導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)際政治效應(yīng)分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

在國(guó)際體系中，不僅世界各地的發(fā)展階段極不平衡，而且國(guó)際行為體(actor)參與世界政治的程度也很不對(duì)稱。就國(guó)家、由主權(quán)國(guó)家組成的國(guó)際組織(如聯(lián)合國(guó))以及由不同國(guó)家的個(gè)人或民間團(tuán)體組成的非政府間組織(non-governmentalorganizations，即NGO)這三類行為體而言，由于當(dāng)今的世界本質(zhì)上依然是由主權(quán)國(guó)家所安排的世界，這就決定了主權(quán)國(guó)家參與國(guó)際政治的程度最深也最為廣泛，政府間組織如聯(lián)合國(guó)次之，而非政府組織又次之。但是，在逐漸多元化的世界政治中，非政府組織的活動(dòng)雖不是人們首要的關(guān)注對(duì)象，但由于其活動(dòng)具有跨國(guó)界、非政治和非營(yíng)利性質(zhì)，且一般也不受自我利益的驅(qū)動(dòng)，而著眼點(diǎn)又是人類共同體的利益和特定全球性問(wèn)題的解決，其作用和影響力在全球化的世界中日益突出。但總體上，學(xué)術(shù)界對(duì)非政府組織的研究還相當(dāng)有限，學(xué)者們更樂(lè)于關(guān)注和著重分析國(guó)家相互關(guān)系，因?yàn)檫@已經(jīng)被理論化了，而且，將非政府組織排除在世界政治體系要素之外，使世界政治分析模式簡(jiǎn)單化，易于操縱。本文旨在概要論述非政府組織獨(dú)特的組織模式和運(yùn)作方式，其在聯(lián)合國(guó)體系里享有的法律地位，并著重論述非政府組織參與國(guó)際政治活動(dòng)所造成的根本國(guó)際政治效應(yīng)及其面臨的根本挑戰(zhàn)。

一、非政府組織的組織模式及其基本運(yùn)作方式

作為國(guó)際行為體之一，非政府組織的歷史淵源甚為久遠(yuǎn)。中世紀(jì)的羅馬天主教會(huì)(RomanCatholicChurch)就是最重要的跨國(guó)行為體。(注：A.LeRoyBennett,InternationalOrganization:PrinciplesandIssues(NewJersey:Prentice-Hall,1995),p.279.)但只是在第二次世界大戰(zhàn)之后，隨著全球國(guó)際交往的日益增多、通訊和交通革命、全球相互依存度的增大以及全球化導(dǎo)致的大量跨國(guó)問(wèn)題并因此呼喚國(guó)際努力，非政府組織才得以大量涌現(xiàn)。在20世紀(jì)50年代，非政府組織差不多有1000個(gè)，1976年已經(jīng)達(dá)到2500個(gè)，1986年則達(dá)到4649個(gè)(如果把標(biāo)準(zhǔn)放得寬一些，將有21529個(gè))，(注：奧斯特—奧托·岑皮爾著：《變革中的世界政治——東西方?jīng)_突結(jié)束后的國(guó)際體系》[M]，華東師范大學(xué)出版社，2000年版，第88頁(yè)。)1993—1994年的《國(guó)際組織年鑒》指出，“常見(jiàn)的”國(guó)際組織有5102個(gè)，其中4830個(gè)是非政府組織，政府間國(guó)際組織僅272個(gè)，此外還有3606個(gè)具有國(guó)際傾向的國(guó)內(nèi)非政府組織。(注：Bennett,InternationalOrganization,p.271.)自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，一直到80年代，非政府組織以平均每年5%的速度增長(zhǎng)，(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra(Boulder:WestviewPress,1995),p.57.)而1990年以來(lái)，非政府組織的增長(zhǎng)尤為迅猛。

眾所周知，國(guó)家間國(guó)際組織如聯(lián)合國(guó)，其運(yùn)作主要根據(jù)國(guó)家間達(dá)成的一致(特別是依憑政府間合作意愿)或某種程度上的強(qiáng)制性，通過(guò)常設(shè)機(jī)構(gòu)，按照一定的程序，在不侵害國(guó)家主權(quán)的前提下，來(lái)完成其職責(zé)范圍之內(nèi)的工作。那么，非政府組織又是如何運(yùn)作的呢?

