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【英文標(biāo)題】OntheNon-applicationtoAdministrativeMonopolyByTraditionalAnti-MonopolyXUEKe-peng

【內(nèi)容提要】行政壟斷是以公權(quán)力方式阻礙市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的國(guó)家行為，是我國(guó)目前一種特有的現(xiàn)象，并有著思想、體制等多方面的原因。它與經(jīng)濟(jì)壟斷是兩個(gè)不同的法律事實(shí)，導(dǎo)致的社會(huì)關(guān)系也非同一性質(zhì)的法律調(diào)整對(duì)象，所以，傳統(tǒng)的反壟斷體制、方法和程序不可能消除行政壟斷。

【英文摘要】Theadministrativemonopolyisastatesbehaviorintheformofpublicpowerthathindersthemarketcompetition.Itscausesincludetheleadersideology,ourcountryspoliticalandeconomicsystem,etc..Itdiffersfromthemarketmonopolyastwolegalfacts,andcanleadtotheestablishmentofthedifferentlegalrelations.Therefore,thesystem,methodsandprocedureofthetraditionalanti-monopolylawcannoteliminatetheadministrativemonopoly.

【關(guān)鍵詞】行政壟斷/經(jīng)濟(jì)壟斷/市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)/競(jìng)爭(zhēng)Administrativemonopoly/Marketmonopoly/Marketeconomy/Marketcompetetion

【正文】

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌以后，行政壟斷已代替過(guò)去的政府無(wú)度干預(yù)而成為中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的一大公害。剛剛起步的中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不僅屢遭各類不法經(jīng)營(yíng)者形形色色行為的侵?jǐn)_，而且飽受了來(lái)自行政部門(mén)形式多樣的行政壟斷之苦。盡管我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》早在七年前就對(duì)危害甚深的行政壟斷做出了禁止性規(guī)定和相應(yīng)的法律責(zé)任，但實(shí)踐證明，行政壟斷并未因法律的禁止而絕跡或收斂，相反，在復(fù)雜動(dòng)機(jī)驅(qū)使下的行政壟斷似有愈演愈烈之勢(shì)，以致有關(guān)人士不得不為此而大聲疾呼?！叭胧馈敝?，制定與國(guó)際慣例接軌的反壟斷法已成我國(guó)發(fā)展之必需及大多數(shù)學(xué)人之共識(shí)，但面對(duì)世界其他國(guó)家不曾多遇的行政壟斷問(wèn)題，因缺乏先例而爭(zhēng)議頗多。行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷的危害性不可同日而語(yǔ)，而人們又常將二者相提并論，似乎在二者之間存在著某種必然的聯(lián)系。筆者認(rèn)為，行政壟斷與經(jīng)濟(jì)壟斷盡管有一些相同之處，但二者是截然不同的兩個(gè)問(wèn)題，需要用不同的方法解決。試圖用傳統(tǒng)的制止經(jīng)濟(jì)壟斷的反壟斷法去解決行政壟斷的思路，從總體上難以行通。不過(guò)，重要的不是在中國(guó)未來(lái)的《反壟斷法》中是否應(yīng)規(guī)定行政壟斷的問(wèn)題，而在于用何種手段去根治行政壟斷的問(wèn)題。如果我們既想解決一般市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中普遍存在的經(jīng)濟(jì)壟斷問(wèn)題，又欲根治在中國(guó)特有的行政壟斷問(wèn)題，則須突破傳統(tǒng)《反壟斷法》的窠臼，在吸收它國(guó)立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探求規(guī)制行政壟斷的特殊方法。所以，筆者要否定的是那種把行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷簡(jiǎn)單并列，把二者作為同一類問(wèn)題，用同一個(gè)部門(mén)法手段來(lái)調(diào)整的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，至于行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷是否可以在同一個(gè)法律文件中，則是其次的問(wèn)題。本文認(rèn)為，我們應(yīng)另辟規(guī)制行政壟斷的蹊徑，而不能采用傳統(tǒng)的反壟斷法中的方法和體制。

