導(dǎo)語(yǔ)：外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行分析論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行行為的法律依據(jù)與性質(zhì)解析

中共中央十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》指出：“選擇有條件的國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)現(xiàn)股份制改造，加快處置不良資產(chǎn)，充實(shí)資本金，創(chuàng)造條件上市?！比欢?，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要資金供應(yīng)者的四大國(guó)有商業(yè)銀行目前的平均不良資產(chǎn)比率為23%，約2萬(wàn)億元人民幣，資本充足率也僅為6.5%.[①]顯然，僅僅依靠國(guó)有商業(yè)銀行自身力量，在2006年WTO限定我國(guó)銀行業(yè)開(kāi)放的最后期限到來(lái)之前，是不可能達(dá)到對(duì)銀行企業(yè)實(shí)現(xiàn)股份制改造并創(chuàng)造條件上市的目標(biāo)的。因此，國(guó)務(wù)院選擇經(jīng)營(yíng)狀況較好的中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行決定動(dòng)用450億美元外匯儲(chǔ)備資金對(duì)其注資，以充實(shí)商業(yè)銀行資本金，降低不良資產(chǎn)比率，在初步達(dá)到《巴塞爾協(xié)議》對(duì)商業(yè)銀行資金狀況要求的基礎(chǔ)上，進(jìn)行股份制改革試點(diǎn)，為國(guó)有商業(yè)銀行上市作準(zhǔn)備。

從新聞媒體的報(bào)道來(lái)看，本次外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行的程序是：首先，2003年12月16日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，中國(guó)人民銀行和國(guó)家外匯管理局從國(guó)家外匯儲(chǔ)備中出資450億美元注冊(cè)成立中央?yún)R金投資有限責(zé)任公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“中央?yún)R金投資公司”）；由人民銀行、國(guó)家外匯管理局和財(cái)政部派員組成公司董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，公司董事長(zhǎng)為中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)、國(guó)家外匯管理局局長(zhǎng)郭樹(shù)清。然后，由中央?yún)R金投資公司作為出資人向中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行注資，注資資金于2003年12月31日前全部劃到兩家銀行賬上?！吨袊?guó)人民銀行法》第4條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行履行下列職責(zé)：（一）與履行其職責(zé)有關(guān)的命令和規(guī)章；……（五）實(shí)施外匯管理，監(jiān)督管理銀行間外匯市場(chǎng)；……（七）持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；……”中國(guó)人民銀行及國(guó)家外匯管理局的有關(guān)人士稱(chēng)，利用外匯儲(chǔ)備注資商業(yè)銀行是長(zhǎng)期投資，是經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備的方式?？梢?jiàn)，本次人民銀行及外匯管理局動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資商業(yè)銀行，主要是以《中國(guó)人民銀行法》第4條中“經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備”為依據(jù)的。

《中國(guó)人民銀行法》第5條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定，報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行。中國(guó)人民銀行就前款規(guī)定以外的其他有關(guān)貨幣政策事項(xiàng)作出決定后，即予執(zhí)行，并報(bào)國(guó)務(wù)院備案?！庇捎谌嗣胥y行動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行不屬于“年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率”事項(xiàng)，而且國(guó)務(wù)院至今亦未對(duì)“國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他事項(xiàng)”作出規(guī)定，因此依照法律規(guī)定本次外匯儲(chǔ)備注資的決定可由人民銀行直接作出，不需要經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，只需向國(guó)務(wù)院備案即可。然而，據(jù)目前筆者掌握的材料來(lái)看，本次動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資行為顯然不是以中國(guó)人民銀行為核心決策并實(shí)施的，國(guó)務(wù)院在其中發(fā)揮了舉足輕重的作用。從中央?yún)R金投資公司的批準(zhǔn)設(shè)立到“外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行”消息的，都是以國(guó)務(wù)院的名義作出的。但外匯儲(chǔ)備注資到國(guó)有商業(yè)銀行即成為其資本金，用于提高資本金充足率，為國(guó)有商業(yè)銀行股份制改造及今后上市作準(zhǔn)備。因此，從注資行為的性質(zhì)而言，其并不是國(guó)家基于社會(huì)公共利益采用間接手段進(jìn)行的宏觀調(diào)控行為，[②]而是政府采用直接注資于個(gè)別企業(yè)，直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為。