在進(jìn)行國(guó)際性的組織工作時(shí)，非政府組織有四種基本的組織模式。第一，有些非政府組織在某個(gè)國(guó)家設(shè)有一個(gè)總部，盡管其工作是國(guó)際性的，是在其他國(guó)家展開(kāi)的。例如國(guó)際救援委員會(huì)(InternationalRescueCommittee)：又如1983年成立的阿拉伯人權(quán)組織(ArabOrganizationforHumanRights)，雖然每年都出臺(tái)一份阿拉伯世界人權(quán)狀況報(bào)告，但該機(jī)構(gòu)的運(yùn)作卻遠(yuǎn)在日內(nèi)瓦，而不是在某個(gè)阿拉伯國(guó)家。第二，有些非政府組織擁有諸多自治性的國(guó)別分部，每個(gè)分部有其獨(dú)立的專業(yè)組織，每一個(gè)專業(yè)組織都向該國(guó)總部匯報(bào)工作。這意味著在同一國(guó)家內(nèi)有幾個(gè)機(jī)構(gòu)彼此獨(dú)立地開(kāi)展工作。第三種模式是，一些非政府組織設(shè)立了許多募捐辦公室，把籌措的資金集中起來(lái)，再通過(guò)一個(gè)特別的遍布世界的專業(yè)組織，如國(guó)際紅十字聯(lián)合會(huì)(InternationalFederationofRedCross)——其雇員和管理人員都是當(dāng)?shù)厝恕獊?lái)分配這些資金。第四，某些非政府組織只經(jīng)由當(dāng)?shù)氐牟粚儆诒窘M織的非政府組織開(kāi)展工作。沒(méi)有這些當(dāng)?shù)胤钦M織的幫助，它們就不能獨(dú)立地開(kāi)展實(shí)際工作。如基督教兒童基金(ChristianChildren''''sFund)和牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)。(注：AndrewS.Natsios,“NGOsandtheUNSysteminComplexHumanitarianEmergencies:Conflictor

Cooperation?”,inPaulF.Didehl,ThePoliticsOfGlobalGovernance:International

OrganizationsinanInterdependentWorld(Bolder:LynneRiennerPublishers),pp.290—291.)

非政府組織的管理工作由理事會(huì)(boardsofdirectors)負(fù)責(zé)，理事會(huì)往往反映了該非政府組織特有的文化、歷史和所關(guān)注的特定領(lǐng)域。由于多數(shù)非政府組織是通過(guò)民眾或企業(yè)的捐獻(xiàn)來(lái)籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻(xiàn)來(lái)籌措資金的，所以它必須圍繞自己的捐獻(xiàn)群體制定專門(mén)的規(guī)劃，以便在國(guó)內(nèi)的資金籌措市場(chǎng)上占據(jù)一定的份額，否則便無(wú)法生存。非政府組織

理事會(huì)需要核準(zhǔn)年度預(yù)算、工資、考察或解雇主要行政官員，以及掌管集體決策。由于非政府組織的急劇增加，籌措資金的壓力越來(lái)越大，為了吸引私人捐獻(xiàn)者支持它們的計(jì)劃，非政府組織還必須借助新聞事件和媒體的報(bào)道。事件越是富有戲劇性，新聞報(bào)道的力度越大，籌措資金就越容易。需要強(qiáng)調(diào)的是，非政府組織主要向自己的理事會(huì)負(fù)責(zé)，其對(duì)捐獻(xiàn)者和受益者的責(zé)任卻很含糊。(注：AndrewS.Natsios,op.cit.,p.292.)

在參與國(guó)際政治的過(guò)程中，非政府組織明顯地具有不同于主權(quán)國(guó)家和主權(quán)國(guó)家間國(guó)際組織的特征。非政府組織主要通過(guò)兩類活動(dòng)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的職能。(注：葉宗奎、王杏芳主編：《國(guó)際組織概論》[M]，中國(guó)人民大學(xué)出版社，2001年版，第52—53頁(yè)。)第一類活動(dòng)即對(duì)政府間的活動(dòng)施加影響，又稱為形成“壓力集團(tuán)和輿論”的活動(dòng)，具體方法是通過(guò)合乎國(guó)際法準(zhǔn)則的手段對(duì)國(guó)家、政府間國(guó)際組織制造輿論、施加壓力，以期政策向有利于己的方向改變；第二類是獨(dú)立的活動(dòng)，是非政府組織作為自主活動(dòng)者、進(jìn)行自我創(chuàng)造的活動(dòng)。

