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一、中美證券市場(chǎng)行政處罰機(jī)制概述

我國(guó)證券市場(chǎng)政府監(jiān)管大致經(jīng)歷了三個(gè)時(shí)期：第一個(gè)時(shí)期上海和深圳的地方政府對(duì)證券市場(chǎng)進(jìn)行非集中性的監(jiān)管，政府的職能定位為為企業(yè)融資解困；第二個(gè)時(shí)期的證券監(jiān)管表現(xiàn)為證券委和地方監(jiān)管部門的共同監(jiān)管；第三個(gè)時(shí)期，我國(guó)證券市場(chǎng)形成了中國(guó)證監(jiān)會(huì)統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的中央領(lǐng)導(dǎo)體系，明確了中國(guó)證監(jiān)會(huì)是獨(dú)立而唯一的最高監(jiān)管組織。證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為具有進(jìn)行行政處罰的權(quán)利。2006年，經(jīng)國(guó)務(wù)院同意，證監(jiān)會(huì)設(shè)置了獨(dú)立的行政處罰委員會(huì)，以求案件審理的專職化和專業(yè)化。美國(guó)1933年證券法及其后形成的判例對(duì)“證券”做出的概括性規(guī)定使美國(guó)證法傾向于重實(shí)質(zhì)而輕形式，延伸了證券的概念，將眾多投資行為以證券的名義合法化，并通過(guò)證券監(jiān)管路徑規(guī)制。這在一定程度上保護(hù)了投資者利益，但在另一方面，證券定義的概括性也無(wú)疑是在證券監(jiān)管的范圍和專業(yè)性上提出了更高的要求。SEC在美國(guó)行政體系中具有特殊地位，其為經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)的執(zhí)行美國(guó)聯(lián)邦證券法體系的獨(dú)立機(jī)構(gòu)，具有準(zhǔn)司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，乃美國(guó)證券監(jiān)管的最高機(jī)構(gòu)。其行政執(zhí)法機(jī)制包括調(diào)查程序和行政執(zhí)法機(jī)制——調(diào)查報(bào)告程序、司法禁令程序和行政審裁程序。在美國(guó)三權(quán)分立的政治傳統(tǒng)下，SEC的準(zhǔn)司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和獨(dú)立執(zhí)法權(quán)有助其對(duì)復(fù)雜的證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為做出及時(shí)有效的反應(yīng)。SEC行政處罰權(quán)具有準(zhǔn)司法權(quán)性質(zhì)，而美國(guó)最高法院通過(guò)一系列判例承認(rèn)行政機(jī)構(gòu)可享有準(zhǔn)司法權(quán)。因此，SEC實(shí)際為具有極大獨(dú)立性的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)。SEC并不受國(guó)會(huì)的控制。其權(quán)利受法律的直接肯定，并通過(guò)之后的一系列判例得到肯定。

二、中美證券市場(chǎng)行政處罰機(jī)制比較

（一）監(jiān)管機(jī)構(gòu)性質(zhì)

