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摘要:精準(zhǔn)扶貧的法治保障主要體現(xiàn)在立法與司法兩個(gè)方面。為了保障精準(zhǔn)扶貧的順利實(shí)施，中央扶貧立法十分必要。中央立法需要在地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)思想，在立法上明確或者規(guī)范“誰(shuí)來(lái)扶”、“扶持誰(shuí)”、“怎么扶”、“如何退”、“如何監(jiān)督”等問(wèn)題。司法相對(duì)立法而言，在精準(zhǔn)扶貧法治保障中的作用應(yīng)該是次要的、輔助性的。司法除了降低職務(wù)犯罪的發(fā)生以防止扶貧資源的不當(dāng)漏出，還可以通過(guò)恢復(fù)正義、人權(quán)保障、司法監(jiān)督的方式減少、預(yù)防貧困現(xiàn)象的發(fā)生和增強(qiáng)扶貧的針對(duì)性，為精準(zhǔn)扶貧的順利推進(jìn)減少難度和阻力，從而提供全面的司法保障。

關(guān)鍵詞:準(zhǔn)扶貧;法治;中央立法;司法;全面保障

黨的報(bào)告將新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想確立為我們黨必須長(zhǎng)期堅(jiān)持的指導(dǎo)思想，精準(zhǔn)扶貧思想是其重要組成部分。中央提出，到2020年實(shí)現(xiàn)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口全部脫貧指的是絕對(duì)貧困人口的脫貧，而相對(duì)貧困的問(wèn)題又會(huì)隨之而來(lái)。鑒于我國(guó)社會(huì)主要矛盾的變化，縮小貧富差距，減少發(fā)展的不平衡是以后我國(guó)政府工作的重點(diǎn)，所以，扶貧工作會(huì)長(zhǎng)期在路上。目前，精準(zhǔn)扶貧的法治保障顯然已經(jīng)成為法學(xué)界一個(gè)重要課題，需要進(jìn)行理論研究以滿(mǎn)足實(shí)踐的需要。從法理的角度講，法治保障應(yīng)該體現(xiàn)在立法、司法、執(zhí)法、守法這些環(huán)節(jié)，但由于我國(guó)目前扶貧領(lǐng)域總體處于立法缺失狀態(tài)，所以執(zhí)法、守法這個(gè)兩個(gè)環(huán)節(jié)無(wú)法納入本文的研究?jī)?nèi)容。精準(zhǔn)扶貧追求最大限度減少貧困情況的發(fā)生和扶貧效益的最大化，它強(qiáng)調(diào)瞄準(zhǔn)效應(yīng)，不但要瞄準(zhǔn)貧困對(duì)象，還要瞄準(zhǔn)貧困原因、瞄準(zhǔn)扶貧資源的效益。不可否認(rèn)的是，違法犯罪是導(dǎo)致貧困情況發(fā)生、扶貧資源不當(dāng)漏出的重要原因，有必要加強(qiáng)精準(zhǔn)扶貧的司法保障。基于此，本文將精準(zhǔn)扶貧的法治保障限于立法與司法兩個(gè)方面。

一、學(xué)術(shù)回顧

近年來(lái)，出現(xiàn)了不少針對(duì)扶貧立法研究的學(xué)術(shù)成果，筆者目力所及，主要限于學(xué)術(shù)論文。由于這些成果大都發(fā)表在2013年之前，缺乏從精準(zhǔn)扶貧的角度對(duì)中央扶貧立法具體問(wèn)題的研究，此研究的不足與客觀原因有關(guān)，因?yàn)榫珳?zhǔn)扶貧理念是2013年11月在湖南湘西調(diào)研扶貧工作時(shí)首次提出。有學(xué)者從精準(zhǔn)扶貧的角度進(jìn)行了一些立法方面的思考，一致當(dāng)前我國(guó)扶貧立法是是依法治國(guó)的內(nèi)在要求、是建立精準(zhǔn)扶貧長(zhǎng)效機(jī)制的重要保證并且已經(jīng)具備了立法的可行性，這種認(rèn)識(shí)十分到位，為我們的后續(xù)研究提供了基礎(chǔ)。但當(dāng)前究也存在以下不足:研究?jī)?nèi)容比較單一，不夠全面，僅集中于地方扶貧立法保障，沒(méi)有從精準(zhǔn)扶貧的角度清晰論述中央扶貧立法的必要性，如張靜認(rèn)為將精準(zhǔn)扶貧的有效落實(shí)局限于地方扶貧立法的創(chuàng)新。［1］再如楊秀麗認(rèn)為由于精準(zhǔn)扶貧處于困境要依法扶貧，依法扶貧是不是僅靠地方立法扶貧就夠了，并沒(méi)有從精準(zhǔn)扶貧的順利實(shí)施需要中央立法的保障來(lái)探討。［2］此外，學(xué)界對(duì)精準(zhǔn)扶貧法治保障的研究主要限于立法領(lǐng)域，司法保障的研究相對(duì)薄弱，并且對(duì)精準(zhǔn)扶貧司法保障的內(nèi)容相對(duì)狹窄，主要圍繞如何預(yù)防與打擊職務(wù)犯罪展開(kāi)研究。預(yù)防和打擊職務(wù)犯罪可以有效減少扶貧領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象，防止扶貧資源的不當(dāng)漏出，提高扶貧資源的利用效益。但這樣的研究就顯得不夠全面和深入。但在我看來(lái)，精準(zhǔn)扶貧的司法保障不限于此。當(dāng)然這種研究的片面化也許是受到了實(shí)務(wù)界的影響，如最高人民檢察院檢察長(zhǎng)在全國(guó)檢察機(jī)關(guān)、扶貧部門(mén)集中加強(qiáng)和整治預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪專(zhuān)項(xiàng)工作會(huì)議上指出，通過(guò)開(kāi)展為期5年的集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪工作，保障扶貧資金落實(shí)到位，為如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)營(yíng)造風(fēng)清氣正的良好環(huán)境。基于此，需要深化對(duì)精準(zhǔn)扶貧司法保障的研究，提高司法者的相關(guān)思想認(rèn)識(shí)水平，以促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的司法保障能夠全面到位。