一、行政壟斷的特殊成因以及與經(jīng)濟(jì)壟斷的區(qū)別

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，企業(yè)經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期充分自由的競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勝劣汰不斷發(fā)生，個(gè)別企業(yè)由于規(guī)模不斷壯大，形成了在某一行業(yè)的優(yōu)勢(shì)，從而產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)壟斷的可能性和現(xiàn)實(shí)性。此外，個(gè)別企業(yè)為了消除和阻礙競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)聯(lián)合或通謀的方式，以排斥和限制競(jìng)爭(zhēng)。[1](P297-298)所以，經(jīng)濟(jì)壟斷是市場(chǎng)的天然產(chǎn)物，是在市場(chǎng)中占有優(yōu)勢(shì)地位的企業(yè)為了獲取壟斷利潤(rùn)，避免進(jìn)一步競(jìng)爭(zhēng)而實(shí)施的有害于其他經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的行為。但存在于我國(guó)的行政壟斷既不是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)初級(jí)階段的共有現(xiàn)象，也非市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的一般特點(diǎn)。行政壟斷在中國(guó)的存在有著深刻的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治基礎(chǔ)，以規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的傳統(tǒng)反壟斷法不可能完成消除行政壟斷的任務(wù)。

首先，長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制是行政壟斷的體制淵源。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，政府被賦予了強(qiáng)大的經(jīng)濟(jì)職能，從物資分配，到勞動(dòng)力的配置，以及各種商品的價(jià)格都由政府以計(jì)劃的方式進(jìn)行。市場(chǎng)的作用幾乎完全被排除。經(jīng)過(guò)不斷改革，我國(guó)最終也選擇了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一實(shí)踐證明能有效配置資源的體制。但長(zhǎng)期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)給我們帶來(lái)的災(zāi)難不僅僅是經(jīng)濟(jì)的萎縮，更重要的是這種體制在社會(huì)生活中的慣性，尤其使我們的政府職能遲遲不能實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)變，不能使政府和市場(chǎng)的關(guān)系科學(xué)化。盡管我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制已有近十年的歷史，但許多行政機(jī)關(guān)仍然屢屢違背市場(chǎng)規(guī)律，憑借自身?yè)碛械臋?quán)力進(jìn)入市場(chǎng)。行政壟斷就是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)之后政府部門(mén)仍然試圖按照自己的意志統(tǒng)治市場(chǎng)的表現(xiàn)，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的一種殘留形式。這是行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷產(chǎn)生原因的根本區(qū)別。

其次，利益的不平衡和政府立場(chǎng)的錯(cuò)位是行政壟斷的動(dòng)機(jī)或認(rèn)識(shí)上的原因。政府參與市場(chǎng)，以壟斷形式限制競(jìng)爭(zhēng)，從外觀上看僅僅和政府的其他行為并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府職能在《憲法》中已被界定為“宏觀調(diào)控”后[2]（第七條），政府仍頻頻以壟斷方式介入市場(chǎng)，必然有其主觀上的原因。不論是行政壟斷，抑或是政府干預(yù)，政府都有一個(gè)最基本的出發(fā)點(diǎn)，即為追求一定的利益。正是在這種利益的驅(qū)使下，政府才介入市場(chǎng)。但政府介入市場(chǎng)應(yīng)代表和謀取全社會(huì)的利益，而不是本地區(qū)和本部門(mén)少數(shù)人的利益，更不是為了自身或內(nèi)部人員的利益。行政壟斷的產(chǎn)生正是這些行政部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)人對(duì)政府所代表的利益形成了錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，將本地區(qū)、本部門(mén)甚至本單位和少數(shù)與自身利益有密切聯(lián)系的企業(yè)的利益置于整體利益之上。而西方各國(guó)規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的反壟斷法的基本前提是，政府代表的是全社會(huì)的利益，而不是個(gè)別地區(qū)或個(gè)別部門(mén)的利益[3](P102-103)。所以，政府立場(chǎng)錯(cuò)位的問(wèn)題不解決，我們不僅不可能用傳統(tǒng)的反壟斷法來(lái)規(guī)制行政壟斷，甚至對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷也無(wú)能為力。經(jīng)濟(jì)壟斷的思想根源是壟斷企業(yè)為了追求壟斷利潤(rùn)，而行政壟斷是政府為了追求少數(shù)群體或其本身利益，二者的行為目的有根本的區(qū)別。