同屬政府主導(dǎo)型監(jiān)管體制，同為證券市場(chǎng)監(jiān)管主體，中國(guó)證監(jiān)會(huì)與美國(guó)SEC在行政機(jī)構(gòu)體系中的獨(dú)立性不同。美國(guó)SEC擁有準(zhǔn)司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和獨(dú)立執(zhí)法權(quán)，經(jīng)國(guó)會(huì)授權(quán)而成為執(zhí)行美國(guó)聯(lián)邦證券法體系的獨(dú)立機(jī)構(gòu)。美國(guó)法律界認(rèn)為，一個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的證券監(jiān)管機(jī)構(gòu)其透明度勝于合并監(jiān)管的機(jī)構(gòu)?；诖苏J(rèn)識(shí)，SEC在美國(guó)行政體系中具有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性，以保證其對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的透明度。其權(quán)力來(lái)自于法律的直接規(guī)定。準(zhǔn)司法權(quán)、準(zhǔn)立法權(quán)和獨(dú)立執(zhí)法權(quán)相互配合，在SEC內(nèi)部體系內(nèi)也能夠形成相對(duì)完整的鏈條，對(duì)行政處罰機(jī)制發(fā)揮功用起保障作用。此外，基于證券期貨市場(chǎng)的專業(yè)性，美國(guó)SEC作為一個(gè)實(shí)際上獨(dú)立于行政機(jī)關(guān)的特殊機(jī)構(gòu)，能夠在較大程度上保障其決策的獨(dú)立性和專業(yè)性。我國(guó)證監(jiān)會(huì)具有規(guī)則制定權(quán)、行政許可權(quán)、監(jiān)督管理權(quán)、調(diào)查取證權(quán)和懲處權(quán)等權(quán)力。但我國(guó)證監(jiān)會(huì)為國(guó)務(wù)院的直屬事業(yè)單位，不僅不獨(dú)立于政府，也不獨(dú)立于其監(jiān)管對(duì)象。因此，我國(guó)證監(jiān)會(huì)雖具有行政權(quán)力，但其權(quán)力來(lái)自于國(guó)務(wù)院授權(quán)。證監(jiān)會(huì)在證券市場(chǎng)行政處罰機(jī)制發(fā)揮的實(shí)效作用很大程度需要依靠其性質(zhì)，即依靠其背后強(qiáng)大的行政權(quán)力來(lái)規(guī)制證券市場(chǎng)不法行為，而非其自身的行政力量。因而，證監(jiān)會(huì)的獨(dú)立性不及美國(guó)SEC，我國(guó)證券市場(chǎng)行政處罰機(jī)制對(duì)于規(guī)制證券不法行為的作用很大程度上依靠中央行政力量的支撐，而非證監(jiān)會(huì)行政處罰的強(qiáng)效性。

（二）行政處罰的種類與效力

我國(guó)證監(jiān)會(huì)對(duì)證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為所能適用的行政處罰種類較為廣泛。證監(jiān)會(huì)除運(yùn)用行政處罰手段之外，還在其指定的規(guī)章或規(guī)范性文件中，創(chuàng)設(shè)了責(zé)令更換董事、監(jiān)事、高級(jí)管理人員，責(zé)令股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)，一定時(shí)期內(nèi)不受理有關(guān)文件、申請(qǐng)或推薦等“非行政處罰措施”。美國(guó)發(fā)達(dá)的證券市場(chǎng)對(duì)SEC的監(jiān)管效力提出了極高的要求。而事實(shí)上SEC自成立起，就一直在完善其執(zhí)法措施。SEC的執(zhí)法經(jīng)歷了從司法訴訟轉(zhuǎn)向行政審裁，從申請(qǐng)禁止令到罰款的變化。2002年美國(guó)《薩班斯法案》通過(guò)后，SEC的行政手段進(jìn)一步加強(qiáng)，兼顧打擊違法與阻止再犯。另一方面，SEC也具有高度靈活的執(zhí)法裁量權(quán)，可以決定如何處罰違法。SEC能夠處罰違反聯(lián)邦證券法的行為，同時(shí)國(guó)會(huì)也規(guī)定各種行政措施的使用條件，允許SEC靈活適用。因而，SEC在證券監(jiān)管中同時(shí)具有高度裁量權(quán)和豐富的執(zhí)法措施。

（三）行政處罰機(jī)制對(duì)于投資者保護(hù)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的意義