二、聯(lián)合國(guó)體系中的非政府組織

可以說(shuō)，非政府組織涉及到人類生活的方方面面，從文化到宗教，從人權(quán)到戰(zhàn)爭(zhēng)，從經(jīng)濟(jì)到環(huán)境，等等。由于非政府組織認(rèn)為現(xiàn)行的立法和建制有著嚴(yán)重缺陷，所以要團(tuán)結(jié)起來(lái)保護(hù)和捍衛(wèi)某些一貫蒙受損害的利益；它們企圖通過(guò)集體行動(dòng)，掀起社會(huì)的根本變革和扭轉(zhuǎn)政治的大方向。(注：[加]伊麗莎白·里德?tīng)枴铱诉d：“社會(huì)運(yùn)動(dòng)與聯(lián)合國(guó)”[J]，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》1996，13(2)。轉(zhuǎn)引自葉宗奎、王杏芳主編：《國(guó)際組織概論》，第52頁(yè)。)盡管非政府組織具有獲得成功的潛能，但它仍需要在以主權(quán)國(guó)家為中心的國(guó)際治中加強(qiáng)多方面、多層次的合作關(guān)系，避免過(guò)多的競(jìng)爭(zhēng)，從而明智地利用捐贈(zèng)的有限資源。而合作的最佳途徑是通過(guò)聯(lián)合國(guó)這個(gè)政府間國(guó)際組織，因?yàn)闆](méi)有一個(gè)國(guó)際組織像聯(lián)合國(guó)那樣在成員、組織和功能上具有如此廣泛的代表性。

聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)建者們也認(rèn)為非政府組織在增進(jìn)聯(lián)合國(guó)的宗旨和原則方面有著重要的地位和作用，并認(rèn)為國(guó)際聯(lián)盟失敗的一個(gè)根本原因就是因?yàn)樗狈χ贫壬系氖侄蝸?lái)解決廣泛的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問(wèn)題，而不得不依賴內(nèi)部的各個(gè)委員會(huì)。因此1945年聯(lián)合國(guó)成立之時(shí)，聯(lián)合國(guó)的創(chuàng)建者們決定成立經(jīng)濟(jì)和社會(huì)理事會(huì)，其目的就是謀求國(guó)際合作，以解決諸如經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等國(guó)際問(wèn)題，促進(jìn)和鼓勵(lì)尊重人權(quán)和人類的基本自由，其中特別強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合國(guó)與非政府組織之間的關(guān)系。聯(lián)合國(guó)憲章第71條明文規(guī)定：“經(jīng)濟(jì)暨社會(huì)理事會(huì)得采取適當(dāng)辦法，俾與各種非政府組織會(huì)商有關(guān)在理事會(huì)職責(zé)范圍內(nèi)之事件?！?注：王虎華、丁成躍編：《國(guó)際公法與慣例》(國(guó)際公法卷)[M]，華東理工大學(xué)出版社，1994年版，第433頁(yè)。)所以，盡管聯(lián)合國(guó)是國(guó)家間的政府組織，但它很早就認(rèn)可了非政府組織的重要性。

根據(jù)聯(lián)合國(guó)憲章第71條的規(guī)定，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)在1968年通過(guò)了1296號(hào)決議，正式賦予非政府組織以咨詢地位(ConsultativeStatus)，但條件是非政府組織應(yīng)致力于聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)及其附屬機(jī)構(gòu)關(guān)注的問(wèn)題；必須有一定的代表性和國(guó)際性，能夠代表世界不同地區(qū)國(guó)家中的特定和重要的民間社會(huì)構(gòu)成部分；民主參與，民主決策。這種咨詢地位使非政府組織得以出席聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)會(huì)議，提交書(shū)面報(bào)告，在經(jīng)社理事會(huì)召開(kāi)會(huì)議之前發(fā)表聲明。在聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)中，專門(mén)設(shè)立了一個(gè)非政府組織委員會(huì)(CommitteeofNongovernmentalOrganization)，負(fù)責(zé)審批和接納非政府組織，認(rèn)可它們?cè)诼?lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)的咨詢地位和觀察員身份。第1296號(hào)決議正式把非政府組織分為三類：第一類屬于一般咨詢地位，有88個(gè)非政府組織(時(shí)間至1997年7月，下同)，它們實(shí)際上參與經(jīng)社理事會(huì)所有領(lǐng)域的活動(dòng)；第二類包括602個(gè)非政府組織，它們參與某些特定的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)領(lǐng)域的活動(dòng)，擁有專門(mén)咨詢地位；第三類指那些性質(zhì)和興趣不確定、偶爾關(guān)注聯(lián)合國(guó)活動(dòng)的非政府組織，有666個(gè)。在少數(shù)情況下，第一類非政府組織還可向經(jīng)社理事會(huì)提交議案，將之列入大會(huì)議程之中，其建議可直達(dá)聯(lián)合國(guó)秘書(shū)長(zhǎng)。(注：KorenA.Mingst,MargaretP.Karns,TheUnitedNationsinthePoat-ColdWarEra,p.56;Bennett,InternationalOrganization,p.298.)1996年，聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)通過(guò)的1996/31號(hào)決議對(duì)聯(lián)合國(guó)同非政府組織之間的咨詢關(guān)系再次作了規(guī)定，擴(kuò)大了對(duì)非政府組織的承認(rèn)范圍，即由原來(lái)的國(guó)際性非政府組織發(fā)展為承認(rèn)各國(guó)和地區(qū)性的非政府組織，并為其參加聯(lián)合國(guó)組織的正式國(guó)際會(huì)議及會(huì)議準(zhǔn)備階段制定了規(guī)則。

