導(dǎo)語：行政起訴權(quán)對(duì)我國啟示論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：出于法治、權(quán)力制約及保護(hù)環(huán)境資源和公民環(huán)境資源權(quán)益的目的，一些國家從實(shí)際損害的適用范圍、環(huán)境資源行政司法審查的范圍、非直接利害關(guān)系人的起訴權(quán)、環(huán)保及其他社會(huì)團(tuán)體的起訴權(quán)、當(dāng)代人代表后代人的起訴權(quán)五個(gè)方面不同程度地放寬了對(duì)環(huán)境資源行政起訴權(quán)的限制。為了與WTO法律框架中環(huán)境保護(hù)及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的其他規(guī)則接軌，我國有必要借鑒國外的成功做法，在結(jié)合自己國情的基礎(chǔ)上有步驟地彌補(bǔ)環(huán)境資源立法的缺陷，放寬對(duì)環(huán)境資源行政起訴權(quán)的限制。

關(guān)鍵詞：起訴權(quán)；實(shí)際損害；司法審查；利害關(guān)系人；環(huán)境團(tuán)體；后代人

用司法審判來監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政是現(xiàn)代各國法治的成功經(jīng)驗(yàn)，一般說來，司法審查的范圍越大，原告的資格范圍就越寬，相應(yīng)地，該國行政管理相對(duì)人的行政起訴權(quán)就可以得到越完備的保護(hù)。由于環(huán)境資源損害具有廣泛性、積累性、持久性和恢復(fù)的困難性等特點(diǎn)，許多國家出于法治、權(quán)力制約及保護(hù)環(huán)境資源和公民環(huán)境資源權(quán)益的目的，不同程度地放寬了對(duì)環(huán)境資源行政訴訟起訴權(quán)的限制。

一、國外環(huán)境資源行政起訴權(quán)的晚近發(fā)展

（一）延展實(shí)際損害的適用范圍

傳統(tǒng)的環(huán)境資源行政訴訟判例法和成文法把受到實(shí)際的損害規(guī)定為原告行使起訴權(quán)的前提。20世紀(jì)中期以來，在日益嚴(yán)重的環(huán)境資源問題和日益高漲的環(huán)保運(yùn)動(dòng)的壓力下，環(huán)境資源行政損害認(rèn)定的條件在一些國家得到了不同程度的放寬，實(shí)際損害延展到了經(jīng)濟(jì)損失、人身傷害以外的其他損失領(lǐng)域。

在判例法方面，以美國為例，把實(shí)際的損害加以擴(kuò)展的典型案例是美國訴反對(duì)管理機(jī)關(guān)程序的學(xué)生案（簡(jiǎn)稱SCRAP案）。在該案中，5名法學(xué)院的學(xué)生聯(lián)名對(duì)聯(lián)邦州際商業(yè)委員會(huì)起訴，反對(duì)該委員會(huì)批準(zhǔn)鐵路部門征收2.5%的附加運(yùn)費(fèi)的決定。他們認(rèn)為，增加運(yùn)費(fèi)可能使得一些可以利用但經(jīng)濟(jì)價(jià)值不大的資源（如小樹枝）不能從資源產(chǎn)地運(yùn)出去，導(dǎo)致浪費(fèi)，而整個(gè)社會(huì)的資源需求量卻沒有減少，從而會(huì)引起伐木、采礦活動(dòng)和垃圾的增加。這項(xiàng)決定不僅會(huì)危害他們享用華盛頓山區(qū)自然環(huán)境的利益，還會(huì)危及國家的環(huán)境資源質(zhì)量。最高法院認(rèn)為原告受到了“特定和可察覺的損害”，且應(yīng)把這種損害納入實(shí)際損害之列。從而確認(rèn)了原告的起訴權(quán)。[1]在這個(gè)判例的影響下，美國的法院現(xiàn)在可以因原告受到“美學(xué)上的損失”、“可能的損害”或“特定和可察覺的損害”等所謂的實(shí)際損害而確認(rèn)其行政起訴權(quán)。[2]

在制定法方面，一些國家的環(huán)境資源基本法和各單行環(huán)境資源法律法規(guī)不同程度地突破了傳統(tǒng)的實(shí)際損害規(guī)定的限制。比如美國《聯(lián)邦水污染控制法》第1369條第2款第1項(xiàng)規(guī)定：“對(duì)局長的這些行為的復(fù)審，可以由任何有利害關(guān)系的人向直接受該行為影響的此人定居地……提出申請(qǐng)。”“影響”的措辭就說明經(jīng)濟(jì)損失、人身傷害以外的其他損害或影響均可以成為法院確認(rèn)環(huán)境資源行政起訴權(quán)的理由。瑞士把對(duì)公共環(huán)境的損害納入到了民事和行政責(zé)任的領(lǐng)域，公民和社會(huì)團(tuán)體可以基于自己對(duì)公共環(huán)境所享有的某些權(quán)益受到實(shí)質(zhì)性或某些非實(shí)質(zhì)性的影響享有行政起訴權(quán)。[3]為了保護(hù)集體的經(jīng)濟(jì)和環(huán)境利益，其權(quán)益受影響或者法律規(guī)定的公司、協(xié)會(huì)或者組織享有原告資格。[4]

（二）承認(rèn)非直接利害關(guān)系人的環(huán)境資源行政起訴權(quán)

傳統(tǒng)的環(huán)境資源行政訴訟法一般均規(guī)定，原告必須是與某一行政行為有直接利害關(guān)系的人，即行政行為的直接當(dāng)事人、受害人或?qū)嶋H受影響人。[5]這一限制起訴權(quán)的規(guī)定難以滿足現(xiàn)代環(huán)境資源行政法追求的價(jià)值目標(biāo)。因?yàn)椋诃h(huán)境資源行政行為的直接利害關(guān)系人不敢或不愿提起行政訴訟的情況下，法院按照“不告不理”的原則可以不予受理；而一些受到行政行為間接侵害的人由于缺乏訴訟法上的起訴資格依據(jù)而難以起訴。這種規(guī)定既不利于法院糾正行政機(jī)關(guān)的違法行為，也不利于公共環(huán)境資源的保護(hù)。因此有必要把環(huán)境資源行政行為的非直接利害關(guān)系人納入原告的范圍。

