導(dǎo)語：農(nóng)民行政訴訟障礙排除論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要]在我國強調(diào)依法治國及致力于解決“三農(nóng)”問題的今天，農(nóng)民權(quán)利能否通過行政訴訟得以有效地保障，具有特殊意義。然而，農(nóng)民進行行政訴訟卻面臨著體制、意識、程序等諸多障礙。為此，改革體制、更新觀念、完善程序以利于保障農(nóng)民的合法權(quán)利，乃迫切需要和理性選擇。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民；行政訴訟；障礙；排除

行政訴訟作為解決公民私權(quán)力受到國家公權(quán)力侵害時救濟問題的訴訟制度，在我國憲法強調(diào)“國家尊重和保障人權(quán)”、“依法治國”及政府致力于解決“三農(nóng)”問題的今天，具有特殊的價值。然而，在目前，當(dāng)權(quán)利受到行政機關(guān)侵犯時，農(nóng)民進行行政訴訟可謂舉步維艱，“立案難、審理難、執(zhí)行難”乃不爭事實。其訴權(quán)的實現(xiàn)無論從法律規(guī)范層面還是從現(xiàn)實運作來看，都存在著諸多困境和障礙。

一、農(nóng)民進行行政訴訟的障礙及原因分析農(nóng)民在行政訴訟中面臨的困難和障礙是多元的，主要包括以下幾個方面：（一）體制障礙首先，司法難以獨立。在我國現(xiàn)有體制下，司法權(quán)在一定程度上依附于行政權(quán)。加之有些法官自身不具有獨立的品格，對其憲法地位也缺乏信心，同樣影響到農(nóng)民對法律的信心，難以樹立法律的權(quán)威。

其次，因缺乏有效的違憲審查機制，法院對于抽象行為的司法審查又存在著規(guī)范上的障礙，在行政訴訟中，對于行政機關(guān)的侵害農(nóng)民權(quán)利的違憲的規(guī)范性文件，找不到法律解決的途徑。

最后，農(nóng)民在行政訴訟中沒有安全保障。作為被告的行政機關(guān)一方面不依法履行訴訟義務(wù)，農(nóng)民的訴訟權(quán)利難以全面行使；另一方面事前事中進行威脅、事后進行報復(fù)，也使得受害農(nóng)民為避免權(quán)利落空或事后報復(fù)，不得不畏懼退縮或委曲求全。在行政訴訟中，近年撤訴率居高不下，大部分正是由于受到威脅所致。

（二）意識障礙基于經(jīng)驗認(rèn)知，“民不可與官斗”的意識在農(nóng)民中頗有市場，不能正確認(rèn)識自身的主體地位，習(xí)慣于對權(quán)力的順從；而行政機關(guān)也難以擺脫“官本位”意識。

（三）成本障礙訴訟費用過高，也是農(nóng)民不愿提起行政訴訟的一個主要原因。我國行政訴訟收費制度基本上是照搬民事訴訟。有學(xué)者在考察民事訴訟收費制度時曾指出：“不是所有的司法判決都能產(chǎn)生正義，但是每一個司法判決都會消耗資源。如果當(dāng)事人試圖窮盡起訴、訴前保全、反訴、上訴、申請強制執(zhí)行等程序救濟手段，必須準(zhǔn)備一筆價值不菲的訴訟費用。當(dāng)事人遭受的損失越大，爭取全額賠償?shù)脑竿綇娏?，他為勝訴要預(yù)先支付的費用就越高?！盵1]行政訴訟收費與民事訴訟收費一樣將案件分為非財產(chǎn)案件與財產(chǎn)案件。前者按件征收；后者以其所涉金額與價款按比例征收。這往往使農(nóng)民承受相對他們而言高額的案件受理費，還有律師費等必要費用，再加上諸多非法律因素的干擾及司法腐敗所額外增加的成本，農(nóng)民的訴訟成本極高！權(quán)衡利弊，農(nóng)民往往選擇忍讓、退縮或者尋求訴訟外的救濟途徑，如目前我國大量存在的“生命不息、申訴不止”現(xiàn)象，“上訪專業(yè)戶”不斷增多乃不爭事實。

（四）程序障礙1立案上的障礙。目前，該方面的最大障礙是，有些法院對于農(nóng)民提起的行政訴訟不予立案，甚至既不立案也不作不予受理的裁定，使農(nóng)民陷入“告狀無門”的境地。