二、精準(zhǔn)扶貧的中央立法保障

(一)精準(zhǔn)扶貧中央立法的必要性。1.扶貧形勢(shì)的嚴(yán)峻性決定了必須依法扶貧。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)有7億多農(nóng)村貧困人口通過(guò)扶貧擺脫了貧困，但目前仍有4000多萬(wàn)農(nóng)村貧困人口需要脫貧，到2020年每年需要減貧1000多萬(wàn)人，貧困人口規(guī)模大、貧困程度深依然是我國(guó)貧困問(wèn)題的基本特征。脫貧攻堅(jiān)時(shí)間緊、任務(wù)重、壓力大，采用常規(guī)思路和方式、按部就班推進(jìn)難以完成任務(wù)，必須以更大的決心、以法治扶貧的思路、以法治配之以政策的的手段、以超常規(guī)的力度，眾志成城實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。以法治手段助力精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。2.扶貧工作的成熟政策與成功經(jīng)驗(yàn)亟待法治化。30年來(lái)，特別是十八大以后，我國(guó)在扶貧工作中制定了大量行之有效的成熟的政策和制度，積累了許多有益的經(jīng)驗(yàn)。在扶貧基本原則上中央提出了黨的領(lǐng)導(dǎo)是根本保證，政府主導(dǎo)是落實(shí)關(guān)鍵，精準(zhǔn)扶貧是基本方略，保護(hù)生態(tài)是重要屏障，群眾主體是內(nèi)生動(dòng)力，體制機(jī)制是激勵(lì)手段等“六大基本原則”;在扶貧方略上中央提出了扶持對(duì)象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶(hù)精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)的“六大精準(zhǔn)”;在扶貧方式上中央提出了發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、引導(dǎo)勞務(wù)輸出、實(shí)施易地搬遷、實(shí)施生態(tài)保護(hù)脫貧、加強(qiáng)教育脫貧、實(shí)施醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助脫貧、實(shí)施農(nóng)村最低生活保障制度兜底脫貧、資產(chǎn)收益扶貧、留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系扶貧等“九大脫貧”體系。在地方扶貧實(shí)踐中，如河南省通過(guò)“一進(jìn)、二看、三算、四比、五議、六定”，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)。貴州省通過(guò)“六看一算”，即“一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、四看有無(wú)讀書(shū)郎、五看有無(wú)病怏怏、六看有些啥家當(dāng)、算一算家庭年收入賬”，從而精準(zhǔn)掌握扶貧對(duì)象的貧困狀況和需求，為進(jìn)一步因戶(hù)施策打下基礎(chǔ)。這些成熟的原則、制度和成功做法急需認(rèn)真總結(jié)，加以完善，形成可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗(yàn)，固化為上升為國(guó)家法律，發(fā)揮法治特有的作用與優(yōu)勢(shì)。在構(gòu)建合理的扶貧體系中，政策、制度和法律是三個(gè)基本的干預(yù)工具。法律在確定扶貧的地位、規(guī)范扶貧行為和不同利益主體間的關(guān)系、保持扶貧工作的持續(xù)性方面，起著無(wú)可替代的作用。我國(guó)尤其需要加強(qiáng)法律在扶貧中的作用。3.地方扶貧立法的局限性。目前有17省份制定了扶貧開(kāi)發(fā)條例或扶貧條例。經(jīng)筆者簡(jiǎn)單統(tǒng)計(jì)后發(fā)現(xiàn)，17部農(nóng)村扶貧地方性法規(guī)的結(jié)構(gòu)設(shè)置基本雷同，一般由“總則”、“扶貧對(duì)象標(biāo)準(zhǔn)”、“對(duì)象和范圍”、“扶貧措施”、“項(xiàng)目與資金管理”、“法律責(zé)任”、“附則”等章節(jié)組成。這些地方立法的規(guī)定普遍比較粗劣，缺乏具體的實(shí)施機(jī)制，例如扶貧體制不清，縣級(jí)以上人民政府的扶貧開(kāi)發(fā)工作機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)和權(quán)力是什么，由于體制不清就會(huì)導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目、扶貧資金的監(jiān)管不到位，扶貧資源就容易外漏，腐敗現(xiàn)象就容易滋生;沒(méi)有賦予扶貧對(duì)象程序性參與的權(quán)利，降低扶貧對(duì)象維護(hù)權(quán)益的幾率。