除聯(lián)合國(guó)經(jīng)社理事會(huì)之外，聯(lián)合國(guó)兒童基金、聯(lián)合國(guó)貿(mào)易和發(fā)展會(huì)議以及聯(lián)合國(guó)原子能機(jī)構(gòu)等共約20個(gè)專門(mén)機(jī)構(gòu)也同樣給予非政府組織以咨詢地位。1990年10月，聯(lián)合國(guó)大會(huì)允許國(guó)際紅十字會(huì)取得大會(huì)觀察員地位，這是第一個(gè)獲得大會(huì)觀察員地位的非政府組織。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?StateSovereigntyandInternationalIntervention(Baltimore,TheJohnsHopkinsUniversityPress,1995),p.100.亦有學(xué)者認(rèn)為，國(guó)際紅十字會(huì)是一個(gè)國(guó)際組織，但不是非政府組織，當(dāng)然它也不屬于聯(lián)合國(guó)體系。見(jiàn)AndrewS.Natsios,op.cit.,p.295.)

自1968年聯(lián)合國(guó)確立其與非政府組織之間的法律框架以來(lái)，與聯(lián)合國(guó)建立各種聯(lián)系的非政府組織日漸增多，至1997年已發(fā)展到1356個(gè)。這些非政府組織不僅與總部設(shè)在紐約、維也納、內(nèi)羅畢、日內(nèi)瓦的聯(lián)合國(guó)各相關(guān)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，且與各專門(mén)機(jī)構(gòu)建立聯(lián)系，特別是確立了與聯(lián)合國(guó)聯(lián)系的會(huì)議機(jī)制和機(jī)構(gòu)機(jī)制。(注：見(jiàn)趙黎青：“非政府組織與聯(lián)合國(guó)體系”[J]，《歐洲》1999年第5期。)所謂會(huì)議機(jī)制是指非政府組織在聯(lián)合國(guó)召開(kāi)國(guó)際會(huì)議的同一時(shí)間、同一地點(diǎn)、舉行同樣議題的非政府組織國(guó)際論壇，邀請(qǐng)國(guó)際組織、政府代表和個(gè)人與會(huì)；所謂機(jī)構(gòu)機(jī)制指聯(lián)合國(guó)體系內(nèi)各政府間國(guó)際組織努力發(fā)展同非政府組織的聯(lián)系和合作的機(jī)制；當(dāng)前，在聯(lián)合國(guó)體系中擁有較大影響力和發(fā)言權(quán)的非政府組織多數(shù)是在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，因?yàn)槲鞣絿?guó)家較早就呈現(xiàn)出前所未有的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)的擴(kuò)展以及多元化政體的擴(kuò)展，其非政府組織的歷史久遠(yuǎn)，組織完備，規(guī)模大，資金雄厚。由于非政府組織的多樣性主要反映了人類利益的多樣性和社會(huì)性，非政府組織被納入聯(lián)合國(guó)體系之下極大地豐富了聯(lián)合國(guó)的特色，特別是突現(xiàn)了其國(guó)際合作的宗旨；在聯(lián)合國(guó)體系之下，非政府組織的國(guó)際政治參與能力也得到了極大的提高。二者已經(jīng)形成了較為密切的合作關(guān)系。

三、非政府組織的國(guó)際政治效應(yīng)

在聯(lián)合國(guó)體系下，非政府組織得以利用聯(lián)合國(guó)這個(gè)講臺(tái)來(lái)宣揚(yáng)自己的政治理念，參與國(guó)際政治，其國(guó)際政治效應(yīng)除了前述的其獨(dú)特的活動(dòng)方式所必然導(dǎo)致的大眾輿論壓力外，根本國(guó)際政治效應(yīng)在于以下幾個(gè)方面：

第一，非政府組織正日益強(qiáng)勁地沖擊著國(guó)際政治的國(guó)家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明顯。

