導(dǎo)語：土地征收成片開發(fā)信息系統(tǒng)建設(shè)研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：土地征收成片開發(fā)是自然資源管理部門當(dāng)前承擔(dān)的一項(xiàng)重要工作。本文分析梳理了土地征收成片開發(fā)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，基于工作流引擎、空間分析與建模、OCR識別等技術(shù)，系統(tǒng)總結(jié)了自然資源審批過程中業(yè)務(wù)申報(bào)、驗(yàn)證、審查、歸檔等智能化應(yīng)用場景，研究開發(fā)了具有智能選址、審查、流轉(zhuǎn)、分析等功能的土地征收成片開發(fā)信息系統(tǒng)，并在實(shí)際管理中投入應(yīng)用。應(yīng)用實(shí)踐表明，智能化審批技術(shù)與土地征收成片開發(fā)等自然資源管理業(yè)務(wù)的有機(jī)結(jié)合，將為自然資源服務(wù)與管理賦能，促進(jìn)管理工作提質(zhì)增效。

關(guān)鍵詞：自然資源；成片開發(fā)；智能審批；信息系統(tǒng)；研究與開發(fā)

《中華人民共和國土地管理法》第四十五條規(guī)定征收集體土地五種情形，除軍事和外交、基礎(chǔ)設(shè)施、公共事業(yè)、扶貧搬遷、保障性安居工程外，其他建設(shè)用地需納入經(jīng)省級以上人民政府批準(zhǔn)的成片開發(fā)范圍。2020年11月，自然資源部印發(fā)《土地征收成片開發(fā)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，明確了土地征收“成片開發(fā)”的標(biāo)準(zhǔn)和審定機(jī)制[1]。2021年2月，福建省印發(fā)《福建省土地征收成片開發(fā)方案報(bào)批實(shí)施細(xì)則（試行）》，對土地征收成片開發(fā)方案的編制要求、所需材料、報(bào)批流程以及審查要點(diǎn)等作了統(tǒng)一規(guī)定。對地方而言，土地征收成片開發(fā)既是維護(hù)公共利益、保障農(nóng)民集體權(quán)益的底線工程，又是保障產(chǎn)業(yè)用地、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的基礎(chǔ)性工作[2]，利用信息化手段規(guī)范和提升管理水平迫在眉睫。近年來，隨著“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”蓬勃發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”、大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)與行政審批融合日益緊密，深入推進(jìn)“一網(wǎng)、一門、一次”改革和政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新。在自然資源領(lǐng)域，自然資源部門應(yīng)用相關(guān)技術(shù)開展了“智慧登記”“智慧規(guī)劃”等信息化項(xiàng)目建設(shè)[3-6]，取得積極成效和應(yīng)用示范。但現(xiàn)有研究成果鮮有對自然資源審批智能化技術(shù)進(jìn)行系統(tǒng)提煉和總結(jié)，也缺乏土地征收成片開發(fā)信息系統(tǒng)建設(shè)案例。因此，本研究圍繞土地征收成片開發(fā)業(yè)務(wù)特點(diǎn)，充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、地理信息先進(jìn)技術(shù)，研究探索一套適用于自然資源審批業(yè)務(wù)特點(diǎn)的智能化技術(shù)體系，并以此建立具有智能化審批功能的土地征收成片開發(fā)信息系統(tǒng)，為自然資源服務(wù)與管理賦能。

1土地征收成片開發(fā)業(yè)務(wù)特點(diǎn)

1.1空間位置精準(zhǔn)

土地征收成片開發(fā)是國土空間規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的集中建設(shè)區(qū)，縣級以上地方人民政府組織對一定范圍的土地進(jìn)行綜合性開發(fā)建設(shè)，同時(shí)規(guī)定不得占用基本農(nóng)田、生態(tài)紅線。因此，空間特性是成片開發(fā)的最基本屬性，信息化管理要將成片開發(fā)范圍按照統(tǒng)一的自然資源空間參考上圖入庫，在管理過程與國土空間規(guī)劃、基本農(nóng)田劃定、生態(tài)紅線調(diào)整完善等成果相互銜接，做到該落位的全部落位、該避讓的絕對避讓。

1.2辦事流程復(fù)雜

土地征收成片開發(fā)工作流程分為方案編制和方案審批兩部分。方案編制主要包括勘測定界、方案起草、聽取意見、征求農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民意見、方案公示等環(huán)節(jié)；方案審批包括起草審查意見和請示文、省自然資源廳初審、組織專家論證、征求相關(guān)部門意見、省廳相關(guān)處室會(huì)審、省政府批復(fù)等環(huán)節(jié)。方案編制階段涉及大量的外業(yè)踏勘論證、征求意見等內(nèi)容，無法全部實(shí)現(xiàn)信息化管理，因此成片開發(fā)信息系統(tǒng)建設(shè)主要針對方案審批階段，實(shí)現(xiàn)三級聯(lián)審聯(lián)報(bào)，提高報(bào)批效率。