另外，精準(zhǔn)扶貧活動(dòng)必須通過(guò)法律的強(qiáng)制性保障其有效實(shí)施，由于社會(huì)保障立法層次不高，導(dǎo)致法的強(qiáng)制性被弱化，弱化了法制的統(tǒng)一性和權(quán)威性。政府的扶貧活動(dòng)本質(zhì)是一種行政行為，屬于給付行政的范疇。根據(jù)民主主義原理或者社會(huì)保障全的原理，給付行政的“本質(zhì)的法的關(guān)系”或者重要的法關(guān)系要有法律的根據(jù)。［3］14－16(二)中央扶貧法的立法理念與適用范圍。1.中央扶貧開(kāi)發(fā)法的立法理念。精準(zhǔn)扶貧是我國(guó)扶貧事業(yè)的基本指導(dǎo)思想，它有著具體明確的內(nèi)涵。中央扶貧立法要助力精準(zhǔn)扶貧，就必須把精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵落實(shí)到立法中去。精準(zhǔn)扶貧一是扶貧對(duì)象識(shí)別要準(zhǔn)確，這是基礎(chǔ)性工作。二是貧困原因要診斷準(zhǔn)確，這樣扶貧措施才有針對(duì)性。三是扶貧方案要準(zhǔn)確，要上接天線，下接地氣，有可操作性。四是扶貧資金管理要精細(xì)化，確保其安全有效使用。五是扶貧責(zé)任要精細(xì)化，把扶貧責(zé)任落到實(shí)處。六是扶貧管理要精細(xì)化，建立動(dòng)態(tài)管理與退出機(jī)制。中央扶貧立法的基本制度應(yīng)圍繞這六個(gè)方面具體展開(kāi)。2.中央扶貧法的適用范圍。中央扶貧立法定位涉及到是一般法還是特別法，法的形式是法律還是行政法規(guī)，名稱(chēng)是扶貧法還是扶貧開(kāi)發(fā)法等重大基礎(chǔ)問(wèn)題。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)立法是在改革與完善現(xiàn)行有關(guān)法律制度的基礎(chǔ)上，著眼于扶貧工作中特定類(lèi)型社會(huì)關(guān)系的法律調(diào)整，應(yīng)當(dāng)是一種特別立法、專(zhuān)門(mén)立法，而不應(yīng)是一般法。由于我國(guó)扶貧工作從扶貧救濟(jì)進(jìn)入到扶貧開(kāi)發(fā)階段，所以名稱(chēng)應(yīng)是扶貧開(kāi)發(fā)法(條例)比較科學(xué)。鑒于中國(guó)脫貧攻堅(jiān)現(xiàn)實(shí)的急切需要，建議由國(guó)務(wù)院先行制定扶貧開(kāi)發(fā)條例，待條件成熟再由全國(guó)人大常委會(huì)制定扶貧開(kāi)發(fā)法。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)法適用的范圍是農(nóng)村而不是城鎮(zhèn)，這是由中國(guó)特有的國(guó)情和法治現(xiàn)狀所決定的。(三)中央扶貧立法要解決的主要問(wèn)題。中央立法需要在地方立法實(shí)踐的基礎(chǔ)上，根據(jù)精準(zhǔn)扶貧的指導(dǎo)思想，在立法上明確或者規(guī)范“誰(shuí)來(lái)扶”、“扶持誰(shuí)”、“怎么扶”、“真脫貧”等問(wèn)題。具體來(lái)講，可以從以下幾個(gè)方面解決:1．扶貧的管理體制(誰(shuí)來(lái)扶問(wèn)題):扶貧工作的重點(diǎn)。國(guó)家扶貧法要確立中央確定的“中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、縣抓落實(shí)”的扶貧責(zé)任體制，明確中央和地方的扶貧事權(quán)。國(guó)家扶貧法要規(guī)定:國(guó)務(wù)院有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)指導(dǎo)，以連片特困地區(qū)為重點(diǎn)，組織編制規(guī)劃，加強(qiáng)政策指導(dǎo)，強(qiáng)化對(duì)跨區(qū)域重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、生產(chǎn)力布局、經(jīng)濟(jì)協(xié)作等事項(xiàng)的督促、銜接和協(xié)調(diào)，公共投資要向貧困地區(qū)傾斜。各省(自治區(qū)、直轄市)政府要對(duì)本區(qū)域內(nèi)貧困地區(qū)的扶貧脫貧負(fù)總責(zé)，逐級(jí)建立扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)責(zé)任制，組織制定貧困縣、村脫貧規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，整合省內(nèi)資源予以支持。各縣(市、區(qū)、旗)政府要采取措施，幫扶到村到戶(hù)到人，把扶貧開(kāi)發(fā)任務(wù)和政策逐項(xiàng)落到實(shí)處。對(duì)于政府主導(dǎo)的定點(diǎn)扶貧、東西部扶貧協(xié)作原則、機(jī)制等立法也應(yīng)該明確。對(duì)于行業(yè)扶貧，立法應(yīng)包括:行業(yè)部門(mén)職責(zé)、發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、科技扶貧、改善公共衛(wèi)生和人口服務(wù)管理、發(fā)展文化教育事業(yè)、能源和生態(tài)建設(shè)、完善社會(huì)保障制度等內(nèi)容。要強(qiáng)化政府主導(dǎo)責(zé)任，引領(lǐng)市場(chǎng)協(xié)同發(fā)力，支持和鼓勵(lì)社會(huì)參與扶貧活動(dòng)，努力構(gòu)建政府主導(dǎo)、社會(huì)積極參與的大扶貧格局。