導(dǎo)語(yǔ)：行政法范式轉(zhuǎn)變論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

【內(nèi)容提要】伴隨著政府治道變革的發(fā)展和公共行政時(shí)代的到來(lái)，以國(guó)家行政為主要調(diào)整對(duì)象的傳統(tǒng)行政法學(xué)，面臨著研究范式轉(zhuǎn)型的深刻變化：行政的理念由單一的國(guó)家行政轉(zhuǎn)變為包括國(guó)家行政和社會(huì)行政的公共行政；行政法的調(diào)整對(duì)象由國(guó)家行政擴(kuò)大至公共行政；行政法范式由以行政權(quán)力為中心，轉(zhuǎn)變?yōu)橐怨怖鏋橹行摹?/p>

【英文摘要】Accompaniedwiththereformofgovernmentadministrationandthecomingofpublicadministrativeera,thetraditionaladministrativelawregulatingthestateadministrationhasfacedwithdeepchangesinthetransformationofresearchpatterns.Theconceptofadministrationhasbeentransferredfromsinglestateadministrationtopublicadministrationthatincludesstateadministrationandsocialadministration.Theregulationgobjectofadministrativelawhasextendedfromthestateadministrationtopublicadministration.Theadministrativelawpatternshouldchangeitscentraltasksfromtheadministrativepowertopublicrights.

【關(guān)鍵詞】行政法范式/國(guó)家行政/公共行政AdministrativeLawPattern/StateAdministration/PublicAdministration

【正文】

一、國(guó)家行政和行政法的基本范式

“學(xué)術(shù)的歷史乃是現(xiàn)象的概念化與概念的規(guī)范化、思維模式的培育與變革、方法論的探索與創(chuàng)新的歷史?！盵1](P226)將現(xiàn)象概念化并形成包含特定價(jià)值和方法在內(nèi)的理論框架，通過(guò)比較不同理論框架解決面臨問(wèn)題的效果，來(lái)獲得、驗(yàn)證“進(jìn)步的”“科學(xué)的”的理論，進(jìn)而指導(dǎo)我們解決實(shí)際問(wèn)題的實(shí)踐，是社會(huì)科學(xué)研究的重要方法。[2](P46-48)

作為一門(mén)社會(huì)科學(xué)，行政法就是解決有關(guān)行政問(wèn)題的法。[3]在行政法學(xué)研究中，“研究的方法，有關(guān)什么是成問(wèn)題的想法，何者應(yīng)該包括在研究領(lǐng)域里，何者應(yīng)該排除在外的標(biāo)準(zhǔn)”，[4]這些科學(xué)史學(xué)者稱(chēng)之為范式的問(wèn)題，在很大程度上是由一定時(shí)期“行政”的觀念和問(wèn)題所決定的。因此，要研究行政法基本范式，應(yīng)該從行政觀念開(kāi)始。

居于現(xiàn)代行政法學(xué)理論核心地位的行政觀念，起源于20世紀(jì)初葉行政國(guó)的興起和發(fā)展。20世紀(jì)初葉始，公共事務(wù)的急劇增多，“市場(chǎng)失靈”對(duì)政府放任政策的否定，導(dǎo)致人們嘗試通過(guò)擴(kuò)大政府管理公共事物的范疇，賦予其足夠權(quán)力的方法，以解決所面臨的市場(chǎng)失靈困難。這種強(qiáng)化國(guó)家管理公共事務(wù)的必然性，主張國(guó)家在管理公共事務(wù)過(guò)程中，有運(yùn)用各種強(qiáng)制性手段的必要性，力圖用擴(kuò)大國(guó)家職能的方法扭轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)危機(jī)，提高行政效率，增進(jìn)公共利益。

我國(guó)現(xiàn)行行政法和行政法學(xué)，就基本上是從國(guó)家行政這一背景出發(fā)的，集中體現(xiàn)在行政法的調(diào)整對(duì)象和行政法的功能兩個(gè)方面：