日本、美國、印度和一些歐盟國家都對(duì)非直接利害關(guān)系人的起訴權(quán)作了規(guī)定。在日本，“民眾訴訟”與“機(jī)關(guān)訴訟”的原告可以是法律特別規(guī)定的以“選舉人資格”及其他“與自己無法律上的利益的資格”提起訴訟的人。[6]美國的《清潔空氣法》和《聯(lián)邦水污染控制法》等環(huán)境資源法律基于環(huán)境的公共性授權(quán)任何公民對(duì)任何違反環(huán)境資源法規(guī)的人或其他法律實(shí)體提起公民訴訟。[7]這種訴訟包括司法審查之訴。在印度，任何受到行政部門和市政當(dāng)局的一個(gè)政府機(jī)構(gòu)侵害的人，可以依法尋求適當(dāng)?shù)姆ㄔ阂怨裨V訟的形式要求予以救濟(jì)。當(dāng)然，前提是一個(gè)正當(dāng)、有效的通知。以前，資格問題經(jīng)常被提出，但是現(xiàn)在印度最高法院反復(fù)地確認(rèn)了受侵害的個(gè)人甚至未直接受侵害的個(gè)人的資格。例如，在M.C.梅塔訴印度聯(lián)邦案件（1988）中，原告并非是直接受害方，而只是一個(gè)從事恒河清除業(yè)和保護(hù)泰婭陵的富有公益精神的個(gè)人。[8]在比利時(shí)，法院在一定的情況下可以從判例法中間接地找到可以授予非直接利害關(guān)系人行政起訴權(quán)的依據(jù)，非直接利害關(guān)系人也可以因此獲得向法院請(qǐng)求命令狀的權(quán)利。[9]在希臘，基于環(huán)境的公共性和環(huán)境問題的重要性，環(huán)境行政起訴權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)已由直接的、個(gè)人的和現(xiàn)時(shí)的法律權(quán)益受影響延展到了間接的、公共的和將來的權(quán)益受到損害或妨害的領(lǐng)域。[10]在芬蘭，在有關(guān)土地使用和開采的公益環(huán)境訴訟中，該市鎮(zhèn)擁有土地的居民均可根據(jù)市鎮(zhèn)法的有關(guān)規(guī)定對(duì)違法行為提起訴訟，無需注明直接的利害關(guān)系。[4]

（三）授予環(huán)保及其他社會(huì)團(tuán)體以環(huán)境資源行政起訴權(quán)

行政團(tuán)體訴訟是行政“集體訴訟”的一種，按照傳統(tǒng)的理論，行政團(tuán)體訴訟的原告都應(yīng)是受害者，只要團(tuán)體中含有非受害者，則這個(gè)團(tuán)體不能以自己的名義提起環(huán)境資源行政訴訟。美國最早確立環(huán)境資源團(tuán)體訴訟原則的判例是塞爾拉俱樂部訴莫頓案。在該案中，原告塞爾拉俱樂部以塞爾拉？?jī)?nèi)華達(dá)山脈自然環(huán)境保護(hù)者的名義和環(huán)保團(tuán)體的身份，對(duì)聯(lián)邦內(nèi)政部長莫頓起訴，要求撤銷內(nèi)政部國家森林局的一項(xiàng)關(guān)于批準(zhǔn)沃爾特？迪斯尼公司在塞爾拉？?jī)?nèi)華達(dá)山脈修建一個(gè)投資3500萬美元的大型娛樂場(chǎng)的計(jì)劃。法院最后因原告的訴狀中沒有指出其任何成員的利益因該項(xiàng)工程受損而判定原告缺乏起訴權(quán)。按照法院的觀點(diǎn)，環(huán)?；蚱渌麍F(tuán)體以保護(hù)公共環(huán)境利益的名義起訴是不夠的，它必須提出自己或其成員在美學(xué)、自然保護(hù)、經(jīng)濟(jì)、娛樂等方面的利益受到或可能受到直接或間接的損害，才能獲得起訴權(quán)并作為原告出庭。[2]通常各種環(huán)境資源保護(hù)團(tuán)體通過吸收某些對(duì)環(huán)境要素有權(quán)益的人加入，在這些人的環(huán)境資源權(quán)益受到侵害時(shí)，該團(tuán)體即可獲得類似于環(huán)保集團(tuán)訴訟的起訴權(quán)。這種方法廣泛地為各種環(huán)境資源保護(hù)團(tuán)體或特殊利益集團(tuán)用作保護(hù)環(huán)境資源、制止某些不合理行政決定的重要手段。后來，《清潔空氣法》和《清潔水法》走得更遠(yuǎn)，它們規(guī)定，任何法律實(shí)體（當(dāng)然包括環(huán)保及其他性質(zhì)的社會(huì)團(tuán)體）都可以向法院提起公民訴訟，向法院申請(qǐng)強(qiáng)制令、命令狀或撤消環(huán)境資源行政行為。[1]如果該環(huán)保及其他性質(zhì)的團(tuán)體想要提起行政損害賠償訴訟，它必須依照普通法和國家賠償法的規(guī)定證明它的成員有受到損害的事實(shí)。在一些歐盟國家，制定法和判例法授予社會(huì)團(tuán)體環(huán)境行政起訴權(quán)的現(xiàn)象越來越普遍，如在瑞士，地方團(tuán)體可以因其或其成員屬于或鄰近受影響區(qū)就可以根據(jù)妨害法規(guī)則獲得環(huán)境行政起訴權(quán)。[3]在丹麥，社會(huì)團(tuán)體起訴的前提條件必須是其或其成員的環(huán)境利益受到明顯的和實(shí)質(zhì)性的損害，但是1994年的丹麥綠色和平組織訴交通部的行政訴訟案突破了這一標(biāo)準(zhǔn)。在該案中，交通部和丹麥綠色和平組織對(duì)一項(xiàng)橋梁的環(huán)境影響評(píng)價(jià)發(fā)生爭(zhēng)論，由于丹麥綠色和平組織在環(huán)境影響事件中沒有受到直接的、實(shí)質(zhì)性的妨害或損害，它也沒有被授權(quán)代表其成員的利益起訴的權(quán)利，因此它無權(quán)起訴。但是法院在分析丹麥綠色和平組織的構(gòu)成和使命之后根據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》和《海洋環(huán)境保護(hù)法的規(guī)定》最后還是授予其起訴的資格。[11]

