導(dǎo)語(yǔ)：土地制度改革與構(gòu)建和諧社會(huì)研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

中央提出到2020年在中國(guó)建成和諧社會(huì)。這是一個(gè)偉大的奮斗目標(biāo)，同時(shí)也告知世人，我們需要在余下的不到15年的時(shí)間里將現(xiàn)在所有那些造成我國(guó)現(xiàn)今社會(huì)不那么和諧的社會(huì)問(wèn)題，如貧富懸殊、官場(chǎng)貪腐、分配不公、治安惡化、公權(quán)濫用、法治失衡以及自由不足和民主尚缺等等，通過(guò)經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的改革全部解決和消除掉，以建設(shè)一個(gè)“富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國(guó)家”。這一奮斗目標(biāo)的任務(wù)不可謂不重，而時(shí)間也不可謂不緊。因此，如何盡快找出那些產(chǎn)生上述不和諧社會(huì)問(wèn)題的最基本也是最主要的體制和制度上的問(wèn)題，抓緊剖析，進(jìn)行改革，以為構(gòu)建和諧社會(huì)打下基礎(chǔ)就成為當(dāng)務(wù)之急了。而在這所有的制度改革問(wèn)題上，土地制度改革問(wèn)題應(yīng)該首當(dāng)其沖。

為什么要這么說(shuō)呢？因?yàn)樯鲜瞿切┎缓椭C的社會(huì)問(wèn)題幾乎無(wú)一不與現(xiàn)有的不合理的土地制度有關(guān)，或者說(shuō)，現(xiàn)有的不合理的土地制度或多或少是造成上述社會(huì)問(wèn)題的一個(gè)基本根源。

比如，貧富懸殊問(wèn)題。有資料表明，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距2003年即已達(dá)到3.2倍，這兩年又一直在擴(kuò)大，如果加上社會(huì)福利和公用設(shè)施這一塊，有人估計(jì)已達(dá)5倍甚至6倍。據(jù)《小康》雜志社主編、社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社即將推出的《中國(guó)全面小康發(fā)展報(bào)告(2006)》透露，按照中國(guó)國(guó)家貧困線，目前全國(guó)有4800多萬(wàn)貧困人口，其中農(nóng)村貧困人口約2600萬(wàn)人，占一半以上。如果包括土地被征用失地后無(wú)家可歸不得不居住在城鎮(zhèn)的無(wú)地、無(wú)業(yè)、無(wú)社保的所謂“三無(wú)”農(nóng)民，這個(gè)比例將達(dá)到70%以上。而如果根據(jù)國(guó)際上每人每日支出不足1美元即為貧困人口的標(biāo)準(zhǔn)，按照世界銀行最近的估計(jì)，目前中國(guó)約有1.35億人還處在國(guó)際貧困線以下，其中也有70%以上是依靠土地生活的農(nóng)民。農(nóng)民貧困的原因有不少，但不合理的土地制度卻是個(gè)非常重要的原因。因?yàn)檗r(nóng)民對(duì)耕種的土地只有使用權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，也就很難保證土地所有權(quán)中所包含的發(fā)展權(quán)和生存權(quán)也屬于自己。這樣的土地制度不僅嚴(yán)重挫傷了農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)發(fā)家致富的積極性，同時(shí)也給那些圍繞土地交易形成的特殊利益集團(tuán)剝奪農(nóng)民的土地權(quán)益創(chuàng)造了條件。所以，現(xiàn)有的不合理的土地制度無(wú)疑是導(dǎo)致占全國(guó)人口70%的農(nóng)民階層普遍貧困并造成城鄉(xiāng)差距巨大的一個(gè)十分重要的原因。