二、外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行存在的問(wèn)題：從法律維度之檢討

（一）外匯儲(chǔ)備注資行為與《中國(guó)人民銀行法》存在沖突

首先，外匯儲(chǔ)備注資行為與《中國(guó)人民銀行法》第4條規(guī)定存在沖突。如前所述，本次國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的利用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行主要依據(jù)《中國(guó)人民銀行法》第4條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行履行下列職責(zé)：……（七）持有、管理、經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備、黃金儲(chǔ)備；……”從這個(gè)角度而言，中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行所獲得的450億美元外匯儲(chǔ)備注資應(yīng)被視為是中國(guó)人民銀行及其所屬?lài)?guó)家外匯管理局“經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備”的一種形態(tài)。一般而言，外匯儲(chǔ)備是國(guó)家在未來(lái)面臨經(jīng)濟(jì)不確定時(shí)或遭受外部危機(jī)和沖擊時(shí)，用來(lái)保護(hù)國(guó)家收支平衡和匯率穩(wěn)定，保證國(guó)民經(jīng)濟(jì)平衡運(yùn)行的。對(duì)外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)關(guān)鍵是要穩(wěn)定，在安全前提下保證有限回報(bào)。從這個(gè)角度講，外匯儲(chǔ)備不應(yīng)當(dāng)投資于高風(fēng)險(xiǎn)的投資工具。眾所周知，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的管理水平低，經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)高，注資本身就帶有一定試點(diǎn)的性質(zhì)。那么，將外匯儲(chǔ)備投資于國(guó)有商業(yè)銀行顯然違背了外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)的基本原則。而且“經(jīng)營(yíng)”的經(jīng)濟(jì)學(xué)含義是要實(shí)現(xiàn)資本的保值、增值，如此這般，外匯儲(chǔ)備注資行為能否稱(chēng)得上“經(jīng)營(yíng)”亦令人懷疑。此外，在2003年底，中國(guó)人民銀行公布的我國(guó)外匯儲(chǔ)備規(guī)模為4032.51億美元，對(duì)上述450億美元的注資從儲(chǔ)備總額中進(jìn)行了扣減。依照國(guó)際貨幣基金組織標(biāo)準(zhǔn)，這些注資顯然已經(jīng)游離于國(guó)際儲(chǔ)備統(tǒng)計(jì)之列，已不能將其稱(chēng)之為“外匯儲(chǔ)備”，只能視其為中國(guó)人民銀行及其所屬?lài)?guó)家外匯管理局的資產(chǎn)。因此，中國(guó)人民銀行與國(guó)家外匯管理局注資行為顯然不能稱(chēng)之為“經(jīng)營(yíng)國(guó)家外匯儲(chǔ)備”，而是儲(chǔ)備被挪作他用。這無(wú)疑與《中國(guó)人民銀行法》第4條規(guī)定的人民銀行職責(zé)相抵觸。

其次，外匯儲(chǔ)備注資行為與《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定中所包含的人民銀行“非商業(yè)化”、“中立化”的立法精神相抵觸。《中國(guó)人民銀行法》雖