當(dāng)今世界差不多由近200個(gè)獨(dú)立的主權(quán)國(guó)家組成。這就決定了國(guó)際體系主要受到主權(quán)國(guó)家間、特別是大國(guó)之間在國(guó)家安全價(jià)值或國(guó)家利益方面的決策過(guò)程的支配。主權(quán)國(guó)家作為最根本的行為體實(shí)際上表明了世界政治本質(zhì)上依然是以主權(quán)國(guó)家為中心，這種國(guó)家中心模式本能地傾向于視包括非政府組織在內(nèi)的非國(guó)家行為體(nongovernmentalactor)(注：非國(guó)家行為體主要有三種類型：次國(guó)家行為體，包括亞團(tuán)體和運(yùn)動(dòng)；個(gè)體；跨國(guó)家行為體(組織)。見(jiàn)[日]星野昭吉編著：《變動(dòng)中的世界政治——當(dāng)代國(guó)際關(guān)系理論沉思錄》[M]，新華出版社，1999年版，特別見(jiàn)第9章。)的活動(dòng)為國(guó)際政治進(jìn)程之外的活動(dòng)，賦予它的地位也僅僅是影響政治進(jìn)程的一個(gè)環(huán)境因素，而不是政治進(jìn)程的一部分。

盡管主權(quán)國(guó)家決策在國(guó)際社會(huì)價(jià)值分配中占據(jù)著支配地位和作用，但由于世界國(guó)際化和全球化交錯(cuò)發(fā)展催生了價(jià)值的多元化，包括非政府組織在內(nèi)的非國(guó)家行為體得以跨越國(guó)家邊界尋求價(jià)值，并構(gòu)成各種跨國(guó)家關(guān)系。通過(guò)參與國(guó)際系統(tǒng)的價(jià)值分配過(guò)程，非政府組織極大地提高了自己在其中的地位和能力，并擴(kuò)大了在全球空間內(nèi)的規(guī)模和密度。這意味著國(guó)家間的國(guó)家中心網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)從整體上失去了自我支撐的能力，已經(jīng)受到非政府組織這類跨國(guó)家中心網(wǎng)絡(luò)的影響。(注：星野昭吉編著：《變動(dòng)中的世界政治——當(dāng)代國(guó)際關(guān)系理論沉思錄》，第436頁(yè)。)特別是在全球化進(jìn)程中，隨著像污染、人口、能源、貧困和人權(quán)等跨國(guó)問(wèn)題日益突出，特別是在國(guó)家行為體雖對(duì)這類問(wèn)題一直予以關(guān)注但卻缺乏解決手段的情況下，非政府組織得以在要求全球治理(globalgovernment)的呼聲中彰顯自己在這些方面的相對(duì)影響力。所以，盡管在以國(guó)家為中心的國(guó)際體系中非政府組織的地位很脆弱，但隨著其國(guó)際參與能力的日漸加強(qiáng)，其規(guī)模和密度的日益增大，非政府組織正日益強(qiáng)勁地沖擊著國(guó)際政治的國(guó)家中心模式，使世界政治的多元化特征更加明顯。

在聯(lián)合國(guó)體系中，盡管由于非政府組織的擴(kuò)展主權(quán)國(guó)家的中心地位相對(duì)地下降了，但主權(quán)國(guó)家仍然是國(guó)際政治特別是聯(lián)合國(guó)的主要行為體，一個(gè)根本的標(biāo)志就是主權(quán)國(guó)家可以利用聯(lián)合國(guó)來(lái)實(shí)現(xiàn)不同的對(duì)外政策目標(biāo)。非政府組織的國(guó)際行為體地位雖已獲得國(guó)際認(rèn)可，但這并不表明其可與主權(quán)國(guó)家相等同，更不可能取而代之，它只是在不受地緣限制的全球政治事務(wù)上享有一定的發(fā)言權(quán)。

