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【內(nèi)容提要】行政程序法的效率功能對提高行政實(shí)效，實(shí)現(xiàn)我國行政法治有重大的意義。本文分析了制約效率功能發(fā)揮作用的因素，如立法欠缺、外部支持乏力等，論述了充分實(shí)現(xiàn)效率功能的綜合條件，包括外部法律環(huán)境的改善、行政機(jī)關(guān)各司其職及行政程序法的進(jìn)一步合理化。

【關(guān)鍵詞】行政程序/效率功能/時限

【正文】

長期以來，法律多是從實(shí)體內(nèi)容角度著眼于結(jié)果來規(guī)范行政行為。然而，由于行政權(quán)力不斷膨脹，單單側(cè)重于實(shí)體法的作法越來越不適應(yīng)需要，于是行政程序法開始受到重視。行政程序法通過控制行政行為的過程來實(shí)現(xiàn)行政合理性，具體表現(xiàn)在其正義功能和效率功能上。正義和效率不可或缺，而效率是正義的必要條件，不講效率又是我國行政實(shí)效低下的癥結(jié)所在，因而強(qiáng)調(diào)效率功能對實(shí)現(xiàn)我國行政法治有重大的現(xiàn)實(shí)意義。

一、提高行政效率是行政程序法的重要功能

行政程序法是重要行政程序的法律化，行政程序指行政主體行使行政權(quán)力，實(shí)施行政活動及相對人參與行政行為從起始到終結(jié)的過程。從空間和時間兩方面來看，行政程序表現(xiàn)為行為的方式、步驟、順序及時限。行政程序具有科學(xué)性、正義性、合理性的特質(zhì)，體現(xiàn)在行政程序法的一系列的具體制度上。行政程序法為行政權(quán)力的行使設(shè)定了嚴(yán)格的規(guī)則。如行政公開，調(diào)查取證制度、告知制度、教示制度、回避制度等，使行政權(quán)力的行使被限定按法定的程序進(jìn)行，防止和控制行政權(quán)的濫用，保護(hù)相對方當(dāng)事人的合法權(quán)益免遭行政權(quán)力的威脅和侵害。行政程序法的正義功能是顯而易見的，但它的效率功能卻常被曲解。

行政程序法的效率功能指行政程序法的實(shí)施能促進(jìn)行政效率的提高。這里所說的行政程序法的效率功能不同于有些文章所說的“效率模式”，它不是指以提高行政效率作為行政程序法立法的主要目標(biāo)，更不是指先犧牲正義來提高效率。它在現(xiàn)有的正義——效率側(cè)重基礎(chǔ)上探求立法和執(zhí)法中效率功能的最大化，舉例來說，強(qiáng)調(diào)效率功能并不是要把原先的二審終審改為一審終審，而是努力從立法上配置使每次審都以最小消耗來完成的制度，并使之實(shí)施。對效率功能，英國行政法學(xué)家韋德在其著作《行政法》中寫道：“行政官員往往把法律工作者發(fā)明的程序看成是效率的障礙，這是自然而然的。確實(shí)，自然正義規(guī)則限制了行政活動的自由，遵循這些規(guī)則須花費(fèi)一定的時間與金錢。但如果減少了政府機(jī)器的摩擦；時間與金錢似乎用得其所。正因?yàn)樗鼈冎饕蔷S持公正的原則，可消除苦怨，所以可以說自然正義原則促進(jìn)了效率而不是阻礙效率。”這段話從行政程序“可以維持公民對行政機(jī)關(guān)的信任和良好關(guān)系，減少行政機(jī)關(guān)之間的摩擦”，及時實(shí)現(xiàn)公正，從而減少相對人利益損失等方面說明了行政程序法具有效率功能。（注：轉(zhuǎn)引自孫笑俠《法律程序設(shè)計的若干法理》，《政治與法律》1998年第4期。）

另外，行政程序法本身具備了提高行政效率的特質(zhì)。行政程序來源于漫長的行政實(shí)踐歷史過程，是人們在實(shí)踐中對“同類或同樣的行為程序不斷選擇、改進(jìn)”（注：諶中樂、王敏《行政程序法的功能及其制度》，《中外法學(xué)》1996年第6期。）的結(jié)果。人們針對不同的行政行為設(shè)計了不同的行政程序，對同類行政行為根據(jù)其對當(dāng)事人利益的影響程度設(shè)計了繁簡程度不同的程序。例如《中華人民共和國治安管理處罰條例》第三十四條規(guī)定：“對違反治安管理的人處警告或五十元以下罰款的，或者罰款數(shù)額超過五十元，被處罰人沒有異議的，可以由公安人員當(dāng)場處罰?！倍渌奶幜P則要適用“傳喚、訊問、取證、裁決”的程序。如果前類處罰也適用后面的程序，行政機(jī)關(guān)和相對人投入的資源和成本將大大增加，行政效率自然就不高了。因此，行政程序法設(shè)計了簡易程序和普通程序分離制度意欲使行政資源浪費(fèi)最小化。