然并未直接規(guī)定人民銀行不得直接投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)，但《中國(guó)人民銀行法》第2條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行是中華人民共和國(guó)的中央銀行。中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下制定和執(zhí)行貨幣政策，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，維護(hù)金融穩(wěn)定”；第26條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行可以根據(jù)需要，為銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)開(kāi)立賬戶(hù)，但不得對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的賬戶(hù)透支”；第30條規(guī)定：“中國(guó)人民銀行不得向任何單位和個(gè)人提供擔(dān)?！?，等等。從法律規(guī)定中可以明確，中國(guó)人民銀行及其所屬的國(guó)家外匯管理局作為國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)，并不具備投資經(jīng)營(yíng)企業(yè)的職能權(quán)限，甚至不得對(duì)其所管轄銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)透支，應(yīng)當(dāng)具備“非商業(yè)化”性質(zhì)，[③]不得以盈利為其價(jià)值追求；中國(guó)人民銀行作為國(guó)家貨幣和金融規(guī)則的制訂和監(jiān)督執(zhí)行者，亦應(yīng)秉持“中立化”立場(chǎng)，一視同仁地對(duì)待市場(chǎng)中的每一個(gè)參與者，不得厚此薄彼，更不得參與商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理，混淆“裁判員”與“運(yùn)動(dòng)員”的身份，擾亂市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序。然而，本次中國(guó)人民銀行及國(guó)家外匯管理局以巨額外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行，并且承認(rèn)注資的長(zhǎng)期投資性質(zhì)，從而使其自身間接地成為國(guó)有商業(yè)銀行的股東，一方面直接導(dǎo)致人民銀行職能向商業(yè)化和非中立化的轉(zhuǎn)變，將其他商業(yè)銀行置于不平等競(jìng)爭(zhēng)的地位；另一方面，這亦是為兩家國(guó)有商業(yè)銀行披上了一層保護(hù)外衣——如果商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)不善或倒閉，中央外匯儲(chǔ)備注資就要流失——這層保護(hù)外衣恰恰是人民銀行給予的，從而也可能為人民銀行今后的傾斜保護(hù)留下借口。[④]儲(chǔ)備注資行為對(duì)于我國(guó)開(kāi)展多年的金融市場(chǎng)化改革而言，在法治角度無(wú)疑是一種倒退，是對(duì)《中國(guó)人民銀行法》中立法精神和理念的漠視與歪曲。

（二）外匯儲(chǔ)備注資行為與《公司法》存在沖突

如前所述，本次國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行的行為并不是由中國(guó)人民銀行及國(guó)家外匯管理局直接進(jìn)行的，而是通過(guò)“中央?yún)R金投資公司”實(shí)現(xiàn)的。然而，中央?yún)R金投資公司的設(shè)立和運(yùn)作亦存在諸多直接違反《公司法》規(guī)定的問(wèn)題。

首先，《公司法》第4條規(guī)定：“公司股東作為出資者按投入公司的資本額享有所有者的資產(chǎn)受益，重大決策和選擇管理者等權(quán)利?！蔽覈?guó)《公司法》實(shí)行嚴(yán)格的法定資本制，除貨幣、實(shí)物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專(zhuān)利技術(shù)、土地使用權(quán)作價(jià)出資之外，并不允許以其他的方式出資。中央?yún)R金投資公司的450億美元的注冊(cè)資金均來(lái)源于人民銀行和外匯管理局的外匯儲(chǔ)備資金，財(cái)政部并未向公司投資一分錢(qián)。但國(guó)務(wù)院卻指定財(cái)政部為中央?yún)R金投資公司的股東之一，并派員參與組成公司董事會(huì)與監(jiān)事會(huì)。這種股東安排，從公司法角度講缺乏法律依據(jù)，與《公司法》第4條規(guī)定相沖突；而且還會(huì)令人懷疑財(cái)政部參股中央?yún)R金投資公司是有意控管或部分控管450億美元外匯儲(chǔ)備，使參股具有中央銀行向財(cái)政部違規(guī)轉(zhuǎn)移資金之嫌。