（一）作為行政法調(diào)整對(duì)象的行政：主體和行為

雖然在表述上略有不同，我國(guó)行政法學(xué)者基本上都將行政法調(diào)整對(duì)象的行政界定為國(guó)家行政機(jī)關(guān)實(shí)施國(guó)家行政權(quán)的行為。對(duì)此概念可從主體和行為兩個(gè)角度把握：從主體角度來(lái)看，學(xué)者們認(rèn)為公共事務(wù)的管理權(quán)專(zhuān)屬于國(guó)家，國(guó)家是管理公共事物的唯一主體。例如有的學(xué)者在解釋行政的含義時(shí)，認(rèn)為“只有國(guó)家才有權(quán)進(jìn)行行政活動(dòng)”，“行政是國(guó)家的”。[5](P30)更有學(xué)者為了強(qiáng)調(diào)國(guó)家對(duì)公共事務(wù)管理的獨(dú)占性，又從歷史發(fā)展的角度解釋道：“只有國(guó)家出現(xiàn)以后才有行政，將來(lái)國(guó)家消亡了，行政也將自然消亡?！盵6](P4)從行政的行為角度來(lái)看，學(xué)者們認(rèn)為行政活動(dòng)的本質(zhì)是國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)所進(jìn)行的管理活動(dòng)，“行政就是管理”，[6](P4)強(qiáng)調(diào)國(guó)家運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)公共利益，并將運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力當(dāng)作行政行為的本質(zhì)。

不難看出，我國(guó)行政法學(xué)者對(duì)行政概念的上述解釋?zhuān)腔趯?duì)國(guó)家行政觀念的認(rèn)同，即，因?yàn)椤笆袌?chǎng)失靈”，所以從主體的角度來(lái)看，應(yīng)由國(guó)家作為公共事務(wù)管理的主體，直接承擔(dān)起行政的任務(wù)；從行為的角度來(lái)看，主張國(guó)家為提高行政效率，有運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力的必要。隨著行政國(guó)實(shí)踐的成功，上面的觀念演化為：公共事務(wù)的管理專(zhuān)屬于國(guó)家，行政行為本質(zhì)即強(qiáng)制性權(quán)力。

（二）行政法的功能（即要解決的問(wèn)題）：提高國(guó)家行政效率，控制行政權(quán)力濫用

從主體和行為兩方面強(qiáng)化國(guó)家管理公共事務(wù)職能的國(guó)家行政觀念需要解決以下兩個(gè)問(wèn)題：如何保證行政機(jī)關(guān)運(yùn)用行政權(quán)力時(shí)的效率？如何避免行政機(jī)關(guān)運(yùn)用其被賦予的強(qiáng)大權(quán)力侵犯相對(duì)較弱一方公民的正當(dāng)利益？如果制度設(shè)計(jì)不能夠有效地解決這兩個(gè)問(wèn)題，則國(guó)家直接管理公共事務(wù)的必要性、國(guó)家運(yùn)用強(qiáng)制權(quán)力管理公共事務(wù)的合理性都將大打折扣。于是，這兩個(gè)問(wèn)題便成為行政法在行政國(guó)背景下需要解決的主要問(wèn)題。

我們對(duì)行政法律關(guān)系特點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，行政法理論體系的構(gòu)建、現(xiàn)代行政法各流派的特征等這些行政法律科學(xué)領(lǐng)域內(nèi)的重大問(wèn)題，無(wú)不深深地打上了國(guó)家行政的特點(diǎn)和其面臨問(wèn)題的烙印。例如，對(duì)經(jīng)行政法調(diào)整而形成的行政法律關(guān)系特別的認(rèn)知，學(xué)者們從兩個(gè)關(guān)節(jié)點(diǎn)上把握，一是行政法律關(guān)系必有一方是行政機(jī)關(guān)；二是雙方地位不對(duì)等，在行政管理法律關(guān)系中行政機(jī)關(guān)處于優(yōu)越的地位。[7](P22-23)這兩個(gè)特點(diǎn)恰與國(guó)家行政的主體和行為的特點(diǎn)相對(duì)應(yīng)。又如，學(xué)者們對(duì)行政法調(diào)整對(duì)象的行政行為的研究，一般從行政立法、行政執(zhí)法和行政司法三個(gè)角度展開(kāi)，而這三種行為的內(nèi)在線索則是國(guó)家所享有的以命令和強(qiáng)制行為為主要手段的管理方法，國(guó)家行政的觀念是這三種行為的主線（注：我國(guó)現(xiàn)在通行的行政法學(xué)教材基本上都是以此結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)而展開(kāi)對(duì)行政行為的研究的。）。再如，行政法學(xué)的主要流派，控權(quán)論、管理論、平衡論，其對(duì)行政的本質(zhì)和待解決問(wèn)題的認(rèn)知，雖然側(cè)重點(diǎn)和價(jià)值取向不同，也都是在國(guó)家行政的框架內(nèi)，闡述自己的觀點(diǎn)和解決問(wèn)題方案。無(wú)論是注重行政效率，還是強(qiáng)制控制行政權(quán)，或是兼顧二者，它們的理論預(yù)設(shè)和體系的展開(kāi)，都是根據(jù)國(guó)家行政的要素的問(wèn)題，帶著國(guó)家行政這幅眼鏡，在側(cè)重保障國(guó)家的行政權(quán)與控制國(guó)家行政權(quán)的不同重心上去認(rèn)知、解決問(wèn)題。

