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一、中國(guó)高等教育“行政依賴的產(chǎn)生因素

反觀中國(guó)高等教育發(fā)展的百年歷程，絕大部分時(shí)間都是處于軍政勢(shì)力控制之下。無(wú)論是北洋大學(xué)堂還是京師大學(xué)堂，中國(guó)最早的近代大學(xué)都是由政府主導(dǎo)建立的。民國(guó)時(shí)期盡管被認(rèn)為是中國(guó)大學(xué)教育發(fā)展的黃金時(shí)期，可學(xué)術(shù)力量依舊在軍閥混戰(zhàn)、風(fēng)雨飄搖中顯得勢(shì)單力薄。新中國(guó)成立初期，我國(guó)推行高等教育“蘇聯(lián)模式”，其最大的特色是國(guó)家對(duì)高等教育進(jìn)行嚴(yán)密控制。盡管后來(lái)這種“鐵腕”的蘇聯(lián)模式得到摒棄，但是它對(duì)強(qiáng)化中國(guó)政府控制高等教育制度變遷的作用不可小窺?？v觀整個(gè)中國(guó)高等教育發(fā)展史，似乎并未有過(guò)傳統(tǒng)的自治，因此也就沒(méi)有形成真正意義上自治的傳統(tǒng)。直至今日，“行政對(duì)學(xué)術(shù)的過(guò)渡干預(yù)”，“高等教育行政化傾向”依舊是討論的焦點(diǎn)領(lǐng)域。高等教育對(duì)行政權(quán)力的依賴自古有之，行政依賴即人們對(duì)行政權(quán)力、行政機(jī)構(gòu)、行政公務(wù)人員及行政行為的過(guò)度的和非分的依賴感，以及與之相應(yīng)的對(duì)自身獨(dú)立的自我意志、自我組織和自我活動(dòng)能力等的嚴(yán)重缺乏和極度不自信[4]。由此可見(jiàn)，行政依賴的內(nèi)涵包括了兩個(gè)方面，一方面是對(duì)行政權(quán)力的過(guò)分依賴，另一方面是自我角色的缺失。歷史上，中國(guó)長(zhǎng)期推行“人治”，地方官員也被稱為“父母官”，百姓們事無(wú)巨細(xì)都要由官員操辦，人們的衣食住行均與行政權(quán)力息息相關(guān)，人治下的治理取決于長(zhǎng)官的意志，是非曲直皆由長(zhǎng)官評(píng)說(shuō)，官員的治理往往具有極強(qiáng)的隨意性，缺乏一般規(guī)則和統(tǒng)一程序，在這種情況下，人情大于法制，極易產(chǎn)生決策武斷和暗箱操作的可能。長(zhǎng)期的人治歷史使得人們不得不依賴行政，依附官員。在幾千年封建宗法的控制下，人的個(gè)性、自我意識(shí)以及獨(dú)立意識(shí)都遭到了扼殺：“君君臣臣父父子子”的等級(jí)觀念，唯書(shū)唯上的服從意識(shí)，明哲保身的處世態(tài)度也都無(wú)疑加劇了對(duì)行政的過(guò)分依賴。除卻傳統(tǒng)文化的影響，教育行政權(quán)力過(guò)大和資源的高度集中以及分配不均都是產(chǎn)生教育行政依賴的重要因素。教育行政權(quán)力過(guò)大，管的過(guò)多過(guò)細(xì)，導(dǎo)致行政權(quán)力對(duì)高校的過(guò)分干預(yù)，行政權(quán)力的高高在上使得高等教育產(chǎn)生了所謂的“行政依賴傾向”。由于我國(guó)投入到高等教育領(lǐng)域中的資源有限，且有限的資源往往掌握在少數(shù)的教育行政機(jī)構(gòu)手中，導(dǎo)致了高校的行政依賴傾向更多的表現(xiàn)為高校及其學(xué)術(shù)人員對(duì)行政部門的資源依賴。根據(jù)美國(guó)學(xué)者菲佛的資源依賴?yán)碚摚黧w想要實(shí)現(xiàn)對(duì)某一組織的控制，需要滿足以下幾個(gè)條件：第一，主體要占用一些資源；第二，主體占有的資源對(duì)組織來(lái)說(shuō)非常重要；第三，主體對(duì)資源的專有程度；第四，主體對(duì)資源的分配和使用權(quán)；第五，主體讓組織明白其偏好的能力；第六，主體對(duì)組織自主決策和行動(dòng)的控制力；第七，主體了解組織行為的能力[5]。我國(guó)的教育行政部門和高校之間，以及高校中的行政人員和學(xué)術(shù)人員之間基本滿足了上述的各個(gè)條件，資源和權(quán)力的過(guò)度集中使得很多高校為了“好辦事”不得不依賴行政權(quán)力，產(chǎn)生了類似于迷信大權(quán)威，“抱粗腿”，要求特殊政策，借用領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威推行工作等等一系列怪象。