比起個(gè)人的干預(yù)力量，環(huán)境資源行政團(tuán)體訴訟的力量雄厚，態(tài)度一般比較強(qiáng)硬，有能力與行政機(jī)關(guān)周旋，并且可以造成很大的社會(huì)影響，法院與政治家往往非常重視，不敢怠慢。[1]因而在國外環(huán)境資源行政訴訟中被廣泛采用。

（四）確認(rèn)當(dāng)代人保護(hù)后代人合理環(huán)境資源福利需求的行政訴訟起訴權(quán)

從倫理學(xué)的角度上講，后代人有在未來的環(huán)境資源中生存的權(quán)利。因此從法律上提倡和保護(hù)這種倫理性權(quán)利是必要的，也是現(xiàn)實(shí)的。基于此，一些國家的憲法和環(huán)境基本法在立法目的之中對(duì)保證后代人合理的環(huán)境資源福利要求進(jìn)行了宣告，比如1979年的《伊朗伊斯蘭共和國憲法》第50條規(guī)定：“在伊斯蘭共和國里，保護(hù)當(dāng)代人和我們子孫后代在其中生活的環(huán)境是公民的義務(wù)?！痹偃纭缎傺览祟惌h(huán)境保護(hù)法》第1條規(guī)定：“本法的目的是為了保護(hù)人的身體健康，不斷改善這一代人和后代人的生活條件?！蹦敲串?dāng)代人的下一代及下幾代正當(dāng)?shù)沫h(huán)境資源需求因?yàn)楫?dāng)代的環(huán)境資源行政行為一定或可能受到侵害時(shí)，當(dāng)代人是否有權(quán)提起環(huán)境資源行政訴訟呢？各國的成文法律一般沒有明文規(guī)定，有必要加以解決。

按照傳統(tǒng)的法理學(xué)觀點(diǎn)，后代人由于沒有出生，因此只能成為環(huán)境倫理學(xué)意義上和后世法律意義上的權(quán)利主體，而不能成為當(dāng)代法律意義上的權(quán)利主體。一些國家的立法在代際公平原則的指引下已經(jīng)突破了這一點(diǎn)，開始在當(dāng)代法的意義上承認(rèn)并保護(hù)后代人的環(huán)境權(quán)益。[12]如1993年，菲律賓的45名兒童由他們監(jiān)護(hù)人的代表安東尼奧為訴訟代表人，代表他們這一代及其下一代向法院提起訴訟，指控菲律賓政府環(huán)境管理部門所簽發(fā)的木材許可證合同超出了森林的采伐能力，要求政府停止大規(guī)模地出租森林（尤其是原始森林）采伐權(quán)的活動(dòng)。菲律賓最高法院申明當(dāng)代人和后代人都享有生態(tài)平衡和健康的環(huán)境的權(quán)利，承認(rèn)這45名兒童作為自己和后代人的代表有對(duì)政府提起訴訟要求保護(hù)自己及子孫后代環(huán)境的權(quán)利。戴維德法官在向法院提出的報(bào)告中指出：“我們發(fā)現(xiàn)沒有任何困難判決他們能夠?yàn)樗麄冏约?、他們的同代人以及后代提起訴訟。就生態(tài)平衡和健康的環(huán)境而言，他們代表后代提起訴訟的資格建立在幾代人共同責(zé)任的基礎(chǔ)上。”由于法院在裁決承認(rèn)后代人屬于該案利害關(guān)系人的基礎(chǔ)上授予了孩子們?cè)V訟權(quán)，政府被迫下達(dá)行政命令取消了65個(gè)出租森林的合同項(xiàng)目。[13]這個(gè)判例雖然發(fā)生在菲律賓，但對(duì)其他國家的政府來說，其沖擊力是非常大的。

在美國等國，由于后代人是當(dāng)代人生命的延續(xù)，因此凡是對(duì)后代人合理的環(huán)境資源福利需求造成或可能造成實(shí)質(zhì)性或非實(shí)質(zhì)性損害的行政行為，當(dāng)代人可以基于對(duì)自身的損害或?qū)Α斑z腹子”的損害等理由提起公民訴訟。值得注意的是，這種起訴權(quán)與菲律賓森林案中起訴權(quán)的性質(zhì)不同，它屬于直接而非代表性的起訴權(quán)。