再如，官場(chǎng)貪腐。有資料說(shuō)，土地交易和有形建筑市場(chǎng)是官員腐敗的兩個(gè)最主要源頭?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“國(guó)家為公共利益的需要，可以依法對(duì)集體所有的土地實(shí)行征用”，但對(duì)于什么是“公共利益”的問(wèn)題，卻沒(méi)有也無(wú)法明確規(guī)定。其結(jié)果是，實(shí)踐中大量的商業(yè)用途披著公共利益的外衣進(jìn)行土地掠奪。國(guó)家征用權(quán)被政府官員和商人們?yōu)E用了。我國(guó)迄今所有的征地，包括無(wú)數(shù)私人和企業(yè)的商業(yè)投資開(kāi)發(fā)項(xiàng)目，都是各級(jí)政府以國(guó)家公共利益名義進(jìn)行的。這里不僅存在著大量的違法和欺民的政府行為，而且也為官場(chǎng)權(quán)力尋租式的體制型腐敗培植了豐厚的土壤。據(jù)資料表明，自80年代末以來(lái)，僅僅因?yàn)橥恋剞D(zhuǎn)讓中違規(guī)現(xiàn)象所造成的國(guó)有資產(chǎn)流失每年都高達(dá)100億元以上。如據(jù)中國(guó)法院網(wǎng)披露，2003年至2005年6月，僅廣東等6個(gè)省(市)所屬的87個(gè)開(kāi)發(fā)區(qū)中，就有60個(gè)違規(guī)低價(jià)出讓土地7873萬(wàn)平方米，少收土地出讓金55.65億元。這些少收的出讓金有相當(dāng)一部分落入了各級(jí)貪官污吏的腰包。迄今所知的已被暴露的貪官污吏幾乎有一半以上是產(chǎn)生于所謂經(jīng)營(yíng)城市的范疇內(nèi)，也就是產(chǎn)生于土地交易或與土地交易息息相關(guān)的行業(yè)之中。盡管還沒(méi)有一個(gè)具有權(quán)威性的統(tǒng)計(jì)數(shù)字，但中國(guó)官場(chǎng)的腐敗之所以能夠迅速地向深度和廣度發(fā)展，并在短短十來(lái)年時(shí)間里就形成燎原之勢(shì)，不合理的土地制度為其源頭之一則是毫無(wú)疑問(wèn)的。據(jù)說(shuō)，國(guó)際上通行的腐敗分類(lèi)有兩種，一種是體制型腐敗(systematiccorruption)，一種是收買(mǎi)型腐敗(venalcorruption)。如今，我國(guó)不合理的土地制度給這兩種類(lèi)型腐敗的孳生發(fā)育提供的土壤是那么肥沃和適宜，黨和人民眼看著它們不聲不響的就交織在一起，根深葉茂、發(fā)展壯大以至于張狂猖獗起來(lái)。此類(lèi)官場(chǎng)貪腐案例已經(jīng)被許多學(xué)者和媒體列舉得實(shí)在太多了，本文無(wú)須再贅述了。

還有分配不公?，F(xiàn)有土地制度更是主要原因。比如，據(jù)中國(guó)社科院2005年的調(diào)查報(bào)告披露，我國(guó)從1996~2003年僅8年時(shí)間就從農(nóng)民手里征收了1億畝耕地用于房地產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)區(qū)開(kāi)發(fā)以及基本建設(shè)，而由于這些土地大多位于城鎮(zhèn)周?chē)⑷丝诿芗?，每征?畝地就大約有1.4個(gè)農(nóng)民失去土地。如果加上1987~1995年以及2004~2005年這十年期間征收的土地，我國(guó)迄今至少?gòu)霓r(nóng)民手里征收了約有1.6億畝耕地。這么多土地變換用途后增殖的平均溢價(jià)是多少?zèng)]有統(tǒng)計(jì)資料，反正沿海和內(nèi)地、大中城市和小城市、建設(shè)用地和房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)以及時(shí)間遠(yuǎn)近等等都不一樣，但如果將其增殖后的平均溢價(jià)估算為每畝25萬(wàn)元恐怕沒(méi)人會(huì)有非常大的異議。照此計(jì)算，這1.6億畝耕地增殖后的溢價(jià)就有40萬(wàn)億元人民幣。同時(shí)，造成的失地農(nóng)民至少也有兩億。

