導(dǎo)語：村民自治研究論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]：中央、地方政府、民眾三者在村民自治的決策過程中發(fā)揮了各自的作用，文章運(yùn)用崔之元博士提出的三層分析，結(jié)合村民自治的實(shí)踐對(duì)此進(jìn)行了研究。在這一基礎(chǔ)上，作者認(rèn)為，現(xiàn)階段要優(yōu)化中國(guó)的決策，須建立一套上述三者健康互動(dòng)的良性機(jī)制。

Withtheanalysisonthehistoryofvillagers''''self-governmentandthefunctionsofthecentralgovernment,localgovernmentandthepeople,thispaperappliesthree-levelanalysismodel,proposedbyDr.ZhiyuanCuiinresearchonChinesedecision-makingprocedure.Basedonthiswideanddeepstudy,authorsuggeststhatitisnecessarytoestablishvirtuousrelationsofinteractionamongabovethreelevelsinordertoimproveChinesedecision-making.

本文所研究的決策是指政治系統(tǒng)在利用調(diào)節(jié)和壓縮機(jī)構(gòu)對(duì)需求加以篩選以后，依靠它所獲的支持，由當(dāng)局作出的決定，在美國(guó)政治學(xué)家戴維·伊斯頓的理論中稱之為"輸出"。介于中國(guó)共產(chǎn)黨在中國(guó)政治中的獨(dú)特地位，當(dāng)代中國(guó)的政治決策既包括廣義的政府決策，同時(shí)也應(yīng)包括中國(guó)共產(chǎn)黨在意見綜合基礎(chǔ)上形成的決策，在內(nèi)容上通常以路線、方針、政策、決定、法律法規(guī)為表現(xiàn)形式。

政治系統(tǒng)決策的輸出過程在中西方有著明顯區(qū)別，這固然與各自的價(jià)值取向、社會(huì)機(jī)制有極大聯(lián)系，但歷史傳統(tǒng)、特殊國(guó)情也在其中起著作用。在一個(gè)傳統(tǒng)性較強(qiáng)、制度化程度不高的國(guó)度里，探討決策的制定過程，當(dāng)然有著西方民主國(guó)家所無法想象的難度，但也恰是這種難度吸引著眾多的學(xué)者關(guān)注這一課題。大陸學(xué)者盧邁在《中國(guó)農(nóng)村改革的決策過程》（參見香港：《二十一世紀(jì)》1998年12月號(hào)）一文中概括了國(guó)外學(xué)者提出的幾種分析模型后，以中國(guó)農(nóng)村改革為實(shí)例，用一種新視角--"三層分析"對(duì)中國(guó)的決策制定過程進(jìn)行了審視。

所謂三層分析指的是明確中央、地方、民眾三者利益主體的相對(duì)獨(dú)立地位，在承認(rèn)各自利益，尊重各獨(dú)立主體理性選擇的前提下對(duì)三方互動(dòng)關(guān)系的分析。崔之元先生曾在《"混合憲法"與對(duì)中國(guó)政治的三層分析"》[1]中就這一分析模型進(jìn)行了深入的理論探討。

隨著市場(chǎng)化價(jià)值取向在中國(guó)社會(huì)的滲透以及國(guó)家力量的適度消退，社會(huì)力量的逐漸壯大，中央政府不斷放權(quán)成為貫穿改革進(jìn)程的主線。作為現(xiàn)實(shí)政治生活的回應(yīng)，進(jìn)入九十年代，"市民社會(huì)理論"與"中央-地方權(quán)責(zé)界定"成為社會(huì)科學(xué)理論界討論熱烈的學(xué)術(shù)領(lǐng)域，備受關(guān)注。但是，無論公域與私域，還是中央與地方，在向現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型的大背景下，都不可能是此消彼長(zhǎng)的簡(jiǎn)單更替，兩對(duì)關(guān)系通常糾纏在一起，因此為克服孤立視角的局限性，尋找新的理論范式成為觀察、解釋與創(chuàng)設(shè)政治制度的需要，正是從這一角度，"三層分析"在保留上述"兩分法"獨(dú)特視野的基礎(chǔ)上，特別強(qiáng)調(diào)上（中央）、中（地方政府為代表）、下（民眾）三者的互動(dòng)。

決策制定過程集中反映著一國(guó)政治的總體特征，把三層分析應(yīng)用到?jīng)Q策制定的研究上來使之具備超越以往模型的更強(qiáng)的說服力，《中國(guó)農(nóng)村改革的決策過程》作了較早的探索。為給予三層分析模型以更多的實(shí)例支持，筆者選擇村民自治作為決策個(gè)案予以研究。

村民自治從目前來講固然已進(jìn)入制度運(yùn)作的階段，但考察其歷史，從中國(guó)農(nóng)民的自發(fā)創(chuàng)造到中央的肯定，從立法加以保障到各地或順利或艱難的推行，涉及村民自治的決策幾乎在該項(xiàng)制度的各個(gè)階段上都發(fā)生著中央、地方政府、民眾的互動(dòng)。鄧小平所言"農(nóng)村改革中的好多東西，都是基層創(chuàng)造出來，我們把它拿來加工提高作為全國(guó)的指導(dǎo)"[2]及所說"包產(chǎn)到戶、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民自治，都是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)億萬農(nóng)民的偉大創(chuàng)造"[3]正是對(duì)于制度創(chuàng)新與決策過程自下而上與自上而下交相作用機(jī)制的符合實(shí)情的官方表述。

