導(dǎo)語：土地制度的司法機(jī)制探索一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：董燕工作單位：上海交通大學(xué)法學(xué)院

我國環(huán)境法治中的突出問題是環(huán)境執(zhí)法問題,主要是由于對破壞環(huán)境的公、私行為缺乏有效的監(jiān)督和對受害人的權(quán)益缺乏有效的救濟(jì)。而在各種監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制中,司法機(jī)制尤其重要,相對于其它各種現(xiàn)代權(quán)威和力量,獨(dú)立的司法權(quán)和有效的司法運(yùn)作機(jī)制更能穩(wěn)定地調(diào)整和調(diào)和各種相互沖突的利益,包括個體利益和社會利益。同時,司法救濟(jì)本身所具有的宣示、教育和引導(dǎo)作用使其成為環(huán)境教育的有效途徑。從目前的情形來看,環(huán)境司法機(jī)制尚未有效發(fā)揮其作用。因此,在強(qiáng)調(diào)環(huán)境法治的今天,有必要健全和完善我國的環(huán)境司法機(jī)制,以保障公眾和個人的環(huán)境權(quán)益,推動我國環(huán)境保護(hù)工作的進(jìn)行。

一、我國現(xiàn)有環(huán)境司法機(jī)制面臨的困境

沿用傳統(tǒng)的司法機(jī)制,現(xiàn)有的環(huán)境司法機(jī)制面對環(huán)境問題及環(huán)境法律關(guān)系的復(fù)雜性,表現(xiàn)出極大的不協(xié)調(diào),主要表現(xiàn)在以下幾個方面。首先,我國現(xiàn)有5民事訴訟法6和5行政訴訟法6中將原告資格限于/直接利害關(guān)系人0。由于環(huán)境問題具有潛伏性、積累性、流動性、復(fù)合性等特點(diǎn),環(huán)境污染侵害的對象經(jīng)常是不特定的多數(shù)人,很多環(huán)境污染與資源破壞行為并不直接針對特定人。按照現(xiàn)有關(guān)于原告資格的規(guī)定,這一類沒有直接利害關(guān)系人的環(huán)境侵權(quán)行為就無法通過司法途徑予以制止;另一方面,當(dāng)有關(guān)政府部門因錯誤決策或怠于履行環(huán)境保護(hù)職責(zé),造成現(xiàn)實(shí)的或潛在的環(huán)境污染與資源破壞時,依照現(xiàn)有的行政訴訟法對行政訴訟主體資格的要求,除行政管理相對人或直接利益相關(guān)人外,其他人是無權(quán)提起訴訟的。事實(shí)上,政府的環(huán)境決策和抽象環(huán)境行政行為往往沒有嚴(yán)格意義上的直接利害關(guān)系相對人,但政府的環(huán)境決策和抽象環(huán)境行政行為對環(huán)境產(chǎn)生的影響往往更為重大和深遠(yuǎn)?！?〕環(huán)境訴訟中對于原告資格的這一嚴(yán)格限制排除了環(huán)境公益訴訟的可能性,在實(shí)踐中造成了環(huán)境權(quán)益保護(hù)范圍的狹隘性,公益訴訟對環(huán)境損害的預(yù)防作用無法發(fā)揮。其次,由于環(huán)境問題具有其復(fù)雜性,一方面,環(huán)境損害存在著長期性、潛伏性、不易逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn),其損害的結(jié)果在侵害人實(shí)施侵害行為時不一定立即表現(xiàn)出來,而是要經(jīng)過一段相當(dāng)長的時期才實(shí)際爆發(fā),現(xiàn)有的訴訟時效規(guī)則可能使部分受害人的權(quán)益無法獲得保護(hù);另一方面,基于環(huán)境侵權(quán)行為的單方性和環(huán)境問題的科學(xué)性,環(huán)境侵權(quán)行為中雙方當(dāng)事人的地位差異明顯,企業(yè)、行政機(jī)關(guān)等有關(guān)環(huán)境侵權(quán)人在信息掌握、取證能力等方面具有絕對優(yōu)勢,現(xiàn)有民事訴訟/誰主張誰舉證0的舉證責(zé)任分配方式難以適用。此外,對于環(huán)境案件的審理除了要解決私權(quán)利之間的沖突外,還要以環(huán)境公共利益為優(yōu)先的價值取向,對于以/平等、自愿、所有權(quán)神圣0等為原則的民事案件的法官和以/合法0為原則的行政訴訟案件的法官而言,這無疑是一個新的價值標(biāo)準(zhǔn)。除此之外,環(huán)境問題本身的復(fù)雜性決定了環(huán)境案件的判斷處理除需法律知識外,還需要相關(guān)的環(huán)境科學(xué)知識,這對于法官的知識結(jié)構(gòu)提出了挑戰(zhàn)。另外,環(huán)境司法機(jī)制存在的更大困境在于其對三大訴訟的嚴(yán)格區(qū)分。盡管從環(huán)境侵權(quán)行為的主體和性質(zhì)來看,存在公行為侵權(quán)和私行為侵權(quán)兩種方式,由此構(gòu)成行政訴訟、民事訴訟乃至刑事訴訟的對象。但不可否認(rèn),環(huán)境訴訟和其它訴訟存在很大的差別。很多情況下,基于行政機(jī)關(guān)在環(huán)境管理中的特殊地位和管理權(quán)力,對于環(huán)境侵權(quán)行為,環(huán)境管理機(jī)關(guān)往往依受害人的申請或依職權(quán)對侵害行為進(jìn)行調(diào)查,作出確認(rèn),并在此基礎(chǔ)上形成有關(guān)停止侵害、賠償損失的行政裁決。此時,環(huán)境管理行政機(jī)關(guān)除了行使其行政管理權(quán)之外,其目標(biāo)是環(huán)境權(quán)這一社會性公權(quán)的保護(hù),而其處理的公民之間或者公民與法人之間的民事糾紛是一種社會性私權(quán)的糾紛,環(huán)境權(quán)這一社會性權(quán)利的存在,使得行使公權(quán)力的行政機(jī)關(guān)與享有私權(quán)的公民和法人在過去純粹的行政法律關(guān)系之外又建立了一種新的法律關(guān)系)))社會法律關(guān)系,這種關(guān)系是以社會性公權(quán)與社會性私權(quán)的平衡、協(xié)調(diào)與制約為特征的新型關(guān)系。在這種新型關(guān)系中,環(huán)境管理機(jī)關(guān)所擁有的權(quán)力來源于傳統(tǒng)的行政權(quán)又異化于傳統(tǒng)的行政權(quán)力,其行為類似于行政行為又不同于行政行為?！?〕對此,按照現(xiàn)行環(huán)境司法機(jī)制,一方面會產(chǎn)生法院對有關(guān)行政機(jī)關(guān)結(jié)論作為證據(jù)的采用與審查問題,一方面也可能導(dǎo)致很多案件在審理和判決的過程中,或者由于行政機(jī)關(guān)的行為發(fā)生變化而使民事案件的審理結(jié)果發(fā)生變化,或者由于不同的審判庭遵循不同的理念進(jìn)行審查,導(dǎo)致對同一事實(shí)的認(rèn)定矛盾?！?〕可見,環(huán)境訴訟在一定程度上具有傳統(tǒng)的行政訴訟與民事訴訟的特征,但更多地具有其本身的特性。導(dǎo)致環(huán)境訴訟特殊性的原因除了環(huán)境問題本身的復(fù)雜性之外,更因?yàn)榄h(huán)境權(quán)的社會權(quán)屬性。社會法以社會本位、國家干預(yù)、公私法融合為特征,超越了傳統(tǒng)行政法、民法的理論與制度,具有全新的理念和制度,其法律關(guān)系主體所具有的許多權(quán)利的行使具有公私法交融的特性,對這些權(quán)利的保護(hù)也需要有公法和私法手段的結(jié)合。目前將環(huán)境訴訟劃分為行政訴訟與民事訴訟,并依照現(xiàn)有的5民事訴訟法6和5行政訴訟法6予以調(diào)整的環(huán)境司法機(jī)制無法完全適應(yīng)環(huán)境法的需求,無法有效、全面解決公眾環(huán)境權(quán)的保障問題。對環(huán)境權(quán)的司法救濟(jì)需要在制度設(shè)計(jì)和程序要求方面對傳統(tǒng)行政訴訟和民事訴訟有所突破或異化,只有通過機(jī)制創(chuàng)新,健全和完善專門的環(huán)境司法機(jī)制,才能實(shí)現(xiàn)對公民環(huán)境權(quán)的有效保障,使公民環(huán)境權(quán)益不致落空。從各國現(xiàn)有的機(jī)制設(shè)置來看,通過機(jī)制創(chuàng)新較好地完成上述目標(biāo),為公眾環(huán)境權(quán)提供有效司法保護(hù)的是澳大利亞新南威爾士州的土地與環(huán)境法庭制度。