對(duì)于社會(huì)扶貧，立法應(yīng)包括:企業(yè)和社會(huì)各界參與扶貧、國(guó)際合作等內(nèi)容。政府有義務(wù)加大對(duì)村級(jí)能力的建設(shè)和社會(huì)保障體系的銜接。我國(guó)貧困戶(hù)絕大部分在農(nóng)村，并屬于集體成員。當(dāng)貧困戶(hù)自身難以持續(xù)造血、實(shí)現(xiàn)自我脫貧時(shí)，村組織的領(lǐng)導(dǎo)和帶動(dòng)作用就顯得至關(guān)重要。實(shí)踐當(dāng)中，不少地方黨委和政府都采取措施強(qiáng)化村級(jí)黨組織建設(shè)、村委會(huì)治理能力建設(shè)和村莊帶頭人的能力建設(shè)。具體保障措施如強(qiáng)化選派貧困村第一書(shū)記、健全駐村工作隊(duì)制度、積極引導(dǎo)社會(huì)力量參與貧困村村級(jí)能力建設(shè)等。［4］2702．扶貧對(duì)象的識(shí)別(扶持誰(shuí)問(wèn)題):扶貧工作的基礎(chǔ)。國(guó)家扶貧法要制定統(tǒng)一的國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，劃定扶貧對(duì)象的范圍，建立可參考性的扶貧對(duì)象識(shí)別辦法。為了便于對(duì)全國(guó)扶貧工作的宏觀把握和各地扶貧工作成效的比較和評(píng)價(jià)，中央立法需要確立一個(gè)最低限度的貧困標(biāo)準(zhǔn)。在識(shí)別方法上，應(yīng)確立“貧困戶(hù)申請(qǐng)、村委會(huì)或村民小組評(píng)議，按時(shí)將貧困對(duì)象識(shí)別信息進(jìn)行公開(kāi)公示，上級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)識(shí)別結(jié)果進(jìn)行抽驗(yàn)檢查以及最后將貧困人口信息錄入統(tǒng)一的扶貧信息系統(tǒng)”等“四步工作法”。同時(shí)，基于“貧困的度量不是一個(gè)倫理問(wèn)題，而是一個(gè)描述性問(wèn)題”［5］16，考慮到部分特殊群體因各種原因存在難以被識(shí)別的情況，應(yīng)明確“四步工作法”與特殊群體非常規(guī)識(shí)別程序銜接使用的原則和情況，將貧困戶(hù)充分有效識(shí)別出來(lái)，確保識(shí)別結(jié)果真實(shí)、準(zhǔn)確。各省按照縣為單位對(duì)每個(gè)貧困村、貧困戶(hù)建檔立卡，識(shí)別信息應(yīng)做到戶(hù)建卡、村造冊(cè)、鄉(xiāng)歸薄、縣歸檔，建立全國(guó)扶貧信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。3．扶貧方式(怎么扶問(wèn)題):扶貧工作的抓手。國(guó)家扶貧法要將扶貧方式法制化。國(guó)家扶貧法要明確確立中央確定的各種扶貧方式，堅(jiān)持以開(kāi)發(fā)式扶貧為主，救濟(jì)式扶貧為輔的扶貧原則。堅(jiān)持開(kāi)發(fā)式扶貧為主，是基于貧困與發(fā)展應(yīng)該統(tǒng)一而非對(duì)立的理念，“發(fā)展意味著消除貧困、缺乏法治權(quán)利和社會(huì)保障的狀況，從而提高人們按照自己的意愿來(lái)生活的能力”。［6］1扶貧開(kāi)發(fā)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的標(biāo)志在于扶貧對(duì)象具備內(nèi)生動(dòng)力，形成不斷增強(qiáng)的“造血”功能，其發(fā)展才具有可持續(xù)性。立法應(yīng)從兩個(gè)方面保障扶貧式開(kāi)發(fā)產(chǎn)生最大的減貧效益。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)法要將扶貧方式法制化。國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)法要明確規(guī)定:發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)就地脫貧。引導(dǎo)勞務(wù)輸出，實(shí)現(xiàn)靠技能脫貧。實(shí)施易地搬遷方式，確保搬得出、穩(wěn)得住、能致富。結(jié)合生態(tài)保護(hù)，讓有勞動(dòng)能力的貧困人口就地轉(zhuǎn)成護(hù)林員而脫貧。著力加強(qiáng)教育脫貧，讓貧困家庭子女接受公平有質(zhì)量的教育，阻斷貧困代際傳遞。開(kāi)展醫(yī)療保險(xiǎn)和醫(yī)療救助，防止因病致貧、因病返貧。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)農(nóng)村扶貧標(biāo)準(zhǔn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，由社會(huì)保障兜底。探索建立資產(chǎn)收益扶貧方式。財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金和其他涉農(nóng)資金投入設(shè)施農(nóng)業(yè)、養(yǎng)殖、光伏、水電、鄉(xiāng)村旅游等項(xiàng)目形成的資產(chǎn)，具備條件的可折股量化給貧困村和貧困戶(hù)，尤其是喪失勞動(dòng)能力的貧困戶(hù)。完善留守兒童、留守婦女、留守老人和殘疾人關(guān)愛(ài)服務(wù)體系扶貧，提高救助水平，并引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與特殊群體關(guān)愛(ài)服務(wù)工作。