（五）擴(kuò)大環(huán)境資源行政行為司法審查的范圍

日本的環(huán)境資源行政訴訟主要有以下幾種類型：其一是取消訴訟，它包括取消處分訴訟和取消裁決訴訟，是指原告請(qǐng)求取消行政機(jī)關(guān)的處分及其他相當(dāng)于行使公權(quán)力行為的訴訟。其二是確認(rèn)無效訴訟，即原告請(qǐng)求法院確認(rèn)行政機(jī)關(guān)處分或裁決的有無及其有無法律效力的訴訟。其三是不作為的違法確認(rèn)訴訟，是指當(dāng)事人依法向行政機(jī)關(guān)提出申請(qǐng)，而行政機(jī)關(guān)在法定的時(shí)間內(nèi)沒有做出答復(fù)或未給申請(qǐng)人的利益予以保護(hù)，當(dāng)事人向法院請(qǐng)求確認(rèn)該行為違法的訴訟。其四是民眾訴訟，是指在法律有特別規(guī)定時(shí)，有資格的民眾向法院提起訴訟，要求糾正國家或公共團(tuán)體機(jī)關(guān)不合法行為的訴訟。自20世紀(jì)70年代以來，日本還出現(xiàn)了一些以現(xiàn)行環(huán)境資源法律法規(guī)作為訴訟對(duì)象的“制度訴訟”案例。[6]究其原因，主要是因?yàn)槌橄笮姓袨橐部梢灾苯踊蜷g接侵害相對(duì)人的利益，如果受害人得不到司法救濟(jì)，可能會(huì)放任行政權(quán)力的濫用。

在環(huán)境資源危機(jī)面前，美國加強(qiáng)了法院對(duì)法律授權(quán)行政機(jī)關(guān)自行決定的行政行為的司法審查（比如美國在《清潔空氣法》和《清潔水法》里確立了“公民訴訟”制度）。司法審查訴訟的受案范圍既包括政府機(jī)關(guān)的大多數(shù)具體行政行為，還包括一些抽象的行政行為，有時(shí)甚至涉及環(huán)境資源行政規(guī)章的制定行為。其中法院對(duì)抽象性環(huán)境資源行政決策行為進(jìn)行司法審查的著名案例為“公民保護(hù)歐弗頓公園公司訴沃爾普”，該案涉及到的爭(zhēng)端源于運(yùn)輸部長決定使用聯(lián)邦高速公路基金興建一條橫穿歐弗頓公園的州際高速公路的問題。有關(guān)法令規(guī)定，如果能選擇另一條“審慎可行的”路線，將禁止運(yùn)輸部長批準(zhǔn)使用聯(lián)邦基金建設(shè)穿越公共公園的公路。原告指控，運(yùn)輸部長違背了這一指令，要求法院撤消運(yùn)輸部長的命令，最高法院在《行政訴訟法》第701條中找到了該案可受司法復(fù)審的答案，從而裁決原告有權(quán)要求就此問題進(jìn)行司法復(fù)審。法院在此案中確立了“嚴(yán)格審查”的原則，“嚴(yán)格審查”原則的基本含義有三點(diǎn)：其一，實(shí)體法上的審查，即法院審查行政機(jī)關(guān)的行為是否超出法律法令的授權(quán)；其二是程序法上的審查，即審查行政機(jī)關(guān)的行為是否符合行政程序法；其三，審查行政機(jī)關(guān)的決定是否合理。對(duì)環(huán)境資源行政規(guī)章提起司法審查訴訟，較為典型的案例是塞爾拉俱樂部訴洛克修斯案，在該案中，原告塞爾拉俱樂部指控被告聯(lián)邦環(huán)保局局長洛克修斯，認(rèn)為被告在審批州的《清潔空氣法》實(shí)施計(jì)劃的規(guī)章中沒有就防止州的實(shí)施計(jì)劃對(duì)防止清潔空氣地區(qū)的空氣質(zhì)量下降做出規(guī)定。法院贊同原告的觀點(diǎn)，并對(duì)被告了強(qiáng)制令。美國在1977年修訂《清潔空氣法》時(shí)吸收了這個(gè)判決。[2]

奧地利憲法禁止行政機(jī)關(guān)與非行政機(jī)構(gòu)的重合。因此普通法院不具有對(duì)行政機(jī)構(gòu)做出的決定進(jìn)行復(fù)審的審判權(quán)。在環(huán)境資源事務(wù)方面，行政法院在行政機(jī)關(guān)執(zhí)行環(huán)境資源法律方面發(fā)揮了重要的司法作用。行政法院有復(fù)審環(huán)境資源行政決定的審判權(quán)。另一方面，憲法法院擁有對(duì)行政機(jī)構(gòu)頒布的環(huán)境資源法規(guī)、規(guī)章和立法機(jī)關(guān)制定的法律的復(fù)審權(quán)。[8]