法律具有時(shí)代的精神，它是一定時(shí)代精神的反映。20世紀(jì)初葉，公共事務(wù)的增加，市場(chǎng)失靈的影響，強(qiáng)化了國(guó)家行政的觀念，強(qiáng)化了行政主體唯一性和行政權(quán)優(yōu)越性的觀念。這種強(qiáng)化，符合行政國(guó)時(shí)期公共事務(wù)增多對(duì)國(guó)家職能擴(kuò)張的需要，因而，以國(guó)家行政為基石的行政法范式，也具有時(shí)代的合理性。但是，我們不應(yīng)該將一定時(shí)期的實(shí)然現(xiàn)象，當(dāng)成所有時(shí)期的應(yīng)然現(xiàn)象。對(duì)把國(guó)家行政觀念下的行政特點(diǎn)和行政法觀念當(dāng)成一種無(wú)可置疑的所有時(shí)代“應(yīng)然”現(xiàn)象的本質(zhì)主義態(tài)度，我們應(yīng)該抱有足夠的警惕，因?yàn)?，我們不能夠用觀念剪裁現(xiàn)實(shí)，恰恰相反，是現(xiàn)實(shí)決定了我們的觀念。

二、公共行政的興起與行政法范式的轉(zhuǎn)型

（一）公共行政的興起

自20世紀(jì)60年代起，“政府失靈”使人們開(kāi)始懷疑行政國(guó)家控制全部社會(huì)公共事務(wù)的有效性，“人們開(kāi)始反思負(fù)擔(dān)過(guò)重和過(guò)分官僚化的政府是否有能力負(fù)擔(dān)指派給它的繁重的工作任務(wù)”。[8]在管理公共事務(wù)的主體和方式方面，國(guó)家行政思想所蘊(yùn)含的關(guān)于行政的兩個(gè)基本觀點(diǎn)，即國(guó)家作為管理公共事務(wù)的主體的唯一性和強(qiáng)調(diào)行政權(quán)力性行為作為實(shí)現(xiàn)公共利益的本質(zhì)手段，都在被逐漸突破。一場(chǎng)以部分行政權(quán)力社會(huì)化和放松管制為主要特征的公共行政改革，正以方興未艾之勢(shì)席卷全球。具體表現(xiàn)為：

1.第三種組織的出現(xiàn)。所謂第三種組織，即由非政府組織和志愿者等組成的非營(yíng)利性組織，它們致力于國(guó)家正式機(jī)制以外的公共目標(biāo)。它們的活動(dòng)范圍介于以政府為代表的公域和以個(gè)人自由為標(biāo)志的私域之間，被稱(chēng)之為第三域的范疇。自20世紀(jì)70年代以來(lái)，在英美國(guó)家，第三種組織在參與公共事務(wù)的治理和公共服務(wù)等方面的作用日漸突出，成為實(shí)現(xiàn)公共利益不可或缺的力量。[8]