證券市場(chǎng)監(jiān)管的一大重要目標(biāo)即保護(hù)投資者。證監(jiān)會(huì)與SEC介入證券市場(chǎng)，對(duì)證券違法違規(guī)行為進(jìn)行懲處，以保護(hù)處于相對(duì)弱勢(shì)地位的證券市場(chǎng)投資者。但我國(guó)證券行政處罰機(jī)制并沒(méi)有將這一目標(biāo)貫徹于行政處罰機(jī)制的始終。以行政處罰中的罰款和沒(méi)收違法所得為例。根據(jù)《中國(guó)證監(jiān)會(huì)2010年度證券行政處罰分析報(bào)告》，2010年證監(jiān)會(huì)所有處罰案件中，使用頻率最高的行政處罰類型是罰款、警告、沒(méi)收違法所得，分別占全部處罰類型的46.26%、33.33%和10.88%，處罰對(duì)象為276個(gè)，處罰金額總計(jì)5861.57萬(wàn)元。證監(jiān)會(huì)罰款金額也呈現(xiàn)逐年增加的趨勢(shì)。但罰款和沒(méi)收違法所得雖為最常見(jiàn)的行政處罰措施，但罰款與沒(méi)收違法所得一并上繳國(guó)庫(kù)。在這種情形下，投資者并不能直接從證監(jiān)會(huì)的處罰中得到直接補(bǔ)償。美國(guó)SEC作為具有較高獨(dú)立性的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，對(duì)于投資者保護(hù)目標(biāo)采取更加直接的方式。SEC認(rèn)為不能狹義地理解投資者保護(hù)的目標(biāo)，制裁違法固然能簡(jiǎn)介保護(hù)投資者，但更重要的是把對(duì)違法者的罰款及其返還的非法所得用于補(bǔ)償投資者，使其受到的損失降到最低。證監(jiān)會(huì)與SEC在保護(hù)投資者這一目標(biāo)上采取直接與間接兩者不同思路。中國(guó)證監(jiān)會(huì)在行政處罰機(jī)制的設(shè)置時(shí)除考慮投資者保護(hù)這一目標(biāo)外，同時(shí)考慮政策性目標(biāo)。證監(jiān)會(huì)同時(shí)承擔(dān)著發(fā)展證券市場(chǎng)和保護(hù)投資者的目標(biāo)。因此，政策性因素對(duì)于證監(jiān)會(huì)行政處罰機(jī)制的影響極大。而投資者保護(hù)的目標(biāo)可能受到政策因素的擠壓。而美國(guó)SEC投資者保護(hù)的目標(biāo)占據(jù)主要地位，因而其制裁證券違法違規(guī)的途徑更加靈活。與SEC相比，證監(jiān)會(huì)可運(yùn)用的行政處罰和非行政處罰類型在類型上并不少，但是證監(jiān)會(huì)在自由裁量方面的靈活度則遜色于SEC。SEC可選擇與證券市場(chǎng)違法的當(dāng)事人選擇和解，而證監(jiān)會(huì)則不被允許與當(dāng)事人和解。這也反映了中美證券監(jiān)管理念中的另一差異。美國(guó)SEC的執(zhí)法自由裁量權(quán)可保障對(duì)證券市場(chǎng)監(jiān)管的效率性，而我國(guó)行政處罰措施的類型化固然可以保障證監(jiān)會(huì)自身權(quán)利不被濫用，但卻在靈活性與效率性方面略顯不足。與我國(guó)行政處罰機(jī)制相聯(lián)系的證券監(jiān)管程序中，也明顯反映出這一特點(diǎn)。2010年，我國(guó)證券行政委共收案件107件，而僅審計(jì)67件。而證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為頻發(fā)的背景下，證監(jiān)會(huì)必然會(huì)面臨更大的壓力。

