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論文摘要：新時期，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)已成為建設(shè)社會主義新農(nóng)村、構(gòu)建和諧社會的重要途徑。打破城鄉(xiāng)二元管理體制，構(gòu)建城鄉(xiāng)社區(qū)一體化管理體制已是時代的要求。因此，本文提出要以農(nóng)村社區(qū)重建為平臺，創(chuàng)新農(nóng)村社區(qū)管理體制，優(yōu)化農(nóng)村社會管理，以實現(xiàn)農(nóng)民生活水平的提高、社會的和諧。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)村社會管理；社區(qū)治理；社區(qū)建設(shè)

一、社會轉(zhuǎn)型步伐的加快推動農(nóng)村社會管理體制的變革

(一)新時期農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型不斷加快

隨著改革開放及社會主義市場經(jīng)濟的不斷發(fā)展，中國農(nóng)村社會轉(zhuǎn)型的步伐也不斷加快。市場經(jīng)濟條件下，農(nóng)民的自由流動性不斷加強，隨之，思想觀念、生活方式及就業(yè)方式等都發(fā)生了深刻的變化：多樣性、選擇性、獨立性不斷加強。農(nóng)民的思想更開放，生活也不再只是圍著自家?guī)桩€田地轉(zhuǎn)，外出務(wù)工、創(chuàng)立農(nóng)村企業(yè)的人急劇增多；衣食住行用也發(fā)生了很大變化：人們不再只是追求吃飽，還講究營養(yǎng)均衡；農(nóng)民異質(zhì)性的加強也使其對利益、公共產(chǎn)品及服務(wù)等需求趨于多元化。農(nóng)民希望有更多的賺錢渠道，更好的水利、村級公路等公共基礎(chǔ)設(shè)施，更完善的社會保障制度；農(nóng)民的主體意識民主權(quán)利意識也日益增強，日益要求多渠道的暢通的利益表達機制。大家不僅追求經(jīng)濟利益，而且也越加追求精神利益、政治利益，官本位思想得到改變，越加要求選舉權(quán)、被選舉權(quán)的實現(xiàn)和參與農(nóng)村社會管理；農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)也發(fā)生深刻變化，社會組織也由此不斷增多，如農(nóng)村合作經(jīng)濟組織、文化性組織等。遷入城鎮(zhèn)的人增多，年輕的務(wù)工人員的大量流動，使得農(nóng)村老齡化加劇等等。總之，轉(zhuǎn)型中的農(nóng)村社會中，農(nóng)民思想意識、生產(chǎn)方式以至于社會結(jié)構(gòu)都發(fā)生了多元化、多樣化的變化，這種深刻的社會變化必然要求得到農(nóng)村社會管理的相應(yīng)回應(yīng)。

(二)現(xiàn)行農(nóng)村社會管理機制滯后于農(nóng)村社會的新變化

農(nóng)民思想、行為的不斷解放，主體、民主意識的不斷加強。社會結(jié)構(gòu)的分化。也加快了社會權(quán)力緒構(gòu)的變化。村委會基層群眾自治組織的建立，體現(xiàn)了自下而上的權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成了自上而下的行政管理機制和自下而上的民主自治管理機制在農(nóng)村基層社會的交匯。以村民自治為核心，農(nóng)村社會公共事務(wù)管理民主化、制度化水平得到了提高，農(nóng)民可以以村委會為制度平臺，表達自己的利益訴求。但是，由于壓力型體制環(huán)境尚未改變，村民自治走向困境，以至于存在著農(nóng)民參與公共事務(wù)管理尚不普遍、參與渠道不夠暢通、農(nóng)民多元化利益訴求得不到充分滿足等問題。

首先，從政府治理角度看，在壓力型體制下，農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府處于中國行政管理體制的最后一級，它不僅有管理、促進轄區(qū)內(nèi)政治、經(jīng)濟、文化、社會等各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展的任務(wù)，而且兼有上級下達的各種任務(wù)指標(biāo)。在實際工作中，由于稅改等一些原因，政府財權(quán)上移，以使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府責(zé)大而權(quán)小，心有余而力不足的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了應(yīng)付上級繁多的任務(wù)指標(biāo)，就很容易忽視對本轄區(qū)各項事業(yè)的建設(shè)，其為農(nóng)民提供的公共產(chǎn)品及服務(wù)并不一定能真正滿足農(nóng)民多元化利益訴求的需求。