2.非權(quán)力性行政方式的廣泛使用。實(shí)踐中，以淡化行政管理權(quán)力和強(qiáng)制色彩為重要特征的新的行政方式，如行政指導(dǎo)、行政合同、行政激勵(lì)等，越來(lái)越成為公共事務(wù)管理的主流方式。它們?cè)谔岣咝姓?，增進(jìn)行政民主，保證行政目標(biāo)實(shí)現(xiàn)過(guò)程中的公平、平等方面具有積極效果，已經(jīng)被人們廣泛采用。

3.公法向私法的逃遁。隨著行政的主體多樣化和非權(quán)力性行政方式的日漸增多，行政法的調(diào)整和調(diào)整方式也出現(xiàn)了諸多變化。行政任務(wù)從管理向服務(wù)的轉(zhuǎn)變，行政任務(wù)的部分民營(yíng)化，行政方式的非權(quán)力化，救濟(jì)方式的多樣化等等，也不斷地反映到調(diào)整這些現(xiàn)象的行政法中來(lái)，概括起來(lái)，即行政法正在逐漸擴(kuò)大調(diào)整對(duì)象，變革調(diào)整方式，主要體現(xiàn)為權(quán)力色彩和強(qiáng)制功能的弱化，代之以平等和合意因素的增加。正如日本學(xué)者鹽野宏指出的那樣，“實(shí)體法上區(qū)別公法和私法是沒(méi)有多大意義的”，行政機(jī)關(guān)的調(diào)整公共事務(wù)管理的法律適用和救濟(jì)方面，不是機(jī)械地適用公法的規(guī)定，而是根據(jù)問(wèn)題定向，采用“提示問(wèn)題式的概念”，以平等、比例、公正為原則適用公法或私法實(shí)現(xiàn)公共利益。[9](P35)日本和我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的學(xué)者形象地將這種現(xiàn)象稱(chēng)之為“公法向私法的逃遁”。

（二）國(guó)家行政范式的困境

這場(chǎng)觀念和制度變遷革命，不能不影響到行政和法學(xué)研究。這時(shí)，國(guó)家行政范式?jīng)Q定的研究視角和分析方法，顯出了致命的缺陷。國(guó)家行政觀念使人們?cè)谘芯可鲜鰡?wèn)題時(shí)，往往仍從國(guó)家公共事務(wù)管理主體的獨(dú)占性和行為的權(quán)力性角度去認(rèn)知界定新問(wèn)題，并仍把國(guó)家行政權(quán)力的“保障”或“控權(quán)”當(dāng)成問(wèn)題的重心。但是，新的問(wèn)題之所以成為“問(wèn)題”恰恰是因?yàn)樗鼈儾荒軓呐f的角度在舊的范式中得到合理的解釋——正是在這個(gè)意義上，這些問(wèn)題構(gòu)成舊范式下的“反常問(wèn)題”。例如，第三種組織的出現(xiàn)，有利于解決市場(chǎng)缺陷和政府缺陷，提高公共事務(wù)管理效率和公共服務(wù)的能力。但是，由于主導(dǎo)的國(guó)家行政范式的決定性影響，在行政法理論研究中，它們?cè)谛姓M織法中卻處于尷尬的地位，因?yàn)樗鼈兺黄屏诵姓聞?wù)管理權(quán)專(zhuān)屬于國(guó)家這一國(guó)家行政觀念的預(yù)設(shè)，其存在雖有其合理性的一面，但其他位及權(quán)力來(lái)源的合法性基礎(chǔ)仍相當(dāng)缺乏。[10]再如，現(xiàn)在通行的行政法理論結(jié)構(gòu)，其對(duì)行政法律關(guān)系和行政行為性質(zhì)的界定，對(duì)行政指導(dǎo)、行政合同等非權(quán)力性行為或權(quán)力色彩淡漠的行為難以解釋?zhuān)赫缬械膶W(xué)者指出的那樣，即便勉強(qiáng)拉入現(xiàn)在的理論框架之中，也既“不全面又不順暢”。[11](P46)