另外，考慮到不少貧困戶(hù)之所以貧困，主要源于勞動(dòng)能力和精神狀況的缺陷，靠自我脫貧實(shí)際上存在很多困難，開(kāi)發(fā)式扶貧無(wú)法承擔(dān)脫貧攻堅(jiān)的全部功能。這就需要政府還要堅(jiān)持救濟(jì)式扶貧，為脫貧工作做一些兜底。但是，政府的兜底工作在精準(zhǔn)脫貧保障體系中不宜成為主戰(zhàn)場(chǎng)，而只應(yīng)作為最后防線。只有貧困戶(hù)無(wú)法依靠自身力量脫貧，其所在集體一時(shí)間也無(wú)能力解決問(wèn)題時(shí)，政府才有必要在最低程度上兜底，否則必將造成巨大的財(cái)政負(fù)擔(dān)令政府難以承受。應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各項(xiàng)社會(huì)保障措施，實(shí)現(xiàn)無(wú)縫銜接，努力打造最后一道救助保障網(wǎng)。最后，國(guó)家立法應(yīng)該明確和規(guī)范“五個(gè)一批”的不同模式，并且鼓勵(lì)地方政府積極探索新的幫扶模式。對(duì)于每種模式的運(yùn)用強(qiáng)調(diào)要因人因地施策、因貧困原因施策、因貧困類(lèi)型施策，以達(dá)到精準(zhǔn)扶貧的目的。對(duì)于這五種模式如何推進(jìn)立法應(yīng)分別作出概括性的規(guī)定，給予地方立法以原則性的指導(dǎo)，或者使得地方的扶貧立法或者制定政策也有法可依。在拉美等不少發(fā)展中國(guó)家普遍實(shí)行“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付計(jì)劃”的扶貧方式，其實(shí)質(zhì)是一種“以金錢(qián)換行動(dòng)”性質(zhì)的扶貧策略，［7］197就是對(duì)貧困人口附加義務(wù)地進(jìn)行人力資本投資，促進(jìn)其自身脫貧能力的提高，避免貧困的代際傳遞，從根本上消除貧困。該計(jì)劃在拉美大多數(shù)國(guó)家展開(kāi)，并且取得了顯著效果。這種計(jì)劃對(duì)我國(guó)未來(lái)的扶貧事業(yè)具有一定的借鑒意義。但現(xiàn)階段，我國(guó)不宜借鑒該計(jì)劃，因?yàn)樵?020年之前我國(guó)扶貧事業(yè)的目標(biāo)是消除絕對(duì)貧困，時(shí)間緊，任務(wù)重。同時(shí)，我國(guó)相比拉美國(guó)家有著全面消除絕對(duì)貧困的有利條件。改革開(kāi)放以來(lái)，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，我國(guó)保持了經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，綜合國(guó)力大幅度增強(qiáng)，成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，并且不斷出臺(tái)有利于貧困地區(qū)和貧困人口發(fā)展的政策，為全面消除絕對(duì)貧困奠定了基礎(chǔ)、提供了條件。1981－2008年全球的貧困人口從15億減少到8．05億，中國(guó)貢獻(xiàn)了全球減貧的90%。［8］44我國(guó)貧困人口由1978年占世界貧困人口的1/4下降到2005年的1/20。［9］68而拉美國(guó)家限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家實(shí)力，短時(shí)間內(nèi)全面消除絕對(duì)貧困不太可能，只能有條件、有選擇地解決貧困問(wèn)題。到2020年我國(guó)全面消除絕對(duì)貧困之后，我國(guó)將進(jìn)入解決相對(duì)貧困的階段，在那個(gè)時(shí)候考慮借鑒拉美國(guó)家的這一經(jīng)驗(yàn)較為合適。4．扶貧退出機(jī)制(如何退問(wèn)題):扶貧工作目標(biāo)。國(guó)家扶貧法要深入實(shí)施精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧方略，以脫貧實(shí)效為依據(jù)，以群眾普遍認(rèn)可的尺度為標(biāo)準(zhǔn)，建立嚴(yán)格、規(guī)范、透明的貧困退出機(jī)制，制定退出標(biāo)準(zhǔn)和程序，促進(jìn)貧困人口、貧困村、貧困縣在2020年以前有序退出，依法保證如期實(shí)現(xiàn)脫貧攻堅(jiān)目標(biāo)。貧困人口退出要以戶(hù)為單位，退出標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)是該戶(hù)年人均純收入穩(wěn)定超過(guò)國(guó)家扶貧標(biāo)準(zhǔn)且“兩不愁、三保障”即吃穿不愁，義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障。貧困戶(hù)退出程序，應(yīng)當(dāng)由村“兩委”組織民主評(píng)議后提出，經(jīng)村“兩委”和駐村工作隊(duì)核實(shí)、擬退出貧困戶(hù)認(rèn)可，在村內(nèi)公示無(wú)異議后，公告退出，并在建檔立卡貧困人口中銷(xiāo)號(hào)。貧困村退出要以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮村內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施、基本公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、集體經(jīng)濟(jì)收入等綜合因素。