行政程序法具有效率功能還因?yàn)樗母叨纫?guī)范性和權(quán)威性。行政程序法作為獨(dú)立于行政實(shí)體法之外的重要部門法，其本身凝結(jié)著正義要素(proceduraljnstice)，這導(dǎo)致程序合理性即行政權(quán)力若依嚴(yán)格正當(dāng)程序行使，那么這個結(jié)論就被認(rèn)為是合理的，非經(jīng)法定程度不被否定，即“制度設(shè)置原則”(rincipleofinstitutionalsettlement)，這體現(xiàn)在行政行為的先定力上。因而行政程度法能使行政行為具有確定性、合法性和穩(wěn)定性，一般一經(jīng)作出就會產(chǎn)生法律效力，會被服從，這樣就維護(hù)了行政權(quán)力，提高了行政效率。

二、以時限規(guī)定為例分析制約效率功能發(fā)揮的因素

行政程序法的效率功能由其具體制度來實(shí)現(xiàn)，其中時限制度最集中體現(xiàn)了行政程序法的效率功能。行政程序是行政機(jī)關(guān)完成行政行為及相對人參與該行為的連續(xù)過程。這就必然涉及到行政行為完成的必要的時間限制。以行政許可程序?yàn)槔S可行為的各個階段都涉及時限規(guī)定。首先，相對人的申請應(yīng)當(dāng)在一定期限內(nèi)提出。我國《中外合作經(jīng)營企業(yè)法》規(guī)定，設(shè)立合作企業(yè)的申請批準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)自接到批準(zhǔn)證書之日起30天內(nèi)向工商行政管理機(jī)關(guān)申請登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照。其次，行政許可機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時受理許可申請。第三，對行政許可的審查應(yīng)當(dāng)抓緊進(jìn)行。我國《外資企業(yè)法》規(guī)定對于設(shè)立外資企業(yè)的申請，國務(wù)院對外經(jīng)貿(mào)主管部門或國務(wù)院授權(quán)機(jī)關(guān)應(yīng)自接到申請之日起90天內(nèi)決定是否批準(zhǔn)。最后，許可結(jié)果必須及時告知當(dāng)事人，不得拖延或不予答復(fù)。

時限制度直接結(jié)合了行政效率和相對人的利益，各國行政程序法一般都在原則規(guī)定之外設(shè)專門規(guī)定?！栋拈T行政程序法》“在非官僚原則及效率原則”指導(dǎo)下規(guī)定了行政機(jī)關(guān)有“快捷之義務(wù)”。該法第57條規(guī)定“行政機(jī)關(guān)應(yīng)采取措施，使程序能迅速及時進(jìn)行，因而，應(yīng)拒絕作出及避免出現(xiàn)一切無關(guān)或拖延程序進(jìn)行之情事，以及應(yīng)命令與促成一切對程序之繼續(xù)進(jìn)行及作出公正與適時之決定屬必需之情節(jié)?！蓖瑫r在第四章專門規(guī)定了“期間與延期”。

我國現(xiàn)行行政程序法律法規(guī)中對時限規(guī)定也有所體現(xiàn)，但在立法上還是存在許多問題，限制了效率功能的發(fā)揮。如行政處罰程序的期限僅存在于《治安管理處罰條例》等極少數(shù)行政法律規(guī)范中，而在《土地違法案件處理暫行辦法》等法律規(guī)范中沒有時限規(guī)定。有時雖有規(guī)定但各個規(guī)定之間相互沖突，造成實(shí)踐中難以執(zhí)行的情況?！缎姓幜P法》頒布之前，對行政處罰沒有統(tǒng)一的規(guī)定，法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件對行政處罰行為各個階段作了相當(dāng)多但又不盡一致的規(guī)定。根據(jù)國務(wù)院《關(guān)于貫徹實(shí)施〈中華人民共和國行政處罰法〉的通知》的規(guī)定，各法規(guī)、規(guī)章中和《行政處罰法》規(guī)定不一致的，應(yīng)當(dāng)修改的內(nèi)容僅限于行政處罰權(quán)的設(shè)定，相互沖突的時效規(guī)定仍各自有效。除此之外，不少行政程序法律文件盡管有時限規(guī)定，但立法者經(jīng)?；乇苓`反此規(guī)定的法律責(zé)任或只是籠統(tǒng)地提及應(yīng)“承擔(dān)責(zé)任”而不規(guī)定依據(jù)什么承擔(dān)何種責(zé)任。如《治安管理處罰條例》中規(guī)定“公安機(jī)關(guān)違反6個月的規(guī)定應(yīng)承擔(dān)責(zé)任”。至于責(zé)任形式等沒有具體規(guī)定，這種規(guī)定形同虛設(shè)。