（四）“查審分離制”——證券監(jiān)管的專業(yè)化走向

我國(guó)證監(jiān)會(huì)成立至2002年，案件調(diào)查與審理由同一部門負(fù)責(zé)。2002年《關(guān)于進(jìn)一步完善中國(guó)證券監(jiān)督管理委員會(huì)行政處罰體制的通知》后，證監(jiān)會(huì)案調(diào)查與審理由不同部門負(fù)責(zé)，正式將行政處罰工作分為兩個(gè)階段，第一階段為案件調(diào)查階段，由稽查部門負(fù)責(zé)；第二階段為案件審理、聽(tīng)證階段，由證監(jiān)會(huì)行政處罰委員會(huì)負(fù)責(zé)。2012年底證監(jiān)會(huì)啟動(dòng)改革，引入法官掛職擔(dān)任行政處罰委員會(huì)委員。在證監(jiān)會(huì)查審分離體制下，稽查部門負(fù)責(zé)案件調(diào)查，聽(tīng)證由專門委員會(huì)負(fù)責(zé)審理，法律部門負(fù)責(zé)復(fù)議訴訟。證監(jiān)會(huì)查審分離制度的建立反映證券監(jiān)管專業(yè)化的趨勢(shì)。而在監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部明細(xì)各項(xiàng)權(quán)限的劃分，也構(gòu)成對(duì)證監(jiān)會(huì)自身權(quán)利行使的監(jiān)督。證券監(jiān)管職責(zé)的細(xì)化對(duì)于證監(jiān)會(huì)的監(jiān)管效率也有一定的促進(jìn)作用。美國(guó)SEC下設(shè)4個(gè)部，18個(gè)辦公室，同時(shí)在各州還有11個(gè)派出機(jī)構(gòu)。SEC在證券行政處罰體系中引入“行政法官”。行政法官通過(guò)行政審裁制度對(duì)證券市場(chǎng)違規(guī)當(dāng)事人最初裁決。SEC在長(zhǎng)期發(fā)展過(guò)程中，也形成了完善的“調(diào)查——處理”的行政執(zhí)法機(jī)制。獨(dú)立的調(diào)查權(quán)也保障了SEC的監(jiān)管能力。在對(duì)證券市場(chǎng)違法違規(guī)行為進(jìn)行查處的過(guò)程中，中美兩國(guó)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)都在朝專業(yè)化發(fā)展。

三、結(jié)論

中美兩國(guó)證券市場(chǎng)監(jiān)管路徑不同。美國(guó)SEC與中國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政處罰機(jī)制在目標(biāo)、體系、監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部結(jié)構(gòu)、地位等方面存在著差異。但中美證券行政處罰體系建設(shè)都朝著專業(yè)化的方向發(fā)展。有效的證券執(zhí)法機(jī)制在實(shí)現(xiàn)投資者保護(hù)的目標(biāo)的過(guò)程中有著重要作用。有效監(jiān)管的前提是明確目標(biāo)、保證監(jiān)管獨(dú)立性和可靠性、保證監(jiān)管機(jī)構(gòu)擁有充分的資源和有效的執(zhí)法權(quán)力。反觀我國(guó)證監(jiān)會(huì)獨(dú)立性不足、執(zhí)法權(quán)力有限、執(zhí)法自由裁量權(quán)不足。證監(jiān)會(huì)同時(shí)肩負(fù)保護(hù)投資者和發(fā)展證券市場(chǎng)的雙重監(jiān)管目標(biāo)，導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)的行政處罰機(jī)制運(yùn)作過(guò)程中無(wú)法及時(shí)、充分地保護(hù)投資者。我國(guó)證監(jiān)會(huì)的行政處罰機(jī)制在整個(gè)證券監(jiān)管中處于相對(duì)孤立的狀態(tài)。證監(jiān)會(huì)的行政執(zhí)法缺乏民事責(zé)任制度的有力支持。這導(dǎo)致證監(jiān)會(huì)目前的行政處罰機(jī)制必須保持其強(qiáng)效性。證監(jiān)會(huì)在監(jiān)管上受政策導(dǎo)向的影響大，而獨(dú)立性不足，而通過(guò)機(jī)構(gòu)劃分上的細(xì)化和內(nèi)部職能的分權(quán)，證監(jiān)會(huì)監(jiān)管的專業(yè)化發(fā)展對(duì)于監(jiān)管效率的提供將會(huì)有促進(jìn)作用。

作者:諸佳曄 單位:證券市場(chǎng)監(jiān)管法律制度之華東政法大學(xué)