其次，中央?yún)R金投資公司的人員構(gòu)成直接違反《公司法》第58條相關(guān)規(guī)定。中央?yún)R金投資公司的董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)由中國(guó)人民銀行、國(guó)家外匯管理局和財(cái)政部派員組成，人民銀行副行長(zhǎng)兼國(guó)家外匯管理局局長(zhǎng)郭樹(shù)清出任公司董事長(zhǎng)，外匯管理局副局長(zhǎng)胡曉煉任公司總經(jīng)理?！豆痉ā返?8條明確規(guī)定：“國(guó)家公務(wù)員不得兼任公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理。”中央?yún)R金投資公司作為有限責(zé)任公司，其組織機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成理應(yīng)遵從《公司法》的規(guī)定。然而，中央?yún)R金投資公司的董事、監(jiān)事、經(jīng)理均為國(guó)家公務(wù)員，這種人事安排顯然直接違反了《公司法》第58條規(guī)定。此外，中國(guó)人民銀行派員擔(dān)任中央?yún)R金投資公司董事、監(jiān)事，還直接違反了《中國(guó)人民銀行法》第14條：“中國(guó)人民銀行的行長(zhǎng)、副行長(zhǎng)及其他工作人員，不得在任何金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)、基金會(huì)兼職”的規(guī)定。

（三）外匯儲(chǔ)備注資行為與其他法律和規(guī)則的沖突

第一，外匯儲(chǔ)備注資行為破壞了貨幣規(guī)則與財(cái)政規(guī)則。盡管我們將中國(guó)人民銀行、財(cái)政部、國(guó)家外匯管理局以及國(guó)務(wù)院等國(guó)家行政機(jī)關(guān)都叫作政府，但各個(gè)政府職能部門(mén)都有其獨(dú)立的職責(zé)范圍和職能權(quán)限，并不能相互替代，越俎代皰，這也是政府依法行政原則的應(yīng)有之意。財(cái)政部作為國(guó)有商業(yè)銀行的出資單位和管理單位，當(dāng)國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)高筑時(shí)，這本應(yīng)由國(guó)有商業(yè)銀行的國(guó)資監(jiān)管者——財(cái)政部負(fù)責(zé)，但國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的外匯儲(chǔ)備注資行為卻扭曲了這種原本清晰的各個(gè)行政職能部門(mén)的職責(zé)劃分，由人民銀行及國(guó)家外匯管理局動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行。實(shí)質(zhì)而言，這是讓中國(guó)人民銀行及外匯管理局出資為財(cái)政部買(mǎi)單，模糊了國(guó)家貨幣政策工具與財(cái)政政策工具的界限。注資行為不僅迫使人民銀行介入了其本不應(yīng)當(dāng)介入的國(guó)有商業(yè)銀行的經(jīng)營(yíng)管理活動(dòng)；而且也使人民銀行違背法律對(duì)其職能的規(guī)定，削弱了央行中立性與非商業(yè)化性質(zhì)，破壞了人民銀行獨(dú)立制定并執(zhí)行貨幣政策的基礎(chǔ)。更有甚者，政府部門(mén)有著天然的自我擴(kuò)張傾向：盡管這一次動(dòng)用450億美元，似乎可以忍受，但是既然開(kāi)了這一口子，誰(shuí)知道下一次要?jiǎng)佑枚嗌?？如果央行不注入這部分外匯資金，那么國(guó)有商業(yè)銀行改革仍需財(cái)政部解決，這反而能夠嚴(yán)肅財(cái)政紀(jì)律，迫使財(cái)政部提高財(cái)政資金利用效率。財(cái)政部不出面注資實(shí)際上使得財(cái)政收支缺口問(wèn)題隱性化，[1]這是對(duì)財(cái)政規(guī)則的破壞。