公認(rèn)地，立法完善至少應(yīng)符合四條標(biāo)準(zhǔn)：一是出臺及時，包括及時出臺新法律法規(guī)和及時檢查和修訂原有法律法規(guī)。二是內(nèi)容齊全。三是精神一致，實(shí)體法與程序法、同等級與不同等級法律法規(guī)和諧統(tǒng)一。四是有達(dá)到法律規(guī)定的預(yù)期目的具體制度，最主要的是責(zé)任制度，因?yàn)闄?quán)利的實(shí)現(xiàn)比權(quán)利的宣告更重要。根據(jù)這些標(biāo)準(zhǔn)，目前有關(guān)時限的規(guī)定無疑是不完善的，形成這種情況的原因有很多。行政行為本身具有的復(fù)雜性，立法中缺乏預(yù)見性、超前性及法律條文簡約、內(nèi)容籠統(tǒng)、適應(yīng)性不強(qiáng)是產(chǎn)生時限規(guī)定空白點(diǎn)及相互沖突的主要原因。而不規(guī)定違反時限制度的法律責(zé)任的決定因素是偏向行政主體的立法思想，這樣，必然導(dǎo)致對相對人合法權(quán)益的損害及行政資源的浪費(fèi)。所以，立法上的欠缺是制約行政程序法效率功能充分發(fā)揮的因素之一。

三、充分實(shí)現(xiàn)行政程序法效率功能的條件

行政程序法效率功能只有通過實(shí)現(xiàn)才具有實(shí)際意義，而要充分實(shí)現(xiàn)效率功能需要完備的外部條件及行政程序法自身在技術(shù)上不斷合理化。

（一）外部支持

提高效率的理論基礎(chǔ)如前所述是行政權(quán)膨脹，社會事務(wù)繁多而行政資源有限。“鑒于機(jī)關(guān)的財力總是有限，且通常不足以完成所有的法定職責(zé)，考慮行政程序的效率必不可免?！保ㄗⅲ荷w爾霍恩、利文《行政法與行政程序概要》（中譯本），中國社會出版社1996年版第4頁。）行政資源作為社會資源的一部分又決定了行政程序法效率功能的實(shí)現(xiàn)有賴于其他法及其他機(jī)關(guān)對行政效率的支持。我國現(xiàn)行憲法第27條規(guī)定：“一切國家機(jī)關(guān)實(shí)行精簡的原則，實(shí)行工作責(zé)任制，實(shí)行工作人員的培養(yǎng)和考核制度，不斷提高工作質(zhì)量和工作效率反對官僚主義?！边@一規(guī)定是行政程序法效率原則的憲法依據(jù)及對實(shí)現(xiàn)行政程序法效率功能的最大支持。

提高行政效率的直接障礙是國家機(jī)關(guān)重復(fù)設(shè)置，職能重疊，利益競爭，責(zé)任推諉。實(shí)現(xiàn)行政程序法效率功能的基本條件就是各機(jī)關(guān)分工，統(tǒng)一高效協(xié)調(diào)運(yùn)作，避免職能重疊，盡量減少管轄權(quán)沖突，從而保證行政權(quán)的行使暢通無阻。另外，行政人員素質(zhì)和能力的提高也有助于提高行政效率。

充分發(fā)揮行政程序法的效率功能還要求相對人對行政程序法的利益認(rèn)同和文化認(rèn)同。行為是人們基于一定的心理觀念作出選擇的外在表現(xiàn)。心理觀念不同，就會有千差萬別的行為方式，效率功能實(shí)現(xiàn)的程度也就有差異。提高相對人對法的認(rèn)同程度，需要長期的法制宣傳教育。認(rèn)同程度的提高，法實(shí)施所取得的社會實(shí)際效果會更大。

（二）行政程序法的合理化

行政程序法本身的合理性直接影響到效率功能的實(shí)現(xiàn)，完善行政程序法是發(fā)揮其效率功能的內(nèi)部條件，也是前提條件。在理想的情況下，具備如下特征的制度能以較小的人力、財力較快地實(shí)現(xiàn)管理目的：1、主體目標(biāo)明確；2、行政過程步驟緊湊，簡化易行；3、相應(yīng)制度合理相互配合。體現(xiàn)行政程序法效率功能的主要制度有：時限、、簡易程序，緊急處置，行政終局、復(fù)審不停止執(zhí)行等等。