其次，非政府組織日益侵蝕著國(guó)家主權(quán)，并弱化著國(guó)民對(duì)主權(quán)國(guó)家的忠誠(chéng)。

根據(jù)傳統(tǒng)的國(guó)際政治理論，“主權(quán)確保了國(guó)界之外的任何國(guó)家都不能干涉國(guó)界里面所發(fā)生的一切。國(guó)界外部的人們可以聽(tīng)任、不關(guān)心、淡化、不理解或者是熱心于這里的所作所為。或許，國(guó)界兩邊的人們接受了主權(quán)的互惠邏輯；如果你們不但心我們的行為的話，我們也不會(huì)擔(dān)心你們的行為?！?注：MichaelWalzer,OnToleration(NewHavenandLondon,YaleUniversityPress,1997),pp.19—20.)1991年12月19日，聯(lián)合國(guó)大會(huì)第46/182號(hào)決議特別強(qiáng)調(diào)，人道主義救援必須根據(jù)人道、中立和公正的原則；國(guó)家主權(quán)、領(lǐng)土完整和統(tǒng)一必須按照聯(lián)合國(guó)憲章的規(guī)定得到完全的尊重。(注：AdamRobertandBenedictKingsburgeds.,UnitedNations,DividedWorld,p.479.)甚至在人道主義干涉盛行的今天，有的學(xué)者仍然強(qiáng)調(diào)指出，人道主義干涉只能視為不干涉原則的一個(gè)例外。如果不加以嚴(yán)格限制，就很有可能破壞不干涉原則的普遍性和權(quán)威性，進(jìn)而破壞維系現(xiàn)有國(guó)際社會(huì)的國(guó)際法秩序。(注：時(shí)殷弘、沈志雄：“論人道主義干涉及其嚴(yán)格限制——一種側(cè)重于理論和法理的闡析”[J]，《現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系》2001年第8期。)

多數(shù)非政府組織宣稱，在發(fā)生人道主義災(zāi)難的情況下，非政府組織可以不受聯(lián)合國(guó)憲章的制約，有權(quán)進(jìn)行干預(yù)。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?,p.108.)此外，非政府組織參與國(guó)際政治進(jìn)程這本身就表明了非政府組織已具備了將某一問(wèn)題國(guó)際化的潛能。通過(guò)擴(kuò)展“國(guó)際關(guān)切”(internationalconcern)概念來(lái)侵蝕傳統(tǒng)國(guó)際法中的“國(guó)內(nèi)管轄”(domesticjurisdiction)概念，從而把某些領(lǐng)域的問(wèn)題移出國(guó)內(nèi)管轄的范圍，使之成為國(guó)際關(guān)切和干涉的對(duì)象，從而在相當(dāng)程度上侵蝕著國(guó)家主權(quán)。(注：Lung-chuChen,AnIntroductiontoContemporaryInternationalLaw(NewHaven:Yale

UniversityPress,1989),p.224.)當(dāng)然，非政府組織的“干涉”行為完全不同于政府間組織的干涉行為，前者的“干涉”通常是消極被動(dòng)和低水平的，僅限于收集信息、調(diào)查控訴、督促該國(guó)遵守國(guó)際承諾等。(注：GeneM.Lyons,MichaelMastanduno,BeyondWestphalia?,p.113.)

主權(quán)的價(jià)值還在于它維系著國(guó)民對(duì)國(guó)家的忠誠(chéng)(loyalty)?！?648年這一年，可以說(shuō)是人們最高的忠誠(chéng)對(duì)象向國(guó)家轉(zhuǎn)移邁出重要一步的一年?！?注：DavidW.Ziegler,War,Peace andInternationalRelations,3[rd]edition(Boston:Little,Brown,1984),p.100.)威斯特伐利亞和會(huì)所確立的主權(quán)原則至今還適用。著名的國(guó)際政治學(xué)者羅伯特·吉爾平也指出：“根植于17世紀(jì)歐洲的民族主義，已成為現(xiàn)代人占支配地位的信仰?！?注：羅伯特·吉爾平：《世界政治中的戰(zhàn)爭(zhēng)與革命》[M]，中國(guó)人民大學(xué)出版社，1994年版，第221頁(yè)。)盡管忠誠(chéng)通常是情感和傳統(tǒng)的產(chǎn)物，而不是理性的產(chǎn)物，所以忠誠(chéng)的轉(zhuǎn)移不是不可避免的；但一個(gè)國(guó)際組織能夠有效地滿足人們?cè)谀承┕δ茴I(lǐng)域的訴求，人們對(duì)主權(quán)國(guó)家的忠誠(chéng)便可能轉(zhuǎn)向國(guó)際組織。(注：EvanLuard,BasicTextsinInternationalRelations:TheEvolutionOfIdeasabout

InternationalSociety,(London:MacMillon,1992),p.500.)這一點(diǎn)顯然也同樣適用于非政府組織。為使其行為合法化，非政府組織特別創(chuàng)新性地提出了一系列新的思想和觀念，吸引或培植一大批精英分子投身于這類活動(dòng)之中；或者是通過(guò)重復(fù)西方的信仰、生活方式或社會(huì)實(shí)踐，在非西方世界培植新的立場(chǎng)。正是由于非政府組織的活動(dòng)反映了國(guó)際社會(huì)共有的價(jià)值觀念，而不是主權(quán)國(guó)家獨(dú)有的價(jià)值觀念，所以非政府組織正弱化著國(guó)民對(duì)主權(quán)國(guó)家的忠誠(chéng)，因而遭到主權(quán)國(guó)家的嚴(yán)厲控制。目前，只有比利時(shí)承認(rèn)非政府組織在其境內(nèi)享有特權(quán)，許多國(guó)家對(duì)設(shè)在其境內(nèi)的非政府組織較本國(guó)的社團(tuán)的控制更嚴(yán)。(注：葉宗奎、葉杏芳主編：《國(guó)際組織概論》，第54頁(yè)，腳注②。)