第二，關(guān)于政府使用國(guó)家外匯儲(chǔ)備的監(jiān)督問(wèn)題。有學(xué)者指出：“將國(guó)家外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行，實(shí)際上有規(guī)避法律的嫌疑?！盵2]本次注資國(guó)有銀行如果采用財(cái)政注資的形式，那么依照《憲法》和《預(yù)算法》等法律的規(guī)定，注資很可能需要以財(cái)政預(yù)算的形式提請(qǐng)全國(guó)人大批準(zhǔn)。[⑤]而政府使用國(guó)家外匯儲(chǔ)備資金是否需要提請(qǐng)全國(guó)人大審批，我國(guó)現(xiàn)行法律中沒(méi)有明確規(guī)定。表面看來(lái)，國(guó)務(wù)院直接決定動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行的行為與現(xiàn)行法律并不存在沖突，而且在法律程序上也較之財(cái)政注資要簡(jiǎn)單的多。但財(cái)政資金的使用必須提請(qǐng)全國(guó)人大審批，使用情況亦要受到人大監(jiān)督，國(guó)家外匯儲(chǔ)備資金與財(cái)政資金同屬于公共資金，為何外匯儲(chǔ)備金的使用，而且是占國(guó)家外匯儲(chǔ)備10%的巨額外匯儲(chǔ)備金的使用就能脫離人大的監(jiān)督呢？法律的漏洞不應(yīng)成為“隨意”使用外匯儲(chǔ)備的理由。

第三，關(guān)于信息公開(kāi)。我國(guó)的外匯管理實(shí)行強(qiáng)制結(jié)售制度，外匯儲(chǔ)備的性質(zhì)既是國(guó)家對(duì)國(guó)外的債權(quán)，又是對(duì)公眾的債務(wù)。因此，動(dòng)用外匯儲(chǔ)備的實(shí)質(zhì)是動(dòng)用了對(duì)公眾的債務(wù)或動(dòng)用了公眾對(duì)外的債權(quán)。依照現(xiàn)代政府信息公開(kāi)的基本理念，作為涉及重大公眾利益的決策，理應(yīng)充分尊重公眾的知情權(quán)，向公眾披露詳細(xì)的信息，經(jīng)過(guò)事先的充分討論、事中和事后的監(jiān)督反饋等程序。然而，本次國(guó)務(wù)院決定動(dòng)用450億美國(guó)外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行的行動(dòng)，實(shí)際上早在2003年12月31日前就已經(jīng)完成，但注資的消息直到2004年1月6日才予以公布。而且直到目前，此次注資的完整方案、決策程序、具體注資過(guò)程，甚至是注資的法律依據(jù)等信息對(duì)于公眾而言仍是一個(gè)謎。包括筆者在內(nèi)，也只能通過(guò)新聞報(bào)道和有關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的只言片語(yǔ)去分析、探求注資的內(nèi)容?？梢?jiàn)，此次注資行為也暴露出國(guó)家行政機(jī)關(guān)信息公