二、教育行政權(quán)應(yīng)該遵守的原則

有病就要醫(yī)，治療高等教育行政依賴的頑疾不能只停留在口頭上的討伐，而是要從根本上給行政權(quán)力劃定一個(gè)界限。中共中央總書(shū)記在2013年1月22日中紀(jì)委全會(huì)上曾強(qiáng)調(diào)說(shuō)：要加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里[6]。這種將權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里的提法之所以能夠被廣泛接受，同國(guó)人幾千年受權(quán)力壓制的現(xiàn)象有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。對(duì)此，許多學(xué)者和專家都提出了不同的觀點(diǎn)，其中以大政府小政府論最為引人注目（“大與小”在這里指的是規(guī)模、強(qiáng)度等概念）。有學(xué)者認(rèn)為，“關(guān)于中國(guó)政府規(guī)模的政策考量標(biāo)準(zhǔn)既不在于天然不合理的‘大政府’，也不在于明顯不現(xiàn)實(shí)的‘小政府’，而在于‘適度’的政府?！盵7]鄧小平同志就曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“我們各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，都管了很多不該管、管不好、管不了的事。”要解決這一問(wèn)題，單純的大小政府和強(qiáng)弱政府論都解決不了根本的問(wèn)題，政府部門若能得到精簡(jiǎn)固然很好，但有可能出現(xiàn)“小政府、大權(quán)力”，加劇權(quán)力的集中。弱化政府職能，降低政府管理力度也并不能一勞永逸，行政職能既有該弱化的，同時(shí)也有該強(qiáng)化的，不僅如此，有些職能在某一段時(shí)間內(nèi)應(yīng)該強(qiáng)化，而在另一種條件下就該弱化。在處理這個(gè)問(wèn)題時(shí)，只有給政府行政權(quán)力劃定一個(gè)科學(xué)合理的界限，規(guī)定什么應(yīng)該管什么不該管，才是真正的解決之道。教育行政權(quán)力作為行政權(quán)力的一個(gè)分支，同樣面臨對(duì)高等教育機(jī)構(gòu)管得過(guò)寬過(guò)細(xì)的問(wèn)題。由于法制不完善、教育行政體制缺陷以及公眾參與決策機(jī)制不完善等原因，中國(guó)教育行政權(quán)力很容易越界，所以，明晰教育行政權(quán)力之有所為、有所不為的邊界，讓教育行政權(quán)力科學(xué)運(yùn)作，就成為解決中國(guó)教育問(wèn)題的關(guān)鍵。行政主體行使行政權(quán)需要遵循一定的原則，根據(jù)依法行政的基本原理，行使行政權(quán)需要遵守兩大基本原則：行政合法性原則與行政合理性原則。行政合法性原則是指所有行政法律關(guān)系當(dāng)事人必須嚴(yán)格遵守并執(zhí)行行政法律的規(guī)定。行政合理性原則指的是行政法律關(guān)系當(dāng)事人的行為，特別是行政機(jī)關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機(jī)關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當(dāng)和適度。教育行政權(quán)作為國(guó)家行政權(quán)的一部分，同樣需要遵守行政合法性原則與行政合理性原則這兩大基本原則。