可我們給這兩億多失地農(nóng)民多少征地補(bǔ)償呢？筆者也沒(méi)有查到全國(guó)的平均補(bǔ)償金額的數(shù)字，但前些年許多地方高速公路之類(lèi)的建設(shè)用地每畝平均也只有6000~8000元、水電站征地1.2~1.5萬(wàn)元、房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)1.5~2.5萬(wàn)元補(bǔ)償則是非常普遍的事情。由于自然性質(zhì)和地理位置的不同，土地的級(jí)差收益就可以有幾十倍乃至上百倍的差異。但我們?cè)谘a(bǔ)償農(nóng)民時(shí)仍然是按照《土地管理法》以計(jì)算若干年青苗費(fèi)為主的方式進(jìn)行的，所以，如果不分農(nóng)地種類(lèi)、年代遠(yuǎn)近和地區(qū)類(lèi)別，平均按照每畝征地補(bǔ)償農(nóng)民2萬(wàn)元（即每公頃30萬(wàn)元）計(jì)算估計(jì)只多不少，也不算太有出入。據(jù)此，征用1.6億畝土地就表示僅補(bǔ)償了農(nóng)民3.2萬(wàn)億，平攤到2.2億農(nóng)民頭上，每個(gè)農(nóng)民僅得到將近1.5萬(wàn)元。另外，不久前中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局農(nóng)村經(jīng)濟(jì)調(diào)查總隊(duì)的《2005年農(nóng)村經(jīng)濟(jì)綠皮書(shū)》披露的比例數(shù)字也可以作為旁證。這個(gè)比例數(shù)字是指農(nóng)村被征用土地的收益分配格局，即：地方政府占20%~30%，企業(yè)占40%～50%，村級(jí)組織占25%～30%，農(nóng)民占5%～10%。征地成本與出讓價(jià)之間的巨額收益，大部分被中間商或地方政府以及腐敗的官員所攫取。失地農(nóng)民中，生活水平較征地前提高的不到10%，而失去收入來(lái)源，生活水平降低的失地農(nóng)民則占到60%。這些比例數(shù)字盡管沒(méi)有列出征地補(bǔ)償金額，但其比例所昭示的內(nèi)容仍與上面的分析大致吻合。所以我們可以說(shuō)，如果以上這兩個(gè)數(shù)字可以站住腳，那么就意味著這十多年來(lái)，我們各級(jí)政府和經(jīng)濟(jì)組織僅僅由于所謂城市化就從農(nóng)民那里凈拿走了多達(dá)36萬(wàn)億元人民幣的土地財(cái)富！

反過(guò)來(lái)，如果我們?cè)O(shè)計(jì)的土地制度是合理的，并在城市化的過(guò)程中通過(guò)合理的土地交易把這36萬(wàn)億財(cái)富的一半留給農(nóng)民（另一半則由土地買(mǎi)主通過(guò)有效開(kāi)發(fā)以及各級(jí)政府通過(guò)征收稅額不等的土地交易稅等合理合法的方式獲得），由2.2億賣(mài)地農(nóng)民平分，每個(gè)人便可分到8萬(wàn)元之多；即使攤到全國(guó)9億農(nóng)村人口頭上，平均每個(gè)農(nóng)村人也僅僅因?yàn)槌鞘谢涂梢灶~外增加2萬(wàn)元的收入，平均每年將近2000元！這些數(shù)以十幾萬(wàn)億元人民幣的財(cái)富在賣(mài)地農(nóng)民中的形成和積累將會(huì)使我國(guó)的農(nóng)村地區(qū)發(fā)生多么巨大的變化??！如果這樣，我國(guó)農(nóng)村還會(huì)有貧困人口、還需要推出所謂的城市支援農(nóng)村的政策嗎？或者說(shuō)，我們現(xiàn)在還存在所謂三農(nóng)問(wèn)題嗎？更何況，我們目前財(cái)政每年增加的1000多億元支農(nóng)資金（攤到每個(gè)農(nóng)民頭上只有區(qū)區(qū)100元出頭）與每年通過(guò)這種不合理的土地制度征地從農(nóng)民處剝奪的1萬(wàn)多億元財(cái)富相比，是何等地具有諷刺意味?。∵@等于是從農(nóng)民身上用水泵抽血卻用點(diǎn)滴回補(bǔ)葡萄糖水??！由此可見(jiàn)，只要目前的土地制度不改革，仍然由政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員式地壟斷土地交易一級(jí)市場(chǎng)，無(wú)論怎么改革土地交易上的一次分配制度，也肯定是解決不了根本問(wèn)題的。因?yàn)榫娃r(nóng)民而言，這種土地制度下的土地交易和收益分配已經(jīng)變成一種國(guó)家對(duì)他們的壟斷式掠奪，難道不是嗎？