二、我國關(guān)于環(huán)境資源行政起訴權(quán)的法律規(guī)定及其缺陷

（一）環(huán)境資源損害的法律界定及其缺陷

《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！边@意味著原告必須是與具體行政行為有直接利害關(guān)系的公民、法人和其他組織?！爸苯永﹃P(guān)系”是指與具體行政行為有法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，[14]“法律上的權(quán)利義務(wù)關(guān)系”意味著原告必須是被侵害的實(shí)體性權(quán)利的享有者，且這種權(quán)利必須被原告“專屬性”或“排他性”地享有。[7]而許多環(huán)境因素，如清潔的大氣、潔凈的海水在傳統(tǒng)民法意義上屬于“共用”或“公有”的“財(cái)產(chǎn)”，河流屬于國家財(cái)產(chǎn)，任何單位和個(gè)人沒有專屬享用權(quán)。因此按照我國《行政訴訟法》的規(guī)定，原告不能對(duì)導(dǎo)致污染和破壞公共環(huán)境資源的非處罰性具體行政行為提起行政訴訟。這種立法狀況對(duì)保護(hù)公共環(huán)境資源及公民合法的環(huán)境資源權(quán)益是不利的。按照特別法或特別規(guī)定優(yōu)先于普通法或普通規(guī)定的原理，有必要在專門的環(huán)境資源立法中對(duì)《行政訴訟法》的局限性加以突破?！董h(huán)境保護(hù)法》第6條規(guī)定：“一切單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)污染和破壞環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告?！薄翱馗妗背税蛉嗣穹ㄔ禾崞鹈袷略V訟的方式之外，還包括向有關(guān)的國家機(jī)關(guān)告發(fā)一般違法與嚴(yán)重違法的事實(shí)或嫌疑人，要求依法處理的行為，[15]但是對(duì)于向哪一國家機(jī)關(guān)告發(fā)、采用何種控告方式等問題則沒有進(jìn)一步明確，因此不具可操作性，有必要由單行的環(huán)境資源立法加以解決。基于此，新修正的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》就明確地對(duì)環(huán)境資源行政控告權(quán)進(jìn)行了闡述。如《水污染防治法》第5條規(guī)定：“因水污染危害直接受到損失的單位和個(gè)人，有權(quán)要求致害者排除危害和賠償損失?！卑凑赵撘?guī)定，如果環(huán)境行政機(jī)關(guān)的非職權(quán)行為造成了環(huán)境損失或危險(xiǎn)，侵犯了他人的環(huán)境權(quán)益及與環(huán)境權(quán)益相關(guān)的其他權(quán)益，環(huán)境資源危害的訴訟救濟(jì)權(quán)只能通過要求排除危害或/和賠償損失的民事訴訟方式來行使；如果環(huán)境資源損失或危險(xiǎn)是由環(huán)境行政機(jī)關(guān)的具體行政行為造成的，那么環(huán)境資源危害的訴訟救濟(jì)權(quán)只能通過要求排除危害或/和賠償損失的行政訴訟方式來行使。[16]但是，這一規(guī)定沒有明確界定“損失”二字的含義。從法理上講，“損失”不僅包括實(shí)質(zhì)性的損失，還包括視覺和精神感受等非實(shí)質(zhì)性的損失。那么人民法院能否受理非實(shí)質(zhì)性損害的環(huán)境資源行政訴訟案件呢？我國的《行政訴訟法》和專門的環(huán)境資源立法都沒有做出規(guī)定。要解決這個(gè)問題必須先解決非實(shí)質(zhì)性損害的參照標(biāo)準(zhǔn)以及公民、單位在視覺、精神感覺等方面的忍受限度等問題。在這些問題得到解決之前，人民法院一般不會(huì)受理這類案件。

（二）社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人環(huán)境資源行政起訴權(quán)的法律規(guī)定及其缺陷

《國務(wù)院關(guān)于環(huán)境保護(hù)若干問題的決定》第10條規(guī)定：“……建立公眾參與機(jī)制，發(fā)揮社會(huì)團(tuán)體的作用，鼓勵(lì)公眾參與環(huán)境保護(hù)工作，檢舉和揭發(fā)各種違反環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的行為?！比绻鐣?huì)團(tuán)體和與環(huán)境資源行政行為沒有直接利害關(guān)系的公眾的作用僅局限于檢舉和揭發(fā)環(huán)境資源違法行為，那么在環(huán)境污染和生態(tài)破壞的受害者基于外在的行政壓力或經(jīng)濟(jì)原因不敢或不能提起環(huán)境資源行政訴訟，且環(huán)境資源行政管理機(jī)關(guān)及有關(guān)的職權(quán)機(jī)關(guān)也沒有糾正該違法行為時(shí)，危害或可能危害環(huán)境資源的行政行為就不可能得到有效的法律對(duì)抗。這難以滿足現(xiàn)代環(huán)境資源保護(hù)和公眾參與的內(nèi)在需要，因此有必要加強(qiáng)社會(huì)團(tuán)體和非直接利害關(guān)系人在環(huán)境資源行政訴訟中的作用。我國已經(jīng)有社會(huì)團(tuán)體支持民事起訴的法律規(guī)定，如《民事訴訟法》第15條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、社會(huì)團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位對(duì)損害國家、集體或者個(gè)人民事權(quán)益的行為，可以支持受損害的單位和個(gè)人向人民法院起訴?！钡菍?duì)于社會(huì)團(tuán)體支持行政起訴以及環(huán)境資源團(tuán)體能否代表其成員提起環(huán)境資源行政訴訟的問題，我國的法律則沒有涉及。

（三）當(dāng)代人保護(hù)后代人合理環(huán)境資源福利需求的起訴權(quán)規(guī)定及其缺陷

后代人是當(dāng)代人事業(yè)、利益和血脈的繼承者和延續(xù)者，是潛在的法律主體，其正當(dāng)?shù)沫h(huán)境資源福利需求也必須得到保障。而當(dāng)代人及由當(dāng)代人組成的當(dāng)代政府和權(quán)力機(jī)關(guān)基于認(rèn)識(shí)的局限性和利益追求的盲目性經(jīng)常在自覺不自覺地破壞后代人賴以生存和發(fā)展的環(huán)境資源。為了抑制可能危及后代人生態(tài)安全的當(dāng)代行為，有必要為保護(hù)后代人的合理環(huán)境資源福利需求設(shè)立一定的訴訟機(jī)制。而在訴訟機(jī)制中，起訴權(quán)的確立是首先要解決的問題，而我國在這方面的立法卻處于空白狀態(tài)。

（四）環(huán)境資源行政行為司法審查范圍的法律規(guī)定及其缺陷

《行政訴訟法》第12條第2項(xiàng)規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對(duì)下列事項(xiàng)提起的訴訟：（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機(jī)關(guān)制定、的具有普遍約束力的決定、命令?！边@種把抽象性行政行為完全排除在司法審查范圍之外的立法規(guī)定已經(jīng)難以滿足WTO的司法審查規(guī)則和我國依法治國的需要。[17]在市場(chǎng)化和與WTO接軌的進(jìn)程中，地方行政機(jī)關(guān)為了本地或某些單位或個(gè)人的利益，制定、具有普遍約束力的決定、命令侵犯國內(nèi)外單位、個(gè)人環(huán)境資源權(quán)益和與環(huán)境資源權(quán)益相關(guān)的其他權(quán)益的現(xiàn)象將不可能杜絕，國外的受害者和外國政府因?yàn)橹袊姓C(jī)關(guān)的推委得不到救濟(jì)而把中國中央政府推上WTO爭(zhēng)端解決機(jī)構(gòu)被訴席的現(xiàn)象也將很普遍。[18]因此，有必要擴(kuò)充環(huán)境資源行政訴訟的司法審查范圍，以適應(yīng)充分、有效和及時(shí)地保護(hù)國內(nèi)外市場(chǎng)主體合法權(quán)益的需要。