作為一種理論范式解決反常問(wèn)題的嘗試，我們不能武斷地將學(xué)者們對(duì)上述新現(xiàn)象的解釋稱(chēng)之為錯(cuò)誤，但不得不指出，這種基于國(guó)家行政基礎(chǔ)上的研究視角，在一定程度上模糊了行政方式的發(fā)展變化方向，偏離了公共行政改革問(wèn)題的重心，也分散了理論研究根據(jù)問(wèn)題定向的注意力。比如，在研究行政合同、行政指導(dǎo)這些新的行政方式時(shí)，為了表明這些問(wèn)題是行政法問(wèn)題，其內(nèi)在的包括著前述國(guó)家行政的主體和行為要素，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)這些行為雖然有合意的一面，但其要素仍是雙方地位不對(duì)等，行政機(jī)關(guān)在其中居優(yōu)越地位，其行為本質(zhì)上包括權(quán)力性因素。研究部分行政權(quán)力社會(huì)化問(wèn)題時(shí)，學(xué)者們多將新的行政主體的出現(xiàn)從行政權(quán)力的授權(quán)或委托角度研究，研究的重心放在授權(quán)或委托的程序、侵權(quán)責(zé)任歸屬、救濟(jì)方法和途徑方面，而忽視或回避對(duì)行政權(quán)力社會(huì)化合理性的直接研究等等?！翱茖W(xué)本質(zhì)上是解決問(wèn)題的活動(dòng)和根據(jù)問(wèn)題定向的活動(dòng)”。[12](P4)我們?cè)谒伎夹姓▽?duì)行政現(xiàn)象如何規(guī)范時(shí)，應(yīng)該從解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題和根據(jù)問(wèn)題定向的角度出發(fā)，而不是從觀念出發(fā)，把國(guó)家行政觀念當(dāng)成丈量行政問(wèn)題的尺度，以此判斷行政應(yīng)該是什么、不應(yīng)該是什么，把不符合“應(yīng)然”觀念的新現(xiàn)象，排除在研究范圍之外，這不是科學(xué)的方法。

（三）行政法范式轉(zhuǎn)變

以國(guó)家行政觀念為基礎(chǔ)的主流行政法范式的困境，源于“市場(chǎng)失靈”基礎(chǔ)上的政府全能理念。從“管得最少的政府是最好的政府”到“政府全能”，我們面臨的問(wèn)題由“市場(chǎng)失靈”變成“政府失靈”?！罢ъ`”出現(xiàn)之后，我們不可能再回到一切依賴(lài)市場(chǎng)這只“看不見(jiàn)的手”的老路上去。國(guó)家行政嚴(yán)格區(qū)分“行政行為”與“市場(chǎng)行為”的觀念使我們?cè)凇斑x擇市場(chǎng)還是選擇政府”的問(wèn)題前一籌莫展。

對(duì)于行政法學(xué)研究而言，以國(guó)家行政這一思想工具來(lái)整理新問(wèn)題的研究方法，限制了我們研究問(wèn)題的視角和層次，使我們把所謂的“準(zhǔn)行政行為”、“第三種組織”或第三領(lǐng)域放逐到行政法研究的邊緣，甚至干脆將之放逐出境，而無(wú)視它們?cè)谏鐣?huì)生活中越來(lái)越重要的地位。

為與公共行政改革相適應(yīng)，行政法對(duì)新問(wèn)題的認(rèn)知和規(guī)范，應(yīng)該從變革國(guó)家行政觀念主體要素和行為要素的弊端出發(fā)，以有效地解決問(wèn)題為尺度，多層次、多重心地展開(kāi)研究。簡(jiǎn)單地說(shuō)，為了解決新問(wèn)題，必須有新觀念。由此，本文引入了公共行政下行政法的新范式：