再次，政府和企業(yè)關(guān)系的錯(cuò)位是導(dǎo)致行政壟斷的又一認(rèn)識(shí)上的原因。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)是以企業(yè)為主體的經(jīng)濟(jì)，是各個(gè)企業(yè)在產(chǎn)權(quán)明晰和平等的基礎(chǔ)上以自己的意志獨(dú)立從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。政府一般情況下應(yīng)居于市場(chǎng)之上，以維護(hù)市場(chǎng)秩序和宏觀調(diào)控為己任，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造一個(gè)良好的內(nèi)外環(huán)境。對(duì)市場(chǎng)主體之間的正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，政府不得隨意干預(yù)，更不得為了維護(hù)本地企業(yè)和國(guó)有企業(yè)的利益阻礙競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)的行政壟斷之所以非常猖獗，一個(gè)重要原因是一些政府的領(lǐng)導(dǎo)人在錯(cuò)誤立場(chǎng)的基礎(chǔ)上對(duì)政府和企業(yè)關(guān)系的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，是將本地、本部門(mén)和少數(shù)企業(yè)的利益凌駕于全國(guó)利益、整體利益和多數(shù)人利益之上。所以，只要政府領(lǐng)導(dǎo)人的思想觀念不改變，行政壟斷就不會(huì)消滅。而傳統(tǒng)的規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的反壟斷法決定了不可能對(duì)行政壟斷有任何作為。

最后，政府和市場(chǎng)關(guān)系的錯(cuò)位，是行政壟斷的職能原因。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，政府居于何種地位，是關(guān)系到市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是否真正建立起來(lái)以及能否成功的問(wèn)題。經(jīng)濟(jì)發(fā)展首先必須依靠市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用，其次是政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的適度干預(yù)[4](P212)政府干預(yù)的形式多種多樣，但一般主要是以財(cái)政和貨幣手段在宏觀上對(duì)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控。此外，維護(hù)市場(chǎng)秩序，制止市場(chǎng)中的各種不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為提供一個(gè)公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，也是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下的一項(xiàng)基本職能。政府不應(yīng)當(dāng)為了自身利益、本地和本部門(mén)等少數(shù)群體的利益而介入市場(chǎng)，更不得阻礙和限制合法的競(jìng)爭(zhēng)。而行政壟斷實(shí)質(zhì)上是政府對(duì)市場(chǎng)的非法侵入，是對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的破壞。傳統(tǒng)的反壟斷法是政府以全社會(huì)利益代表者的身份對(duì)市場(chǎng)主體的壟斷行為進(jìn)行規(guī)制的法律規(guī)范，是政府在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮自身作用的法律根據(jù)。對(duì)市場(chǎng)主體的壟斷行為，不管其壟斷勢(shì)力有多強(qiáng)大，政府都有能力制止。但面對(duì)行政壟斷，傳統(tǒng)的反壟斷法卻不會(huì)有所作為，因?yàn)槠渲械恼{(diào)整方法和機(jī)制對(duì)政府的違法行為不會(huì)發(fā)揮作用。