開(kāi)意識(shí)的淡薄。

三、難以言盡的問(wèn)題：政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之法觀念

“依法治國(guó)”、“依法行政”的口號(hào)已經(jīng)提出多年，但美好的愿望往往被現(xiàn)實(shí)打破。不可否認(rèn)，國(guó)務(wù)院決定動(dòng)用外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行的初衷是好的，但良好的初衷并不能成為政府行為違法的借口。無(wú)獨(dú)有偶，翻開(kāi)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的歷史畫(huà)卷，1999年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立四大金融資產(chǎn)管理公司開(kāi)展“債轉(zhuǎn)股”業(yè)務(wù)，2001年實(shí)施的國(guó)有股減持以及2003年9月國(guó)資委公開(kāi)招聘國(guó)有公司高級(jí)管理人員等行為，都多多少少打上了違法的印記。[⑥]本文的寫(xiě)作目的并非簡(jiǎn)單地否定“外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行”這一改革舉措，而是要通過(guò)對(duì)這一政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的個(gè)案的法律分析，去探求一些更深層次——政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的法觀念問(wèn)題。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府往往扮演著三種角色：社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者、國(guó)資總老板或抽象的所有人、國(guó)資具體老板或出資人（股東）。在三種角色設(shè)置中，不得利益沖突、角色扮演不得錯(cuò)位，擔(dān)當(dāng)角色的機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)具有可問(wèn)責(zé)性，并在角色定位準(zhǔn)確、清晰的基礎(chǔ)上落實(shí)責(zé)任，即“角色不得錯(cuò)位、利益不得沖突，人人可（被）問(wèn)責(zé)?！盵3]這不僅是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)對(duì)政府提出的基本要求，同時(shí)也是政府在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)所必須具備的基本法治理念。然而，政府在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，往往是利用傳統(tǒng)的政治思維而非法治思維去考慮問(wèn)題。在政府的某些人看來(lái)，法律就是用來(lái)約束老百姓的，當(dāng)政府在制定政策，實(shí)施改革方案或直接參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)卻可以超脫法律的束縛，可以大膽地突破法律紅線。沒(méi)有法律的約束，政府可以一拍腦袋、靈機(jī)一動(dòng)，在既沒(méi)有充分論證，又沒(méi)有法律監(jiān)督保障的條件下，大膽地提出方案并付諸實(shí)施。失敗了不怕，不承擔(dān)責(zé)任，還可以從頭再來(lái)，并為此找到了冠冕堂皇的理由——“摸著石頭過(guò)河”、“改革也是要交學(xué)費(fèi)的”。在現(xiàn)實(shí)生活中，土地違法主要是政府違法，卻鮮有官員為此承擔(dān)責(zé)任；官商勾結(jié)，打著振興、發(fā)展經(jīng)濟(jì)的旗號(hào)，置國(guó)法于不顧，大肆獲取非法利益。凡此種種，與法治發(fā)達(dá)國(guó)家形成鮮明對(duì)照。上行下效，政府作為“依法治國(guó)”、“依法行政”的主導(dǎo)角色尚且如此，那么民眾的法治理念與法律意識(shí)又如何培養(yǎng)與提高呢？

法治的實(shí)現(xiàn)并非僅僅只靠鼓吹、只靠立幾部法、審結(jié)幾個(gè)案件，中國(guó)法治的實(shí)現(xiàn)是一個(gè)綜合系統(tǒng)的工程，需要政府推進(jìn)與民眾法治基礎(chǔ)培養(yǎng)兩種途徑的結(jié)合，而在這兩種途徑中，政府推進(jìn)又是占據(jù)著主導(dǎo)地位的。[4]法治的實(shí)現(xiàn)主要依賴(lài)政府的推進(jìn)，那么政府就必須承擔(dān)起推動(dòng)中國(guó)法治建設(shè)發(fā)展的歷史責(zé)任，以身作則，帶頭垂范，真正做到“角色不得錯(cuò)位、利益不得沖突、人人可（被）問(wèn)責(zé)”。

其一，角色不得錯(cuò)位。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治條件下，政府的首要角色是公共事務(wù)管理者暨社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理者。承擔(dān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)管理職能的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)秉持中立與公正的立場(chǎng)，一視同仁地對(duì)待市場(chǎng)中的每一個(gè)參與者，不應(yīng)有所偏袒或歧視。然而，由于行政部門(mén)有著天然地?cái)U(kuò)張傾向；最重要的是，筆者認(rèn)為，也是由于我國(guó)某些政府部門(mén)固守著傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)理念，樂(lè)于干預(yù)，也勇于干預(yù)，卻忽視市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治社會(huì)對(duì)其角色定位的要求，忽視對(duì)每個(gè)市場(chǎng)主體自主性與平等競(jìng)爭(zhēng)要求的尊重。例如，中國(guó)人民銀行作為國(guó)家貨幣政策的制定者與執(zhí)行者，其職責(zé)是制定與執(zhí)行貨幣政策、防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)、維護(hù)金融穩(wěn)定，如果它直接注資商業(yè)銀行，關(guān)心其能否賺錢(qián)、能否上市，那么人民銀行作為一國(guó)中央銀行的角色就錯(cuò)位了。