在不合理的土地制度造成的貧困、貪腐和分配不公的三重壓力下，農(nóng)民的因?yàn)橥恋卣饔枚鴮?dǎo)致的上訪和群體性抗?fàn)幨录始眲∩仙齽?shì)頭。我也查不到這方面的確切的數(shù)據(jù)。但是有不少學(xué)者和課題組在調(diào)查后發(fā)表的文章和報(bào)告都說(shuō)，我國(guó)由于各種不穩(wěn)定因素發(fā)生的群體性抗?fàn)幨录镉?0%%以上發(fā)生在農(nóng)村，而因土地糾紛而形成的抗?fàn)幨录终嫁r(nóng)村全部事件的65%以上。而根據(jù)國(guó)家公安部發(fā)言人武和平年初在新聞會(huì)上公布的數(shù)據(jù)，我國(guó)2005年發(fā)生的群體性抗?fàn)幨录?shù)量就達(dá)到8.76萬(wàn)起，平均每天達(dá)240次之多，比上年增加6.6%。（也據(jù)公安部公布，2004年全國(guó)共發(fā)生7.4萬(wàn)起抗?fàn)幨录?，共?76萬(wàn)人參與其中，比2004年增長(zhǎng)15%。）相比之下，大規(guī)模征地還剛剛開(kāi)始的1993年這類(lèi).事件還只有8700起。十來(lái)年時(shí)間竟然增長(zhǎng)了整整10倍！按照上述兩方面的數(shù)據(jù)分析，我國(guó)僅僅因不合理的土地制度而造成的土地糾紛和抗?fàn)幮允录馊ツ昃桶l(fā)生了大約將近4萬(wàn)起?。?.76萬(wàn)x70%x65%=3.99萬(wàn)）這些增長(zhǎng)速度驚人、眾多而頻繁發(fā)生的抗?fàn)幨录际窃诂F(xiàn)有土地制度下產(chǎn)生的，因此，如果我們?nèi)匀话堰@僅僅歸結(jié)于現(xiàn)有土地制度是合理的、只不過(guò)需要完善，國(guó)家只要嚴(yán)格加以管理就可以解決的話，那顯然是自欺欺人，根本解釋不過(guò)去的。

至于社會(huì)治安惡化、公權(quán)濫用以及民主欠缺等問(wèn)題更是無(wú)不與不合理的土地制度問(wèn)題一起共生共榮?？梢?jiàn)，現(xiàn)有的不合理的土地制度已經(jīng)成為我國(guó)構(gòu)建和諧社會(huì)最大的也是最迫切需要解決的不穩(wěn)定因素，并到了非改革不可的地步。目前，盡管政府和學(xué)界在如何改革現(xiàn)有土地制度問(wèn)題上看法不一，但無(wú)論是政府還是學(xué)界在要否進(jìn)行土地制度改革的這一重大問(wèn)題上似乎都達(dá)成了一致，并無(wú)不同意見(jiàn)。那就是：現(xiàn)有的土地制度的設(shè)計(jì)肯定出了問(wèn)題，而且問(wèn)題還挺大，所以維持現(xiàn)狀肯定也是不行了。這是明眼人——只要不是傻子——都可以一目了然的。

我們這十多年來(lái)因土地征用而造成的社會(huì)不穩(wěn)甚至沖突，都是在上世紀(jì)80年代末我國(guó)頒行《土地管理法》和本世紀(jì)初頒行《土地承包法》之后才開(kāi)始出現(xiàn)并日益惡化起來(lái)的。所以，這十多年并不成功的實(shí)踐已經(jīng)明白無(wú)誤地向國(guó)人表明，現(xiàn)有的《土地管理法》和《土地承包法》所設(shè)計(jì)的土地的集體所有制及其派生的聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制存在著嚴(yán)重的歷史局限性和改革的不徹底性。它們盡管在歷史上曾經(jīng)對(duì)解放農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力發(fā)揮過(guò)積極的和推動(dòng)性作用，但囿于意識(shí)形態(tài)的束縛，在設(shè)計(jì)土地所有制度時(shí)忽略了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下農(nóng)民對(duì)土地的天然的權(quán)屬要求，所以現(xiàn)在到了對(duì)其反思和改革的時(shí)候了。

