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【摘要】合同管理是高校治理體系與治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的一項重要工作，高校涉及的經(jīng)濟合同數(shù)量多、金額大，但調(diào)查發(fā)現(xiàn)，部分高校缺乏對合同的有效監(jiān)督和管理。文章從內(nèi)部控制的角度，結(jié)合《政府會計制度》的相關(guān)要求，針對高校經(jīng)濟合同管理存在的問題提出了相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】內(nèi)部控制；經(jīng)濟合同；合同管理

近年來，財政部、教育部陸續(xù)了多項有關(guān)高校內(nèi)部控制的規(guī)定和指南，這對規(guī)范高校內(nèi)部控制、防范經(jīng)濟風(fēng)險、提升高校的管理水平起到了積極作用。隨著國務(wù)院及各地方省市“雙一流”“高水平”大學(xué)建設(shè)方案的推出，高校在人才培養(yǎng)、科學(xué)研究、社會服務(wù)、文化傳承與創(chuàng)新、國際交流與合作等方面加大投入力度，辦學(xué)實力不斷提升，相應(yīng)的對外經(jīng)濟合同數(shù)量和種類日益增加。合同管理是高校內(nèi)部控制的重要組成部分，科學(xué)的合同管理能有效防范法律風(fēng)險，為高校減少因經(jīng)濟合同糾紛而承受的經(jīng)濟損失和聲譽影響。

一、規(guī)范高校經(jīng)濟合同管理的重要性

（一）規(guī)范合同管理是完善高校內(nèi)部控制體系的重要環(huán)節(jié)。根據(jù)《教育部直屬高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制指南（試行）》相關(guān)規(guī)定，高校內(nèi)部控制要實行經(jīng)濟領(lǐng)域全覆蓋，具體包括控制環(huán)境、財務(wù)預(yù)決算管理、資產(chǎn)及負債管理、收入和支出管理、合同管理、采購及工程項目管理、科研及財政專項管理、經(jīng)濟活動信息化管理、附屬單位（企業(yè)）及教育事業(yè)基金會管理等多項內(nèi)部控制模塊。高校合同管理是高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制管理體系建設(shè)中的重要環(huán)節(jié)，主要貫穿于高校資產(chǎn)、債務(wù)、收入、支出、采購、工程、科研等多個模塊中，合同控制管理的合法合規(guī)性、全面性、重要性、適用性直接影響著高校經(jīng)濟活動內(nèi)部控制的有效性評價。（二）規(guī)范合同管理是高校依法治校的重要組成部分。根據(jù)相關(guān)法律政策要求，高校要建立健全依法治校工作機制，完善現(xiàn)代大學(xué)管理制度體系，提高學(xué)校依法辦事、依法進行科學(xué)決策、依法進行科學(xué)管理的能力。高校經(jīng)濟合同從論證與評估、立項、招投標、簽訂到執(zhí)行、終止全過程中，涉及了項目管理、采購管理、招投標、資金管理、資產(chǎn)管理、審計監(jiān)督等多方面法律法規(guī)和規(guī)章制度。高校的所有重大對外經(jīng)濟行為，如商品和服務(wù)采購、合作辦學(xué)、科學(xué)研究、對外服務(wù)等，都是以合同方式確定，為了維護和保障高校的合法權(quán)益，提升依法治校、科學(xué)治校的能力和水平，促進高校健康快速地發(fā)展，高校應(yīng)當(dāng)加強和規(guī)范經(jīng)濟合同的管理。（三）規(guī)范合同管理是政府會計制度落地實施的有力保障。2019年1月1日起高校開始執(zhí)行《政府會計制度》，新制度在會計核算模式上首次采用了雙功能、雙基礎(chǔ)核算模式。2019年以前，高校的會計核算主要實行的是收付實現(xiàn)制，按資金流入和流出的時間作為會計處理的時間點，以實際現(xiàn)金流來確定收入和支出，但按照新制度要求，高校財務(wù)會計核算要實行權(quán)責(zé)發(fā)生制，要以權(quán)利和義務(wù)的發(fā)生為核算基礎(chǔ)，而經(jīng)濟合同是記錄高校權(quán)利和義務(wù)的主要載體，是高校會計業(yè)務(wù)計量的重要依據(jù)。為了能更加真實、準確、及時地反映高校的財務(wù)狀況，會計人員要實時掌握高校經(jīng)濟合同的簽訂和履行情況，嚴格按照合同條款的約定和合同相關(guān)業(yè)務(wù)完成的進度標準來核算和確定合同相關(guān)的收入和費用。因此，規(guī)范高校合同管理是進一步提升高校會計信息服務(wù)質(zhì)量、有序推行政府會計制度改革的重要保障。