其次，從村民自治角度看，村民自治體制是中國農(nóng)村基層民主發(fā)展史上的一大突破，也搞活了農(nóng)村社會管理。但是，由于村民委員會的成長過程始終還是受制于政府：它的合法性是由政府政策法律規(guī)定，其組織運行也往往受限于政府。雖然《中華人民共和國村民委員會組織法》明確規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會是“指導(dǎo)與被指導(dǎo)”的關(guān)系，但在現(xiàn)實中并不如此，“鄉(xiāng)村關(guān)系”突出地反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會很多時候都是隸屬的上下級關(guān)系。而《村民委員會組織法》也沒有明確規(guī)定村黨支部與村委會的職責(zé)權(quán)限范圍，致使村民自治制度這一農(nóng)民行使民主權(quán)利的重要制度平臺運行出現(xiàn)一定的偏差，農(nóng)村社會資源得不到有效配置。但是，市場經(jīng)濟條件下，村民的自主意識不斷增強，農(nóng)村的經(jīng)濟、社會結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，農(nóng)民急切要求建設(shè)更合理的社會管理體制。

二、建立新型農(nóng)村社會管理體制要求加快農(nóng)村社區(qū)建設(shè)

(一)農(nóng)村社區(qū)是農(nóng)村社會治理的載體

農(nóng)村社區(qū)是相對于傳統(tǒng)行政村和現(xiàn)代城市社區(qū)而言的，是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的農(nóng)村居民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式基礎(chǔ)上所組成的社會生活共同體。它是一個比自然村落、社隊村組體制更具有彈性的制度平臺。它圍繞如何形成新型社會生活共同體而構(gòu)建，注重通過整合資源、完善服務(wù)來提升人們的生活質(zhì)量和凝聚力、認(rèn)同感。

社會主義和諧社會是我們黨從中國特色社會主義事業(yè)總體布局和全面建設(shè)小康社會全局出發(fā)提出的重大戰(zhàn)略任務(wù)，反映了建設(shè)民主、富強、文明、和諧的社會主義現(xiàn)代化國家的時代要求。由于一些原因，特別是長期以來的城鄉(xiāng)二元管理體制的影響，城鄉(xiāng)資源得不到有效整合，城鄉(xiāng)差距日益增大，農(nóng)村經(jīng)濟、政治、文化、社會各項事業(yè)發(fā)展滯后，社會矛盾突出，不和諧現(xiàn)象El益增多。而中國乃一個鄉(xiāng)土社會，農(nóng)民是否安居樂業(yè)、農(nóng)業(yè)是否健康發(fā)展、農(nóng)村是否安定祥和會影響到我國整個國家現(xiàn)代化建設(shè)和社會主義和諧社會的建設(shè)。打破城鄉(xiāng)二元化管理體制，建設(shè)農(nóng)村和城市社區(qū)一體化管理體制，有利于城鄉(xiāng)資源的整合。也有利于以農(nóng)村社區(qū)建設(shè)為載體，促進各種資源向農(nóng)村傾斜，促進農(nóng)村各項事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，從而為構(gòu)建和諧農(nóng)村開辟道路、創(chuàng)造基礎(chǔ)條件。中共十六屆六中全會也明確提出“積極推進農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，健全新型社區(qū)管理和服務(wù)體制，把社區(qū)建設(shè)成為管理有序、服務(wù)完善、文明祥和的社會生活共同體”的目標(biāo)和任務(wù)。黨的十六屆五中全會提出了建設(shè)“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村容整潔、管理民主”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)的重大歷史任務(wù)。黨中央一號文件又明確提出要協(xié)調(diào)推進五個方面的建設(shè)，即農(nóng)村的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)和農(nóng)村基層的黨組織建設(shè)?？梢?，黨和政府對農(nóng)村建設(shè)的高度重視。如何促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、增加農(nóng)民收人，如何推進農(nóng)村政治經(jīng)濟文化各項事業(yè)的發(fā)展，是當(dāng)前農(nóng)村面臨的重要課題。

而農(nóng)村社區(qū)重建為此提供了有效途徑。我們可以通過建設(shè)農(nóng)村社區(qū)體制，為農(nóng)民提供更合理有效的民主表達、民主參與的制度平臺，提高農(nóng)民組織化程度，充分發(fā)揮農(nóng)民在新農(nóng)村建設(shè)中的主體作用，同時，形成社會各界關(guān)心、支持農(nóng)村建設(shè)的有效的外部機制，從而促進農(nóng)村各項事業(yè)的發(fā)展，推進新農(nóng)村建設(shè)進程?？梢哉f，農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是新農(nóng)村建設(shè)的內(nèi)在要求、基礎(chǔ)工程和推進平臺。

(二)農(nóng)村社區(qū)是建設(shè)農(nóng)村社會管理體制的平臺

總的來說，中國農(nóng)村社會長期處于行政化管理體制當(dāng)中?！耙簧a(chǎn)大隊一生產(chǎn)隊”形式的行政化農(nóng)村三級管理體制因家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合雙層經(jīng)營體制的改革而瓦解。