但是究竟應(yīng)該如何改革現(xiàn)有的土地制度呢？

目前政府和學(xué)界在這個(gè)問(wèn)題上的表現(xiàn)既各不相同，也非常有趣。比如，學(xué)界仍然是眾說(shuō)紛紜，莫衷一是，而政府則是舉棋不定，謹(jǐn)慎持重。如果將學(xué)界的有關(guān)土地制度在土地所有制關(guān)系改革方面的觀點(diǎn)歸納一下，我們就可以將其分為以下四種，即，

1，實(shí)行土地私有制，即把土地還給農(nóng)民。

2，實(shí)行土地國(guó)家所有制，但讓農(nóng)民永佃。

3，實(shí)行土地股份制，取代現(xiàn)有的土地集體所有制。

4，實(shí)行土地集體所有制，使用權(quán)永遠(yuǎn)歸農(nóng)民私有，也就是使用權(quán)物權(quán)化。

至于其他如加強(qiáng)土地買(mǎi)賣(mài)管理、建立合理的土地收益分配關(guān)系以及加大投入、向農(nóng)民提供有效的社會(huì)保障體制等，都屬于土地所有制改革次生的改革措施。也就是說(shuō)，如果上述任何一種土地制度得以實(shí)施，都會(huì)有與其相配套的一系列次生的改革措施被制訂出來(lái)。但是，如果土地制度改革的根本方向選擇錯(cuò)誤了，后面的配套改革措施即使再完善、再周全也都是不能起到保護(hù)農(nóng)民土地權(quán)益的作用的。

其實(shí)大致思索一下就可以發(fā)現(xiàn)，上述四種土地制度改革觀點(diǎn)主要還是兩種，即第一種和第四種。一是徹底改革現(xiàn)有的土地集體所有制，把土地還給農(nóng)民，實(shí)行土地私有制，同時(shí)實(shí)行一些配套的改革措施；另一是繼續(xù)維持現(xiàn)有的土地集體所有制不變，企圖在此基礎(chǔ)上進(jìn)行一些諸如把使用權(quán)物化、制訂征地程序、加大征地補(bǔ)償和尊重土地使用者權(quán)益之類(lèi)的次生改革，以達(dá)到緩解因土地問(wèn)題引發(fā)的社會(huì)矛盾和沖突的目的。至于上列的第二和第三種觀點(diǎn)，盡管其中也不乏個(gè)別學(xué)者的虔誠(chéng)學(xué)術(shù)追求的結(jié)果，但大多還是出于認(rèn)為土地私有化觀點(diǎn)太離經(jīng)叛道而采取的一種折中方案而已，何況第三種措施還只有在農(nóng)用土地實(shí)行私有制后方可實(shí)施，所以并無(wú)多大影響力。盡管如此，有關(guān)農(nóng)地國(guó)有或者農(nóng)地股份制的探討作為學(xué)術(shù)研究而言應(yīng)該有其一席之地。

學(xué)界的多樣化觀點(diǎn)在今年四月中國(guó)社科院的《2006年中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式分析與預(yù)測(cè)》，即《綠皮書(shū)》中表露得淋漓盡致。比如，這個(gè)《綠皮書(shū)》呼吁“目前的農(nóng)村土地制度必須改革”。這個(gè)結(jié)論的確匯聚了學(xué)界和政府的共同心聲。但是在怎樣改革以及往哪個(gè)方向改革的問(wèn)題上，該綠皮書(shū)仍然沒(méi)能給出一個(gè)明確的答案。它的建議是：在農(nóng)村實(shí)施積極的城市化政策，通過(guò)土地制度改革，實(shí)行土地交易(包括國(guó)家征用)的市場(chǎng)化，提高農(nóng)民的失地補(bǔ)償，實(shí)現(xiàn)“以農(nóng)村土地?fù)Q取城市生活保障”，使相當(dāng)一部分失地農(nóng)民買(mǎi)得起較低標(biāo)準(zhǔn)的城市住房。