值得一提的是，按照法理，行政處理的結(jié)果具有強(qiáng)制執(zhí)行力，這種強(qiáng)制力不以當(dāng)事人的自由意志為轉(zhuǎn)移，因此行政處理屬于可以提起行政訴訟的具體行政行為，[16]如根據(jù)最高人民法院的司法解釋，對(duì)土地權(quán)屬和水權(quán)權(quán)屬的行政處理不服的人和單位向人民法院提起的訴訟屬于行政訴訟。但是1991年6月30日國家環(huán)境保護(hù)局在《關(guān)于環(huán)保部門能否就污染賠償處理決定申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行問題的復(fù)函》中規(guī)定：“如果當(dāng)事人一方或者雙方對(duì)環(huán)保部門所作的處理決定不服，既不履行又不向人民法院起訴，環(huán)保部門不能向人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，而應(yīng)明確告知當(dāng)事人就原污染賠償糾紛向人民法院提起訴訟?！比珖舜蠓üの?992年1月31日給國家環(huán)境保護(hù)局關(guān)于正確理解和執(zhí)行《環(huán)境保護(hù)法》第41第2款的答復(fù)中進(jìn)一步指出：“根據(jù)當(dāng)事人的請(qǐng)求，對(duì)因環(huán)境污染損害引起的賠償責(zé)任和賠償金額的糾紛所作的處理，當(dāng)事人不服的，可以向人民法院提起民事訴訟，但這是民事糾紛雙方當(dāng)事人之間的民事糾紛，不能以做出處理決定的環(huán)境保護(hù)行政主管部門為被告提起行政訴訟?！笨梢钥闯觯谖覈h(huán)境污染的行政處理不屬于可以提起行政訴訟的事項(xiàng)。[19]我們暫且不論以上解釋的合法性問題，就出于部門利益而縮小人民法院行政訴訟受案范圍的做法而言，它是與法理是格格不入的。

另外，我國的一些環(huán)境行政法把行政復(fù)議作為提起行政訴訟的必要前置程序，甚至把行政復(fù)議結(jié)果規(guī)定為終局性和非可訴的處理結(jié)果，這種“窮盡行政救濟(jì)”和排除司法救濟(jì)的作法限制了當(dāng)事人環(huán)境資源行政起訴權(quán)的行使，已經(jīng)不適應(yīng)于現(xiàn)代司法的專業(yè)化和陪審員聘請(qǐng)的專家化發(fā)展趨勢(shì)，難以與WTO的司法審查規(guī)則接軌。

三、國外環(huán)境資源行政起訴權(quán)的晚近發(fā)展對(duì)我國的啟示

環(huán)境資源行政起訴權(quán)從小的方面講屬于環(huán)境救濟(jì)權(quán)的范疇，從大的方面講屬于環(huán)境權(quán)的范疇。和環(huán)境權(quán)一樣，環(huán)境資源行政起訴權(quán)從國際層面上講也具有一般性和特殊性的特點(diǎn)，一般性指一些具體的環(huán)境資源行政起訴權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)、選擇和實(shí)施在不同國家甚至不同社會(huì)制度的國家具有一定的共同性，一般性是由環(huán)境法和環(huán)境權(quán)的公益性以及司法制度的部分競(jìng)合性決定的。[20]特殊性指一些具體的環(huán)境資源行政起訴權(quán)制度的創(chuàng)設(shè)、選擇和實(shí)施在不同的國家具有一定的差異性，特殊性是由環(huán)境權(quán)的政治制度、經(jīng)濟(jì)體制、司法制度和自然環(huán)境基礎(chǔ)決定的。對(duì)于具有一般性特征的國外環(huán)境資源行政起訴權(quán)制度，如能為我國的基本國情和社會(huì)制度兼容，只要它們符合我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，有利于我國環(huán)境保護(hù)法律制度與WTO規(guī)則的接軌，那么就可以借鑒和引進(jìn)。對(duì)于具有特殊性特征的國外環(huán)境資源行政起訴權(quán)制度，中國在借鑒和參考前必須慎重，必須對(duì)其兼容性進(jìn)行充分的分析。對(duì)于我們迫切需要借鑒和參考但目前不能兼容的國外環(huán)境保護(hù)法律制度，我們要充分地利用市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革和與WTO接軌的契機(jī)積極創(chuàng)造條件使其適合我國的國情。

從國外環(huán)境資源行政起訴權(quán)發(fā)展的五個(gè)趨勢(shì)中我們可以看出，延展實(shí)際損害的適用范圍、承認(rèn)非直接利害關(guān)系人的環(huán)境資源行政起訴權(quán)、授予環(huán)保及其他社會(huì)團(tuán)體以環(huán)境資源行政起訴權(quán)、確認(rèn)當(dāng)代人代表后代人的環(huán)境資源行政訴訟起訴權(quán)都體現(xiàn)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家，且其內(nèi)容都不涉及政治制度和司法制度的重大改革問題，與我國的經(jīng)濟(jì)體制、環(huán)境保護(hù)和環(huán)境法發(fā)展的現(xiàn)狀和內(nèi)在要求基本需要一致，可以直接借鑒和參考。對(duì)于國外擴(kuò)大環(huán)境資源行政行為司法審查范圍的發(fā)展趨勢(shì)，它涉及司法制度的重大改革和政治權(quán)力的再分配問題，但對(duì)我國來說，擴(kuò)大環(huán)境資源行政行為司法審查的范圍是在社會(huì)主義軌道上進(jìn)行的，是符合WTO所屬各協(xié)議的司法審查要求的，因此從根本上來講，還是值得借鑒和參考的。既然國外環(huán)境行政起訴權(quán)的上述五個(gè)發(fā)展趨勢(shì)均可以為我國借鑒和參考，那么我們可以從中獲得什么樣的啟示呢？本文歸納為以下三點(diǎn)：