其二，利益不得沖突。政府在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中角色的錯(cuò)位必然導(dǎo)致利益的沖突。當(dāng)人民銀行注資國(guó)有銀行“經(jīng)營(yíng)外匯儲(chǔ)備”之后，其不僅使中國(guó)銀行與建設(shè)銀行的關(guān)系變成了關(guān)聯(lián)企業(yè)，而且因涉及注資的收益和外匯儲(chǔ)備保值與增值，商業(yè)銀行是否賺錢(qián)、能賺多少錢(qián)，也就自然成為了人民銀行需要關(guān)注的問(wèn)題了。這就會(huì)出現(xiàn)人民銀行自己監(jiān)管自己、自己調(diào)控自己的利益沖突，構(gòu)成了法治之大忌。

其三，人人可（被）問(wèn)責(zé)。《法國(guó)民法典》早在200年前就確立了“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”的基本原則。人人都要對(duì)自己的行為承擔(dān)責(zé)任，政府及其工作人員也是如此。從法治的要求來(lái)看，這本不應(yīng)該是一個(gè)問(wèn)題，但是“過(guò)錯(cuò)責(zé)任”到了政府這里卻打了折扣。在政府主導(dǎo)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的過(guò)程中，政府的地位被抬升到了極點(diǎn)，從而使其行為往往處于監(jiān)督的“真空”狀態(tài)，既使被要求承擔(dān)責(zé)任，其也能以“集體決定”、“行政特殊”等抵擋之。如此這般，沒(méi)有責(zé)任與制裁的法律只能成為一紙具文。法治的精神關(guān)鍵在于責(zé)任。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治的發(fā)展呼喚著每一個(gè)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)參與者，包括政府在，守規(guī)矩、講誠(chéng)信、平等問(wèn)責(zé)、平等競(jìng)爭(zhēng)。當(dāng)政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)，尤其是參加經(jīng)濟(jì)實(shí)體法律關(guān)系中，如企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)、政府采購(gòu)等關(guān)系中，其與公民法人一樣，應(yīng)當(dāng)平等地承擔(dān)責(zé)任，而不能動(dòng)輒就以“集體決定”、“行政特殊”等原由開(kāi)脫。當(dāng)責(zé)任到位，當(dāng)追究到人之時(shí)，政府及其工作人員在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)時(shí)就不得不視法律為準(zhǔn)則，不得不審視自身角色，不得不謹(jǐn)小慎微，最終公平地維護(hù)的是每個(gè)市場(chǎng)參與者的利益。

黨的十六屆三中全會(huì)《關(guān)于完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制若干問(wèn)題的決定》提出：“推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力、履行職責(zé)?！币婪ㄖ螄?guó)，首先要依法行政；依法行政，首先要政府及其工作人員具有良好的法觀念。這種良好的法觀念在政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中尤為重要。外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行行為的“不法性”再次呼喚我們以“法觀念優(yōu)位”原則分析和檢討政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的行為。在政府參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中，樹(shù)立“角色不得錯(cuò)位、利益不得沖突、人人可（被）問(wèn)責(zé)”的法觀念，真正依法行政，對(duì)完善我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和促進(jìn)社會(huì)法治建設(shè)顯然都是百利而無(wú)一害的。

參考文獻(xiàn)：

[1]馮興元。注資行為破壞貨幣和財(cái)政規(guī)則[J].證券市場(chǎng)周刊，2004，（7）。

[2]孫銘。中行建行均分450億美元注資不可兌成人民幣[N].21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道，2004-1-8，（1）。

[3]史際春。新發(fā)展觀與經(jīng)濟(jì)法治新發(fā)展[J].法學(xué)家，2004，（1）。

[4]常健，饒常林。論我國(guó)實(shí)現(xiàn)法治的途徑[J].江海學(xué)刊，2001，（1）。

注釋

[①]依照巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)制定的《巴寒爾協(xié)議》的要求，商業(yè)銀行的不良貸款率不得高于10%，而資本充足率