仔細(xì)分析這個(gè)建議，發(fā)現(xiàn)它其實(shí)從根本上回避了如何改革土地所有制的棘手問(wèn)題。在這個(gè)建議里，改革的目的非常明確，那就是要實(shí)行土地交易的市場(chǎng)化，以使失去土地的農(nóng)民能夠得到比較合理的失地補(bǔ)償，從而改善農(nóng)民的絕對(duì)貧困的狀態(tài)。但是在如何達(dá)到這一目的的最重要的前提，即如何改革土地制度問(wèn)題上，卻采取了一種回避的態(tài)度?！巴ㄟ^(guò)土地制度改革”，這是一句意義非常重要、但也是一句含義非常模糊的話語(yǔ)，也表明學(xué)界在土地制度改革問(wèn)題上所遇到的困惑和困境。因?yàn)?，如果不解決好如何改革土地制度這個(gè)前提條件，后面所提及的那些土地交易市場(chǎng)化以及讓農(nóng)民得到合理的失地補(bǔ)償?shù)仍O(shè)想和措施都將無(wú)法落實(shí)，結(jié)果只是無(wú)源之水，一種良好的愿望而已。

在學(xué)界思想混亂之際，政府的政策舉措則顯得更加謹(jǐn)慎和持重了。比如，去年4月17日國(guó)務(wù)院授權(quán)新華社了《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見(jiàn)》。在這個(gè)《意見(jiàn)》中，中央政府提出要“完善農(nóng)村土地制度。切實(shí)保障農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有權(quán)和農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，繼續(xù)推動(dòng)土地承包糾紛仲裁試點(diǎn)工作。繼續(xù)探索農(nóng)戶間轉(zhuǎn)包、轉(zhuǎn)讓、互換等土地流轉(zhuǎn)方式。加強(qiáng)對(duì)承包土地流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理，加大對(duì)強(qiáng)迫流轉(zhuǎn)案件的督查力度。進(jìn)一步研究探索農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)進(jìn)入市場(chǎng)。加快農(nóng)村集體土地所有權(quán)的確認(rèn)，進(jìn)一步推進(jìn)集體土地所有權(quán)、宅基地登記發(fā)證工作?！边@里，多次強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村土地集體所有權(quán)問(wèn)題，而且還要求對(duì)農(nóng)地集體所有權(quán)進(jìn)行確認(rèn)和登記發(fā)證。不過(guò)，這個(gè)《意見(jiàn)》的很多地方都使用了“探索”和“研究”之類(lèi)的修辭，勉強(qiáng)、遲疑和謹(jǐn)慎之態(tài)一目了然。

過(guò)了一年不到，今年2月下旬，中共中央又了去年底制訂的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于推進(jìn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見(jiàn)》。這個(gè)《若干意見(jiàn)》洋洋萬(wàn)文，竟然只字未提農(nóng)村土地制度改革的事情，甚至對(duì)國(guó)務(wù)院大半年前《意見(jiàn)》中一再提及的農(nóng)村土地集體所有權(quán)問(wèn)題連字樣也沒(méi)有出現(xiàn)，更沒(méi)有“切實(shí)保障”這類(lèi)表示重視的措辭。這份文件提出了8個(gè)大類(lèi)32個(gè)意見(jiàn)，提到了從農(nóng)村社會(huì)保障制度、征地和戶籍制度、合作醫(yī)療制度以及村務(wù)公開(kāi)和民主議事制度一直到糧食流通制度、農(nóng)村義務(wù)教育管理制度和“省直管縣”財(cái)政管理制度等不下十多種制度的改革，甚至還提到了“推進(jìn)小型農(nóng)田水利設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革”。但令人納悶的是，對(duì)于建設(shè)新農(nóng)村最為重要的這個(gè)農(nóng)村土地制度改革的問(wèn)題，中央竟然也采取了回避的態(tài)度。不過(guò)，平心而論，中央政府的這個(gè)態(tài)度是慎重的，從而也是負(fù)責(zé)任的，是符合實(shí)事求是原則的，也是對(duì)的。但與此同時(shí)，中央政府則通過(guò)今年的一號(hào)文件要求各地政府制訂相應(yīng)政策，加大對(duì)土地的保護(hù)力度和被征地農(nóng)民的合理補(bǔ)償力度。緊接著，國(guó)務(wù)院最近又相繼出臺(tái)了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于完善大中型水庫(kù)移民后期扶持政策的意見(jiàn)》等一系列向被征地農(nóng)民傾斜的親民政策，力圖將前些年由于不合理的土地制度所造成的社會(huì)矛盾和沖突緩解和平息下來(lái)，為今后可能實(shí)施更為徹底的土地制度改革創(chuàng)造一種主動(dòng)積極改革的社會(huì)氛圍。