（一）環(huán)境資源行政起訴權(quán)的發(fā)展要以可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略為指導(dǎo)思想

近代環(huán)境侵權(quán)法之所以把環(huán)境侵權(quán)損害的范圍從傳統(tǒng)的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)擴(kuò)大至環(huán)境本身，是因?yàn)榄h(huán)境資源問題的日益嚴(yán)重使得環(huán)境的稀缺性日益明顯，[21]如果漠視環(huán)境本身的價(jià)值，放任環(huán)境狀況的日益惡化，人類暴露與環(huán)境之中的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)將不可避免地受到連鎖性地侵害，因此傳統(tǒng)的侵權(quán)法肯定和保護(hù)環(huán)境的價(jià)值是人類自身的財(cái)產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)能夠得到可持續(xù)地發(fā)展和保護(hù)的直接要求，同時(shí)這種保護(hù)客觀上也間接地使人類賴以生存和發(fā)展的環(huán)境得到可持續(xù)地保護(hù)。另外，對(duì)于后代人，無論從倫理還是法律的角度講，他們的各種環(huán)境資源福利需求都應(yīng)得到當(dāng)代人的尊重和保護(hù)。[12]一些國家的法律和司法判例之所以肯定當(dāng)代人保護(hù)后代人合理環(huán)境資源需求的行政起訴權(quán)，其目的是為了保證后代人也能夠在豐富多樣和優(yōu)美的環(huán)境中生存和發(fā)展。

（二）環(huán)境資源行政起訴權(quán)的發(fā)展要以充分、全面地保護(hù)各法律主體的環(huán)境權(quán)為根本目的

發(fā)展環(huán)境資源行政起訴權(quán)，其直接目的是為了合理地限制環(huán)境行政權(quán)，使環(huán)境公權(quán)之間以及環(huán)境公權(quán)與環(huán)境私權(quán)之間達(dá)成一定的平衡，[10]但是，限制環(huán)境行政權(quán)并非發(fā)展環(huán)境資源行政起訴權(quán)的根本目標(biāo)，發(fā)展環(huán)境資源行政起訴權(quán)的根本目的在于全方位地保護(hù)各法律主體的環(huán)境權(quán)。公民環(huán)境權(quán)的法律保護(hù)是由主權(quán)或權(quán)力在民的思想決定的。[22]在我國“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民”的憲法規(guī)定決定了國家必須在財(cái)力和其他條件許可的范圍內(nèi)采取力所能及的措施充分地保護(hù)公民各項(xiàng)法律化了的環(huán)境權(quán)利。由于傳統(tǒng)的法律對(duì)新興的公民環(huán)境權(quán)的保護(hù)不力，許多學(xué)者認(rèn)為需要把理論性很強(qiáng)的環(huán)境權(quán)分解為“綠化”了的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、勞動(dòng)權(quán)、休息權(quán)等傳統(tǒng)性權(quán)利是非常必要的。[23]

（三）環(huán)境資源行政起訴權(quán)的發(fā)展要以加強(qiáng)司法和公眾對(duì)環(huán)境行政權(quán)的監(jiān)督或干預(yù)為手段

極端的權(quán)力必然導(dǎo)致極端的專制和腐敗，屬于公權(quán)范疇的環(huán)境行政行為，如果只局限于自我監(jiān)督和部門內(nèi)的監(jiān)督（如行政復(fù)議監(jiān)督），那么部門腐敗是難以杜絕的，公民的環(huán)境權(quán)益也是難以得到充分和完備的保護(hù)的。只有用另一種權(quán)力來監(jiān)督和制約環(huán)境行政權(quán)力，才能促使環(huán)境行政權(quán)力的平衡和妥善行使，營造相對(duì)公平的行政執(zhí)法環(huán)境。[24]經(jīng)驗(yàn)表明，司法是制約環(huán)境行政權(quán)力的有效手段，因此在政治和其他基本條件許可的范圍內(nèi)加強(qiáng)環(huán)境行政權(quán)的司法監(jiān)督是必要的。而要做到這一點(diǎn)，按照行政訴訟法的原理，除了擴(kuò)大人民法院環(huán)境行政訴訟的受案范圍之外，還要授予環(huán)境行政管理相對(duì)人乃至環(huán)境行政行為的直接或間接受影響人以行政起訴權(quán)。只有這樣，才能使對(duì)環(huán)境行政行為的司法監(jiān)督由淺入深，由個(gè)案監(jiān)督積累為經(jīng)?；驕?zhǔn)經(jīng)?；O(jiān)督的效果。也只有這樣，才能起到真正保護(hù)環(huán)境法律主體合法環(huán)境權(quán)益的目的。

四、發(fā)展我國環(huán)境資源行政起訴權(quán)立法應(yīng)采取的措施

我國環(huán)境資源行政起訴權(quán)的立法缺陷嚴(yán)格地限定了市場(chǎng)主體、公眾和社會(huì)團(tuán)體對(duì)危害環(huán)境資源的行政行為進(jìn)行干預(yù)的范圍，既不利于環(huán)境資源民主原則的全面貫徹，防止非科學(xué)性行政抽象行為的蔓延，也不利于區(qū)域性和流域性環(huán)境的保護(hù)以及當(dāng)代人和后代人合法環(huán)境資源權(quán)益的平衡保護(hù)。國外市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國家一些成熟的環(huán)境行政起訴權(quán)制度因?yàn)榫哂忻黠@的公益性和一定的共同性被納入到WTO的環(huán)境保護(hù)規(guī)則及與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的投資、貿(mào)易與知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則之中，[17]因此，為了使我國的環(huán)境保護(hù)法律制度及與環(huán)境保護(hù)有關(guān)的投資、貿(mào)易、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)規(guī)則與WTO的規(guī)則及WTO各成員國國內(nèi)的相關(guān)法律制度接軌和兼容，我們應(yīng)該參考以上啟示有步驟地發(fā)展我國的環(huán)境資源行政起訴權(quán)是非常必要的。