2受案范圍的限制。我國行政訴訟法第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起行政訴訟?！笨梢?，該條以概括的方式確立了行政訴訟受案的基本界限，即只受理對具體行政行為不服提起的訴訟，而不受理所謂抽象行政行為侵權(quán)提起的訴訟。而事實上，許多侵犯農(nóng)民權(quán)利的行為恰恰是抽象行政行為。這就使農(nóng)民的有關(guān)權(quán)利受到地方制定的各類規(guī)范性文件或所謂的“紅頭文件”侵犯時，無法尋求有效的司法救濟。該條還對行政訴訟的被告主體作了限制，即被告只能是行政機關(guān)和法律法規(guī)授權(quán)的組織。然而，目前在土地征收、征用過程中，村民委員會也往往侵犯農(nóng)民的土地權(quán)利，故村委會能否成為行政訴訟的被告，就成為一個焦點問題。就目前法律規(guī)定而言，村委會是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”，因而往往認(rèn)為它不具備行政訴訟主體資格；也有人指出，村委會除了公共服務(wù)職能外，在實際工作中也具備一部分執(zhí)行基層行政事務(wù)（如計劃生育）的職能，而村委會不能作為行政訴訟被告，往往使農(nóng)民許多切身權(quán)益難以得到有效地救濟。

該法第11條采取列舉的方法，進一步限制了行政訴訟的受案范圍，主要限于對公民人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)方面的行政處罰、行政強制措施、行政不作為等，涉及政治、教育等權(quán)利的行政行為沒有明確納入行政訴訟受案范圍。因而，使農(nóng)民的自治權(quán)、受教育權(quán)等無法獲得司法救濟。

3行政領(lǐng)導(dǎo)出庭難。在行政訴訟案件的審理中，行政機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)不出庭，被告拒不出示證據(jù)或威脅利誘原告撤訴等都成為農(nóng)民行政訴訟道路上的“荊棘”。目前，在全國已審理的行政訴訟中，行政領(lǐng)導(dǎo)作為法人代表出庭應(yīng)訴的還不足1‰；有的省份全年幾千件“民告官”案件中，行政長官竟無一人出庭；有的行政機關(guān)面對行政訴訟，甚至連委托人都不屑，干脆讓法庭缺席審判！[2]4執(zhí)行難。事實證明，即使農(nóng)民勝訴，由于缺乏有效的執(zhí)行機制和責(zé)任規(guī)定，行政機關(guān)往往不執(zhí)行司法判決。因此，勝訴對于農(nóng)民沒有太大的實際意義。

二、農(nóng)民進行行政訴訟障礙的排除在目前，要想真正掃清上述障礙，我們認(rèn)為，主要應(yīng)沿著以下路徑：（一）改革體制1必須貫徹司法獨立，以確保司法公正。只有改革現(xiàn)行體制，減少地方黨政部門對法院審判案件的干擾，才能真正做到“法官除了法律就沒有別的上司。法官的責(zé)任是當(dāng)法律運用到個別場合時，根據(jù)他對法律誠摯的理解來解釋法律。獨立的法官既不屬于我，也不屬于政府”。[3]也只有這樣，農(nóng)民才有望徹底跳出“民畏告官”的窠臼。

2建立違憲審查制度。從某種意義上說，違憲審查制度是迄今為止人類所發(fā)明的最為重要的權(quán)利救濟機制。憲法作為根本法，具有最高法律效力，無論是立法還是執(zhí)法都不得與之相違背，否則將視之為無效。據(jù)此，對于政府制定頒布的涉及農(nóng)民權(quán)利的法規(guī)、規(guī)章，應(yīng)允許農(nóng)民控告，并由違憲審查機關(guān)依法對其是否違憲進行審查，并做出裁決，以保護農(nóng)民的合法權(quán)益、維護憲法的權(quán)威。

（二）降低成本行政訴訟不同于民事訴訟，無論從其所要解決的問題性質(zhì)，還是從其所依據(jù)的實體法及人民法院進行司法監(jiān)督的本質(zhì)來看，訴訟成本都理應(yīng)由國家財政支付，若由包括農(nóng)民在內(nèi)的當(dāng)事人承擔(dān)，則不盡合理。因此，盡快實行“行政訴訟成本國家承擔(dān)制度”，[4]未嘗不是改變這一不合理現(xiàn)象的理性選擇。在現(xiàn)有受案范圍內(nèi)，我們認(rèn)為，當(dāng)務(wù)之急應(yīng)徹底清除各種限制受案范圍的“土政策”，實行訴訟風(fēng)險告知制度，以減少農(nóng)民不必要的損失；對于社會保障、發(fā)放撫恤金等農(nóng)民確有困難的案件，或者要求減負(fù)以及占地或拆遷補償?shù)绒r(nóng)民一時難以承受較高訴訟費用的案件，應(yīng)實行訴訟費減、免、緩制度以保障立案，使農(nóng)民不至于因經(jīng)濟困難而不敢或不愿進行行政訴訟。