然而，與政府土地政策的日益謹(jǐn)慎不同，最近的《物權(quán)法（草案）》第六次審議稿則開(kāi)始企圖用法律形式將土地集體所有權(quán)問(wèn)題繼相關(guān)土地法規(guī)之后再次確定下來(lái)，還企圖更進(jìn)一步將農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，即土地使用權(quán)也用物化的方式確定下來(lái)。但令人遺憾的是，《物權(quán)法》審議稿有關(guān)土地集體所有權(quán)行使者的表述仍然與1998年修訂后的《土地管理法》一模一樣，幾乎一個(gè)字也沒(méi)動(dòng)，都是“由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)代表集體行使所有權(quán)”，而這種定義恰恰正是遭到垢病最多的地方，也是造成近些年來(lái)土地亂局的一個(gè)重要原因。

對(duì)于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，也就是土地使用權(quán)，《物權(quán)法》則比前兩部土地法律有所改進(jìn)。它試圖通過(guò)“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”之類(lèi)的法律條文（《物權(quán)法（草案）》第一百三十二條）繞過(guò)土地所有制的改革，促使土地資產(chǎn)在日益發(fā)展的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中流動(dòng)起來(lái)，同時(shí)盡可能地維護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)益。但是，我們且不說(shuō)在土地所有權(quán)不變的情況下這種法律對(duì)使用權(quán)的維護(hù)能起到多大作用，將一個(gè)連頭帶尾只有30年、從今天算起只有20年壽命的使用權(quán)（從1997年《土地承包法》頒行至今已經(jīng)過(guò)去了整整10年）當(dāng)作物權(quán)，即恒產(chǎn)權(quán)確定下來(lái)，這本身就是違背法律的嚴(yán)肅與恒久精神的。然而我們不得不說(shuō)，暫不改變土地所有權(quán)，只是增加對(duì)土地使用權(quán)及其流轉(zhuǎn)的維護(hù)力度的法律規(guī)定似乎也是一個(gè)不得已而為之的做法。因?yàn)?，在我?guó)土地亂局愈演愈烈、而學(xué)界與政府在土地制度改革上仍沒(méi)有找到一個(gè)一致認(rèn)為是正確的方向的時(shí)候，轉(zhuǎn)而把治理重點(diǎn)暫時(shí)放到對(duì)農(nóng)民土地使用權(quán)的維護(hù)上，也只能是一種唯一可行的、但卻是無(wú)奈的選擇。

綜上所述，我國(guó)的土地制度改革的的確確已經(jīng)走到了一個(gè)非常關(guān)鍵的十字路口。是按照目前的方向不明的路數(shù)繼續(xù)探索和研究下去，再根據(jù)若干年后的社會(huì)實(shí)踐的結(jié)果決定走向，還是現(xiàn)在就大膽地另辟蹊徑，一勞永逸地徹底改革現(xiàn)有的土地制度，把土地還給農(nóng)民，實(shí)行耕者有其田，使土地真正恢復(fù)其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下土地資產(chǎn)要素的本來(lái)意義，的確是擺在我國(guó)學(xué)界和政府面前的一個(gè)重大考驗(yàn)。由于現(xiàn)有的土地集體所有制當(dāng)初在設(shè)計(jì)上就存在重大的缺陷，且與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的生產(chǎn)要素必須法人化和自然人化配置的要求無(wú)法對(duì)接，因此，繼續(xù)在這個(gè)先天不足的土地制度上上修修補(bǔ)補(bǔ)下去，無(wú)疑要承擔(dān)極大的政治和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，甚至?xí)璧K和遲滯我國(guó)構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的前進(jìn)步伐。

為此，我要呼吁：盡快把土地還給農(nóng)民吧！