)營的土地多為耕地，其種植的作物，都有一定的周期性，而抵押權(quán)實現(xiàn)時往往耗時過長，這樣容易造成耕地拋荒的后果，立法時應(yīng)對實現(xiàn)抵押權(quán)耗時的技術(shù)問題做出規(guī)定。同時，銀行可以通過建立土地承包經(jīng)營權(quán)的風(fēng)險評價機(jī)制，對允許抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)實行一定的限制，如規(guī)定接受抵押的連片土地的最小面積，最低剩余年限等措施防范金融風(fēng)險，而不應(yīng)在立法上予以禁止。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅與抵押的沖突

土地承包經(jīng)營權(quán)的消滅，是指出現(xiàn)某種法律事實時，土地的承包經(jīng)營者失去對承包土地的經(jīng)營權(quán)，在此情形下，若土地的經(jīng)營權(quán)已設(shè)定抵押，就會產(chǎn)生承包經(jīng)營權(quán)的消滅與土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的沖突。因土地承包經(jīng)營權(quán)消滅的原因各異，其對抵押權(quán)的影響亦有所不同。

1、國家因公益目的征收承包經(jīng)營的土地

在因公共利益的目的，建設(shè)需要占用農(nóng)地的，經(jīng)國家土地行政管理部門批準(zhǔn)，將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的情況下，原集體土地使用權(quán)歸于消滅，因此，設(shè)定于該權(quán)利之上的承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)亦隨之消滅。抵押權(quán)作為物權(quán)的追及力在此不能發(fā)揮效力，因國家不能成為抵押人，這與一般抵押中抵押物轉(zhuǎn)讓時抵押權(quán)的物上追及力是不同的。同時，這種情況下，抵押人并無過錯，故作為抵押人的土地承包人不承擔(dān)賠償責(zé)任。顯然，這對抵押權(quán)人而言是顯失公平的。《擔(dān)保法》并沒有規(guī)定這種情況下抵押權(quán)人權(quán)利救濟(jì)的方式，僅最高人民法院的司法解釋對此作出了規(guī)定，在抵押物滅失、毀損或被征用的情況下，抵押權(quán)人可就該抵押物的保險金、賠償金或補(bǔ)償金優(yōu)先受償[⑨].此即為抵押權(quán)的物上代位性。法律構(gòu)成上，抵押權(quán)的物上代位性并非直接存在于金錢等賠償物上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上[⑩].故抵押權(quán)人有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，就土地征收的補(bǔ)償金優(yōu)先受償，這種物上代位具有法定債權(quán)的性質(zhì)，因抵押權(quán)之登記而具有公信力，征地機(jī)關(guān)非經(jīng)抵押權(quán)人同意，不得將屬于抵押人所有的補(bǔ)償金交付與抵押人，或應(yīng)為抵押人提存，并通知抵押權(quán)人。如果被擔(dān)保的債權(quán)已屆清償期，抵押權(quán)人可以直接向征地機(jī)關(guān)請求給付，未屆清償期，可以向法院請求將補(bǔ)償金予以保全。

根據(jù)《土地管理法》規(guī)定，國家因建設(shè)需要征收農(nóng)地的情形下，按土地的原用途給予補(bǔ)償，其補(bǔ)償費(fèi)含土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物、青苗補(bǔ)償費(fèi)。由于土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有，而安置補(bǔ)助費(fèi)作為安置人員的專項費(fèi)用支出[11]，是提供給失地之后農(nóng)民的生活保障，對這兩部分補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)優(yōu)先受償。只有地上附著物及青苗補(bǔ)助費(fèi)歸土地的原承包經(jīng)營者所有，也就是說抵押權(quán)人僅能就歸抵押人所有的青苗、地上附著物的補(bǔ)償費(fèi)優(yōu)先受償，行使物上代位權(quán)。在國家提高征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)情況下，歸屬于土地承包經(jīng)營者所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人亦有權(quán)在擔(dān)保債權(quán)的范圍內(nèi)，獲得優(yōu)先受償。

2、發(fā)包方收回承包經(jīng)營的土地

依中國現(xiàn)行的法律，發(fā)包方有權(quán)在下列兩種情況下依法收回承包經(jīng)營的土地：承包經(jīng)營耕地的單位或個人連續(xù)2年棄耕拋荒[12]和承包期內(nèi)，承包方全家遷入設(shè)區(qū)的市，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的[13].此時，若承包經(jīng)營的土地上已設(shè)定了抵押權(quán)，因抵押權(quán)依附于承包經(jīng)營權(quán)，作為主權(quán)利的權(quán)利消滅時，設(shè)置于其上的抵押權(quán)是否隨之消滅？土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押權(quán)登記效力能否對抗承包經(jīng)營權(quán)的收回？筆者認(rèn)為，現(xiàn)行的法律規(guī)定，限制了土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的獨(dú)立性，使抵押擔(dān)保的功能降低，交易安全難以保障。若土地的承包經(jīng)營權(quán)被收回而導(dǎo)致抵押權(quán)的消滅，抵押權(quán)人得不到任何的救濟(jì)，明顯有違誠信之原則，不利于抵押權(quán)的保護(hù)，故不應(yīng)認(rèn)為抵押權(quán)消滅。首先在土地的承包經(jīng)營期內(nèi)收回承包經(jīng)營權(quán)是一種民事行為，是土地的所有人或法定的使用權(quán)人解除承包合同的合同行為，而抵押權(quán)是物權(quán)行為，根據(jù)物權(quán)優(yōu)于債權(quán)的原理，抵押權(quán)應(yīng)當(dāng)優(yōu)先受償，故其收回行為不能對抗抵押權(quán)人。其次，土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押并登記后，該抵押即具有公信力，其公信力旨在維護(hù)商業(yè)信譽(yù)及維護(hù)抵押權(quán)人的交易安全，可對抗任何的第三人，一旦發(fā)生違反公信力的行為時，該行為的效力不能對抗具有公信力的抵押行為的效力?；谏鲜龅男ЯΓl(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)收回的情形時，抵押權(quán)人可以主張經(jīng)登記的效力，排斥未登記權(quán)利的主張和其他債權(quán)，并優(yōu)于其他的權(quán)利受償。