二、高校經(jīng)濟合同管理現(xiàn)狀分析

（一）合同內(nèi)部管理制度不健全。有些高校的合同管理機制不健全，未進一步建立校級層面的合同管理臺賬，缺乏對高校合同的統(tǒng)籌管理，可能會使高校面臨法律訴訟或經(jīng)濟利益受損的風(fēng)險。而且高校的經(jīng)濟合同管理涉及面廣、牽涉的部門多，制度不健全容易造成各業(yè)務(wù)部門的責(zé)任不明，當(dāng)合同管理出現(xiàn)問題時，各部門容易相互推諉卸責(zé)或者扯皮。有些高校未進一步建立財務(wù)部門與合同歸口管理、相關(guān)業(yè)務(wù)部門間的溝通協(xié)調(diào)工作機制，不利于更好地實現(xiàn)合同管理與財務(wù)預(yù)算管理、收支管理相結(jié)合，不利于有效提高高校財務(wù)部門科學(xué)、合理配置資源，導(dǎo)致高校合同資金管理的使用效益和合同歸口管理效率低下。（二）合同歸口部門不明確。大部分高校未明確全校合同的歸口管理部門，一般按合同業(yè)務(wù)部門多頭管理，如實驗室管理與設(shè)備處負責(zé)設(shè)備材料采購的合同管理、科技處負責(zé)科研設(shè)備采購合同管理、校長辦公室負責(zé)合作辦學(xué)合同管理等。各合同業(yè)務(wù)部門按照各自的方式方法對所管理的合同進行登記和保管，未成立專門的合同管理部門對全校所有合同的合同簽訂、合同的編號、合同的變更及合同簽訂和履行的情況等信息進行統(tǒng)一的統(tǒng)計和管理，不利于高校從總體管理層面及時了解合同簽訂和執(zhí)行的情況，不利于高校及時發(fā)現(xiàn)合同執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題。（三）合同范本管理工作有待規(guī)范。高校雖然有一些合同范本，但普遍存在覆蓋面不全、更新不及時等問題，致使合同文本內(nèi)容缺乏完整性、條款缺乏合法性、適用性較差，或存在欺詐、缺項漏項、對關(guān)鍵條款不作規(guī)定或約定簡單的情況，從而加大了合同審核難度，增加合同審核人員的工作量，降低審核工作效率，提高后續(xù)環(huán)節(jié)如合同簽訂、合同履行的難度，甚至?xí)黾咏?jīng)濟合同的違約風(fēng)險。（四）對合同履行情況缺乏有效監(jiān)控。目前，高校對合同的立項和簽訂環(huán)節(jié)比較重視，合同承辦單位、業(yè)務(wù)主管部門、審計部門、財務(wù)部門都會參與管理和監(jiān)控，但在合同履行過程中卻缺乏實時動態(tài)監(jiān)控。在合同執(zhí)行過程中，因?qū)Ψ交蚋咝Ｗ陨碓驅(qū)е驴赡軣o法按時完成或無法合同履行的，合同雙方應(yīng)及時采取補救和應(yīng)對的措施，但由于高校對合同的管理環(huán)節(jié)缺乏有效的監(jiān)控，出現(xiàn)問題時如果沒有單位和個人主動上報，往往要等到合同收付款或者合同驗收階段才會發(fā)現(xiàn)，致使高校有可能要承擔(dān)相應(yīng)的違約責(zé)任和經(jīng)濟損失。（五）合同管理信息化水平較低。近年來，為了進一步提升管理效率和治理水平，部分高校在智慧校園建設(shè)方面投入巨大，并取得了初步成效，但合同管理信息化水平普遍不高。雖然合同立項、簽訂會通過OA系統(tǒng)、網(wǎng)上辦事大廳等信息平臺會簽，但僅僅是審批層監(jiān)控，合同簽訂后存檔在各業(yè)務(wù)主管部門，沒有統(tǒng)一的信息平臺進行管理。高校缺乏完整的信息化合同管理數(shù)據(jù)，則無法全面掌握合同的簽署和履行情況，財務(wù)部門更難以真正實現(xiàn)按合同約定和合同完成進度來確定相關(guān)收入和費用。