一基層創(chuàng)造：發(fā)展之原動(dòng)力

追溯村民自治并不太長(zhǎng)的發(fā)展歷史，我們可以發(fā)現(xiàn)，從制度的雛形到逐步完善，幾乎每一個(gè)環(huán)節(jié)都包含著普通農(nóng)民與基層干部的創(chuàng)造。

從目前可查的資料來看，村民自治的發(fā)祥地位于廣西壯族自治區(qū)河池地區(qū)的羅城、宜山一帶，具體而言是宜山縣三岔公社。大概在80年底、81年初當(dāng)?shù)爻闪⒘宿r(nóng)民自我管理的組織形式--村民委員會(huì)。稍后，四川、河南、山東等省的一些農(nóng)村地區(qū)也陸續(xù)出現(xiàn)了村民委員會(huì)式的組織。當(dāng)時(shí)各地的村委會(huì)名稱并不統(tǒng)一，有的稱"村管會(huì)"，有的稱"議事會(huì)"，也有的稱"治安領(lǐng)導(dǎo)小組"[4]，可見村民自治在起點(diǎn)上并沒有承擔(dān)開創(chuàng)基層民主建設(shè)先河的功能，干部和農(nóng)民所關(guān)心的也根本不是民主的問題。隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制等一系列農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革的普遍推行，農(nóng)民的自主性空前提高，農(nóng)村社區(qū)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的獨(dú)立地位日益彰顯，以"政社合一"為特征的因失去賴以生存的基礎(chǔ)而逐步空殼化并最終于1983年被廢止，但是退出歷史舞臺(tái)的同時(shí)，國(guó)家并沒有及時(shí)供給新的治理方式，因而在一些地方很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)基層組織體系處于癱瘓、半癱瘓狀態(tài)，農(nóng)村社區(qū)公共權(quán)力和基層組織出現(xiàn)某種程度的"真空"，導(dǎo)致宗族、迷信、惡勢(shì)力紛紛抬頭，地方治安混亂，集體利益缺乏保障，公共設(shè)施破敗落后，民間糾紛此起彼伏。正是在這種嚴(yán)峻的形勢(shì)下，村民委員會(huì)應(yīng)運(yùn)而生，以取代瓦解中的生產(chǎn)隊(duì)，彌補(bǔ)公社解體后造成的治理真空并為農(nóng)村社區(qū)提供必要的公共物品。

如何伴隨經(jīng)濟(jì)體制改革建立一套新的基層組織體系是一個(gè)全局性的問題，因而村民委員會(huì)的出現(xiàn)立即受到中央決策層的重視。在中央的支持下，不少地方在進(jìn)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的試點(diǎn)中，開展了在鄉(xiāng)以下建立村民委員會(huì)的試點(diǎn)。[5]

"包產(chǎn)到戶"也好，村民委員會(huì)也好，基層的創(chuàng)造往往出于最現(xiàn)實(shí)的迫切考慮，常常顯得較為樸素，目標(biāo)與功能相對(duì)單一，缺乏大面積推廣的條件，這就要求中央、地方的政府及知識(shí)精英在尊重農(nóng)民需要的基礎(chǔ)上從初始創(chuàng)造中提煉出合理成份進(jìn)行加工提升，并投入試點(diǎn)，在小范圍的實(shí)踐中糾偏、完善之后加以推廣。這一軌跡在"海選"的創(chuàng)造過程中同樣可以清晰顯現(xiàn)。

作為農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造的一種選舉方式，海選的意義也許已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過選舉本身，然而聲名遠(yuǎn)播的海選最初竟起源自一位村支書的"尷尬"：1991年底吉林省梨樹縣雙河鄉(xiāng)平安村村委會(huì)開始換屆選舉。依照中國(guó)官場(chǎng)的慣例，換屆選舉通常只是一種走過場(chǎng)的儀式，而這次換屆選舉恰恰遇到了新"情況"。當(dāng)時(shí)人們對(duì)原村長(zhǎng)有些意見，認(rèn)為他在處理村務(wù)方面不夠公正，有偏私行為，而且村長(zhǎng)的年齡已近50，也大了一點(diǎn)。原村委會(huì)的主要成員在辦公室聊天時(shí)得知，村黨支書對(duì)村長(zhǎng)的態(tài)度是不保了。當(dāng)時(shí)的村副主任和大隊(duì)會(huì)計(jì)對(duì)此心領(lǐng)神會(huì)。他們都躍躍欲試，想競(jìng)爭(zhēng)村主任的位置。在這種情況下，支書說他也不好辦。一方面老村主任有人有意見（不適宜再任），另一方面新的競(jìng)爭(zhēng)者又不止一人（不宜偏袒）。無奈之下，想出了一個(gè)"絕招"，給村民每人發(fā)一張紙，讓村民來選擇。誰得到的票數(shù)多，誰就當(dāng)村長(zhǎng)。[6]恰恰是這一無奈之舉，催生了基層政治過程中新的游戲規(guī)則，它在以一種充滿農(nóng)民智慧的方式最大限度地平衡各方利益的同時(shí)，讓農(nóng)民徹底、平等地享有了理應(yīng)所享有的"委托人"的權(quán)力。

接下來的問題就是"上面"的態(tài)度了，所幸的是，在這一"明顯僭越官方正式頒布的選舉規(guī)范"的新事物面前，鄉(xiāng)里的領(lǐng)導(dǎo)并沒有阻攔，縣委、縣政府還及時(shí)加以肯定和合法化。在以后的幾年中，縣里的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和實(shí)際從事指導(dǎo)工作的同志認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，并從選舉方法環(huán)節(jié)、手續(xù)、農(nóng)民負(fù)擔(dān)（影響村民的參與和投票率）等方面考慮，對(duì)選舉方式進(jìn)行改革，刪繁就簡(jiǎn)，優(yōu)化程序，提高了整個(gè)選舉過程的民主化程度。[7]