在出現(xiàn)上述土地承包經(jīng)營權(quán)因懲罰性收回或者承包方因身份的轉(zhuǎn)變，不再具備承包資格而收回的情形下，此時土地的承包經(jīng)營權(quán)已被收回，而附于其上的抵押權(quán)如何實現(xiàn)呢？筆者認(rèn)為，有以下途徑可供選擇：一是土地所有權(quán)人或者法定的使用權(quán)人（即原發(fā)包方）可對該土地再次進(jìn)行發(fā)包，其所得的承包費(fèi)應(yīng)優(yōu)先償還抵押權(quán)人的債權(quán)，如果發(fā)包的年限長于原剩余的年限，抵押權(quán)人可按剩余年限的比例受償。這樣處理并不損害發(fā)包方的利益，因其已從前一次的發(fā)包中獲得相應(yīng)的承包費(fèi)；二是抵押權(quán)人可以請求法院對土地剩余年限內(nèi)的承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行拍賣或變賣，從拍賣或變賣所得的價金中優(yōu)先受償；三是抵押權(quán)人可以放棄行使抵押權(quán)而直接要求原抵押人承擔(dān)賠償責(zé)任。

四、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押與其附著物抵押關(guān)系

由于中國未建立地上權(quán)制度，土地的承包經(jīng)營權(quán)押與地上附著物抵押關(guān)系只能借鑒參考房地產(chǎn)抵押制度。《擔(dān)保法》第36條規(guī)定：“以依法取得的國有土地使用權(quán)抵押的，該房屋占用范圍內(nèi)的國有土地使用權(quán)同時抵押，經(jīng)出讓方式取得的國有土地使用權(quán)抵押的，應(yīng)當(dāng)將抵押時該國有土地上的房屋同時抵押。”那么以承包經(jīng)營取得的土地使用權(quán)抵押時，是否意味著應(yīng)當(dāng)將地上附著物（如林木）同時抵押？另地上附著物抵押時，其土地的使用權(quán)是否必須同時抵押[14]？地上附著物的所有權(quán)人和土地的承包經(jīng)營權(quán)人為充分發(fā)揮其不動產(chǎn)抵押的擔(dān)保效益和融資功能，在與抵押權(quán)人協(xié)商合意將附著物所有權(quán)、土地的使用權(quán)分別設(shè)立抵押，對此情形，法律上是否有不可逾越的障礙？

筆者認(rèn)為，只要符合法律規(guī)定抵押的形式要件，以承包經(jīng)營獲得的土地使用權(quán)與地上附著物所有權(quán)分別抵押，為當(dāng)事人真實意思表示的，均應(yīng)為有效。理由如下：

首先，在房地產(chǎn)法律關(guān)系中，為了維持既存的房屋價值的完整與經(jīng)濟(jì)價值，房屋與其所占用的土地在物理上不能分離，但在土地的承包經(jīng)營場合，附著物并非一定要依附于土地才具有經(jīng)濟(jì)價值，承包經(jīng)營土地的目的是為了在土地上添置林木等附著物，而獲得這些林木等附著物的所有權(quán)，而林木等附著物的價值恰恰在于其脫離土地之后成為商品之后才具有的。退而言之，即使土地的使用權(quán)與未脫離土地的附著物的所有權(quán)的歸屬主體應(yīng)保持一致，只是意味著土地的使用權(quán)與地上附著物的所有權(quán)一并轉(zhuǎn)讓，在邏輯上并不能說明土地的使用權(quán)抵押或附著物的所有權(quán)抵押時，也要適用同樣的原則，只是在實現(xiàn)抵押權(quán)時，為了更好的發(fā)揮總體之價值，將土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)一并向同一主體轉(zhuǎn)讓，抵押權(quán)人無權(quán)就另一部分抵押變現(xiàn)的價值優(yōu)先受償。

其次，中國現(xiàn)行法律并林木等附著物視為土地的附合物或從物，視為土地使用權(quán)的一部分（如《森林法》及《森林法實施條例》就將林地使用權(quán)與林木的所有權(quán)規(guī)定為兩種獨(dú)立的林權(quán)），而是將兩者作為獨(dú)立的不動產(chǎn)，他們構(gòu)成相互獨(dú)立的物權(quán)客體。所以用土地的使用權(quán)抵押時并不必然導(dǎo)致林木等附著物同時抵押，反之亦然。