從1987年《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》的頒布到如今，村民自治在農(nóng)民實踐和國家法律制度共同推進下不斷成長，農(nóng)村基層社會管理體制也從“正社合一”的行政化管理體制發(fā)展到以村民自治為核心的半行政化管理體制。

從這個發(fā)展過程我們應(yīng)該看到，以作為基層群眾自治組織的村委會為組織平臺，農(nóng)民的主體地位得到了加強，中國農(nóng)村社會管理民主化程度得到了提高。當(dāng)今中國的農(nóng)村治理呈現(xiàn)出了一種三元權(quán)威結(jié)構(gòu)：中國共產(chǎn)黨的農(nóng)村基層黨組織、政府和村民組織，從當(dāng)今突出的“兩委矛盾”(通常是指村黨委支部委員會和村委會之間因權(quán)力的分配和使用產(chǎn)生的矛盾)和“鄉(xiāng)村關(guān)系”(鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村委會的關(guān)系)所反映出的現(xiàn)實情況來看，雖然存在著村委會過度自治化的情況，但絕大多數(shù)村委會是處于附屬行政化的傾向地位。可以說，村民自治走到了一個瓶頸時期。如何打破農(nóng)村社會的這種治理困境，如何讓農(nóng)村民主政治再次泛發(fā)出生機，如何才能優(yōu)化農(nóng)村社會管理，農(nóng)村社區(qū)治理為此提供了一條可行性途徑。通過重建農(nóng)村社區(qū)，進行組織重構(gòu)，走一條多元主體組織化、制度化參與農(nóng)村社區(qū)管理的道路，從而激發(fā)農(nóng)民主體意識，提高農(nóng)民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的能力，形成一種利于農(nóng)村發(fā)展、國家現(xiàn)代化建設(shè)的新型農(nóng)村社區(qū)管理機制。

三、建立新型農(nóng)村社會管理體制要求建立多元合作治理體制

政治家把民間組織獨立從事的公共管理，以及民間組織與政府部門合作進行的公共管理活動稱作治理。治理理論認(rèn)為，對公共事務(wù)的管理需要有不同合法性來源的權(quán)威組織相互認(rèn)同、相互合作，協(xié)商管理。俞可平認(rèn)為，治理是各種公共或私人的個人和機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的總和?？梢?，治理的實質(zhì)在于建立市場原則、公共利益和認(rèn)同之上的合作。它所擁有的管理機制主要不依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威。其權(quán)力向度是多元的、相互的，而不是單一的和自上而下的。而治理的最終目標(biāo)是善治，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程，其本質(zhì)特征是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新穎關(guān)系，是兩者的最佳狀態(tài)，是國家權(quán)力向社會回歸的還政于民的過程?！е卫砝碚搶π屡d農(nóng)村社區(qū)治理體制建設(shè)具有重要的指導(dǎo)意義，其重要價值在于主張打破單中心的政府治理模式，構(gòu)建政府、市場和社區(qū)框架下的多中心治理機制，指導(dǎo)建設(shè)多元主體相互認(rèn)同合作的治理模式。

(一)分清職責(zé)，培育多元治理主體

1．明確黨與政府在農(nóng)村社區(qū)治理中的指導(dǎo)地位。“在發(fā)展中國家，現(xiàn)代國家構(gòu)建的重要任務(wù)之一，就是對人口多數(shù)的農(nóng)民的吸納。誰能吸納農(nóng)民，誰就能擁有國家穩(wěn)定的基礎(chǔ)和國家發(fā)展的動力?！笨墒?，傳統(tǒng)單一主體的社會管理已力不從心，我們必須明確黨和政府的任務(wù)在于指導(dǎo)各方面的發(fā)展，在于充分培育、調(diào)動、發(fā)揮好個人和社會自我管理、自我服務(wù)的積極性和創(chuàng)造性，以努力追求三者之間的良性互動。黨的十七大報告中就強調(diào)：“要抓緊制定行政管理體制改革總體方案，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提高效能，形成權(quán)責(zé)一致、分工合理、決策科學(xué)、執(zhí)行順暢、監(jiān)督有力的行政管理體制?！痹谵r(nóng)村社區(qū)治理中，監(jiān)督和保障職能才應(yīng)是社區(qū)黨支部的主要職責(zé)依據(jù)村民自治的有關(guān)法律規(guī)定，社區(qū)黨支部應(yīng)該承擔(dān)監(jiān)督村民自治的各項工作是否符合法律規(guī)范，保障村民自治依法推進的職能。