從平安到梨樹，從吉林到東三省，從北方到全國(guó)，海選在迅速推廣的同時(shí)又因地制宜地創(chuàng)造了許多不同的操作程序。這一進(jìn)程提示我們，在中國(guó)的決策過程中，創(chuàng)造與再創(chuàng)造是永恒的主題。村民委員會(huì)如此，海選如此，"兩票制"如此，"競(jìng)選組閣"如此，"村民代表議事制"如此，"村務(wù)公開"亦如此。筆者限于篇幅，不能對(duì)諸多創(chuàng)造過程一一細(xì)述。

中國(guó)農(nóng)村的情況復(fù)雜（組織松散、認(rèn)識(shí)差異較大、人際關(guān)系復(fù)雜）、發(fā)展又不平衡，因而不可能將法律賦予村民的自治權(quán)利，毫無遺漏地用具有操作性的剛性法規(guī)確定下來，形成一種被賦予法定權(quán)力的制約力。這就是至今只有"村民委員會(huì)組織法"，而無"村民自治法"的根本原因。這一認(rèn)識(shí)為基層的創(chuàng)造提供了充足的依據(jù)。可以預(yù)測(cè)今后相當(dāng)長(zhǎng)的時(shí)期，在現(xiàn)有村民自治制度框架內(nèi)，大量新生事物仍將層出不窮，唯有此種局面方可不斷完善目前尚存在漏洞的制度框架。

二中央：提升、規(guī)制與推動(dòng)

在我國(guó)，基層的創(chuàng)造如果沒有國(guó)家力量的認(rèn)可和推動(dòng)，就只能局限在小范圍，難以取得廣泛的社會(huì)效應(yīng)，創(chuàng)造固然有不可遏抑的自發(fā)力量，但它一旦進(jìn)入政治決策過程，就必須接受決策機(jī)制的篩選與加工，這一工作主要由各級(jí)政府來完成。在這里，政府的作用構(gòu)成了第一推動(dòng)力。[8]

"維護(hù)中央權(quán)威"、"全黨服從中央"、"下級(jí)服從上級(jí)"是指導(dǎo)中國(guó)政治運(yùn)行的基本原則，無論在政黨系統(tǒng)，還是政府系統(tǒng)，這些原則都有嚴(yán)密的制度保障。改革開放以來，它們雖然出現(xiàn)某種程度的松動(dòng)，卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒有達(dá)到改變政治運(yùn)行格局的地步。因而從現(xiàn)實(shí)出發(fā)，我們應(yīng)給予中央以首要的關(guān)注。

在近二十年的發(fā)展中，村民自治起起落落，無不與中央的意圖有關(guān)。透過各種文件法規(guī)，我們可以看到，中央的決策，往往是對(duì)基層創(chuàng)造與地方態(tài)度的回應(yīng)：

1982年8月28日，中共中央轉(zhuǎn)發(fā)《全國(guó)政法工作會(huì)議紀(jì)要》，對(duì)廣西等地出現(xiàn)的村民委員會(huì)加以肯定。1982年12月，五屆人大第五次會(huì)議通過的《中華人民共和國(guó)憲法》第111條規(guī)定透露出國(guó)家制度正在尋求村治體系的新安排。1983年1月2日，中共中央發(fā)出《當(dāng)前農(nóng)村經(jīng)濟(jì)政策的若干問題》（1號(hào)文件），區(qū)分了基層組織的前后性質(zhì)，并指明其發(fā)展方向。1983年10月12日中共中央、國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于實(shí)行政社分開、建立鄉(xiāng)政府的通知》（35號(hào)文件），提到在鄉(xiāng)即原來的公社以下建立村民委員會(huì)，并重申村民委員會(huì)是基層群眾性自治組織；接著在1986年9月發(fā)出的《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)工作的通知》表明，在基本完成政社分開和建立鄉(xiāng)政府工作后，國(guó)家開始將注意力投向鄉(xiāng)以下的村級(jí)組織和體制，由此加速推動(dòng)了村民自治的興起。[9]1987年11月，全國(guó)六屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法（試行）》，在第3條中明確鄉(xiāng)政府與村委會(huì)的關(guān)系是指導(dǎo)與協(xié)助而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，確立了村民自治的原則?！洞褰M法》的頒布是中國(guó)農(nóng)村村民自治興起的明確標(biāo)志。[10]1993年，中共中央7號(hào)文件決定："為減少管理層次，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設(shè)置派出機(jī)構(gòu)村公所。"此舉為貫徹村民自治的民主自治原則鋪平道路。1998年6月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在農(nóng)村實(shí)行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》，對(duì)完善民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更為具體的要求。1998年10月14日，中國(guó)共產(chǎn)黨第十五屆中央委員會(huì)第三次全體會(huì)議通過《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，明確指出"擴(kuò)大農(nóng)村基層民主，實(shí)行村民自治，是黨領(lǐng)導(dǎo)億萬農(nóng)民建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義民主政治的偉大創(chuàng)造。"

從88年至97年，主管村民自治的民政部共九個(gè)行政指導(dǎo)性文件,為該工作在全國(guó)順利推開作出了具體的部署和安排。

作為一個(gè)階段工作的最終成果，1998年11月4日，九屆人大常委會(huì)第五次會(huì)議正式通過《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。修改后的《村組法》與"試行法"相比，總結(jié)吸收了十年來各地村民自治的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，修訂、補(bǔ)充了村委會(huì)直接選舉程序、村民代表會(huì)議事制度、實(shí)行村務(wù)公開等條款，健全了農(nóng)村民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等規(guī)定和程序，明確了中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層委員會(huì)對(duì)村民委員會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)地位。[11]