再次，承包經(jīng)營所獲得的土地使用權(quán)，含有對土地的開發(fā)利用的權(quán)利，具有資源使用權(quán)的特征，承包經(jīng)營的目的，并不完全是通過在土地上種植林木而獲得林木的所有權(quán)，有時是通過對土地的資源開發(fā)利用而收益，這種情況下，土地的使用權(quán)通常并不含有其上已附著的林木等附著物的所有權(quán)。另外，土地的承包經(jīng)營權(quán)人并不當(dāng)然取得經(jīng)營的土地的附著物的所有權(quán)，土地的承包經(jīng)營者的權(quán)利義務(wù)是按承包合同設(shè)立的，如果合同對承包經(jīng)營土地上生長的附著物歸屬作出特別約定的情況下，附著物的所有權(quán)的歸屬應(yīng)從合同的約定。可見在此兩種情形下，土地的使用權(quán)與附著物的所有權(quán)均歸屬于不同的主體。

第四，土地承包經(jīng)營權(quán)的年限一般長于附著林木的生長年限，在承包經(jīng)營期內(nèi)，一般能輪作二至三次，附著的林木砍伐后，其土地的使用權(quán)仍存在，仍可進(jìn)行下一輪的種植，可見土地的使用權(quán)的存在年限與附著物所有權(quán)在土地上的存在年限并不一致。

綜上所述，中國現(xiàn)行的法律實行土地的所有權(quán)與其上所種植的林木附著物所有權(quán)相分離、土地所有權(quán)與土地使用權(quán)分離，一定條件下，土地的使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)也可分離的制度，這與房地產(chǎn)法律規(guī)定土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)一體化原則是有區(qū)別的。法律應(yīng)允許承包經(jīng)營的土地使用權(quán)與其上附著物所有權(quán)分別設(shè)抵，由此土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押后，亦允許地上新增附著物進(jìn)行抵押。

由于土地承包經(jīng)營權(quán)的主要價值就是于承包經(jīng)營土地上耕作或種植的收益，若在已設(shè)抵押承包經(jīng)營權(quán)的土地上新增林木等附著物設(shè)定抵押的情況下，可能會降低了承包經(jīng)營土地的價值，則會給土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)人的利益造成損害。在此情形下，為避免給抵押權(quán)人的利益造成損失，在能證明原抵押的土地因新增附著物抵押而使土地的價值降低的情況下，原抵押權(quán)的效力可及于新增附著物變價的一部分，其與降低額相等。

五、設(shè)立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押期限制度

中國的《擔(dān)保法》多次提到抵押期間，但并未對“抵押期間”作出規(guī)定，這并非是立法的疏漏，而是有意為之的，該法第52條規(guī)定“抵押權(quán)與債權(quán)同時存在，債權(quán)消滅的，抵押權(quán)也消滅”，可見，中國的物權(quán)擔(dān)保是無抵押期限的。

筆者認(rèn)為，應(yīng)允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押合同的當(dāng)事人約定抵押期限。首先，土地承包經(jīng)營權(quán)的價值在于在承包的土地上耕作、種植并獲得收益，隨著承包經(jīng)營剩余年限的減少，其財產(chǎn)的價值可能亦會隨之減少，另一方面，土地作為一種資源，其上林木、青苗都具有一定的生長期或收益期，如果抵押權(quán)人不及時行使抵押權(quán)，使抵押物長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，無法對林木或青苗進(jìn)行及時的更新，則會對抵押人的財產(chǎn)權(quán)益造成損害。其次，《擔(dān)保法》雖沒有明確規(guī)定抵押期限，但也沒有明文禁止當(dāng)事人約定抵押期限，同時該法第39條規(guī)定，抵押合同允許當(dāng)事人約定“當(dāng)事人認(rèn)為需要約定的其他事項”，這種表述實際上是允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限的，根據(jù)合同意思自治原則，只要當(dāng)事人認(rèn)為這種約定符合其利益，那么只要沒有損害社會、他人的權(quán)益，應(yīng)予認(rèn)可。再次，土地的承包經(jīng)營權(quán)作為一種用益物權(quán)，其本身就有期限性，其權(quán)利僅能在一定的期限內(nèi)存續(xù)，而抵押權(quán)作為設(shè)立于其上的擔(dān)保物權(quán)，同樣具有一定的期限性，當(dāng)事人自行約定抵押期限，只是對抵押期限作出限制，這種約定，符合抵押權(quán)的本質(zhì)屬性。第四，設(shè)立抵押權(quán)的期限制度，抵押人可以很清楚地預(yù)見到自己承包經(jīng)營的土地上抵押權(quán)的存續(xù)期限，使抵押人可以有預(yù)期地對抵押的土地合理地安排使用，同時也可以促使抵押權(quán)人及進(jìn)行使抵押權(quán)，迅速了結(jié)債權(quán)、債務(wù)關(guān)系，有利于抵押的土地的效能的發(fā)揮。

由于現(xiàn)行法律并沒有建立抵押權(quán)的除斥期間制度，抵押期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使權(quán)利的，其性質(zhì)該如何認(rèn)定？根據(jù)合同的意思自治原則，債權(quán)人有設(shè)定抵押權(quán)的自由，亦有拋棄的自由，設(shè)定抵押期限，完全可視為一種附期限拋棄抵押權(quán)的行為，期限屆滿，抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，將產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。但是法律應(yīng)規(guī)定當(dāng)事人約定抵押期限的最短期限和最長期限，即不得短于債務(wù)的清償期，亦不得超過承包經(jīng)營權(quán)的最長年限，否則約定無效，應(yīng)按法律規(guī)定的最長期限計算。

筆者認(rèn)為，當(dāng)事人設(shè)定抵押期限除應(yīng)在合同中予以約定外，還應(yīng)明確記載于抵押權(quán)的登記文件上。抵押期限的約定必須經(jīng)過登記對外公示，才能對外產(chǎn)生效力，如果沒有登記，則不能對第三人產(chǎn)生法律效力，僅在當(dāng)事人之間發(fā)生效力。因為抵押權(quán)的期限限制與設(shè)立抵押權(quán)本身一樣，都屬物權(quán)變動的范疇，應(yīng)以法定的方式對外公示才能產(chǎn)生對抗第三人的法律效力[15].