再次，非政府組織促使傳統(tǒng)的單純由政府—國(guó)際體制實(shí)行的治理向由政府—國(guó)家體制與非政府的社會(huì)體制相結(jié)合的治理體制的轉(zhuǎn)變，從而擴(kuò)大了外交政策的參照面。

長(zhǎng)期以來(lái)，外交似乎是主權(quán)國(guó)家獨(dú)有的事務(wù)和特權(quán)。在國(guó)際政治學(xué)界，現(xiàn)實(shí)主義者理所當(dāng)然地認(rèn)為評(píng)判外交政策行為的標(biāo)準(zhǔn)在于外交政策是否有助于增強(qiáng)該國(guó)的權(quán)勢(shì)、安全、國(guó)家利益和國(guó)際威望，連同某種程度上的國(guó)際干預(yù)能力。理想主義者雖然強(qiáng)調(diào)國(guó)際共同利益、國(guó)際規(guī)范和國(guó)際體制，但依然強(qiáng)調(diào)主權(quán)國(guó)家地位以及均勢(shì)、大國(guó)控制和戰(zhàn)爭(zhēng)等國(guó)際權(quán)勢(shì)機(jī)制；雖然突出由隸屬于不同國(guó)家的個(gè)人之間的經(jīng)濟(jì)、文化交往構(gòu)成的跨國(guó)聯(lián)系，但不否認(rèn)國(guó)家在國(guó)際體系中占有重要地位；相信道德原則的至高價(jià)值，但往往也兼顧權(quán)勢(shì)利益的需要。(注：時(shí)殷弘、葉風(fēng)麗：“現(xiàn)實(shí)主義·理性主義·革命主義——國(guó)際關(guān)系思想傳統(tǒng)及其當(dāng)代典型表現(xiàn)”[J]，《歐洲》1995年第3期。特別見(jiàn)有關(guān)理性主義部分。)

但是，“全球化時(shí)期國(guó)際事務(wù)的決策和各種關(guān)系的處理已趨于在一個(gè)包容政府、企業(yè)、政府間的和非政府的國(guó)際組織等角色的復(fù)雜體系中來(lái)進(jìn)行，僅僅把視角投向國(guó)家的職能和政府間的關(guān)系已很難能從整體上把握時(shí)展的現(xiàn)實(shí)和趨勢(shì)。”(注：王學(xué)玉：“從國(guó)際化到全球化”[J]，《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2000年第8期。)非政府組織的活動(dòng)突現(xiàn)了個(gè)體外交能力，拓寬了外交空間。所以，外交政策的評(píng)價(jià)不應(yīng)僅僅根據(jù)其對(duì)各個(gè)主權(quán)國(guó)家的成效，而且要根據(jù)它對(duì)國(guó)際社會(huì)所產(chǎn)生的后果來(lái)衡量。

四、非政府組織面臨的根本挑戰(zhàn)

如前所述，聯(lián)合國(guó)很早就承認(rèn)了非政府組織在促進(jìn)聯(lián)合國(guó)憲章的宗旨和原則方面作出了重要貢獻(xiàn)：非政府組織通過(guò)提出自己的思想主張、行動(dòng)計(jì)劃和解決問(wèn)題的方法，吸引人們對(duì)聯(lián)合國(guó)議題的關(guān)注；就特定問(wèn)題以及聯(lián)合國(guó)的目的與活動(dòng)進(jìn)行信息傳播和公眾輿論動(dòng)員；有些非政府組織甚至比聯(lián)合國(guó)機(jī)構(gòu)更有效率、更加有力地完成了聯(lián)合國(guó)的某些傳統(tǒng)任務(wù)，如提供人道救援，滿足社會(huì)和發(fā)展的需要，救災(zāi)等。(注：GeorgeJ.DenkoandWilliamB.Wood,ReorderingtheWorld:GeopoliticalPerspectivesontheTwenty-firstCentury(Boulder:WestviewPress,1994),p.265.)自20世紀(jì)70年代以來(lái)，聯(lián)合國(guó)發(fā)起召開(kāi)了一系列全球性會(huì)議，議題涉及糧食供應(yīng)、人口、沙漠化、水資源、軍控、婦女和環(huán)境等問(wèn)題。召開(kāi)這類全球性會(huì)議的意義在于教育和鼓勵(lì)各國(guó)人民、非政府組織和各國(guó)政府采取行動(dòng)，特別是加強(qiáng)它們之間的合作。為此，聯(lián)合國(guó)及其專門(mén)機(jī)構(gòu)建立了專門(mén)委員會(huì)，以加強(qiáng)與非政府組織之間的聯(lián)系，爭(zhēng)取它們的支持與合作。