從村民自治發(fā)展的軌跡來看，中央的決策并沒有僅限于最初維護(hù)農(nóng)村社會(huì)治安，解決基層組織癱瘓的考慮--盡管這樣的考慮在當(dāng)時(shí)是極端重要的，村民自治很早就和基層民主聯(lián)系在一起，正因?yàn)榕c民主的關(guān)系，它在后來中國(guó)政治發(fā)展中走走停停也就不難理解了。基層樸素的創(chuàng)造，在中央的決策機(jī)制那里，被反復(fù)地賦予意義--往往是多重意義，在許多情況下，意義賦予甚至?xí)谏w事物的原有意圖。

經(jīng)過提升的意義要以規(guī)制為載體，建規(guī)立制一方面可以具體闡釋被賦予的決策意義，另一方面也為決策推行提供文本依據(jù)。中國(guó)的規(guī)制過程中充斥繁冗的黨政文件、行政法規(guī)，其目的是要在決策信息渠道尚不健全的情況下，增加上下層級(jí)信息的接觸機(jī)會(huì)，在自上而下的法令與自下而上的總結(jié)匯報(bào)的碰撞中不斷修正與完善決策的方方面面。

中國(guó)由于缺乏獨(dú)立的利益表達(dá)主體，決策是政府主導(dǎo)型的--政府（黨的作用在其中很關(guān)鍵）在意見綜合的基礎(chǔ)上，主導(dǎo)意義賦予，因而決策成形后，政府承擔(dān)著推行的任務(wù)，即讓社會(huì)成員理解或了解被賦予的決策意義從而在社會(huì)生活中貫徹實(shí)施之。中國(guó)的決策推行有自成系統(tǒng)的方式和步驟，一般要經(jīng)過傳達(dá)（布置或宣傳）、試點(diǎn)、計(jì)劃（或規(guī)劃）、組織（搭班子）、指揮、協(xié)調(diào)、控制、總結(jié)[12]等過程。

中央對(duì)村民自治決策的意義賦予是有著精心考量的，而且隨著時(shí)間的推移和形勢(shì)的變動(dòng)進(jìn)行過微妙調(diào)整。

如上所述，村民委員會(huì)在起點(diǎn)上是基層為解決社區(qū)管理的實(shí)際需要而創(chuàng)設(shè)的，在解體，新的組織形式尚未取而代之的過渡時(shí)期，它通常執(zhí)行的是行政職能，村委會(huì)與原來的生產(chǎn)大隊(duì)只不過是名稱的改換，實(shí)質(zhì)并無差別。這個(gè)時(shí)期，中央和地方的認(rèn)識(shí)基本上是統(tǒng)一的，地方著眼于基層的政權(quán)治理，中央力圖在高漲的農(nóng)村改革中保持穩(wěn)定。

然而統(tǒng)一并沒有維持多久，中央對(duì)村民自治的認(rèn)識(shí)步伐顯然邁得比地方更大。從80年底到82年12月，村委會(huì)剛剛浮出水面兩年時(shí)間，《憲法》便明確把村委會(huì)定性為"基層群眾性自治組織"。但是，這一定性遲遲得不到地方的認(rèn)同，基層政權(quán)舊有模式我行我素，《憲法》的規(guī)定沒有實(shí)踐的回應(yīng)。如何看待基層治理模式，這時(shí)出現(xiàn)了兩種截然不同的思路。一些省及省級(jí)以下地方政府的思路是組建村公所，將行政系統(tǒng)延伸至最基層，全國(guó)人大常委會(huì)及民政部的思路是加強(qiáng)村民自治，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村的法定關(guān)系由領(lǐng)導(dǎo)改為指導(dǎo)。即一條思路強(qiáng)調(diào)行政發(fā)展，完善政府組織，一條思路寄希望于群眾自治，村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)。[13]

擁有重大影響力的某個(gè)人或某些人在決策的制定中常常發(fā)揮極其重要的作用。村民自治能進(jìn)入決策核心層，納入法制軌道，與曾任全國(guó)人大常委會(huì)委員長(zhǎng)、中央政法委書記的彭真的積極支持與推動(dòng)有莫大關(guān)系。彭真和鄧小平在中都遭受過嚴(yán)重沖擊，后的反思使他們共同致力于革除政治體制的積弊。但在農(nóng)村問題上，與鄧小平看重經(jīng)濟(jì)改革，給農(nóng)民以更大自由不同，彭真傾向于夯實(shí)社會(huì)主義民主的群眾基礎(chǔ)。他說："十億人民如何行使民主權(quán)利，當(dāng)家作主？一個(gè)方面是通過各級(jí)人大來行使國(guó)家權(quán)力，另一個(gè)方面是在基層實(shí)行群眾自治，群眾自己的事情由群眾自己依法去辦，這是國(guó)家政治體制的一項(xiàng)重大改革。"[14]認(rèn)識(shí)上的高度重視可以在言行上表現(xiàn)出來，《村組法（試行）》從草擬到通過的三年多時(shí)間里，前后修改三十幾次（稿），經(jīng)過三次人大常委會(huì)會(huì)議和一次全國(guó)人民代表大會(huì)全體會(huì)議審議，在代表的反對(duì)，地方的抵制聲中，彭真先后發(fā)表七次講話說服動(dòng)員，[15]成為建國(guó)后立法史上少有的典例。由于村民自治承擔(dān)了民主的符號(hào)意義，八九風(fēng)波后只能權(quán)且擱置。即使在處于低潮的90年代初，彭真還時(shí)時(shí)關(guān)注村民自治的進(jìn)展。