1.行政的基本觀念，從國(guó)家行政變?yōu)榘▏?guó)家行政和社會(huì)行政的公共行政。國(guó)家行政理念主張：管理公共事務(wù)的最優(yōu)選擇，是由國(guó)家直接運(yùn)用行政權(quán)力實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。公共行政理念則轉(zhuǎn)變?yōu)椋汗芾砉彩聞?wù)的最優(yōu)選擇，是多主體參與，合理的配置國(guó)家與社會(huì)之間公共事務(wù)管理范疇，以實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。這種理念的轉(zhuǎn)變，主要包括三個(gè)層次的變化，即行政目標(biāo)、行政主體和行政方式的變化。行政目標(biāo)的變化，預(yù)示著從以國(guó)家行政觀念下管理為中心的目標(biāo)，擴(kuò)大為管理和服務(wù)并重，以最大限度地實(shí)現(xiàn)公共利益為行政的直接目的。行政主體的變化，表明公共管理和公共服務(wù)不再簡(jiǎn)單地由政府全部包攬，而要以能夠最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)公共目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，確定公共管理和公共服務(wù)的主體，非營(yíng)利組織、地方團(tuán)體等非政府組織，只要有利于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，都應(yīng)該能夠通過(guò)法定渠道進(jìn)入公共事務(wù)管理領(lǐng)域。行政方式的變化表明，“行政并不僅是行政行為和行政強(qiáng)制執(zhí)行，而是使用各種各樣的手段來(lái)實(shí)現(xiàn)其目的”。[19](P36)既然行政的目的不再僅僅是單純的管理，而是最優(yōu)地實(shí)現(xiàn)公共利益，那么，基于公開(kāi)、平等、合意原則之上的非強(qiáng)制性行為方式實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)的行為，將得到倡導(dǎo)和推廣，因?yàn)檫@些行為方式更有利于調(diào)動(dòng)相對(duì)方的積極主動(dòng)參與，有利于公共目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。正如美國(guó)學(xué)者奧斯特羅姆所言：“公共行政的中心問(wèn)題被看作是提供公共利益和服務(wù)時(shí)，除了擴(kuò)充和完善官僚機(jī)構(gòu)外，其他的組織形式也許可以提供所有這些功能。”[13]這種思路有助于其他的組織形式介入行政，使我們對(duì)于公共事務(wù)的解決有更多的選擇，可以較好地實(shí)現(xiàn)公共利益。

2.與行政的基本觀念轉(zhuǎn)變相聯(lián)系，行政法的基本問(wèn)題，以政府權(quán)力為主導(dǎo)變?yōu)橐怨怖鏋橹鲗?dǎo)。政府權(quán)力為主導(dǎo)，考慮的是政府應(yīng)該怎樣行政的問(wèn)題，以公共利益為主導(dǎo)，則誰(shuí)來(lái)行政和怎樣行政均成為可以討論和研究、具有多種選擇的問(wèn)題，行政法不再機(jī)械地以權(quán)力性行為認(rèn)知本學(xué)科的研究對(duì)象，其基本問(wèn)題不再僅僅是“控權(quán)”和“管理”的問(wèn)題，以制度化的方式實(shí)現(xiàn)公共利益、提供最好的公共服務(wù)將是行政法的基本的直接的任務(wù)。這種轉(zhuǎn)變，使我們不再囿于公共事務(wù)管理的國(guó)家專(zhuān)屬和權(quán)力性質(zhì)，公共利益從政策選擇背景轉(zhuǎn)變?yōu)楣残姓闹苯幽繕?biāo)，從行政法的幕后走上前臺(tái)，成為行政法研究的直接對(duì)象。這樣，我們得到正面討論并有望解決上述行政主體和行為兩方面的問(wèn)題：(1)行政主體多樣化問(wèn)題。專(zhuān)屬的政府權(quán)威行政觀念向多中心的民主行政觀念轉(zhuǎn)變后，就成為行政法研究的常規(guī)課題。(2)行政的方式權(quán)力色彩淡化問(wèn)題。從管理行政觀念向服務(wù)行政觀念的轉(zhuǎn)變后，也將不再是行政法研究的反常問(wèn)題。正如狄驥指出的那樣：“不存在一種因國(guó)家權(quán)力存在而不同于私法的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神”。[14](P499)拋開(kāi)僵死的教條和學(xué)科限制，以問(wèn)題定向，運(yùn)用法律規(guī)范手段，實(shí)現(xiàn)權(quán)威行政向民主行政、管制行政向服務(wù)行政過(guò)程中的公平和效率轉(zhuǎn)變，以促進(jìn)人民福祉，應(yīng)是行政法在未來(lái)的主要任務(wù)。