第二次世界大戰(zhàn)以來(lái)，特別是冷戰(zhàn)結(jié)束以來(lái)，非政府組織的數(shù)量急劇增多，其參與國(guó)際政治的頻率和范圍也急劇擴(kuò)大。但總體上，非政府組織的規(guī)模都很小，其掌握的資源較之最弱小的國(guó)家還要貧乏。據(jù)統(tǒng)計(jì)，非政府組織的資金預(yù)算年均不到100萬(wàn)美元，平均10名專業(yè)工作人員；相比之下，政府間組織資金預(yù)算年均1000萬(wàn)美元，平均有200名專職人員。(注：TheodoreA.CouloumbisandJamesH.Wolfe,IntruductiontoInternationalRelations:Power

andJustice(NewJersey:1990),p.270.)這無(wú)疑嚴(yán)重制約著非政府組織的全球治理能力。

非政府組織雖然可以不受國(guó)家政治的控制而自由地運(yùn)作，但非政府組織對(duì)國(guó)際政治的參與完全依靠公眾輿論和說(shuō)服力量。此外，非政府組織畢竟是由私人組成的，這些人雖然是來(lái)自宗教界、科學(xué)界、文化界、慈善界、技術(shù)行業(yè)和經(jīng)濟(jì)行業(yè)的精英分子，但他們不能直接參與和指導(dǎo)政府的活動(dòng)。不僅如此，某些強(qiáng)權(quán)政府幾乎總是無(wú)視非政府組織的壓力，甚至不惜冒著遭受國(guó)際、國(guó)內(nèi)損失的風(fēng)險(xiǎn)，動(dòng)用國(guó)家權(quán)勢(shì)來(lái)弱化或者消除某些非政府人權(quán)組織。

非政府組織也不能輕而易舉地適應(yīng)傳統(tǒng)的以國(guó)家為中心的結(jié)構(gòu)——聯(lián)合國(guó)。(注：KarenA.MingstandMargaretP.Karens,TheUnitedNationsinthePost-ColdWarEra,p.12.)在聯(lián)合國(guó)體系中，非政府組織的被動(dòng)狀態(tài)仍沒(méi)有改變，尤其是“咨詢地位”給它們帶來(lái)了諸多的不利：“在已經(jīng)獲得和尚未獲得這一地位的非政府組織之間出現(xiàn)歧視情況；由于政府間組織握有賦予(或撤銷)這種‘咨詢地位’之權(quán)，增加了非政府組織對(duì)政府間國(guó)際組織的依賴。同時(shí)，它們也受到攻擊，說(shuō)它們不過(guò)是前者的‘傳聲筒’。人們對(duì)某些非政府組織產(chǎn)生懷疑，為什么它們要爭(zhēng)取這‘咨詢地位’，它們究竟想要得到什么?”(注：[比]保羅·吉爾斯：《國(guó)際市民社會(huì)——國(guó)際體系中的非政府組織》[J]，載《國(guó)際社會(huì)科學(xué)雜志》，1996，13(2)。轉(zhuǎn)引自葉宗奎、王杏芳主編：《國(guó)際組織概論》，第53頁(yè)。)如果非政府組織要求更大的正式地位，這就要求修改聯(lián)合國(guó)憲章，即把主權(quán)從國(guó)家讓渡給“人民”——非政府組織就是“人民”的代表，而這是一個(gè)政治上極其困難也極其敏感的任務(wù)，在某種意義上也是聯(lián)合國(guó)憲章所不允許的。

盡管非政府組織有著如此重要的和建設(shè)性的作用，但在國(guó)際政治中，它仍未擺脫邊緣化的地位。這是因?yàn)閲?guó)際政治的本質(zhì)依然是以主權(quán)國(guó)家為中心，惟有國(guó)家具有強(qiáng)制性權(quán)勢(shì)地位；非政治組織對(duì)國(guó)際政治的參與也主要局限于聯(lián)合國(guó)體系之下，其所獲得的地位也僅僅是向聯(lián)合國(guó)提供咨詢；作為非國(guó)家行為體，非政府組織的力量還相當(dāng)貧弱，其創(chuàng)造力還相當(dāng)有限，因而無(wú)法得到普遍關(guān)注和應(yīng)有的重視。