村民自治在九十年代中期再度興起，其背景自然與八十年代不同。一方面，迫切與西方國(guó)家重續(xù)良好關(guān)系的中國(guó)政府在國(guó)際社會(huì)中時(shí)時(shí)遭受以"民主"、"人權(quán)"為旗號(hào)的諸多打壓；另一方面隨著國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)的新一輪攀升，八十年代高漲的政治體制改革的呼聲重又響亮。外要顧及政治形象，內(nèi)要深化改革，面對(duì)國(guó)內(nèi)國(guó)外嚴(yán)峻的形勢(shì)，決策層急于尋找變革的"突破口"。

村民自治重回決策層的視域，自有其內(nèi)在原因。其一，村民自治已有十幾年的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，中央多少掌握了一定的規(guī)律，現(xiàn)在賦予它"政治體制之突破"的意義既可體現(xiàn)中央決策的延續(xù)性，又可大大降低"突破"的風(fēng)險(xiǎn)。其二，改革開放雖然給農(nóng)村帶來巨大的面貌改觀，但從總體上看，農(nóng)民居住的分散性、生產(chǎn)方式的封閉性、社會(huì)交往與聯(lián)系的局限性、思想觀念的保守性依然沒有得到根本轉(zhuǎn)變，他們并沒有形成一個(gè)緊密的利益集團(tuán)，所能表現(xiàn)的群體力量仍很薄弱。[16]以農(nóng)民為對(duì)象，以村為場(chǎng)域，實(shí)行民主，國(guó)家容易對(duì)局面實(shí)施控制，即使出現(xiàn)問題，也不致波及大范圍的穩(wěn)定。簡(jiǎn)言之，在國(guó)民整體素質(zhì)不高，民主傳統(tǒng)缺席，尚未養(yǎng)成民主之生活習(xí)慣的前提下，國(guó)家在考慮民主時(shí)尚需牢握閘門的開關(guān)。其三，以"放權(quán)讓利"為特征的向地方傾斜的政策在帶來活力的同時(shí)也引發(fā)"諸候經(jīng)濟(jì)"、地方保護(hù)主義等后果，在"職責(zé)"、"事權(quán)"尚沒有劃分清楚之時(shí)，中央與地方之間的"討價(jià)還價(jià)"恐怕還會(huì)持續(xù)下去。中央為控制和監(jiān)督地方政府，往往以下達(dá)計(jì)劃指標(biāo)的方式來確保社會(huì)總體目標(biāo)的達(dá)成，但是計(jì)劃指標(biāo)只能保證顯性目標(biāo)（最典型的就是國(guó)民生產(chǎn)總值）的實(shí)現(xiàn)，在更為重要，且內(nèi)容遠(yuǎn)為豐富的隱性目標(biāo)（如政府的公平、公正、公開，社會(huì)的價(jià)值、環(huán)境保護(hù)等等）上，中央對(duì)地方的離心趨向常常顯得無能為力。近年來鄉(xiāng)村社會(huì)官民惡性事件層出不窮，如湖北農(nóng)民樊哲福、湖南農(nóng)婦潘群英、安徽農(nóng)民王永生等事件，觸目驚心，足以為證。另據(jù)統(tǒng)計(jì)，1994年以前，河南省的"上訪大戶"輝縣市，三分之一的鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)生過規(guī)模較大的集體上訪或越級(jí)上訪事件；山西省河曲縣1990年下半年，全縣共發(fā)生200人以上的集體上訪事件達(dá)30多次；1996年河北省信訪部門統(tǒng)計(jì)分析，近年來在群眾信訪總量中，反映鄉(xiāng)村干部為政不廉、為政不公等各種問題的約占1/3強(qiáng)，而在集體信訪中這一比例又占到一半以上。有的地方如四川省仁壽縣還釀成大規(guī)模的農(nóng)村動(dòng)亂。[17]

社會(huì)的發(fā)展是整體的、全方位的和可持續(xù)的，中央政府要克服對(duì)全局不利的地方離心趨向，必須尋找新的理路。從這一角度審視中央重提村民自治，其意圖也就一目了然：中央試圖借助基層民主的制度建構(gòu)，讓農(nóng)民煥發(fā)出力量，以這種植根于民眾的制度化力量來遏止鄉(xiāng)村組織中的不良勢(shì)力與不良行為，以形成中央與民眾夾擊"地方"的態(tài)勢(shì)（諸如"皇帝聯(lián)合平民反貪官"的歷史事件，中國(guó)自古有之）。[18]

多種意圖的交匯，使得村民自治較順利地通過決策管道和立法程序，帶著"草根民主"（Grassroots-leveldemocracy）的符號(hào)象征，遂成為中外關(guān)注的熱門話題。三地方政府：壓力下的自主

處于計(jì)劃指標(biāo)壓力下的地方政府，一方面要服從和依賴中央，另一方面在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)這一競(jìng)爭(zhēng)性的機(jī)制下，必然會(huì)從本地實(shí)際、自身愿望和地方利益出發(fā)，爭(zhēng)取相對(duì)寬松的自主空間。如果我們承認(rèn)地方政府是理性的，那么對(duì)于中央的決策就不應(yīng)該含有任何先驗(yàn)的價(jià)值評(píng)判，因?yàn)橹醒氩⒉灰欢ū鹊胤礁呙?。這樣的事實(shí)屢見不鮮，即宏觀有效的決策在中觀或微觀喪失其有效性。更何況中央的決策并不能保證都經(jīng)得起理性與道德的評(píng)判。因此三層分析的內(nèi)涵還應(yīng)包含重要的一環(huán)：基層和地方對(duì)"上層"過度集權(quán)的制約。