行政壟斷形似壟斷，而實(shí)質(zhì)上并非壟斷，在反壟斷立法中如果將行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷相提并論，是混淆了二者的本質(zhì)區(qū)別。行政壟斷是個(gè)別國(guó)家行政機(jī)關(guān)利用國(guó)家名義并以國(guó)家強(qiáng)制力為后盾實(shí)施的旨在維護(hù)或獲取地方利益、部門(mén)利益或少數(shù)企業(yè)利益的一種限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的行為。其表現(xiàn)形式多種多樣，不管是限制外地商品進(jìn)入本地或者是限制本地商品向外輸出，或者是指定購(gòu)買和接受某一經(jīng)營(yíng)者的商品和服務(wù)，或者是強(qiáng)制聯(lián)合等，行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的共同特點(diǎn)都是限制市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，危害了消費(fèi)者和其他經(jīng)營(yíng)者的合法利益，最終是對(duì)市場(chǎng)秩序的破壞和對(duì)社會(huì)公共利益的損害。但如果認(rèn)為行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷在本質(zhì)上沒(méi)有差別或差別不大，將行政壟斷看作是普通壟斷的一種形式，并進(jìn)而據(jù)此設(shè)計(jì)規(guī)制行政壟斷的方法和體制等法律制度，則結(jié)果只能又如同我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》一樣，在解決行政壟斷問(wèn)題上是勞而無(wú)功。現(xiàn)在，我國(guó)大多數(shù)學(xué)者將行政機(jī)關(guān)以上述方式限制競(jìng)爭(zhēng)的行為表述為行政壟斷，這樣既認(rèn)識(shí)到了這種行為與經(jīng)濟(jì)壟斷的聯(lián)系，又將其與通常意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷區(qū)別開(kāi)來(lái)。但由于對(duì)二者的實(shí)質(zhì)性區(qū)別認(rèn)識(shí)不足，從而導(dǎo)致了制度設(shè)計(jì)上的失敗。行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的最根本區(qū)別在于行政壟斷是行政機(jī)關(guān)以國(guó)家名義實(shí)施的一種國(guó)家行為，所以，它具有的國(guó)家強(qiáng)制性決定了任何一個(gè)哪怕在市場(chǎng)中占有絕對(duì)壟斷地位的企業(yè)都無(wú)法與之相匹敵。而我們傳統(tǒng)意義上的經(jīng)濟(jì)壟斷是和國(guó)家活動(dòng)并不相關(guān)的一種純市場(chǎng)主體的行為，不論這種市場(chǎng)主體的壟斷地位如何，在國(guó)家的強(qiáng)制力面前，它都無(wú)法超越國(guó)家這種力量。即一般的壟斷是國(guó)家可以也應(yīng)當(dāng)駕馭的市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)者妨害他人和社會(huì)利益的行為。發(fā)達(dá)國(guó)家也存在著一定程度的國(guó)家壟斷，但這種壟斷并非我們所含指的那種旨在消除競(jìng)爭(zhēng)或謀取少數(shù)人利益的壟斷，而是為了更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)利益和社會(huì)公平對(duì)自然資源的占有或?qū)δ骋恍袠I(yè)的專營(yíng)[1](P290)。重商主義時(shí)期一些國(guó)家雖然對(duì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)進(jìn)行了較多的干預(yù)，但那時(shí)的國(guó)家并未像我國(guó)目前個(gè)別行政機(jī)關(guān)那樣直接介入市場(chǎng)參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，而僅僅是制定了一些鼓勵(lì)或限制進(jìn)出口貿(mào)易的法律或政策[5](P29-34)。因此，源于西方發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家和發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的傳統(tǒng)反壟斷法一開(kāi)始所指的就只是市場(chǎng)中的經(jīng)濟(jì)壟斷，未包含今天在我國(guó)如此盛行的行政壟斷的問(wèn)題?？梢哉f(shuō)，壟斷天然地是一種市場(chǎng)行為而非國(guó)家行為，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段必然出現(xiàn)的，需要國(guó)家利用自身的力量來(lái)解決并達(dá)到維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)目的的純粹的經(jīng)營(yíng)者行為。我們現(xiàn)在所指的行政壟斷并非市場(chǎng)發(fā)展的產(chǎn)物，而是傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)舊體制的殘留形式，是國(guó)家權(quán)力無(wú)孔不入思想觀念的體現(xiàn)，是政府將自己所應(yīng)代表的社會(huì)公共利益地位降格為一個(gè)民間團(tuán)體所代表的個(gè)體利益的混沌認(rèn)識(shí)，也是市民社會(huì)和政治國(guó)家分野初期國(guó)家權(quán)力依然要超越社會(huì)權(quán)利以維護(hù)自己在民間社會(huì)至高無(wú)上地位的表現(xiàn)。我們姑且可以將行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷相提并論，但我們絕不可無(wú)視二者的實(shí)質(zhì)性差別，將行政壟斷僅看作是普通壟斷的一種形式，并按照傳統(tǒng)反壟斷立法的思路去探尋根治的良方。我國(guó)未來(lái)的《反壟斷法》應(yīng)當(dāng)是與世界其他國(guó)家的反壟斷立法大致接軌的法律，其基本功能仍然是政府為維護(hù)自由公平的競(jìng)爭(zhēng)秩序，保護(hù)消費(fèi)者和經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益的法律依據(jù)。行政壟斷與其說(shuō)是一種壟斷，毋寧說(shuō)是一個(gè)復(fù)雜的體制問(wèn)題、思想觀念問(wèn)題和政府價(jià)值選擇問(wèn)題，從根本上講，它和經(jīng)濟(jì)壟斷沒(méi)有必然的聯(lián)系和共同的社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。主張用同一部法律來(lái)規(guī)制實(shí)質(zhì)上并非同一法律問(wèn)題的行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷的設(shè)想，只看到了它們危害的結(jié)果有相同的一面（實(shí)際中行政壟斷的危害要遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于經(jīng)濟(jì)壟斷），而忽視了它們之間的本質(zhì)區(qū)別。所以，從這一角度講，行政壟斷不宜用規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的《反壟斷法》來(lái)解決。