貧困村貧困發(fā)生率降至2%以下，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)公示無(wú)異議后，應(yīng)當(dāng)公告退出。貧困縣退出要以貧困發(fā)生率為主要衡量標(biāo)準(zhǔn)。貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下，由縣級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組提出退出申請(qǐng)，市級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組初審，省級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組核查，確定退出名單后向社會(huì)公示征求意見(jiàn)。公示無(wú)異議的，由省(自治區(qū)、直轄市)扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組審定后向國(guó)務(wù)院扶貧開(kāi)發(fā)領(lǐng)導(dǎo)小組報(bào)告。另外，在國(guó)家進(jìn)行扶貧立法時(shí)應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定貧困對(duì)象違反規(guī)定的法律責(zé)任。①這樣規(guī)定可以有效防止如前所述的扶貧對(duì)象騙取扶貧優(yōu)惠待遇主體資格、扶貧對(duì)象脫貧后仍然享受扶貧優(yōu)惠待遇等問(wèn)題的出現(xiàn)。同時(shí)，為了避免貧困縣窮縣“富衙”、“戴帽”炫富的現(xiàn)象，引導(dǎo)貧困縣領(lǐng)導(dǎo)把工作重點(diǎn)放在扶貧開(kāi)發(fā)上，應(yīng)當(dāng)建立在立法中確立貧困縣約束機(jī)制，對(duì)貧困縣應(yīng)當(dāng)作為事項(xiàng)、禁止作為事項(xiàng)作出明確規(guī)定。5．扶貧監(jiān)督考核機(jī)制(如何監(jiān)督問(wèn)題):扶貧工作的關(guān)鍵。地方扶貧立法監(jiān)督機(jī)制的薄弱體現(xiàn)為:扶貧程序規(guī)范缺乏;責(zé)任規(guī)范缺失;權(quán)利救濟(jì)規(guī)范缺失。中央扶貧立法應(yīng)根據(jù)正當(dāng)程序原則，健全扶貧工作中的程序，做到程序法定。對(duì)于違法行為設(shè)立嚴(yán)厲的制裁措施和手段，通過(guò)懲罰性規(guī)范預(yù)防和控制扶貧違法行為，降低違法行為的發(fā)生率。針對(duì)侵害貧困者權(quán)利的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，“應(yīng)扶”而不能“被扶”扶貧對(duì)象的權(quán)利得不到保障，應(yīng)在立法中明確和細(xì)化貧困者有從國(guó)家獲得救濟(jì)的權(quán)利和相應(yīng)的程序性權(quán)利，包括行政救濟(jì)和司法救濟(jì)，行政救濟(jì)主要體現(xiàn)為行政復(fù)議，司法救濟(jì)主要體現(xiàn)為行政訴訟。扶貧國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)法要建立農(nóng)村貧困統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)體系，提高監(jiān)測(cè)能力和數(shù)據(jù)質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享。要建立扶貧工作責(zé)任清單，制定扶貧開(kāi)發(fā)工作成效考核辦法和逐級(jí)督查制度。要建立責(zé)任追究制度等。

三、精準(zhǔn)扶貧的司法全面保障

在以往粗狂式扶貧的背景下，貧困人口占全國(guó)人口的比例很大，違法犯罪所造成的貧困人口僅是很少的一部分，司法對(duì)扶貧的保障作用就顯得非常有限。如今，我國(guó)貧困人口已經(jīng)大大降低，精準(zhǔn)扶貧追求貧困發(fā)生率最小化，司法的保障作用就會(huì)得到顯現(xiàn)。①中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳于2016年4月27日印發(fā)的《關(guān)于建立貧困退出的意見(jiàn)》就將貧困發(fā)生率作為貧困縣是否退出的主要衡量指標(biāo)。司法相對(duì)與立法而言，在精準(zhǔn)扶貧法治保障中的作用應(yīng)該是次要的、輔助性的。因?yàn)樗痉ǖ膬?yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)矯正正義，立法的優(yōu)勢(shì)在于實(shí)現(xiàn)分配正義。精準(zhǔn)扶貧的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公民的社會(huì)救助權(quán)利，它的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)普遍意義上的國(guó)家給付和平等對(duì)待，立法具有普遍適用的特點(diǎn)所以它的保障是最有效的方式。但司法通過(guò)恢復(fù)正義、人權(quán)保障、司法監(jiān)督的方式減少、預(yù)防貧困現(xiàn)象的發(fā)生和對(duì)貧困的精準(zhǔn)識(shí)別，為精準(zhǔn)扶貧的順利推進(jìn)減少難度和阻力，從而提供積極地保障。根據(jù)司法的具體職能活動(dòng)，精準(zhǔn)扶貧的司法保障可以在刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟中得到落實(shí)。