六、結(jié) 論

中國的《農(nóng)村土地承包法》賦予了土地的承包經(jīng)營者對土地的經(jīng)營權(quán)享有流轉(zhuǎn)的權(quán)利，而抵押則是土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的主要方式之一。在現(xiàn)階段，承包經(jīng)營的土地在農(nóng)民的財產(chǎn)里，占有相當(dāng)大的比重，應(yīng)允許家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行抵押，以充分發(fā)揮土地的效能，調(diào)整農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，但應(yīng)對土地的承包經(jīng)營權(quán)抵押設(shè)置必要的限制。

土地的承包經(jīng)營權(quán)在國家征收和發(fā)包方依法收的情形下導(dǎo)致消滅。土地的承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押時，前者的抵押權(quán)隨之消滅，根據(jù)抵押權(quán)之物上代位性，其效力將及于國家征收的補(bǔ)償金上，但并非直接存在于金錢上，而是存于抵押人所具有的請求權(quán)上，當(dāng)然非專屬于抵押人所有的補(bǔ)償金，抵押權(quán)人無權(quán)受償；發(fā)生后者情形下，根據(jù)物權(quán)優(yōu)先于債權(quán)的原理，抵押權(quán)慶當(dāng)優(yōu)先受償，收回行為不能對抗抵押權(quán)人。

土地的承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的物權(quán)，在一定條件下，其與地上附著物的所有權(quán)是可相分離的，兩者為獨(dú)立不動產(chǎn)物權(quán)，分別設(shè)立的抵押均應(yīng)為有效，實現(xiàn)抵押權(quán)時，為發(fā)揮總體之價值，可將兩權(quán)向同一主體轉(zhuǎn)讓。

土地承包經(jīng)營權(quán)為附期限的物權(quán)，其設(shè)立的抵押權(quán)同樣具有存在的期限。由于法律未建立抵押期限制度，如果抵押權(quán)人怠于行使抵押權(quán)，則使土地的承包經(jīng)營權(quán)長期處于不穩(wěn)定的狀態(tài)，造成資源的浪費(fèi)，應(yīng)允許當(dāng)事人自由設(shè)定抵押期限，抵押期限屆滿，將視為抵押權(quán)人放棄抵押權(quán)，產(chǎn)生抵押權(quán)消滅的法律后果。

總之，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的不完善，已影響了農(nóng)村土地總體效能的發(fā)揮，亟待日后的立法對上述問題作出明確的規(guī)定，以利于實踐操作。

參考文獻(xiàn)

[①]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第2條、第16條

[②]見1995年6月30日頒布的《中華人民共和國擔(dān)保法》第34條第5項、37條第2項

[③]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第3條

[④]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第4條

[⑤]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑥]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第1條，該條明確賦予承包經(jīng)營土地農(nóng)民的土地使用權(quán)

[⑦]劉凱湘、張勁松：《抵押擔(dān)保若干問題研究》，載《中國民商法律網(wǎng)》，2004年8月27日瀏覽

[⑧]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第49條

[⑨]見最高人民法院2000年12月8日頒布的《最高人民法院關(guān)于適用若干問題的解釋》第80條

[⑩]劉得寬：《民法諸問題與新展望》，中國政法大學(xué)出版社，2002年版，P404

[11]見1998年12月27日頒布的《中華人民共和國土地管理法實施條例》第26條

[12]見2004年8月28日頒布的《中華人民共和國土地管理法》第37條

[13]見2003年8月29日頒布的《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》第26條第4款

篇9

關(guān)鍵詞：林地；保護(hù)；利用；遠(yuǎn)安縣

1引言

林地是森林資源組成重要部分，承載著生態(tài)文明建設(shè)空間、林業(yè)發(fā)展空間、保護(hù)人類生存空間，是林業(yè)事業(yè)主體。黨的十八屆三中全會提出建設(shè)生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，用制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境。要健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，劃定生態(tài)保護(hù)紅線，實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，改革生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理體制。當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)主體在林業(yè)，已上升到國家政治層面，因此保護(hù)森林與林地工作刻不容緩。

2遠(yuǎn)安縣林地資源概述

遠(yuǎn)安縣位于湖北省長江中上游鄂西北，系鄂西山地向江漢平原過渡地帶，屬三峽庫區(qū)生態(tài)環(huán)境治理重點縣市之一，也是國家天然林資源保護(hù)工程實施縣之一，位于北緯30°53′08″～31°22′34″，東經(jīng)111°14′34″～111°52′41″，地勢西北高，東南低。該縣以沮河為界，沮河以西為淺切割中低山區(qū)，沮河以東為低山丘陵區(qū)，沮河沿岸為低山丘陵河谷區(qū)。平均海拔500m，海拔在76～1325m之間。境內(nèi)沮河、漳河、西河三大水系流域，自北向南注入長江，屬長江一級支流，氣候溫和，雨量充沛，四季分明，屬亞熱帶大陸季風(fēng)氣候區(qū)，適宜多種植物生長。