行政部門獨立承擔(dān)的相應(yīng)的行政性事務(wù)不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁給村委會。也就是說，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該在理順自身職能的前提下，將少數(shù)必須的政府部門如稅收部門、公安部門、計生部門等下沉到社區(qū)，與村委會建立合作機制，而不是簡單地將這些事務(wù)轉(zhuǎn)嫁給社區(qū)組織。黨和政府職能的轉(zhuǎn)變需要從各個層面上去努力，在層級行政體制下，不僅需要國家法律法規(guī)的支持，更需要黨員、政府干部隊伍自身在體制內(nèi)的努力和大膽創(chuàng)新。

2．以村委會、居民委員會為核心推進社區(qū)自治。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法(試行)》頒布，村民自治作為一項制度被國家以法律形式確立，它規(guī)定，村民委員會屬于農(nóng)村基層群眾性自治組織，在黨和政府的指導(dǎo)下自主管理農(nóng)村公共事務(wù)。長期以來，村委會在推進民主自治上發(fā)揮了重大作用，但行政傾向讓村委會作用的發(fā)揮受限，村委會必須從與政府部門、黨組織的“糾纏不清”的關(guān)系中擺脫出來，主要負責(zé)社區(qū)內(nèi)的公共事務(wù)。不斷自我優(yōu)化運行機制，創(chuàng)新民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督制度，使之適應(yīng)本社區(qū)的實際。

3．培育各種農(nóng)村社區(qū)組織?，F(xiàn)代治理理論強調(diào)，政府并不是國家惟一的權(quán)力中心，各種公共的和私人的機構(gòu)只要其行使的權(quán)力得到公共的認(rèn)可，就可能成為在各個不同層面上的權(quán)力中心。以治理與善治理為指導(dǎo)，有必要加強農(nóng)村社區(qū)非政府組織的培育。要提高農(nóng)民的組織化程度，以組織為依據(jù)，才能更好地整合農(nóng)民多樣的利益訴求，才能更好地實現(xiàn)利益表達。所以，促進農(nóng)民政治組織、經(jīng)濟組織、文化組織、社會組織等的成立和發(fā)展具有重要意義。在新時期，我們不僅應(yīng)重視組織的成立，更應(yīng)不斷完善組織的功能、運行方式，從而使農(nóng)民利益表達得到更好的保障、政治參與渠道更暢通。

(二)推進農(nóng)村社區(qū)治理制度化參與

本文認(rèn)為，一種良好的社區(qū)管理體制必須明確權(quán)力主體職權(quán)和責(zé)任范圍，理順?biāo)麄冎g的關(guān)系，使其各司其職、各盡其責(zé)。組織重構(gòu)，也在于各組織之間相互認(rèn)同、合作協(xié)商機制的建構(gòu)，實現(xiàn)組織制度化參與管理公共事務(wù)。

1．建立健全社區(qū)內(nèi)各項規(guī)章制度。比如，社區(qū)自治章程、社區(qū)黨組織議事制度、社區(qū)協(xié)商議事會制度、社區(qū)居民代表大會制度、社區(qū)居民公約、社區(qū)各類專項工作制度等，從制度上保證社區(qū)管理工作的有序開展，規(guī)范社區(qū)居民的行為。

2．構(gòu)建社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商機制。政府要通過“社區(qū)外政府立法機構(gòu)”強制性輸人法律、法規(guī)和政策，以及“社區(qū)外政府指導(dǎo)機構(gòu)”的強有力指導(dǎo)和協(xié)調(diào)，逐步建立社區(qū)內(nèi)政府機構(gòu)、社區(qū)自治組織、社區(qū)中介組織、村企、村民之間的民主協(xié)商機制，合作治理社區(qū)公共事務(wù)，有效滿足村民需求，從而構(gòu)建社區(qū)內(nèi)的民主協(xié)商機制。

3．信息公開，完善監(jiān)督機制。在社區(qū)公開欄上定期公開社區(qū)相關(guān)信息，組織成立專門的監(jiān)督委員會，采取設(shè)立黨員干部監(jiān)督意見箱等具體措施來完善社區(qū)監(jiān)督機制，形成各部門、組織、居民共同參與社區(qū)建設(shè)的局面。

農(nóng)村社區(qū)建設(shè)是一個歷史過程，也是一個各方面協(xié)調(diào)作戰(zhàn)的過程。一個好的管理體制機制，也需要有一個好的機制運行環(huán)境，需要有經(jīng)濟建設(shè)、政治文化建設(shè)等的支持。只有各方面協(xié)調(diào)發(fā)展，才能為新農(nóng)村建設(shè)、社會主義和諧社會建設(shè)打下堅實的社會基礎(chǔ)。