（三）完善程序1完善立案程序。起訴權(quán)是實體權(quán)利獲得司法救濟的重要前提，而行政訴訟中，農(nóng)民往往是弱者。有訴不理，農(nóng)民再有冤屈，也只能徘徊在法院大門之外。故此類案件中貫徹“司法為民”，首要的就是要加強訴權(quán)保護，符合立案條件的應(yīng)及時立案，使權(quán)利受到侵犯的農(nóng)民“告狀有門”。

2應(yīng)擴大受案范圍。為彌補行政訴訟受案范圍的明顯不足，擴大其范圍的原則應(yīng)是將所有國家公權(quán)力主體與相對人發(fā)生的公法上的爭議，全部納入行政訴訟的范圍。其中包括將抽象行政行為納入行政訴訟范圍，對內(nèi)部行政行為提供司法救濟，加強對其他公權(quán)力主體行為的監(jiān)督與救濟，所有行使公權(quán)力的主體都應(yīng)接受法院的司法審查，擴大行政訴訟法所保護的權(quán)利范圍。[5]當(dāng)下全面擴展尚有難度的情況下，起碼應(yīng)率先解決以下案件的可訴問題：（1）村民自治權(quán)受侵害案件。對此，我們建議修改現(xiàn)行《村民委員會組織法》和《行政訴訟法》，以彌補前者缺乏村民自治權(quán)的司法救濟之缺憾。即應(yīng)明確規(guī)定在村民自治活動中發(fā)生的有關(guān)行政干預(yù)、行政不作為等糾紛或者認(rèn)為村民自治章程、村規(guī)民約等規(guī)范性文件違法，可以直接向法院依法提起行政訴訟；并確立村委會在行政訴訟中的被告地位。

（2）農(nóng)民負(fù)擔(dān)案件。此類案件多因鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“農(nóng)負(fù)”文件加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)而引起的，法院大多將其看作抽象行政行為而不予受理。故此類案件的訴訟對象，目前僅限于針對具體人發(fā)出的農(nóng)負(fù)通知，致使鄉(xiāng)鎮(zhèn)基于農(nóng)負(fù)文件的行為得不到有力的司法監(jiān)督，農(nóng)民的合法權(quán)益難以得到切實的維護。

（3）土地使用權(quán)糾紛案件。對于這類案件，應(yīng)作具體分析：若為土地承包合同糾紛，凡不涉及所有承包人利益的個別合同糾紛，就按民事合同糾紛以民事訴訟程序解決；若是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府違反農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，以文件形式強迫農(nóng)民接受不合理土地承包條件的，應(yīng)以行政訴訟案件處理。同時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或村委會違反國家有關(guān)占地、拆遷補償規(guī)定以及宅基地發(fā)放規(guī)定而下發(fā)的各種決定、命令、辦法等，都應(yīng)允許農(nóng)民以行政訴訟方式起訴。

值得強調(diào)的是，應(yīng)盡快建立“集團訴訟”制度。我國《民事訴訟法》第54、55條中規(guī)定了類似于美國式集團訴訟的代表人訴訟，即具有共同或相同法律利益的一方或雙方當(dāng)事人眾多，不便或不可能共同進行訴訟而由其代表人進行訴訟。行政訴訟法雖未作此類規(guī)定，但上述三種案件多屬群體性行政糾紛，若借鑒民事訴訟中的代表人訴訟，并考慮建立集團訴訟制度，對解決上述案件具有重大的現(xiàn)實意義。最高人民法院在行政訴訟法貫徹意見第114條中也強調(diào)：法院審理行政案件除依照行政訴訟法的規(guī)定外，對本規(guī)定沒有規(guī)定的，可以參照民事訴訟的有關(guān)規(guī)定。這無疑為解決農(nóng)民群體性行政糾紛時，參照適用民事訴訟法規(guī)定的代表人訴訟，提供了相應(yīng)的法律依據(jù)。