2.1林地資源概況

根據(jù)2010年全縣森林資源清查數(shù)據(jù)，全縣土地總面積174920hm3，森林覆蓋率74.38%，活立木總蓄積380萬m3，林地總面積138506hm3，占79.1%，其中有林地128556hm3、疏林地8075hm3、灌木林地1213hm3、未成林地358hm3、苗圃地10.2hm3、無立木林地186hm3、宜林地108hm3，全縣林地分生態(tài)公益林和商品林兩種林地類別。

全縣納入補(bǔ)償生態(tài)公益林林地面積60487.2hm3，其中國家生態(tài)級公益林20440.5hm3，省級生態(tài)公益林17440hm3，縣級生態(tài)公益林22606.7hm3。

2.2森林林地資源特點

全縣林地立地條件好，土地肥沃，酸性為主，地形以山地中山為主，山谷縱橫交錯，熱量適中，雨量充沛，濕度較高，無重大自然災(zāi)害，適宜林木生長，森林資源豐富，素有“小林?！敝Q。森林植被均為天然林次生植被和人工栽培，植物群落為針葉林與闊葉林混交，常綠樹與落葉樹共生，屬亞熱帶常綠闊葉林地帶，常綠和落葉闊葉混交林區(qū)，夏綠林向常綠林的過渡地帶。以馬尾松、杉木、栓皮櫟、麻櫟、青岡櫟、樟、茶等為常見，以天然次生林和人工栽培植被所代替。

林地平均活立木總蓄積為295m3/hm2，森林植被呈現(xiàn)林分質(zhì)量低，林分呈現(xiàn)針葉林多，闊葉林少。用材林多，經(jīng)濟(jì)林少，中幼林多，成熟林少，樹種單一林分效益低，森林生態(tài)功能脆弱；用材林中，幼林占多數(shù)，成熟林少，木材質(zhì)量及徑級逐年下降，林地生產(chǎn)力偏低，優(yōu)越的立地條件和建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)用材林基地的要求不相適應(yīng)，林地生產(chǎn)潛力未能充分發(fā)掘。局部地區(qū)自然環(huán)境和條件惡劣，部分為石漠化土地，利用改造困難。因地質(zhì)、氣候、地貌等原因，缺水缺土，自然環(huán)境和條件惡劣，利用難度大。

2.3林地保護(hù)管理情況

（1）遠(yuǎn)安縣實施天保工程以來，全面停止天然林采伐，實行森林限額采伐，森林巡護(hù)制度，開展公益林建設(shè)（封山育林、人工造林），退耕還林、低產(chǎn)林改造、造林補(bǔ)貼、生態(tài)公益林補(bǔ)償?shù)攘謽I(yè)重點工程，強(qiáng)化森林資源保護(hù)利用，提高了森林質(zhì)量。全縣依托生態(tài)項目以發(fā)展柑橘、核桃、茶葉、景觀植物等、用材林基地為契機(jī)，促進(jìn)林農(nóng)曾收，充分挖掘林地生產(chǎn)潛力實現(xiàn)最大產(chǎn)出。

（2）實施生態(tài)公益林林地管理，統(tǒng)一規(guī)劃、科學(xué)經(jīng)營、嚴(yán)格管護(hù)巡山，生態(tài)公益林區(qū)劃落界后，不得變更和改變林地用途，確保生態(tài)公益林面積不減，極端脆弱林地資源重點保護(hù)，供保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境、水土保持用途。

（3）商品林林木、林地實行有償使用制度，依照國家法律規(guī)定，可以出租、出讓、轉(zhuǎn)讓，作價入股作為合資、合作造林，自主經(jīng)營原則，但不得將林地改為非林地，需變更林木、林地的所有權(quán)或使用權(quán)的，依法辦理權(quán)屬變更登記手續(xù)。

（4）嚴(yán)格實行林地用途管制，林地主體功能主要用于發(fā)展林業(yè)和生態(tài)建設(shè)，嚴(yán)禁將林地改變?yōu)榉橇值亍Ｎ唇?jīng)批準(zhǔn)不得占用，經(jīng)濟(jì)發(fā)展、工程建設(shè)項目使用林地，經(jīng)林業(yè)部門審核同意，依法繳納森林植被恢復(fù)費(fèi)，次年異地等量恢復(fù)森林植被，恢復(fù)數(shù)年以后，其面積和質(zhì)量不低于征占用林地以前的水平，確保林地面積穩(wěn)中有升。

3林地保護(hù)利用存在的問題

3.1征占用林地長期存在

人們生活水平提高帶來的需求壓力，新農(nóng)村建設(shè)、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張帶來的發(fā)展壓力、工礦廠區(qū)、低丘緩坡開發(fā)、工業(yè)進(jìn)山，道路、旅游等需求量增大。林地既要承擔(dān)生態(tài)需求重任，又要滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展用地需求的需要，保護(hù)與利用的矛盾比較突出。遠(yuǎn)安是一個“八山一水一分田”的山區(qū)縣，耕地資源有限，需要林地承擔(dān)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的供地責(zé)任。