三、教育行政權(quán)應(yīng)該遵守的邊界

那么，教育行政權(quán)該如何遵守這兩大原則呢？筆者認(rèn)為，這就要求教育行政權(quán)力遵守三大邊界：根據(jù)行政合法性原則，教育行政權(quán)應(yīng)遵守法制邊界；根據(jù)行政合理性原則，教育行政權(quán)在行使行政自由裁量權(quán)的時(shí)候，應(yīng)尊重教育發(fā)展規(guī)律，科學(xué)行使行政權(quán)，遵守科學(xué)邊界；還要遵守社會(huì)道德規(guī)范，嚴(yán)格在道德邊界中行使行政權(quán)。法制邊界：這里的法既包括法律法規(guī)，同樣也包括“其他行政規(guī)范性文件”。社會(huì)主義法制要求一切國(guó)家機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位和個(gè)人都必須做到有法必依。行政機(jī)關(guān)及其公務(wù)人員手中握有相當(dāng)大的決策權(quán)和管理權(quán)，以法律法規(guī)來(lái)規(guī)范行政權(quán)力的行使有助于真正實(shí)現(xiàn)由“人治”向“法治”的轉(zhuǎn)變。教育行政機(jī)關(guān)作為行使教育行政權(quán)力的主體，既要遵守同教育行政相關(guān)的法律，同時(shí)也要遵守由上級(jí)教育行政機(jī)關(guān)下發(fā)的行政法規(guī)以及各級(jí)各類的規(guī)章制度。面對(duì)高等教育“行政依賴”的頑疾，依法行政將使教育行政部門的權(quán)力得到法律法規(guī)的規(guī)范和約束，有效制止了高等教育領(lǐng)域可能出現(xiàn)的“暗箱操作”，對(duì)于提高教育行政的科學(xué)性、規(guī)范性具有十分重大的意義?？茖W(xué)邊界：教育行政權(quán)的管理對(duì)象是教育，而教育是一種有自身規(guī)律的復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，任何對(duì)教育的管理活動(dòng)只有遵循教育規(guī)律，才能促進(jìn)教育發(fā)展，反之只能阻礙教育發(fā)展。尤其是對(duì)于高等教育機(jī)構(gòu)而言，高等教育機(jī)構(gòu)作為知識(shí)儲(chǔ)存和創(chuàng)新的陣地，自由是學(xué)術(shù)生存和發(fā)展不可或缺的空氣。高等教育中出現(xiàn)的“行政依賴”現(xiàn)象，有很大程度上是由于高等教育機(jī)構(gòu)缺乏充分的自主權(quán)，沒(méi)有發(fā)揮出應(yīng)有的主觀能動(dòng)性。教育行政機(jī)關(guān)本著適度干涉的原則，應(yīng)將權(quán)力交付與具有高等教育管理經(jīng)驗(yàn)及相關(guān)知識(shí)的人士，避免出現(xiàn)“外行領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)行”的現(xiàn)象，尊重高等教育自身的發(fā)展規(guī)律，給予高等教育機(jī)構(gòu)充分的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)行政的民主化和科學(xué)化，將會(huì)有力地推動(dòng)高等教育事業(yè)的長(zhǎng)足發(fā)展道德邊界：在中國(guó)，與依法治國(guó)并行的還有以德治國(guó)。在社會(huì)生活的方方面面，道德在以各種各樣的形式規(guī)范著人們的行為，道德規(guī)范作為法律的有效補(bǔ)充，對(duì)于行政權(quán)力的行使同樣具有約束作用?！案叩冉逃鳛榕囵B(yǎng)人的活動(dòng)也好，作為知識(shí)生產(chǎn)、傳播、運(yùn)用的活動(dòng)也好，都涉及價(jià)值觀念、道德觀念?！盵2]57高校作為培養(yǎng)人才、推動(dòng)社會(huì)進(jìn)步的核心場(chǎng)所，其蘊(yùn)含的道德和價(jià)值作用不可估量。以教育公平為例，教育公平是社會(huì)公平正義的重要組成部分，教育行政部門在依法行政的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)自覺(jué)充當(dāng)教育公平的捍衛(wèi)者。作為教育行政權(quán)力的價(jià)值構(gòu)成，主要包括“公平、公正、正義、自由、平等、民主、文明、科學(xué)、人權(quán)、法制、秩序等基礎(chǔ)價(jià)值，也包括勤政、廉潔、效率、服務(wù)、團(tuán)結(jié)、守信、透明等實(shí)踐價(jià)值?！盵8]要使教育行政權(quán)力真正得到約束，不僅僅要確立行政的原則和邊界，還要進(jìn)一步完善法律，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督。自1861年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《摩雷爾法案》，發(fā)起增地運(yùn)動(dòng)，就“確立了美國(guó)主要通過(guò)立法來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)高等教育進(jìn)行控制干預(yù)的形式?！盵2]30相比較而言，在中國(guó)，通過(guò)立法手段來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)高等教育的控制干預(yù)一直未受到足夠重視。高等教育的專門法也只有《中華人們共和國(guó)高等教育法》一項(xiàng)，空白還很多。要實(shí)現(xiàn)有法可依，就必須加緊高等教育行政管理領(lǐng)域的立法進(jìn)程。同時(shí)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)教育行政權(quán)力的社會(huì)監(jiān)督，完善監(jiān)督機(jī)制和問(wèn)責(zé)機(jī)制，以座談會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式實(shí)現(xiàn)對(duì)教育行政權(quán)力的規(guī)范和監(jiān)督。與高等教育有著密切利益關(guān)系的不僅僅有政府機(jī)關(guān)，還應(yīng)當(dāng)包括高等教育的消費(fèi)者學(xué)生及家長(zhǎng)，以及高等教育的親身參與者與建設(shè)者——教師。教育行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行使權(quán)力的過(guò)程中必須充分尊重各個(gè)利益相關(guān)群體的訴求，并接受來(lái)自社會(huì)各方面的監(jiān)督。除此之外，在全球范圍內(nèi)，“政府與非政府組織（或者說(shuō)第三部門）的合作應(yīng)經(jīng)成為政府治理模式的主旋律?！盵2]69政府應(yīng)當(dāng)加快培育第三部門，并且為第三部門的介入鋪設(shè)道路。

作者:李園園單位:南開(kāi)大學(xué)