村民自治至今爭(zhēng)論不休的原因在于地方很大程度上并不認(rèn)同中央決策的意圖，地方上的典型話語是"民主是有條件的"，"民主不宜過快過早。"地方政府通常是從實(shí)際管理與統(tǒng)治的需要，確定自己的思路。

有意思的是，最早建立村民委員會(huì)的廣西壯族自治區(qū)也是最早組建村公所的地區(qū)，所謂村公所，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的派出機(jī)構(gòu)，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的授權(quán)和委托下行使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所賦予的行政、管理、服務(wù)等職能，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)所屬范圍內(nèi)各村委會(huì)的工作，協(xié)調(diào)各村委會(huì)之間的關(guān)系。柳州地區(qū)融水苗族自治縣早在1985年11月，便在融水鄉(xiāng)、融水鎮(zhèn)、永樂鄉(xiāng)、和睦鎮(zhèn)進(jìn)行農(nóng)村基層政權(quán)體制的試點(diǎn)，在285個(gè)自然村組建村委會(huì)的同時(shí)，將設(shè)在原生產(chǎn)大隊(duì)的33個(gè)村委會(huì)改建為村公所。截止1989年9月，全國(guó)除廣西外，還有云南、廣東、海南、江西、河北、黑龍江、北京、湖北等9個(gè)省、市、自治區(qū)全面推行村公所（管理區(qū)辦事處）體制或在部分地區(qū)進(jìn)行建立村公所的試點(diǎn)。廣西壯族自治區(qū)民政廳先后三次寫報(bào)告給區(qū)委、區(qū)政府，提出在全區(qū)撤消村公所改設(shè)村委會(huì)，1995年才獲批準(zhǔn)。海南在90年代中期迫于形勢(shì)壓力取消了村公所，而云南和廣東直至1998年仍無改變村公所（管理區(qū)辦事處）體制的意思。

值得思考的是，在廣西改變其原有做法之后，中共湖北省委組織部和湖北省農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)調(diào)查隊(duì)卻于1997年聯(lián)名發(fā)表了一份題為《村級(jí)組織建設(shè)研究》的報(bào)告，報(bào)告中主張實(shí)行廣西的原有做法，即行政村設(shè)村公所之類的政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行行政管理，現(xiàn)有的村委會(huì)下沉到自然村或村民小組，在村民小組或自然村中實(shí)行自治。[19]

地方的意見當(dāng)然會(huì)反聵給中央。在六屆人大五次會(huì)議討論《村組法》時(shí)，福建代表認(rèn)為現(xiàn)在實(shí)行條件不成熟，山東代表主張暫緩?fù)ㄟ^，貴州代表建議把村民委員會(huì)的性質(zhì)定為政府的一級(jí)基層政權(quán)組織，如果定為群眾性自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理工作會(huì)很困難。[20]

認(rèn)識(shí)的分歧為現(xiàn)實(shí)作了清晰的注釋。據(jù)估算，截止1996年底，全國(guó)還有十幾萬個(gè)村委會(huì)設(shè)在自然村和幾個(gè)自然村聯(lián)合而成的原生產(chǎn)隊(duì)，隸屬于村公所和管理區(qū)辦事處管轄，不被承認(rèn)為村級(jí)組織和"基本單位"。[21]

1988至1995年，全國(guó)省、市、自治區(qū)人大常委會(huì)制定實(shí)施《村組法》辦法的步伐有快有慢（見下表），個(gè)中原因自然較為復(fù)雜。

1988年：福建、浙江；

1989年：甘肅、貴州、湖北、湖南；

1990年：河北、黑龍江、遼寧、青海、陜西；

1991年：天津、山西、四川、吉林、新疆；

1992年：河南、寧夏、山東、內(nèi)蒙古、安徽；

1993年：西藏；

1994年：江蘇、江西；

截止到1997年10月，尚有上海、廣東、云南、廣西、海南、重慶（1997年建直轄市）六地沒有制定實(shí)施辦法。[22]

另外，據(jù)粗略估計(jì)，全國(guó)真正形成比較健全的村民自治執(zhí)法規(guī)定的地市級(jí)行政區(qū)域不足70個(gè)，僅占總數(shù)的20%；已經(jīng)建立起健全的執(zhí)法規(guī)定的村民自治示范縣大約有200多個(gè)，占總數(shù)的10%左右；形成比較規(guī)范的指導(dǎo)村委會(huì)工作實(shí)施細(xì)則的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，最多占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)的20%；已經(jīng)制定比較規(guī)范的村民自治章程的村委會(huì)，也僅占總數(shù)的20%左右。[23]

正是有感于地方政府態(tài)度的等等不一，民政部部長(zhǎng)多吉才讓感慨道："哪里的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)村民委員會(huì)的認(rèn)識(shí)高，思想重視，措施得力，工作抓得緊，哪里的村委會(huì)建設(shè)工作就搞得好；哪里的民政部門對(duì)村委會(huì)建設(shè)工作指導(dǎo)有力，哪里的村委會(huì)建設(shè)就成效顯著。"[24]