(一)在刑事訴訟中的保障精準(zhǔn)扶貧。精準(zhǔn)扶貧理念最終目標(biāo)是消除貧困，要求找準(zhǔn)致貧的原因，根據(jù)致貧的原因?qū)ΠY下藥，不但要扶助已有的貧困者脫貧，而且要最大限度地防止貧困的發(fā)生和提高扶貧的長(zhǎng)遠(yuǎn)效益。①?lài)?guó)家目前以開(kāi)發(fā)扶貧為主要導(dǎo)向，救濟(jì)扶貧為輔助機(jī)制，就是要讓貧困者有自我“造血”的能力，減少?lài)?guó)家的“輸血”成本，讓國(guó)家財(cái)政用到無(wú)法自我“造血”的貧困戶(hù)上。不可否認(rèn)的是，犯罪行為會(huì)導(dǎo)致貧困現(xiàn)象的發(fā)生。一個(gè)比較富裕的家庭也可能因?yàn)橐黄鹦淌掳讣萑胴毨е?，比如一起交通事故將家庭的主要收入?lái)源者致命，極有可能導(dǎo)致這個(gè)家庭陷入貧困之中。犯罪對(duì)于被告人和受害人而言，都有可能基于該犯罪行為的發(fā)生而使其家庭陷入貧困潦倒。犯罪是導(dǎo)致眾多家庭貧困的原因之一。對(duì)于犯罪者而言，長(zhǎng)期被羈押，失去人身自由，是其家庭因缺乏勞動(dòng)能力而陷入貧困。另外，出于維護(hù)社會(huì)公共秩序的需要，國(guó)家打擊犯罪必可避免的會(huì)導(dǎo)致一些罪犯家庭的貧困，但訴訟中的人權(quán)保障不力也會(huì)導(dǎo)致不必要的貧困現(xiàn)象發(fā)生，增加國(guó)家的扶貧負(fù)擔(dān)。司法機(jī)關(guān)尤其是法院應(yīng)該在法律許可的范圍內(nèi)，最大限度地將刑事司法與精準(zhǔn)扶貧聯(lián)系起來(lái)。在我看來(lái)，法院應(yīng)該在以下兩點(diǎn)上工作做到位，就是在為精準(zhǔn)扶貧提供法治保障。1.依法貫徹刑事和解制度。刑事和解屬于恢復(fù)性司法而非報(bào)復(fù)性司法。［10］它不但有節(jié)約司法資源，降低訴訟風(fēng)險(xiǎn)的優(yōu)勢(shì)，對(duì)于那些刑事訴訟附帶民事訴訟的案件中的被害人的生計(jì)的影響也是巨大的。如民間糾紛引發(fā)的人身傷害案件，被害人重傷至殘之后，就成為喪失勞動(dòng)能力之人，并且家庭還要為他背上沉重的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，如果再無(wú)法獲得相應(yīng)的民事賠償，則這個(gè)家庭很容易陷入貧困。這樣的被害人在訴訟中更關(guān)注的是民事賠償能否兌現(xiàn)，而非對(duì)被告人的刑罰問(wèn)題。我國(guó)2012年修改的刑事訴訟法第5編第2章第二百七十七至第二百七十九條規(guī)定了刑事和解制度的適用范圍、條件、啟動(dòng)和受理程序。法律之所以為刑事和解正名，并且其適用范圍由自訴案件擴(kuò)大到部分公訴案件，很重要的原因是我國(guó)刑事司法判決中的民事賠償部分執(zhí)行難，司法實(shí)踐中，判決白條現(xiàn)象普遍，被害人贏得了官司卻得不到相應(yīng)的賠償。而一般情況下，賠償數(shù)額的增大會(huì)增加和解達(dá)成的可能性。所以，在法律許可的框架之內(nèi)，法庭應(yīng)該深入調(diào)查，針對(duì)已經(jīng)貧困的當(dāng)事人或者判決結(jié)果極可能導(dǎo)致當(dāng)事人貧困的案件中最大限度地落實(shí)刑事和解制度。目前，司法機(jī)關(guān)落實(shí)刑事和解制度還存在一定的顧慮，因?yàn)椤盎ㄥX(qián)買(mǎi)刑”的批評(píng)聲音在社會(huì)上一直存在，但法院作為司法部門(mén)，應(yīng)該秉承審判獨(dú)立的原則，依法審判，在法律之內(nèi)追求最大的社會(huì)效果。2.落實(shí)“疑罪從無(wú)”、“非法證據(jù)排除”等保障人權(quán)的法律原則。刑事司法的人權(quán)保障客觀上也有助于減少貧困現(xiàn)象的發(fā)生。雖然我們刑法上規(guī)定罪責(zé)自負(fù)，但客觀上不可能對(duì)一個(gè)家庭產(chǎn)生極大的影響。對(duì)被告人長(zhǎng)期的羈押，限制其人身自由，不僅嚴(yán)重侵犯了被告人權(quán)益，同時(shí)也是時(shí)間、精力、財(cái)力上的浪費(fèi)，在客觀上往往導(dǎo)致他們家庭的貧困，如佘祥林、趙作海案。疑罪從有、疑最從掛，疑罪從輕。刑訊逼供是犯罪嫌疑人的人身和精神摧殘，極有可能因其受到的傷害而喪失勞動(dòng)能力甚至喪失生命，其家庭也會(huì)因此而貧困，所以國(guó)家近年來(lái)一直在推行刑事司法中推行“非法證據(jù)排除”規(guī)則。“疑罪從無(wú)”、“非法證據(jù)排除”是刑事司法審判的基本原則，它們的落實(shí)依賴(lài)以審判為中心的訴訟制度的完善，目前，國(guó)家正積極推進(jìn)以審判為中心的訴訟制度改革，在這樣的背景下，司法機(jī)關(guān)應(yīng)樹(shù)立和堅(jiān)守人權(quán)保障的觀念，自覺(jué)落實(shí)“疑罪從無(wú)”、“非法證據(jù)排除”等保障人權(quán)的法律原則，通過(guò)人權(quán)的司法保障盡量減少不必要的貧困現(xiàn)象發(fā)生。(二)在民事訴訟中保障精準(zhǔn)扶貧?，F(xiàn)實(shí)生活中，債權(quán)人的債權(quán)不能如期實(shí)現(xiàn)，也是導(dǎo)致不少家庭貧困的原因。債務(wù)糾紛是最常見(jiàn)的民事糾紛之一，法院既是民事糾紛的裁判者，也是民事裁判的執(zhí)行機(jī)關(guān)，可以通過(guò)債務(wù)糾紛的解決為精準(zhǔn)扶貧提供相應(yīng)的法律保障。