3.2林地保護(hù)重視不夠

林地可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略地位、生態(tài)文明重要性和必要性等認(rèn)識不足，林地逐年減少，對外來投資者占用林地的管理放任，林地與耕地未放置同等位置，林地植被恢復(fù)費(fèi)征收阻力大，導(dǎo)致違法使用林地時有發(fā)生，林地管理難度大，林地保護(hù)法律意識淡薄。在處理項目建設(shè)和林地的管理問題上，重發(fā)展經(jīng)濟(jì)，輕保護(hù)，給依法管理林地和查處林地案件造成困難和障礙，不辦理林地占用手續(xù)比較突出。

3.3森林資源經(jīng)營、管理粗放，生產(chǎn)力低

遠(yuǎn)安縣99.2%以上的森林由集體或個人經(jīng)營，經(jīng)營管理粗放，純林多、混交林少，幼中齡林多、成過熟林少，森林質(zhì)量不高，效益較低，森林質(zhì)量差，林種結(jié)構(gòu)不合理，森林資源增長緩慢，森林火災(zāi)、森林病蟲害威脅嚴(yán)重，局部森林生態(tài)功能薄弱。

3.4林地保護(hù)利用缺乏統(tǒng)一的規(guī)劃管理

林業(yè)部門管理林地的努力和意識在不斷增強(qiáng)，但林地征占用管理主體為林業(yè)部門，已編制林地保護(hù)利用規(guī)劃，林地管理無法做到統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)管理，定量控制、定額管理。隨著地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、生態(tài)建設(shè)的不斷推進(jìn)，如何加強(qiáng)依法保護(hù)和合理利用林地資源，已成為林業(yè)部門一項十分緊迫的任務(wù)。因此，林地保護(hù)利用規(guī)劃應(yīng)得到落實，再細(xì)化到山頭和并依法管理林地，保障林業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和生態(tài)安全，實現(xiàn)生態(tài)、社會、經(jīng)濟(jì)效益的有機(jī)統(tǒng)一。

3.5林地增加受限

林地需求量大，但可開發(fā)林地潛力受限，破壞容易恢復(fù)難，新增造林地轉(zhuǎn)化為林地面積較少，其它長期棄耕撂荒的土地和山區(qū)農(nóng)戶外遷后的宅基地及周圍自留地、部分工廠外遷留下的廢棄土地、礦區(qū)植被恢復(fù)等可轉(zhuǎn)化為林地，可增加森林植被恢復(fù)力度，可以保證林地征占用動態(tài)平衡，并實現(xiàn)林地穩(wěn)中有升、持續(xù)增加的目標(biāo)，但植被恢復(fù)投資較少，見效慢。

3.6林地產(chǎn)權(quán)管理體制不發(fā)達(dá)

實施森林分類經(jīng)營困難，林木、林地使用權(quán)流轉(zhuǎn)不規(guī)范。隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，林業(yè)作為第一產(chǎn)業(yè)，林木、林地等作為生產(chǎn)要素進(jìn)入市場是大勢所趨。全縣林地以集體所有為主，森林資源培育管理的開發(fā)利用沒有擺脫體制的束縛，集體林區(qū)的“責(zé)任山”“自留山”分散經(jīng)營，加上市場經(jīng)濟(jì)體系不健全，管理體制和投資機(jī)制不完善，產(chǎn)業(yè)化程度不高，帶動山區(qū)奔康致富的牽引力不強(qiáng)，給實施森林分類經(jīng)營帶來了較大的困難。

3.7林業(yè)投入資金覆蓋面不夠

林地保護(hù)利用工作是一項牽涉面廣、工程量大，森林資源培育生產(chǎn)周期長、見效慢、經(jīng)濟(jì)收益低，經(jīng)營生態(tài)林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)較低，必須投入大量的人力、物力和財力。因此給經(jīng)營者投資林業(yè)、保護(hù)林地的積極性不高，林地保護(hù)利用效果欠佳。

4對策與措施

4.1加大宣傳力度，提高社會認(rèn)知度

要充分利用各種媒體，進(jìn)行宣傳，提高全社會對林地保護(hù)的重要性和必要性的認(rèn)識，增強(qiáng)全民的林地憂患意識和保護(hù)意識，做到依法按規(guī)劃使用林地，依法治地。要認(rèn)識到良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉，關(guān)系到人民群眾的幸福指數(shù)，實現(xiàn)生態(tài)惠民、綠色惠民，讓森林進(jìn)城，為身邊增綠，建美麗鄉(xiāng)村等森林建設(shè)活動蓬勃展開，使綠色更加貼近人們的生產(chǎn)和生活。

4.2完善和強(qiáng)化林地保護(hù)管理法規(guī)

建立健全林地保護(hù)管理的法律法規(guī)體系，嚴(yán)格執(zhí)法，使林地管理工作做到有章可循，有法可依，違法必究。要加強(qiáng)林業(yè)部門的自身建設(shè)，建立起一支高素質(zhì)執(zhí)法隊伍，落實各級監(jiān)管經(jīng)費(fèi)，在現(xiàn)有林地管理機(jī)構(gòu)基礎(chǔ)上，整合優(yōu)化基層林業(yè)管理站、林業(yè)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)等機(jī)構(gòu)和隊伍建設(shè)。

4.3加強(qiáng)林地林權(quán)管理

加快推進(jìn)森林、林木和林地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。鼓勵各種社會主體多種等形式參與流轉(zhuǎn)，自主經(jīng)營。利用計算機(jī)技術(shù)與“3S”技術(shù)，完善林地地籍管理制度，并對林地利用進(jìn)行動態(tài)監(jiān)測，及時、準(zhǔn)確地掌握林地利用動態(tài)變化及規(guī)劃實施情況，以數(shù)字影像信息為主要技術(shù)手段，建立林地保護(hù)利用管理與動態(tài)監(jiān)測為主要內(nèi)容，為政府決策提供便捷、有效的服務(wù)，接受社會對規(guī)劃實施情況的監(jiān)督。