三、高校經(jīng)濟合同管理存在問題的原因分析

（一）高校內(nèi)部控制存在缺陷。高校雖然按要求明確了內(nèi)部控制的牽頭部門，但很少在學(xué)校層面建立專門的內(nèi)部控制職能部門，一般由財務(wù)處牽頭聯(lián)合其他部門設(shè)立相關(guān)內(nèi)部控制工作小組，但內(nèi)控部門往往未開展實際性業(yè)務(wù)，在高校經(jīng)濟活動決策、執(zhí)行和監(jiān)督上未能發(fā)揮應(yīng)有作用，也難以做到從內(nèi)部控制業(yè)務(wù)層面來考慮經(jīng)濟合同管理。高校審計監(jiān)管部門應(yīng)定期或不定期對經(jīng)濟合同的管理情況進行監(jiān)督檢查，但有些高校審計部門輕檢審核，把工作重心放在合同立項和簽訂的審核環(huán)節(jié)，不利于全力履行審計監(jiān)督職責(zé)。（二）高校對合同管理不夠重視。高校部分管理者對經(jīng)濟合同的風(fēng)險認識不足，導(dǎo)致很多管理流于形式。高校本是法律、財務(wù)、審計、紀檢、信息化等各類專業(yè)化人才聚集的地方，但很多高校不重視經(jīng)濟合同管理的人員配備，由各部門辦公室人員兼職，很多人員不具備合同管理的專業(yè)知識，也很少組織合同管理人員的培訓(xùn)。沒有專業(yè)化的合同管理人員和隊伍是高校合同管理水平不高的一個重要原因。（三）高校缺乏對合同管理的績效評價。近年來，高校專項經(jīng)費已全面實施績效管理，但將合同管理的全過程納入績效考核體系的高校并不多，由于未將合同論證與評估、立項、招投標、簽訂、執(zhí)行等管理流程納入評價體系，無法對合同的標的質(zhì)量、執(zhí)行進度、資金使用效率、產(chǎn)生的經(jīng)濟和社會效益等指標進行具體評估，很難科學(xué)有效地實施考核獎懲機制，不利于高校經(jīng)濟合同的有效管理。