二、傳統(tǒng)反壟斷法在規(guī)制行政壟斷上的缺陷

通行的反壟斷法調(diào)整的因經(jīng)濟(jì)壟斷行為而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系和因行政壟斷行為而發(fā)生的社會(huì)關(guān)系不是同一類社會(huì)關(guān)系，所以，行政壟斷不應(yīng)由反壟斷法來(lái)調(diào)整。一個(gè)部門(mén)法尤其是一部法典或?qū)ｉT(mén)法律文件調(diào)整的對(duì)象應(yīng)該是同一類或同一種社會(huì)關(guān)系。因調(diào)整的方法和法律發(fā)揮作用的機(jī)制都必須以調(diào)整對(duì)象為基礎(chǔ)，所以，對(duì)不同的社會(huì)關(guān)系應(yīng)該采取不同的立法形式進(jìn)行調(diào)整。經(jīng)濟(jì)壟斷是以限制、阻礙競(jìng)爭(zhēng)為表現(xiàn)形式的行為，這種行為因侵犯了其他市場(chǎng)主體權(quán)利，也剝奪了消費(fèi)者的選擇權(quán)利等。具體地看，由此產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系主要是從事壟斷行為的市場(chǎng)主體和其他市場(chǎng)主體以及消費(fèi)者之間的關(guān)系；抽象地看，因壟斷行為破壞了正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序，妨礙了社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展進(jìn)步，侵害了不特定的多數(shù)人的利益，所以，反壟斷法調(diào)整的社會(huì)關(guān)系是從事壟斷活動(dòng)的經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，也可以說(shuō)是法律所確認(rèn)和保護(hù)的平等、公平的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。具體承擔(dān)調(diào)整這一社會(huì)關(guān)系，將法律規(guī)則適用到具體社會(huì)生活中的是法律授權(quán)執(zhí)行反壟斷法的行政機(jī)關(guān)（或包括）其他國(guó)家機(jī)關(guān)。但因行政壟斷所產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系則不同。行政壟斷因?yàn)槭钦蚱渌鶎俨块T(mén)所為，從表面上看，這一行為和經(jīng)濟(jì)壟斷一樣，都侵害了其他經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利和消費(fèi)者的權(quán)利，但是，因行政壟斷是國(guó)家行政機(jī)關(guān)濫用了行政權(quán)，明顯缺乏法律支持甚至公開(kāi)違法，所以，這種行為還同時(shí)侵犯了憲法關(guān)系和行政關(guān)系。具體地看，行政機(jī)關(guān)的壟斷行為侵犯的是經(jīng)營(yíng)者和消費(fèi)者的利益，由此而產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系是行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者及消費(fèi)者之間的關(guān)系；抽象地看，行政壟斷所侵害的社會(huì)關(guān)系是從事行政壟斷的行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，以及憲法和法律所保護(hù)的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。不管是經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者之間的關(guān)系，還是經(jīng)營(yíng)者和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系，都與國(guó)家行政機(jī)關(guān)和經(jīng)營(yíng)者以及消費(fèi)者之間的關(guān)系或行政機(jī)關(guān)和社會(huì)公共利益之間的關(guān)系有本質(zhì)的區(qū)別。制止經(jīng)濟(jì)壟斷，調(diào)整經(jīng)營(yíng)者和經(jīng)營(yíng)者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者、消費(fèi)者和社會(huì)公共利益，主要通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)或必要的司法權(quán)即可實(shí)現(xiàn)。但對(duì)行政權(quán)濫用的行政壟斷，如再通過(guò)行政權(quán)來(lái)制止，則從理論上和實(shí)踐上都無(wú)法實(shí)現(xiàn)。對(duì)行政權(quán)的制約必須通過(guò)行政權(quán)以外的權(quán)力或權(quán)利救濟(jì)方式來(lái)實(shí)現(xiàn)。反壟斷法規(guī)范為行政機(jī)關(guān)制止經(jīng)濟(jì)壟斷提供了法律根據(jù)，被授權(quán)的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)也必須依法行使自己的這一職能，從這一角度講，反壟斷法具有約束行政機(jī)關(guān)的功能，而對(duì)因行政權(quán)產(chǎn)生的社會(huì)關(guān)系則不是反壟斷法調(diào)整的對(duì)象。