多吉才讓的話是有一定依據(jù)的。不可否認(rèn)，切實(shí)推行村民自治的地方在點(diǎn)上還是取得了一定的成效。省一級(jí)，福建比較突出，該省最早制定實(shí)施《村組法》辦法，并在實(shí)施《村組法》過程中制定了村民委員會(huì)選舉辦法等相關(guān)法規(guī)，居全國(guó)領(lǐng)先地位。[25]縣（市）一級(jí)，吉林的梨樹縣、福建的古田縣（縣委、縣政府成立了村民自治領(lǐng)導(dǎo)小組這一專門機(jī)構(gòu)）、安徽的岳西縣（縣、區(qū)、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)在該縣騰云村試行"競(jìng)選組閣"）、江蘇的睢寧縣（縣委、縣政府成立農(nóng)村基層民主建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組）等地可以作為代表。

但是把決策的有效性建立在地方領(lǐng)導(dǎo)人的覺悟上，這本身暴露了決策的問題。地方一般要比中央更接近鮮活的基層信息，因而對(duì)實(shí)際工作的情況自然體會(huì)得更深刻。正因?yàn)橐庾R(shí)到這點(diǎn)，我們可以看出，中央政府在很大程度上容忍了地方的不同意見和不同做法。

1995年11月21日的《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員文章重申90年代初民政部制定的村民自治示范活動(dòng)的工作目標(biāo)：五年內(nèi)，即到二十一世紀(jì)初，每個(gè)地（市）建成一個(gè)以上的村民自治示范縣（市），每個(gè)縣（市）建成一個(gè)以上示范鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），每個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）建成一個(gè)示范村。據(jù)統(tǒng)計(jì)，即使屆時(shí)實(shí)現(xiàn)了工作目標(biāo)，自治型村也只占到全國(guó)村莊總數(shù)的10%。僅僅在10%的村莊實(shí)行自治，竟要耗費(fèi)十幾年的時(shí)間，可見村民自治是何等得難。[26]而筆者在江浙兩地的示范村搞調(diào)查時(shí)，當(dāng)?shù)馗刹窟@樣說："國(guó)家的法律不能不執(zhí)行，上面的任務(wù)不得不完成，但怎么執(zhí)行，如何完成，還是當(dāng)?shù)卣f了算。"言下之意，地方政府自有辦法應(yīng)付上面的法令。示范村尚且如此，一般的村莊自不用說。

從簡(jiǎn)單的三層分析來看，對(duì)于村民自治這一決策，基層、地方政府、中央遠(yuǎn)未達(dá)成認(rèn)識(shí)上的一致，雖然《村組法》已正式頒布，但分歧依然存在。從總體上說，現(xiàn)在仍處于從過去的公社體制，到暫時(shí)的無序狀態(tài)，又到形成與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)、政治體制的過渡時(shí)期[27]。村民自治無論在理論上還是實(shí)踐中，許多環(huán)節(jié)線條還不是很明朗，需要繼續(xù)探討。從決策的有效性來看，上、中、下三層的磨合將長(zhǎng)期進(jìn)行下去。

結(jié)語

從包括村民自治在內(nèi)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)各項(xiàng)決策制定、運(yùn)行的過程來看，三層分析模型強(qiáng)調(diào)上下互動(dòng)，有其植根于中國(guó)特殊國(guó)情的內(nèi)在原因：

中國(guó)各地發(fā)展不平衡的客觀現(xiàn)狀導(dǎo)致無法用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)要求各個(gè)地方，因而中國(guó)的決策大多采取較富彈性的"政策"形式[28]，即使是法令，一般也是從原則上進(jìn)行規(guī)制，具有相當(dāng)大的可糾錯(cuò)性和含混性，為以后的修訂留有余地。同時(shí)為避免劃一性可能造成的不良后果，中央的決策為普通民眾的創(chuàng)造與地方政府的靈活措施提供相當(dāng)?shù)目臻g，允許在不觸及根本問題的前題下因時(shí)制宜、因地制宜。

另一不得不承認(rèn)的事實(shí)是，當(dāng)前社會(huì)信息機(jī)制仍不健全。在改革開放所帶來的諸多社會(huì)變化中，有幾項(xiàng)特別引人注目，一是中國(guó)社會(huì)各階層的利益意識(shí)被充分激活，二是人民代表大會(huì)制度在意見表達(dá)方面地位有所上升，三是傳播媒體反映底層狀況，充當(dāng)民眾參與管道的作用日漸突出，但是任何事物的發(fā)展都有一個(gè)過程，在一個(gè)全能主義政治體制有著長(zhǎng)期影響，并強(qiáng)調(diào)官僚等級(jí)制的國(guó)度里，社會(huì)信息機(jī)制的完善歷程是極其漫長(zhǎng)，同時(shí)又必然伴隨斗爭(zhēng)的。"高級(jí)機(jī)構(gòu)中群眾代表的薄弱和獨(dú)立傳播媒體的缺乏導(dǎo)致信息的諸多空白，因而精英對(duì)于政治將會(huì)如何發(fā)展或是基層怎樣看待政治的問題所知甚少。這曾經(jīng)是、并且仍將是真正的危險(xiǎn)所在，因?yàn)闆Q策者的信息來源主要依靠官僚等級(jí)制，而達(dá)到最高層的是對(duì)基層情況十分間接和有選擇的表述。"[29]基層，特別是農(nóng)村基層意見表達(dá)的主體性空缺、管道不暢是我國(guó)決策過程在起點(diǎn)上面臨的問題。要克服該問題對(duì)決策信息的嚴(yán)重制肘，政府，特別是中央政府應(yīng)充分尊重基層具有創(chuàng)新意義的信息，主動(dòng)構(gòu)建中央政府-底層民眾，地方政府-底層民眾，中央政府-地方政府三級(jí)互動(dòng)的有效信息機(jī)制。