四、加強高校經(jīng)濟合同管理的具體措施

（一）建立健全合同管理機制，明確歸口管理部門。高校的經(jīng)濟合同項目數(shù)量大、種類不一，完全實行集中管理的機制和模式不適宜，為此，應(yīng)盡快建立“統(tǒng)一指導(dǎo)、分口管理、各負其責(zé)”的合同管理機制。高校決策機構(gòu)應(yīng)明確合同的歸口管理部門，可以直接在校長辦公室下設(shè)一個合同歸口管理部門，負責(zé)對全校的經(jīng)濟合同統(tǒng)一指導(dǎo)和管理，主要職責(zé)包括：負責(zé)組織制定、完善合同管理辦法；組織標準合同文本的起草、審查、和定期修訂維護；對合同業(yè)務(wù)主管部門進行合同管理的業(yè)務(wù)指導(dǎo)和檢查；負責(zé)合同管理信息系統(tǒng)建設(shè)；負責(zé)學(xué)校合同的備案保管工作。同時，高校合同歸口管理部門應(yīng)進一步按合同類別明確合同的業(yè)務(wù)主管部門，業(yè)務(wù)主管部門的主要職責(zé)包括：負責(zé)制定、完善各類業(yè)務(wù)合同管理的實施細則，明確各類業(yè)務(wù)合同管理事項的范圍、授權(quán)簽署的權(quán)限；負責(zé)業(yè)務(wù)主管職責(zé)范圍內(nèi)各類合同業(yè)務(wù)的審批、備案、監(jiān)督、檢查等管理工作；起草和定期修訂維護標準合同文本。合同的承辦單位負責(zé)最終的履行和實施，具體負責(zé)所屬合同的起草、上傳、簽訂、執(zhí)行、報銷、入賬、保管和歸檔等工作。經(jīng)濟合同與財務(wù)預(yù)算和收支業(yè)務(wù)核算密切相關(guān)，經(jīng)濟合同簽訂和履行會直接關(guān)系到高校資源和現(xiàn)金流的增減，因此，高校財務(wù)部門與合同歸口管理部門、業(yè)務(wù)管理部門和承辦單位應(yīng)建立有效的溝通和協(xié)調(diào)工作機制。另外，高校應(yīng)建立經(jīng)濟合同糾紛處理制度，明確負責(zé)糾紛處理的機構(gòu)和處理原則，規(guī)范糾紛處理程序。當(dāng)糾紛發(fā)生時，合同承辦單位應(yīng)當(dāng)及時上報學(xué)校合同歸口管理部門，并積極進行協(xié)商解決；合同歸口管理部門應(yīng)在協(xié)商過程中給予指導(dǎo)和配合，并在一定情況下參加談判；合同糾紛經(jīng)協(xié)商無法解決的，應(yīng)當(dāng)根據(jù)合同約定選擇仲裁或訴訟方式解決。（二）規(guī)范經(jīng)濟合同編號，做好合同登記管理。高校應(yīng)制定規(guī)范合同編號的指導(dǎo)性文件，統(tǒng)一合同分類和編號規(guī)則與要求，做好經(jīng)濟合同登記管理。合同臺賬是全校經(jīng)濟合同主要信息一覽表，可采用“總分賬”的形式進行管理，合同歸口管理部門負責(zé)建立總賬、各業(yè)務(wù)管理部門建立分賬，以實現(xiàn)校內(nèi)合同信息共享。合同臺賬內(nèi)容可包括但不限于：合同類型、合同編號、合同名稱、合同對方名稱、合同經(jīng)辦人、合同簽訂時間、合同實質(zhì)內(nèi)容、合同履行情況等，從而全面、連續(xù)地掌控合同履行過程。合同歸口管理部門應(yīng)建立合同文本統(tǒng)一編號規(guī)則。學(xué)校所有的合同都應(yīng)按統(tǒng)一標準進行分類并連續(xù)編號，規(guī)則可參照AA-BB-CC-DD，AA為合同業(yè)務(wù)主管部門縮寫，BB為合同類型縮寫，CC為合同簽訂年份，DD為該年份內(nèi)所簽合同份數(shù)順序號，其中合同業(yè)務(wù)主管部門縮寫、合同類型縮寫需制定統(tǒng)一規(guī)范。（三）分類制定合同范本，加強合同標準化管理。高校應(yīng)規(guī)范合同范本管理工作，建立較為完備的合同范本庫，明確管理職責(zé)，固化工作流程，提升合同審核效率，有效防范法律風(fēng)險。