反壟斷法中的規(guī)制方法無(wú)法實(shí)現(xiàn)消除行政壟斷、保護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)的目標(biāo)。不管是結(jié)構(gòu)主義還是行為主義傳統(tǒng)的反壟斷法只對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷規(guī)定了不同的規(guī)制方式，從而為制裁壟斷行為和恢復(fù)正常的競(jìng)爭(zhēng)秩序提供了法律根據(jù)[6](P69-71)。發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家的反壟斷立法之所以能有效發(fā)揮作用，主要依賴于各種比較科學(xué)的規(guī)制方式的設(shè)置。但是，傳統(tǒng)的反壟斷立法中的規(guī)制方法，如停止違法行為的禁令、課以罰款金、沒(méi)收違法所得和分割公司或民事責(zé)任和刑事責(zé)任等只是對(duì)一般經(jīng)濟(jì)壟斷行為而設(shè)置，對(duì)中國(guó)存在的行政壟斷，傳統(tǒng)的反壟斷法沒(méi)有也不可能提出專門(mén)的規(guī)制方法。因?yàn)閭鹘y(tǒng)的反壟斷法中的規(guī)制方法都是用來(lái)規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷行為，針對(duì)的對(duì)象是一般不具有國(guó)家強(qiáng)制力的經(jīng)營(yíng)者。行政壟斷的主體是行使國(guó)家行政權(quán)的政府或其所屬部門(mén)，這一主體的特殊性決定了傳統(tǒng)的結(jié)構(gòu)主義或行為主義方法都不可能在這一方面發(fā)揮作用。經(jīng)濟(jì)壟斷通過(guò)運(yùn)用公權(quán)力的方法可以得到有效遏制，而試圖用規(guī)制一般市場(chǎng)主體的方法，對(duì)因公權(quán)力本身濫用形成的行政壟斷進(jìn)行規(guī)制，其結(jié)果必定是失敗。我國(guó)現(xiàn)行的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在第三十條中規(guī)定了規(guī)制行政壟斷的方法，即“政府及其所屬部門(mén)……限定他人購(gòu)買其指定的經(jīng)營(yíng)者、限制他人正當(dāng)?shù)慕?jīng)營(yíng)活動(dòng)或者限制商品在地區(qū)之間的正常流通，由上級(jí)機(jī)關(guān)責(zé)令改正；情節(jié)嚴(yán)重的，由同級(jí)或上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)直接責(zé)任人給予行政處分”，這種規(guī)制方法采用的并非規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的方法，而是憲法和行政法的方法。但由于執(zhí)法體制和其他方面的原因，這種方法也未起到有效規(guī)制行政壟斷的作用，行政壟斷也愈演愈烈，從而使這一條款也成了一紙空文。所以，盡管我們可以將行政壟斷和經(jīng)濟(jì)壟斷規(guī)定在同一部法律中，但絕不可以用同一種手段來(lái)達(dá)到有效規(guī)制的目的。因公權(quán)力濫用而形成的行政壟斷，必須通過(guò)規(guī)制公權(quán)力的方式進(jìn)行，傳統(tǒng)的反壟斷法對(duì)此不可能有所作為。