三、公共行政觀念對(duì)行政法研究的啟示

行政法范式的上述轉(zhuǎn)變，帶來(lái)研究視角的轉(zhuǎn)換，給行政法的理論研究最重要的啟示是：打破國(guó)家行政觀念界限，以問(wèn)題定向，促進(jìn)公共利益。具體體現(xiàn)在：在部分行政權(quán)力社會(huì)化問(wèn)題上，不再為社會(huì)組織行使權(quán)力的合法性基礎(chǔ)尋找借口，而是從現(xiàn)實(shí)需要出發(fā)，對(duì)國(guó)家行政機(jī)關(guān)同社會(huì)組織的權(quán)力劃分、社會(huì)組織進(jìn)入國(guó)家公共事務(wù)管理的途徑、管理方式及對(duì)相對(duì)方的救濟(jì)問(wèn)題予以足夠關(guān)注。對(duì)非權(quán)力性方式的研究，也可以從如何提高公共效率需要角度出發(fā)，正視其行為的權(quán)力性因素和非權(quán)力性因素，對(duì)其行為的規(guī)范和爭(zhēng)議的解決，根據(jù)具體行為的性質(zhì)制定相應(yīng)的規(guī)范，避免硬給其貼上一個(gè)公法或私法的標(biāo)簽，進(jìn)而引起理論和實(shí)踐的脫節(jié)。近年來(lái)世界各國(guó)出現(xiàn)的一些突破原有國(guó)家行政觀念的現(xiàn)象，如行政組織私法化、行政行為之非制式化、行政任務(wù)民營(yíng)化、行政法關(guān)系的多面化等等。研究這些問(wèn)題時(shí)，應(yīng)基于范式轉(zhuǎn)型的角度，以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，以增進(jìn)公共利益，提高人民福祉為目的。這種研究方法，能夠使我們擺脫理論范式帶給我們的局限，避免圍繞一些假問(wèn)題而展開(kāi)的無(wú)意義的爭(zhēng)論。

國(guó)家行政觀念向公共行政觀念的轉(zhuǎn)變，對(duì)于行政法學(xué)研究而言，最重要的不是獲得若干現(xiàn)成的教條或答案，而是確立了以實(shí)現(xiàn)公共利益為目的、以問(wèn)題為定向的態(tài)度。因?yàn)?，截至目前為止，公共行政仍被學(xué)者們稱(chēng)之為學(xué)科探索過(guò)程中的一個(gè)主題，在此領(lǐng)域內(nèi)沒(méi)有居支配地位的單一分析模式。它更多的呈現(xiàn)為，以改進(jìn)國(guó)家行政觀念而進(jìn)行的，對(duì)公共事務(wù)管理主體和管理方式變革而展開(kāi)的具體制度探索。它比較明朗的一面是其批判性的一面，即變革國(guó)家行政觀念。它比較不明朗的一面，則是其建設(shè)性的一面。總之，雖然公共行政改革嘗試對(duì)公共事務(wù)的管理主體和管理方式予以改革創(chuàng)新，但它并不是一套已經(jīng)定型了的完整制度設(shè)計(jì)。所以，要真正實(shí)現(xiàn)行政法范式的轉(zhuǎn)變，還有許多問(wèn)題需要研究解決，如多元化行政主體的規(guī)范。國(guó)家行政向民主行政轉(zhuǎn)型，行政主體多元化，必然伴隨政府職能重組和各種組織介入公共事務(wù)，這就需要對(duì)主體資格、事務(wù)劃分等作出界定。又如，非權(quán)力性行政和研究。由于在國(guó)家行政觀念下，權(quán)力行政占絕對(duì)地位，非權(quán)力性行政行為該如何調(diào)整研究目前只是剛剛起步，對(duì)哪些領(lǐng)域應(yīng)禁止政府運(yùn)用強(qiáng)制性權(quán)力，哪些公共事務(wù)適合交由市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，都須研究才能明確。再如，行政法律關(guān)系多樣化的問(wèn)題。除了原有的行政主體與相對(duì)方的命令——服從關(guān)系之外，新出現(xiàn)的多種行政法律關(guān)系[15]，從現(xiàn)象到本質(zhì)特征，都有待于我們?cè)谘芯恐猩罨湔J(rèn)識(shí)。

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