應(yīng)達(dá)到8%以上。而世界知名銀行，如花旗銀行和匯豐銀行的不良貸款率只有7%和3%。

[②]政府的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控行為是指政府從全國(guó)經(jīng)濟(jì)的總體利益出發(fā)，以穩(wěn)定物價(jià)、促進(jìn)就業(yè)、保持經(jīng)濟(jì)適度增長(zhǎng)、實(shí)現(xiàn)國(guó)際收支平衡為目標(biāo)，從制定經(jīng)濟(jì)行為規(guī)范入手，在不同程度上以經(jīng)濟(jì)計(jì)劃、產(chǎn)業(yè)政策為引導(dǎo)，采用財(cái)政、貨幣、信貸、制裁等經(jīng)濟(jì)的、法律的以及必要的行政手段，從總體上調(diào)控國(guó)民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)管理行為。參見(jiàn)劉劍文、楊君佐：《關(guān)于宏觀調(diào)控的經(jīng)濟(jì)法問(wèn)題》，載于《法制與社會(huì)發(fā)展》2000年第4期。

[③]當(dāng)然，中國(guó)人民銀行可以為商業(yè)銀行提供再貼現(xiàn)和再貸款，可以在公開(kāi)市場(chǎng)上買(mǎi)賣(mài)政府債券等，但這只是中國(guó)人民銀行執(zhí)行其貨幣政策的手段和方法，其行為并不是以盈利為目的，并不能以此否定中國(guó)人民銀行作為國(guó)家機(jī)關(guān)的“非商業(yè)化”性質(zhì)。

[④]最近有消息報(bào)道，中國(guó)人民銀行在制定貨幣政策時(shí)將對(duì)商業(yè)銀行實(shí)行差別存款準(zhǔn)備金率，那么人民銀行對(duì)其注資的商業(yè)銀行將實(shí)行何種存款準(zhǔn)備金率，在市場(chǎng)中亦引起了種種猜測(cè)。

[⑤]當(dāng)然，這只是從理論角度的理解。近幾年國(guó)家加大對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行改革之后，1998年財(cái)政部向四大國(guó)有商業(yè)銀行注資2700億元人民幣和1999年通過(guò)四家金融資產(chǎn)管理公司剝離1.4萬(wàn)億元銀行不良資產(chǎn)，都沒(méi)有通過(guò)財(cái)政預(yù)算形式提請(qǐng)全國(guó)人大審查批準(zhǔn)。

[⑥]參見(jiàn)常健、饒常林：《試論我國(guó)金融資產(chǎn)管理公司的立法完善——兼評(píng)〈金融資產(chǎn)管理公司條例〉》，載于《浙江社會(huì)科學(xué)》2001年第2期；甘培忠：《國(guó)有股減持中的政府與市場(chǎng)——國(guó)有股減持困境的經(jīng)濟(jì)法分析》，載于《法學(xué)家》2002年第4期；鄒愛(ài)華：《質(zhì)疑“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)公開(kāi)招聘國(guó)有公司高級(jí)經(jīng)營(yíng)管理者”》，載于《粵港信息日?qǐng)?bào)》2003年10月19日，第2版。

內(nèi)容摘要：2004年1月6日，國(guó)務(wù)院宣布動(dòng)用450億美元外匯儲(chǔ)備資金注資中國(guó)銀行和中國(guó)建設(shè)銀行，但這明顯與《中國(guó)人民銀行法》、《公司法》及其他法律與規(guī)則存在直接沖突。本文在對(duì)外匯儲(chǔ)備注資國(guó)有商業(yè)銀行行為進(jìn)行檢討的基礎(chǔ)上，闡述政府在參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中理應(yīng)樹(shù)立“角色不得錯(cuò)位、利益不得沖突、人人可（被）問(wèn)責(zé)”的法觀念，真正依法行政，以此促進(jìn)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和法治建設(shè)的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：外匯儲(chǔ)備注資中國(guó)人民銀行法公司法法觀念