3完善審判和執(zhí)行程序。法院在審理行政訴訟案件時，為減少農(nóng)民的“訟累”，應(yīng)提高訴訟效率。對于符合條件的起訴，不僅要盡快立案，還應(yīng)盡快開庭，并在法定期限內(nèi)盡快審結(jié)，因為“遲來的正義為非正義”！同時，應(yīng)加強山林土地、農(nóng)民負(fù)擔(dān)等關(guān)涉安居樂業(yè)、生老病死等案件的審理，切實解決他們反映強烈的焦點、熱點問題。

法院加強行政裁判的執(zhí)行力度，實屬必要。因為目前所規(guī)定的“罰款”和“向行政機關(guān)提司法建議”的方式有些乏力。對此，法院應(yīng)多做說服教育和溝通工作，必要時應(yīng)依法強制執(zhí)行或者行使制裁權(quán)。對于被告敢于抗拒法院裁判的，應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)行政機關(guān)首長的責(zé)任，從而使生效裁判得到執(zhí)行，以維護法律的權(quán)威、切實保護農(nóng)民的合法權(quán)利。唯有如此，才能從根本上解決行政裁判執(zhí)行難的問題。

總之，應(yīng)力爭做到：法院以積極的態(tài)度救濟民權(quán)，以優(yōu)質(zhì)的服務(wù)減輕民負(fù)，以快捷的審理解除民憂，以公正的裁判保障民利，以有力的執(zhí)行實現(xiàn)民愿，從而為農(nóng)民提供一個權(quán)利維護的平臺，確保國家公權(quán)力不會輕易侵犯農(nóng)民權(quán)利，并且一旦侵犯將受到有效地追究。

（四）加強司法援助盡管目前我國設(shè)有中央、省、市、縣四級司法援助體系，但因未建立專門的保護農(nóng)民權(quán)利司法援助組織，不利于接近農(nóng)民、保護農(nóng)民的合法權(quán)利。為此，必須建立鄉(xiāng)一級司法援助基金，同時鼓勵法律專業(yè)大學(xué)畢業(yè)生深入農(nóng)村，為農(nóng)民提供法律服務(wù)。這樣，農(nóng)村也可辦起法律（或律師）事務(wù)所，為農(nóng)村法律援助事業(yè)的開展，提供人才保障；并在鄉(xiāng)司法所的統(tǒng)一協(xié)調(diào)下，使法律援助工作得以有序的開展。也只有如此，才可能消除農(nóng)民因不懂法或因無錢而“懼訟”、“畏訴”的顧慮，才能在一定程度上保障行政訴訟中控辯雙方訴訟地位的平等，農(nóng)民的訴訟權(quán)利才會得到更為有力的保障，才能切實維護農(nóng)民的合法利益。

（五）觀念的轉(zhuǎn)變1各級法院及法官的觀念應(yīng)轉(zhuǎn)變。各級法院應(yīng)牢固樹立保護農(nóng)民的觀念，降低司法救濟的門檻和農(nóng)民的訴訟成本，增強農(nóng)民通過行政訴訟解決行政爭議、維護自己合法權(quán)利的信心；還應(yīng)堅持裁判中立的理念，自覺排除來自各方的干預(yù)或干擾，通過公正審判，最大限度地實現(xiàn)公平和正義。從一定意義上講，行政審判工作滯后的“瓶頸”，不是農(nóng)民法治意識到位與否的問題，而是如何破除官民法律地位不平等問題。

2各級政府及其工作人員的觀念應(yīng)轉(zhuǎn)變。目前，有些行政官員對行政訴訟還不甚熟悉，在思想上一時還無法接受坐在被告席上與農(nóng)民平起平坐的現(xiàn)實，總以為行政訴訟破壞了自己的聲譽，降低了政府的威信。事實上，行政機關(guān)的臉面和威信恰恰體現(xiàn)于其法治意識的確立，樹立于對剛性行為規(guī)則的尊重，彰顯于公平、公開、公正地與百姓進行司法對話，而絕不是靠自己的“缺席”或權(quán)勢來保住的。在強調(diào)依法治國的今天，法治觀念不僅要深入民心，更要深入“官”心。[6]3農(nóng)民自身的觀念也應(yīng)轉(zhuǎn)變?！胺擅媲叭巳似降取笔腔镜姆ㄖ卫砟睢Ｔ谛姓V訟中，農(nóng)民自己也應(yīng)培養(yǎng)權(quán)利意識、主體意識，克服幾千年來“民不與官斗”的奴性心理，培育官民平等的觀念，以增強維護自己合法權(quán)益的信心和決心。

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