傳統(tǒng)的反壟斷體制和程序無(wú)法制止行政壟斷。科學(xué)合理的規(guī)制方式只有建立在科學(xué)的體制基礎(chǔ)上才能發(fā)揮其作用，無(wú)論是反經(jīng)濟(jì)壟斷還是反行政壟斷皆無(wú)例外。迄今為止，世界上反壟斷主要通過(guò)運(yùn)用行政權(quán)和司法權(quán)兩種方式進(jìn)行，與此相適應(yīng)，也就形成了由行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)兩種反壟斷的體制[6](P59-68)。此外，在啟動(dòng)反壟斷的程序上包括行政機(jī)關(guān)適用的行政程序和訴諸于法院的訴訟程序兩種。通過(guò)行政機(jī)關(guān)對(duì)壟斷案件處理是法律授權(quán)的行政機(jī)關(guān)根據(jù)反壟斷法的規(guī)定對(duì)違法者進(jìn)行制裁，如美國(guó)的聯(lián)邦司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)，日本的公正交易委員會(huì)，法國(guó)的競(jìng)爭(zhēng)審議委員會(huì)，英國(guó)的公平交易辦公室和德國(guó)的卡特爾局等。“在歐洲，以專門(mén)行政機(jī)關(guān)執(zhí)行反壟斷法是個(gè)普遍現(xiàn)象”。這些專門(mén)的行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律規(guī)定，對(duì)壟斷行為獨(dú)立地進(jìn)行處罰。法院對(duì)行政機(jī)關(guān)的裁決只能從行政程序方面進(jìn)行審查，而不能對(duì)裁決的實(shí)質(zhì)內(nèi)容進(jìn)行調(diào)查或改變[6](P67)。所以，這種規(guī)制方式主要依賴行政系統(tǒng)的運(yùn)作，我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為和公用企業(yè)的壟斷行為的規(guī)制就采取的是這一體制。美、日的反壟斷法也主要是依賴行政體制進(jìn)行運(yùn)作，但與歐洲國(guó)家不同的是，美、日國(guó)家的行政機(jī)關(guān)具有較強(qiáng)的獨(dú)立功能，有的學(xué)者稱之為準(zhǔn)司法行政機(jī)關(guān)。此外，美國(guó)的聯(lián)邦司法部和聯(lián)邦貿(mào)易委員會(huì)在規(guī)制壟斷行為時(shí)貫徹了“司法中心主義”的精神，除在權(quán)限內(nèi)對(duì)企業(yè)進(jìn)行制裁外，還可以以原告身份向聯(lián)邦法院起訴，由法院決定制裁的具體措施（如微軟壟斷案）[7]。而對(duì)違反反壟斷法的企業(yè)及有關(guān)個(gè)人的刑事制裁和受害方提起的民事訴訟請(qǐng)求，悉由法院決定。西方國(guó)家針對(duì)經(jīng)濟(jì)壟斷而建立的上述反壟斷體制確保了反壟斷法的貫徹執(zhí)行，起到了維護(hù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序，制止破壞有效競(jìng)爭(zhēng)行為的目的。不論是由行政機(jī)關(guān)直接制裁，司法機(jī)關(guān)進(jìn)行形式審查，還是由行政機(jī)關(guān)調(diào)查并提起訴訟，由司法機(jī)關(guān)進(jìn)行裁決的體制，實(shí)踐證明都符合各國(guó)的國(guó)情，實(shí)現(xiàn)了各自反壟斷法的價(jià)值。我國(guó)的情況則不同。由于我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是從過(guò)去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制演變而來(lái)的，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段看，我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)尚處于發(fā)育初期，許多市場(chǎng)尚不健全，和外國(guó)相比較，我國(guó)企業(yè)的規(guī)模和市場(chǎng)控制能力普遍都十分有限。盡管現(xiàn)在市場(chǎng)中也出現(xiàn)了一些以壟斷方式限制競(jìng)爭(zhēng)的事例，但對(duì)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最具威脅的仍是政府行為的過(guò)度干預(yù)，包括以行政壟斷的方式限制競(jìng)爭(zhēng)。而傳統(tǒng)的反壟斷法建立的體制是針對(duì)一般企業(yè)的違法行為，是通過(guò)國(guó)家行政權(quán)和司法權(quán)對(duì)一個(gè)私權(quán)主體的違法行為進(jìn)行規(guī)制，因而，盡管規(guī)制的體制有所不同，但通過(guò)公權(quán)力作用的發(fā)揮足以有效遏制這種行為。行政壟斷的性質(zhì)和特點(diǎn)決定了用傳統(tǒng)的反壟斷體制難以達(dá)到規(guī)制行政壟斷、保護(hù)競(jìng)爭(zhēng)的目的，而必須突破規(guī)制經(jīng)濟(jì)壟斷的思路，建立專門(mén)的體制，規(guī)制行政壟斷。我國(guó)的《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》在規(guī)制行政壟斷方面的失敗已經(jīng)表明我們必須重新建立規(guī)制行政壟斷的方式和體制，而不是再沿著舊體制的框架尋找解決的途徑。

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