4.4實行林地功能分區(qū)，推進(jìn)林業(yè)分類經(jīng)營管理

依托林業(yè)工程建設(shè)，著重構(gòu)建完善的林業(yè)生態(tài)體系和發(fā)達(dá)的產(chǎn)業(yè)體系，對森林資源培育實行統(tǒng)一規(guī)劃、分類指導(dǎo)、重點突出、分區(qū)實施。實施公益林和商品林分類經(jīng)營改革，提高公益林生態(tài)效益補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，管好公益林，放活商品林。優(yōu)化布局 統(tǒng)籌兼顧，根據(jù)自然、社會、經(jīng)濟(jì)條件和人口、資源、環(huán)境關(guān)系的空間差異性，林地功能相適應(yīng)的差別化林地管理，采取分類管理、分區(qū)施策、分等保護(hù)，分級利用等措施，發(fā)揮森林多功能效益，滿足經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展多品種需求。

4.5利用科技推動林地資源管理

依靠科技提高森林與林地資源和環(huán)境監(jiān)測管理水平，加快林業(yè)科技進(jìn)步，提高技術(shù)創(chuàng)新，利用現(xiàn)代化科技向林業(yè)的全面滲透，用現(xiàn)代科技裝備林業(yè)，提高科技含

量，用現(xiàn)代科學(xué)方法管理林業(yè)，促進(jìn)林地的可持續(xù)發(fā)展。實現(xiàn)信息化管理，加強(qiáng)和完善森林資源定期調(diào)查動態(tài)監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)，整合各類林業(yè)工程、一二類清查，構(gòu)建林業(yè)資源與工程項目一張圖，建林地資源數(shù)據(jù)庫和信息管理系統(tǒng)，統(tǒng)一管理林地數(shù)據(jù)。加強(qiáng)林地檔案管理，建立林地地籍檔案。運(yùn)用“3S”技術(shù)實施年度林地更新、監(jiān)管、查閱，全面掌握林地變化狀況。

4.6實行林地總量控制

健全制度，節(jié)約集約，劃定森林和林地保護(hù)紅線，建立自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，實行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，限制經(jīng)營性項目使用林地，引導(dǎo)工程建設(shè)項目節(jié)約集約使用林地，嚴(yán)管肆意占用林地。保障異地造林恢復(fù)森林植被資金投入，確保使用林地總量不突破，同時，挖掘潛力 確保增長。加強(qiáng)林地用途管制，實行森林分類經(jīng)營，分類確定管理體制，打擊違法占用、擅自變更、改變林地的用途。

4.7落實林地保護(hù)利用目標(biāo)考核責(zé)任制

政府主要負(fù)責(zé)人是林地保護(hù)利用第一責(zé)任人，要把規(guī)劃確定的森林保有量作為森林資源保護(hù)和發(fā)展目標(biāo)責(zé)任制考核的重要內(nèi)容，把全面保護(hù)林地、節(jié)約集約用地作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展評價的重要因素，劃定的生態(tài)紅線，限制盲目開發(fā)利用的“高壓線”，維護(hù)生態(tài)平衡的“安全線”，建設(shè)生態(tài)文明的“目標(biāo)線”，實現(xiàn)永續(xù)發(fā)展的“保障線”。 并將其作為干部政績考核。

4.8發(fā)揮公共財政在生態(tài)建設(shè)方面的引導(dǎo)作用

加強(qiáng)政策引導(dǎo)，依靠林業(yè)項目建設(shè)，推動生態(tài)建設(shè)的工程化運(yùn)作，拓寬林地保護(hù)利用投入渠道，運(yùn)用市場化運(yùn)作機(jī)制，拓展多元化投融資渠道，吸納商品林建設(shè)發(fā)展資金，推動林業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的社會化運(yùn)作，增加林業(yè)項目投入，實施生態(tài)體系建設(shè)工程，加速生態(tài)修復(fù)與造林綠化進(jìn)程，提高林地生產(chǎn)率和森林質(zhì)量。鞏固和實施現(xiàn)有的林業(yè)生態(tài)工程，同時申報和爭取一批生態(tài)治理與保護(hù)工程。

參考文獻(xiàn)：

篇10

創(chuàng)新自然資產(chǎn)管理制度。健全林業(yè)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度，是加快生態(tài)文明制度建設(shè)的基礎(chǔ)。一是資產(chǎn)登記造冊。山、水、林、田、湖是一個生命共同體，必須對各類自然生態(tài)空間進(jìn)行統(tǒng)一的用途管制，為此，需摸清家底、確權(quán)登記。可充分利用好現(xiàn)有的“十二五”森林資源二類調(diào)查結(jié)果，在全縣建立起以鎮(zhèn)（街）為單位的森林資源清單，建立立體三維可視化森林分布圖。二是落實管護(hù)責(zé)任。完善農(nóng)村林業(yè)生態(tài)公共綠化資產(chǎn)統(tǒng)一交由當(dāng)?shù)劓?zhèn)（街）實行常態(tài)養(yǎng)護(hù)的管理機(jī)制，突出鎮(zhèn)（街）的主體責(zé)任，細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格考核。三是完善監(jiān)管體制。明確林業(yè)自然資源的“主人”，通過主體利益的驅(qū)動，促進(jìn)林業(yè)自然資源監(jiān)管權(quán)和經(jīng)營權(quán)有效發(fā)揮。