（一）延展環(huán)境資源損害的范圍

環(huán)境資源損害的內(nèi)容應(yīng)從目前的環(huán)境要素的損害、傳統(tǒng)意義上的財(cái)產(chǎn)損害和人身傷害延展至視覺、精神感覺等方面的非實(shí)質(zhì)性損害。

（二）擴(kuò)大社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人行使環(huán)境資源行政起訴權(quán)的案件范圍

環(huán)境資源和其他社會(huì)團(tuán)體以及非直接利害關(guān)系人的合法環(huán)境資源權(quán)益因環(huán)境資源行政行為受到非實(shí)質(zhì)性的損害時(shí)，授予他們以行政起訴權(quán)；環(huán)境資源和其他社會(huì)團(tuán)體的成員的合法環(huán)境資源權(quán)益因環(huán)境資源行政行為受到實(shí)質(zhì)性或非實(shí)質(zhì)性的損害時(shí)，承認(rèn)該社會(huì)團(tuán)體代表其成員起訴的權(quán)利；在排除環(huán)境妨害或消除環(huán)境危險(xiǎn)的訴訟中，建立社會(huì)團(tuán)體和與本案無直接利害關(guān)系的民眾支持環(huán)境資源行政訴訟的制度，在條件成熟時(shí)，還應(yīng)確認(rèn)與環(huán)境污染和生態(tài)破壞的行政案件沒有直接關(guān)系的社會(huì)團(tuán)體和公眾提起環(huán)境資源行政訴訟的權(quán)利。只有這樣，才有利于社會(huì)團(tuán)體和民眾對(duì)政府的環(huán)境資源行為進(jìn)行經(jīng)常性的監(jiān)督和法律上的對(duì)抗與制衡。

（三）授予當(dāng)代人保護(hù)后代人合理環(huán)境資源福利需求的行政起訴權(quán)

依照我國的法律規(guī)定，法律主體必須已經(jīng)出生或存在，由于后代人目前沒有出生，因此現(xiàn)時(shí)的立法不可能承認(rèn)他們的起訴權(quán)。但是基于保護(hù)后代人環(huán)境福利需求的必要性，可以借鑒“保留遺腹子的繼承份額”的思想，把后代人環(huán)境資源福利需求的損害和當(dāng)代人法律權(quán)益的缺損聯(lián)系起來，確認(rèn)當(dāng)代人的直接起訴權(quán)。如經(jīng)過法理學(xué)的突破和立法改革，法律能夠在將來承認(rèn)當(dāng)代人代表后代人的起訴權(quán)，那么就必須解決代表主體的問題。一些學(xué)者認(rèn)為各級(jí)人大可以設(shè)立后代人權(quán)益保護(hù)委員會(huì)，但是依照我國法律，行使國家權(quán)力的人大就其職權(quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)沒有必要再享有行政起訴權(quán)。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該讓各級(jí)政府機(jī)構(gòu)來代表，但是在很多情況下，一些地方政府又是區(qū)域或流域性環(huán)境污染和生態(tài)破壞的“始作俑者”。因此學(xué)者們傾向于由全國性或區(qū)域性的環(huán)境資源保護(hù)組織或當(dāng)?shù)氐拿癖娭苯哟砗蟠颂崞瓠h(huán)境資源行政訴訟。

（四）逐步放寬人民法院對(duì)環(huán)境資源行政行為進(jìn)行司法審查的范圍

人民法院對(duì)環(huán)境資源行政行為進(jìn)行司法審查的范圍除了《行政訴訟法》第11條的概括列舉和第12條的排除列舉之外，應(yīng)結(jié)合實(shí)際和WTO的司法審查要求以及我國在加入WTO前所做的承諾盡量擴(kuò)大環(huán)境資源具體行政行為的司法審查范圍，把行政機(jī)關(guān)制定、的部分具有普遍約束力的決定、命令也列入司法審查的范圍。另外，把環(huán)境污染的行政處理納入提起行政訴訟的事項(xiàng)。如果環(huán)境資源行政機(jī)關(guān)不愿卷進(jìn)環(huán)境資源民事糾紛之中，可以提請(qǐng)全國人大常委會(huì)修改法律，縮小環(huán)境資源行政處理的適用范圍。當(dāng)前，我國的各項(xiàng)環(huán)境保護(hù)法律制度正面臨WTO規(guī)則的檢驗(yàn)，我國應(yīng)利用環(huán)境保護(hù)法律、法規(guī)和行政規(guī)章立、改、廢的機(jī)會(huì)，把行政復(fù)議規(guī)定為可以提起行政訴訟的非終局性的任意前置程序，取消或申請(qǐng)行政復(fù)議或提起行政訴訟的作法。

五、結(jié)語

深入地研究國外環(huán)境資源行政起訴權(quán)的晚近發(fā)展趨勢(shì)，有助于我們?nèi)娴匕盐蘸涂朔覈h(huán)境資源行政起訴權(quán)立法的不足。只有逐步地完善我國環(huán)境資源行政起訴權(quán)的立法，才能使我國的環(huán)境資源的糾紛處理法律制度適應(yīng)WTO規(guī)則的要求，才能使市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的效率原則和環(huán)境資源法的公平、民主原則在環(huán)境資源行政訴訟領(lǐng)域真正得到落實(shí)。

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