1.3辦理材料繁多

土地征收成片開發(fā)的申報(bào)材料主要包括成片開發(fā)方案文本，勘測定界材料，成片開發(fā)位置示意圖，土地利用現(xiàn)狀及權(quán)屬統(tǒng)計(jì)表，地塊用途、面積與實(shí)現(xiàn)功能統(tǒng)計(jì)表，擬建設(shè)項(xiàng)目統(tǒng)計(jì)表，市、縣（區(qū)）人民政府請示文，發(fā)展和改革部門關(guān)于方案納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃的說明，市、縣（區(qū)）主管部門審查意見，村集體征求意見函和村集體回執(zhí)函，省級專家論證意見，省直部門意見采納情況匯總表等。以上材料繁多，在系統(tǒng)中的存儲(chǔ)和展示方式也不盡相同，不少材料之間還有相互數(shù)據(jù)邏輯關(guān)系，因此，有必要將各種辦理材料盡可能量化、結(jié)構(gòu)化并進(jìn)行必要的檢查驗(yàn)證。

1.4審查要點(diǎn)較多

審查要點(diǎn)依賴先進(jìn)的計(jì)算機(jī)手段，以機(jī)器審查代替人工審查，以定量審查代替定性審查，實(shí)現(xiàn)基礎(chǔ)審核由人工智能完成、審核人員只出現(xiàn)在最終審核階段，進(jìn)而提高審查質(zhì)量，避免因?qū)彶椴铄e(cuò)產(chǎn)生的行政撤銷、行政復(fù)議訴訟等管理風(fēng)險(xiǎn)。審查要點(diǎn)主要包括以下幾個(gè)方面。①位置、面積、范圍是否清晰無誤。②是否涉及占用永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護(hù)紅線和其他各類需要特殊保護(hù)的區(qū)域。③是否符合國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，是否納入當(dāng)?shù)貒窠?jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展年度計(jì)劃。④是否符合集約節(jié)約用地要求，是否符合經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益要求。⑤是否符合公益性用地比例要求等[7-8]。

2智能化審批技術(shù)分析

根據(jù)土地征收成片開發(fā)管理等自然資源審批業(yè)務(wù)特點(diǎn)，本研究在自然資源信息化總體架構(gòu)支撐下，以工作流引擎、空間分析與建模、OCR識別、自然語義分析、知識圖譜、電子印章、GNSS定位、人工智能等技術(shù)為基礎(chǔ)，以數(shù)據(jù)和算法模型為驅(qū)動(dòng)，以審批過程中業(yè)務(wù)申報(bào)、驗(yàn)證、審查、歸檔等辦事環(huán)節(jié)為應(yīng)用場景，分析設(shè)計(jì)適應(yīng)自然資源審批管理的智能化技術(shù)支撐體系，如圖1所示。

2.1引導(dǎo)式填報(bào)

約定提交材料文書格式，引導(dǎo)申報(bào)用戶分步驟、簡易完成申報(bào)材料填報(bào)工作，包含證照共享、自動(dòng)填報(bào)、輔助組卷等功能。證照共享根據(jù)《電子證照共享服務(wù)接口規(guī)范》，接入政府電子證照庫和基礎(chǔ)平臺，獲取審批所需的相關(guān)證照數(shù)據(jù)；自動(dòng)填報(bào)應(yīng)用OCR自動(dòng)識別及語義分析等技術(shù)，將PDF、JPG等掃描文件轉(zhuǎn)成結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)并自動(dòng)回填到系統(tǒng)表單；輔助組卷利用系統(tǒng)的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，自動(dòng)生成相關(guān)申報(bào)文書，并加蓋電子印章或添加水印、二維碼進(jìn)行防偽標(biāo)識。

2.2定量驗(yàn)證

對業(yè)務(wù)審批所需表格、附件、空間坐標(biāo)等數(shù)據(jù)進(jìn)行完整性檢查，并進(jìn)行相應(yīng)的數(shù)據(jù)一致性、準(zhǔn)確性驗(yàn)證。根據(jù)附件OCR識別結(jié)果對附件文書格式、關(guān)鍵詞等進(jìn)行驗(yàn)證，同時(shí)判斷文件是否加蓋公章及公章是否有效等。根據(jù)業(yè)務(wù)辦理規(guī)則建立指標(biāo)模型庫，對業(yè)務(wù)控制性指標(biāo)進(jìn)行比對核查，如判斷新增建設(shè)用地是否超出規(guī)模?？臻g驗(yàn)證將辦件地塊坐標(biāo)上圖入庫，判斷坐標(biāo)是否正確，同時(shí)與各類基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫疊加套合，分析申報(bào)范圍內(nèi)的空間現(xiàn)狀、規(guī)劃和生態(tài)保護(hù)等基本情況。