我國行政程序法確立“以公正為主，兼顧效率”的模式固然重要，但進(jìn)行具體制度的構(gòu)思和設(shè)計仍是迫在眉睫的任務(wù)。以上主要制度我國行政程序法律文件或多或少都有規(guī)定，問題是如何使它們更加合理。第三部分分析了時限制度的不足，針對時限制度立法上的種種欠缺，當(dāng)務(wù)之急是及時建立詳盡的一致的時限制度。第二，明確違反時效的法律后果。合理的作法是：可以取得權(quán)利的，超過合理時間，相對人自然取得權(quán)利；可以導(dǎo)致義務(wù)消失的，超過合理期限，相對人義務(wù)自然消失。同時對取得的權(quán)利及消失的義務(wù)，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)保留審查權(quán)。對行政主體方面，違么了時限規(guī)定的行政行為是缺乏行政程序合法性要件的，屬于步驟違法的情形之一，應(yīng)當(dāng)被變更、被撤銷或重新履行。

體現(xiàn)效率功能的制度也亟待完善。制度指行政程序法律關(guān)系主體不履行或無法履行法定義務(wù)時，依法由他人代而為之，而該務(wù)及行政相對人權(quán)利。有關(guān)行政相對人的規(guī)定見于《中華人民共和國國家賠償法》中賠償請求人轉(zhuǎn)移及《行政復(fù)議條例》中復(fù)議申請人轉(zhuǎn)移等等，最明確寫明的是《行政處罰法》第四十二條：當(dāng)事人可以親自參加聽證，也可以委托一至二人，對行政主體的見于《行政處罰法》第十八條的委托規(guī)定及《國家賠償法》第十四條“受委托的組織和個人承擔(dān)部分或全部賠償責(zé)任?！卑l(fā)生的前提是事務(wù)的主體具有可替代性，而使順利進(jìn)行的決定因素是人具有從事所職務(wù)的行為能力。

制度可以確保行政職權(quán)實(shí)施的連續(xù)性，適當(dāng)分散行政主體的管理事務(wù)，減少行政失職，提高行政效率，制度還能使不具備豐富法律知識的行政相對人及時有效地維護(hù)自己的合法權(quán)益。然而制度尤其是行政主體的在我國行政程序立法和實(shí)踐中都不發(fā)達(dá)，究其原因，大致如下：一是行政水平總體很低，行政事務(wù)只能由專門的行政人員來管理，具有從事所職務(wù)的行為能力的機(jī)關(guān)或個人不多。另外行政機(jī)關(guān)冗員，某一行政人員因故缺席一般不會導(dǎo)致某一職務(wù)行為中斷，許多行政人員也認(rèn)為自己所行使的職權(quán)是特權(quán)，拖延幾天也是無可厚非的。二、對相對人來說，因?yàn)榉晒ぷ髡叩淖饔梅浅Ｓ邢?，大多?shù)相對人認(rèn)為只有躬親才能放心。因此當(dāng)事人在行政程序中的多是被動產(chǎn)生，如相對人死亡或喪失行為能力時產(chǎn)生。

完善制度應(yīng)從兩方面著手，一是疏散行政機(jī)關(guān)冗員，確立首長負(fù)責(zé)下的行政人員“個人責(zé)任制”，使行政人員偶然無法或不能行使職務(wù)的行為對其產(chǎn)生不利后果，同時引導(dǎo)法律工作者的業(yè)務(wù)從訴訟到非訟擴(kuò)展。二是行政程序法律法規(guī)必須明確規(guī)定的條件、形式、程序及責(zé)任等內(nèi)容。

有待進(jìn)一步合理化的制度還有不少，如聽證程序，應(yīng)增加事后聽證的規(guī)定。如果行政處罰針對的事實(shí)屬情況緊急需要立即實(shí)施而來不及事先聽證，或者行政處罰對當(dāng)事人不產(chǎn)生無法彌補(bǔ)的損失如罰款時，都可以由行政機(jī)關(guān)先作出并實(shí)施行政處罰，然后利益受不利影響的當(dāng)事人可以在事后要求舉行正式聽證。

四、結(jié)語

提高行政效率是行政程序法的功能之一，也是改變我國行政實(shí)效低下、實(shí)現(xiàn)行政法治的利器。然而，效率功能受到諸如立法欠缺、行政觀念錯誤及行政能力不足等等因素的制約。為此，應(yīng)以更積極的姿態(tài)去培育可能的外部支持力量，并不遺余力地完善行政程序法的具體制度。

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