中央、地方、民眾三方要共享分工合作的收益，建立報(bào)酬遞增的制度，其首要的環(huán)節(jié)便是理順三層互動(dòng)的信息機(jī)制。從《村民委員會(huì)組織法》反復(fù)修改的過程中，我們可以看到這方面的起步性努力。據(jù)全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)副主任、法律專家張春生說，法律在反復(fù)的修改過程中，廣泛吸收了從普通農(nóng)民到李鵬委員長(zhǎng)的各界人士的意見和建議。常委會(huì)將法律草案公開發(fā)表，向全民征求意見，得到熱烈響應(yīng)，征集到各類修改建議逾千條。李鵬委員長(zhǎng)為這部法律的修改親臨農(nóng)舍，開展立法調(diào)研。之后，草案又按照常委會(huì)委員及地方和部門各界人士的意見作多次修改，在村委會(huì)的選舉、決策、管理和監(jiān)督各個(gè)環(huán)節(jié)作了詳細(xì)的程序性規(guī)定，各界人士的意見被直接寫入法律。[30]

注釋：

[1][18]崔之元：《"混合憲法"與對(duì)中國(guó)政治的三層分析"》，載榮敬本等著《從壓力型體制向民主合作體制的轉(zhuǎn)變--縣鄉(xiāng)兩級(jí)政治體制改革》，北京：中央編譯出版社，1998年版，頁183～198；

[2]《鄧小平文選》，第三卷，北京：人民出版社1993年版，頁382；

[3]：《全面推進(jìn)農(nóng)村改革，開創(chuàng)我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作新局面--在安徽考察工作時(shí)的講話（一九九八年九月二十五日）》，載北京：《人民日?qǐng)?bào)》1998年10月5日；

[4]徐勇：《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，武漢：華東師范大學(xué)出版社，1997年版，頁27；白益華：《中國(guó)基層政權(quán)的改革與探索》，上冊(cè)，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1995年版，頁283；魏星河：《從村民自治實(shí)踐看我國(guó)民主政治發(fā)展之路徑》，該文系中國(guó)政治學(xué)會(huì)主辦的"全國(guó)基層民主建設(shè)理論研討會(huì)（江蘇·徐州，1999．6）"交流文獻(xiàn)；

[5][8][9][10][25]《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，頁27，160，30，31，162；

[6][7]景躍進(jìn)：《海選是怎樣產(chǎn)生的》，載廣州：《開放時(shí)代》1999年第3期，頁14，17；

[11]白鋼：《村民自治與治道變遷》，載北京：《民主與科學(xué)》1999年第1期，頁19；

[12][27]朱光磊：《當(dāng)代中國(guó)政府過程》，天津：天津人民出版社，1997年版，頁205～212，431；

[13][15][21][26]沈延生：《村政的興衰與重建》，載北京：《戰(zhàn)略與管理》1998年第6期，頁12～13，13，14，19；

[14]北京：《法制日?qǐng)?bào)》1987年11月23日，第1版，轉(zhuǎn)引自《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，頁36；

[16]宮?？骸队么笠曇皩徸x農(nóng)民問題》，載北京：《改革內(nèi)參》1999年第5期，頁13；

[17]李超貴：《中國(guó)農(nóng)村大寫意》，長(zhǎng)沙：湖南文藝出版社，1993年版，頁298～300；劉向東、袁志國(guó)：《農(nóng)民負(fù)擔(dān)減下去了嗎？》，載北京《瞭望》，1996年第12期，頁14～15；《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，頁194～195；《村民自治與治道變遷》，頁20～21；

[19]張厚安等主編：《縣以下層次區(qū)劃模式》，成都：四川人民出版社，1993年版，頁222；張厚安等編著：《中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)》，成都：四川人民出版社，1992年版，頁193～194；《村級(jí)管理方式研究》，載北京：《中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》，1997年第8期，頁32～35；民政部基層政權(quán)建設(shè)司編：《全國(guó)村民自治示范工作經(jīng)驗(yàn)交流暨城鄉(xiāng)基層先進(jìn)集體和先進(jìn)個(gè)人表彰會(huì)議文件匯編》，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1996年版，頁136～137；轉(zhuǎn)引自《村政的興衰與重建》，頁13～14；《中國(guó)農(nóng)村村民自治》，頁161；

[20]白益華：《中國(guó)基層政權(quán)的改革與探索》，上冊(cè)，北京：中國(guó)社會(huì)出版社，1995年版，頁282～309，轉(zhuǎn)引自《村政的興衰與重建》，頁13；

[22][23]白鋼：《中國(guó)村民自治法制建設(shè)平議》，載北京：《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1998年第3期，頁90～93；

[24]多吉才讓：《進(jìn)一步完善村民自治制度，把全國(guó)村民委員會(huì)建設(shè)推向新的階段》，載北京：《中國(guó)社會(huì)報(bào)》，1995年11月21日，第2版；

[28]盧邁：《中國(guó)農(nóng)村改革的決策過程》，載香港：《二十一世紀(jì)》1998年12月號(hào)，頁15；

[29]詹姆斯·R·湯森（JamesR．Townsend）、布蘭特利·沃馬克（BrantlyWomack）：《中國(guó)政治》（PoliticsinChina），南京：江蘇人民出版社，1995年版，頁294；

[30]倪四義、李努爾：《民主立法保障民主制度--寫在村民委員會(huì)組織法頒布之際》，載北京：《人民日?qǐng)?bào)（海外版）》1998年11月5日，第4版。