對于經(jīng)常發(fā)生的經(jīng)濟業(yè)務(wù)，如儀器設(shè)備采購合同、維修工程合同、科技服務(wù)合同、合作辦學(xué)協(xié)議等，根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)以及學(xué)校的實際管理要求，應(yīng)分類制定合同范本，形成合同范本庫。合同范本制定可參考以下流程：起草標準合同文本（合同業(yè)務(wù)主管部門）→審查標準合同文本（合同歸口管理部門）→修訂并重新提交標準合同文本（合同業(yè)務(wù)主管部門）→復(fù)核修訂合同（合同歸口管理部門）→審議標準合同文本（學(xué)校決策機構(gòu)）→標準合同并備案（合同歸口管理部門）→使用標準合同文本（合同承辦單位）。高校的合同范本經(jīng)過審核后，應(yīng)及時公開，直接發(fā)送至相關(guān)人員或公布在學(xué)校辦公網(wǎng)站上，方便教職工查看和下載；對于學(xué)校占主導(dǎo)地位的合同，應(yīng)當(dāng)要求、鼓勵學(xué)校教職工盡量采用學(xué)校制定的合同范本起草合同。合同歸口管理部門要負責(zé)搜集相關(guān)法律法規(guī)或監(jiān)管動態(tài)的新增、變更、廢止信息，定期審閱原有合同標準文本，并與業(yè)務(wù)歸口管理部門進行溝通，確定并發(fā)起標準合同文本更新維護工作。各合同業(yè)務(wù)主管部門需負責(zé)標準合同范本的使用和日常監(jiān)測工作，評估合同范本的適用性，當(dāng)發(fā)現(xiàn)標準合同范本與有關(guān)法律法規(guī)相沖突或有其他不妥之處時，應(yīng)及時提出修改建議。（四）加強信息化建設(shè)，對經(jīng)濟合同實施全流程監(jiān)管。高校合同管理歸口部門應(yīng)結(jié)合本校的實際情況，協(xié)調(diào)各業(yè)務(wù)管理部門和承辦單位，充分利用信息化手段，建立合同信息化管理平臺，全過程詳細記錄高校經(jīng)濟合同的審批立項、簽訂、登記、歸檔、履行和合同變更等情況，全流程實行封閉監(jiān)控和信息化管理。信息化管理平臺的主要功能模塊包括：合同訂立、合同審批、履行監(jiān)控、價款結(jié)算、登記歸檔、糾紛管理、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、系統(tǒng)管理等。合同訂立管理模塊主要包括合同模板管理、經(jīng)費授權(quán)、合同保證金管理、合同審批、收款/付款合同訂立等功能；合同履行監(jiān)控模塊主要包括截止日期提醒、保證金到期提醒、簽訂日期監(jiān)控、合同金額監(jiān)控、合同期限監(jiān)控、執(zhí)行監(jiān)督監(jiān)控、執(zhí)行進度分檔等功能；合同價款結(jié)算模塊主要包括收款/付款合同發(fā)票管理、收款/付款合同結(jié)算功能；合同登記歸檔主要包括合同歸檔、影像管理、收款/付款合同查詢、合同報表分析、圖標統(tǒng)計等功能；系統(tǒng)及權(quán)限管理模塊主要包括基礎(chǔ)信息設(shè)置、權(quán)限管理、日志管理、數(shù)據(jù)備份恢復(fù)等功能。合同管理部門要依據(jù)高校合同管理辦法，按合同類別、金額大小認真梳理各類合同的審批流程和流轉(zhuǎn)節(jié)點，明確要登記的合同信息，做到無盲區(qū)、全過程留痕，信息化管理平臺在運行過程中要不斷優(yōu)化流程，查漏補缺。合同管理信息化平臺應(yīng)設(shè)置提示和警示模塊，在經(jīng)濟合同到期日和收付款日前，設(shè)置一個時間點，由信息平臺以微信或手機短信方式主動提示合同承辦單位和財務(wù)部門相關(guān)責(zé)任人，未按時履行的合同，平臺應(yīng)給相關(guān)部門責(zé)任人發(fā)出警示。另外，合同管理信息平臺應(yīng)根據(jù)不同部門和身份的需求，提供個性化的查詢和報表生成功能，為高校經(jīng)濟合同的有效管理和監(jiān)控提供方便。

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作者:黃青山 單位:廣東工業(yè)大學(xué)