可構(gòu)建起縣、鎮(zhèn)、村三級聯(lián)動的資源巡查機(jī)制、森林火災(zāi)監(jiān)測撲救機(jī)制、案件查辦機(jī)制，實現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化管理，以鞏固林業(yè)生態(tài)建設(shè)成果。

創(chuàng)新資源有償使用制度。實行資源有償使用制度，以市場調(diào)節(jié)為杠桿，向使用自然資源的單位和個人收取自然資源使用費(fèi)，是合理配置自然資源、實現(xiàn)資源利用效率最大化的必然途徑。一是嚴(yán)格生態(tài)補(bǔ)償基金計征基數(shù)。從今年1 月1日起，全縣生態(tài)補(bǔ)償基金計提標(biāo)準(zhǔn)由45 萬元/ 公頃提高到了90萬元/公頃，要嚴(yán)格計征基數(shù)，確保足額征收。

同時進(jìn)一步完善《長沙縣建立生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制辦法》，堅持使用資源付費(fèi)和“誰污染環(huán)境、誰破壞生態(tài)誰付費(fèi)”的原則，并針對目前占用林業(yè)資源的成本過低問題，研究應(yīng)對措施。二是建立吸引社會資本投入林業(yè)生態(tài)的市場化機(jī)制。在不改變林地集體所有性質(zhì)、不改變林地用途、不損害農(nóng)民林地承包經(jīng)營權(quán)益的前提下，鼓勵林地承包經(jīng)營權(quán)和林木所有權(quán)進(jìn)行轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓、入股、抵押或作為出資、合作條件，科學(xué)經(jīng)營林地，提高森林質(zhì)量和綜合效益。對通過林權(quán)流轉(zhuǎn)來發(fā)展林下經(jīng)濟(jì)的企業(yè)、個人給予貼息貸款。通過建立起政府、企業(yè)、林業(yè)社會組織、民眾合作互動的機(jī)制，實現(xiàn)林業(yè)管理部分職能社會化，吸引更多的社會資本投入到林業(yè)中來。

創(chuàng)新林業(yè)生態(tài)補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償作為一種利益平衡機(jī)制，是市場經(jīng)濟(jì)條件下保護(hù)資源環(huán)境的重要制度保障。要繼續(xù)將生態(tài)補(bǔ)償基金用于林業(yè)生態(tài)項目納入全縣年度財政預(yù)算，重點用于生態(tài)公益林補(bǔ)償、植樹造林、護(hù)林隊伍建設(shè)、飲用水水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、林業(yè)生態(tài)修復(fù)等五個方面。一是生態(tài)公益林補(bǔ)償。全縣已將各級生態(tài)公益林每年每公頃補(bǔ)償提高到450 元且納入政策保障，推動建立縣域間橫向未納入到生態(tài)公益林范疇但已到期需砍伐森林的生態(tài)補(bǔ)償制度，建立生態(tài)公益林補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展共同增長的補(bǔ)償機(jī)制，讓林農(nóng)享受到更多的發(fā)展紅利。二是植樹造林。著力推動以三年造綠大行動為重點的“十大綠色工程”，堅持以項目推動工作，將項目資金納入財政預(yù)算。三是村級護(hù)林員隊伍。除按規(guī)定在生態(tài)公益林管護(hù)經(jīng)費(fèi)中提取部分外，要穩(wěn)定經(jīng)費(fèi)投入，建立長效機(jī)制，確保生態(tài)建設(shè)成果不受破壞。四是飲用水水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)及補(bǔ)償。研究建立濕地和荒漠生態(tài)系統(tǒng)生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。五是林業(yè)生態(tài)修復(fù)。完善林業(yè)生態(tài)修復(fù)制度，用制度保護(hù)林業(yè)生態(tài)環(huán)境。

創(chuàng)新生態(tài)承載預(yù)警制度。重點從嚴(yán)格主體功能區(qū)定位和劃定林業(yè)生態(tài)紅線上著力。一是嚴(yán)格主體功能區(qū)定位?？h委、縣政府提出“六大功能區(qū)”概念，即國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)(先進(jìn)制造業(yè)區(qū))、高鐵和會展經(jīng)濟(jì)區(qū)、行政中心和中央商務(wù)區(qū)、臨空經(jīng)濟(jì)區(qū)、兩型生態(tài)區(qū)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)區(qū)六個功能區(qū)。六大功能區(qū)是對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展分工的科學(xué)安排，在功能定位上更加精準(zhǔn)，在空間布局上更加到位，在發(fā)展目標(biāo)上更加明確，有利于推動縣域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，形成強(qiáng)大區(qū)域帶動力，并使本功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境得到更好的保護(hù)。二是劃定林業(yè)生態(tài)紅線。縣委、縣政府已在《長沙縣實施三年造綠行動方案》中明確提出，到2016 年末，全縣要實現(xiàn)有林地面積凈增5334 公頃以上，森林覆蓋率由48.07% 提升到50% 以上，建成區(qū)綠化覆蓋率由43.5% 提升到45%（含濕地），人均公共綠地面積由12.7平方米提升至15 平方米，交通道路綠化率達(dá)到95%，活立木蓄積量達(dá)到390 萬立方米的目標(biāo)。