2.3輔助審查

政策案例推薦對辦件信息進(jìn)行比對分析、語義分析，推薦相關(guān)政策法規(guī)、通知公告，同時(shí)搜索相似辦件作為業(yè)務(wù)辦理參考案例?！耙粡垐D”審查提供相關(guān)空間數(shù)據(jù)“一張圖”瀏覽、查詢、空間分析等功能。遠(yuǎn)程核查對需要現(xiàn)場踏勘的審批業(yè)務(wù)，由申報(bào)單位利用手機(jī)或?qū)I(yè)設(shè)備，在線采集上傳現(xiàn)場照片、影像、屬性等信息，實(shí)現(xiàn)審批機(jī)關(guān)足不出戶即可以精準(zhǔn)掌握現(xiàn)場實(shí)際情況。智能補(bǔ)件支持對修改內(nèi)容以表單、附件為單位或按表單域級別控制修改權(quán)限，同時(shí)對修改內(nèi)容提供修改痕跡對比功能，可以采用不同的顏色高亮顯示材料增刪改信息。輔助批文能夠基于業(yè)務(wù)批復(fù)模版，關(guān)聯(lián)辦件申報(bào)和審查信息，自動(dòng)生成證書或批文，同時(shí)推送電子證照。

2.4歸檔管理

建立多元化的檔案管理能力，自然資源業(yè)務(wù)網(wǎng)絡(luò)審查審批結(jié)束后，第一時(shí)間在業(yè)務(wù)運(yùn)行的審批系統(tǒng)完成在線歸檔，支持以知識圖譜等方式進(jìn)行查詢檢索，繪制業(yè)務(wù)申報(bào)、審查、審批一體化畫像。同時(shí)，將相關(guān)管理數(shù)據(jù)按“一張圖”數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)及時(shí)沉淀匯聚到國土空間基礎(chǔ)信息平臺。此外，還應(yīng)將業(yè)務(wù)申報(bào)材料及審查過程和結(jié)果信息導(dǎo)成HTML、JPG等通用格式離線歸檔，實(shí)現(xiàn)不依賴具體審批系統(tǒng)可永久追溯查詢整個(gè)辦件辦理信息。

3功能開發(fā)與實(shí)現(xiàn)

基于自然資源智能審批技術(shù)，研究開發(fā)設(shè)計(jì)集自檢、審查、分析決策等功能于一體的土地征收成片開發(fā)信息系統(tǒng)，系統(tǒng)部署在福建省自然資源廳數(shù)據(jù)中心（省政務(wù)云平臺）。同時(shí)，通過基于省政務(wù)信息網(wǎng)搭建的自然資源廣域網(wǎng)，系統(tǒng)提供省、市、縣三級自然資源管理部門應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)全省成片開發(fā)方案“一張底圖、一套規(guī)則、一個(gè)流程”網(wǎng)絡(luò)化運(yùn)行。

3.1智能選址

以“一張圖”形式提供土地利用現(xiàn)狀、基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等數(shù)據(jù)并提供相應(yīng)分析工具，對成片開發(fā)建設(shè)的位置、面積、范圍和基礎(chǔ)設(shè)施條件等基本情況進(jìn)行統(tǒng)籌分析與智能選址，如圖2所示，輔助市、縣編制成片開發(fā)方案。

3.2智能自檢

圍繞成片開發(fā)方案審查要點(diǎn)，基于定量驗(yàn)證等智能化技術(shù)，系統(tǒng)設(shè)置坐標(biāo)檢查、材料完整性、數(shù)據(jù)一致性、基本農(nóng)田、生態(tài)紅線、現(xiàn)狀地類、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界、公益性比例、新增建設(shè)用地模塊等自檢規(guī)則，如圖3所示。市、縣級部門在網(wǎng)絡(luò)上報(bào)方案前，可據(jù)此對成片開發(fā)方案進(jìn)行自查自糾、補(bǔ)缺補(bǔ)漏，進(jìn)而提高報(bào)批質(zhì)量、避免錯(cuò)漏，同時(shí)省自然資源廳也可根據(jù)系統(tǒng)的自檢結(jié)論開展針對性審查，提升審查效率，壓縮自由載量權(quán)，實(shí)現(xiàn)客觀公正審批。