1.地方政府作為債務(wù)人，債權(quán)人難以實(shí)現(xiàn)債權(quán)而導(dǎo)致家庭貧困的情形?，F(xiàn)實(shí)生活中，地方政府基于國(guó)家賠償、市場(chǎng)交易、在工程建設(shè)中讓對(duì)方墊支等很多原因都有可能債務(wù)人，而中國(guó)是一個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展十分不平衡的國(guó)家，并不是每個(gè)地方政府都有充足的財(cái)力去還債，這個(gè)現(xiàn)象尤其體現(xiàn)在一些貧困地區(qū)、不發(fā)達(dá)地區(qū)的鄉(xiāng)級(jí)政府中。而債務(wù)人相對(duì)于地方政府往往處于弱勢(shì)地位，再加上政府的人事變動(dòng)，債務(wù)往往不能如期實(shí)現(xiàn)，長(zhǎng)期拖欠，使得很多債務(wù)人長(zhǎng)期處于要債之中，去法院告狀，往往因?yàn)閷?duì)方是一級(jí)政府而不被法院受理，無(wú)法得到司法的保護(hù)。全面推薦依法治國(guó)的重要內(nèi)容就是要保障人民法院依法獨(dú)立行使審判權(quán)，司法部門(mén)的省級(jí)統(tǒng)管也為擺脫地方保護(hù)主義創(chuàng)造了較好的制度條件。所以，司法部門(mén)應(yīng)該摒棄地方保護(hù)主義，起訴的案件只要符合民事訴訟法第108條規(guī)定的條件，法院就應(yīng)該依法受理。另外，由于一些地方政府的財(cái)政十分匱乏，政府還債包括國(guó)家賠償或者補(bǔ)償?shù)呢?cái)力十分有限。對(duì)于此類(lèi)情況，地方法院應(yīng)該有針對(duì)性的進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，匯總到最高人民法院，由最高人民法院向中央政府提出由中央代地方還債的建議，以便下級(jí)法院能順利執(zhí)行司法裁判。2.債權(quán)人弱勢(shì)而導(dǎo)致債權(quán)不能實(shí)現(xiàn)導(dǎo)致貧困的民間債務(wù)。筆者在農(nóng)村中調(diào)查發(fā)現(xiàn)，我國(guó)不少農(nóng)村地區(qū)，都出現(xiàn)了大量的非常集資現(xiàn)象。貪便宜、多掙錢(qián)心理的給出高額利息。一類(lèi)非法集資純粹是詐騙，一類(lèi)非法集資不能退換集資款是因?yàn)槭袌?chǎng)原因。對(duì)于前者不少地方政府都成了打擊非法集資辦公室，但政府主要打擊的詐騙性質(zhì)的非法集資。對(duì)于正常市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)為目的的非法集資卻沒(méi)有給予高度重視。比如，很多集資者的財(cái)產(chǎn)或者居住地都比較分散和隱蔽，投資者要么不知道他的財(cái)產(chǎn)在那，要么不知道到底有多少，即使打官司勝訴了，判決書(shū)也是一紙空文，債權(quán)難以實(shí)現(xiàn)。法院應(yīng)該對(duì)此類(lèi)案件應(yīng)該加強(qiáng)執(zhí)法力度，在執(zhí)行當(dāng)中積極主動(dòng)，及時(shí)查封、扣壓、凍結(jié)、處理涉案財(cái)物，保障處于貧困的集資者實(shí)現(xiàn)其合法債權(quán)。(三)在行政訴訟中對(duì)保障精準(zhǔn)扶貧。在政府的扶貧工作中，精準(zhǔn)識(shí)別貧困戶(hù)是精準(zhǔn)扶貧的基礎(chǔ)性工作，也是最容易產(chǎn)生行政糾紛的階段，因?yàn)榫珳?zhǔn)識(shí)別在實(shí)踐當(dāng)中仍然是由人來(lái)識(shí)別，難以避免識(shí)別的主觀性，主觀性就容易產(chǎn)生不同的見(jiàn)解。有些農(nóng)村公民會(huì)自認(rèn)為應(yīng)該成為貧困戶(hù)從而享受?chē)?guó)家扶幫的待遇，但政府工作人員基于自己的認(rèn)識(shí)而沒(méi)有將其識(shí)別為貧困戶(hù)，涉及當(dāng)事人的根本利益，難免發(fā)生糾紛。從行政法理的角度講，這種識(shí)別應(yīng)該屬于行政確認(rèn)，具體的貧困戶(hù)識(shí)別應(yīng)該屬于具體行政行為，具有可訴性。我國(guó)現(xiàn)行的行政訴訟法第二條規(guī)定:公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。貧困對(duì)象的識(shí)別與認(rèn)定關(guān)系到當(dāng)事人社會(huì)保障權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，這一權(quán)利是憲法規(guī)定的基本權(quán)利，無(wú)疑屬于“合法權(quán)益”的范疇，所以扶貧工作中的行政識(shí)別行為屬于行政訴訟的受案范圍。鑒于憲法司法化在我國(guó)存在很大爭(zhēng)議，最高人民法院可以在行政訴訟法的司法解釋中明確扶貧工作中的行政識(shí)別行為屬于行政訴訟的受案范圍。由于被告是地方政府，在審判和執(zhí)行中都難免有一定難度。地方法院要做好受理和妥善解決此類(lèi)案件的思想準(zhǔn)備。法律規(guī)定行政訴訟的案件不適用調(diào)解，這就要求法院充分運(yùn)用法律賦予自己的調(diào)查權(quán)力，公正地做出判決，以保障扶貧工作的精準(zhǔn)性，為社會(huì)把好公平正義的最后一道防線。

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作者:張志偉 馮曉晴 單位:河南師范大學(xué)