3.3智能流轉(zhuǎn)

建立省、市、縣三級聯(lián)報(bào)聯(lián)審網(wǎng)絡(luò)化管理流程，管理流程包括市縣上報(bào)、省廳與規(guī)劃院初審、專家論證、省廳處室會(huì)審（管制、規(guī)劃、利用、耕保等）、省廳領(lǐng)導(dǎo)審簽、省政府批復(fù)等網(wǎng)絡(luò)環(huán)節(jié)，支持自動(dòng)派件、并聯(lián)審查、意見留痕、補(bǔ)件補(bǔ)正、辦理查詢等功能，同時(shí)每個(gè)環(huán)節(jié)都設(shè)有相應(yīng)的辦理時(shí)限，辦理逾期將進(jìn)行短信通知。在網(wǎng)絡(luò)辦理過程中，還構(gòu)建輔助文書等功能，網(wǎng)絡(luò)申報(bào)時(shí)可以輔助生成自然資源局審查報(bào)告和政府請示文，省廳審查結(jié)束后可輔助生成省廳審查意見文稿和省政府批復(fù)代擬稿并自動(dòng)編制審查文號。

3.4智能分析

系統(tǒng)開發(fā)相應(yīng)的統(tǒng)計(jì)分析功能，可以按照網(wǎng)絡(luò)申報(bào)、專家論證、網(wǎng)絡(luò)審查、省政府審批等關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)成片開發(fā)方案數(shù)量、面積、擬實(shí)施面積等數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)掌握全省成片開發(fā)方案申報(bào)審批情況。報(bào)批后的成片開發(fā)方案將自動(dòng)入庫到國土空間基礎(chǔ)信息平臺，農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與土地征收報(bào)批時(shí)會(huì)自動(dòng)關(guān)聯(lián)檢查，判斷報(bào)批地塊是否落在成片開發(fā)范圍。

4應(yīng)用成效

2021年2月，成片開發(fā)信息系統(tǒng)在省、市、縣三級部門投入應(yīng)用。目前，92家單位、156個(gè)用戶操作、訪問系統(tǒng)，網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行成片開發(fā)方案378宗（2.2萬公頃）。系統(tǒng)取得良好運(yùn)行成效：①提高了審批效率，全省業(yè)務(wù)平均補(bǔ)件次數(shù)1.3次、平均審批時(shí)間7.5天，系統(tǒng)效率較傳統(tǒng)手工效率大幅提升。②保障了審批質(zhì)量，通過系統(tǒng)智能自檢，土地征收成片開發(fā)范圍同國土空間規(guī)劃和基本農(nóng)田劃定成果有效銜接，網(wǎng)絡(luò)審批通過的220宗、1.56萬公頃范圍全部落位城鎮(zhèn)開發(fā)邊界集中建設(shè)區(qū)并不與基本農(nóng)田范圍重疊。③形成的1691個(gè)土地征收成片開發(fā)圖斑自動(dòng)納入規(guī)劃“一張圖”，可據(jù)此開展農(nóng)用地轉(zhuǎn)用與征收報(bào)批等征收實(shí)施工作，有效保障產(chǎn)業(yè)用地和經(jīng)濟(jì)建設(shè)需要。

5結(jié)語

本文以信息化服務(wù)新時(shí)代土地管理為目標(biāo)，圍繞自然資源審批業(yè)務(wù)申報(bào)、驗(yàn)證、審查、歸檔等業(yè)務(wù)場景，基于工作流引擎、空間分析與建模、OCR識別等技術(shù)，較系統(tǒng)地總結(jié)了自然資源審批引導(dǎo)式申報(bào)、定量驗(yàn)證、輔助審查、歸檔管理等智能化技術(shù)，并據(jù)此設(shè)計(jì)開發(fā)了土地征收成片開發(fā)信息系統(tǒng)，對于規(guī)范成片開發(fā)業(yè)務(wù)、保障社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、推動(dòng)“智慧國土”建設(shè)等具有積極意義。下一步，將繼續(xù)探索自然資源智能審批技術(shù)，開展成片開發(fā)信息系統(tǒng)修改完善工作，特別是加強(qiáng)與土地報(bào)批、土地供應(yīng)、遙感監(jiān)測等系統(tǒng)或數(shù)據(jù)聯(lián)動(dòng)，通過數(shù)據(jù)分析挖掘，對成片開發(fā)方案批準(zhǔn)后的實(shí)施利用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤與評估，形成從方案批準(zhǔn)到土地供應(yīng)和開發(fā)利用全流程智能化的成片開發(fā)網(wǎng)絡(luò)管理鏈條。

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作者：陳欣 單位：福建省國土資源信息中心