二、澳大利亞新南威爾士州土地環(huán)境法院制度

(一)產(chǎn)生背景

作為早期英國的殖民地,澳大利亞沿襲了英美法律制度和體系。新南威爾士州是澳大利亞人口最多、經(jīng)濟(jì)最為發(fā)達(dá)的州。20世紀(jì)70年代,隨著經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,人們對于當(dāng)時處理規(guī)劃和環(huán)境問題的機(jī)制日益不滿。當(dāng)時,環(huán)境和規(guī)劃事務(wù)涉及諸多不同的、相互獨(dú)立的法律規(guī)定,并由諸多不同的法院和行政法庭進(jìn)行管轄。這些機(jī)構(gòu)之間的管轄權(quán)在很多領(lǐng)域發(fā)生重疊和交叉,造成了實(shí)踐中的混亂和無序,在日益高漲的改革呼聲下,該州進(jìn)行了一攬子卓有成效的立法和訴訟改革,改革的成果之一便是建立了土地與環(huán)境法院。根據(jù)1979年的5土地和環(huán)境法院法案6和1979年的5環(huán)境規(guī)劃與評估法案6,該州于1980年設(shè)立了土地與環(huán)境法院,該法院被授權(quán)管轄州內(nèi)有關(guān)規(guī)劃和環(huán)境的各事項(xiàng)。規(guī)劃與環(huán)境部長D#P#Landa在介紹該新法院時稱:/政府決定建立新的法院,以使現(xiàn)有由諸多法院和裁判機(jī)構(gòu)掌握的涉及土地使用和開發(fā)、土地評估、稅收及相關(guān)法律執(zhí)行的管轄權(quán)合理化。這一過程十分重要,可以避免原有的城鎮(zhèn)規(guī)劃立法過于復(fù)雜并且無法有效運(yùn)作的問題,,這一法庭將在后續(xù)立法的管轄權(quán)解釋及操作中發(fā)揮重要作用。0〔4〕

(二)法院的地位及功能

除了澳大利亞高級法院外,新南威爾士州的最高法院為州最高上訴法院,該法院下一級的法院有州最高法院、土地和環(huán)境法院及州補(bǔ)償法院/州行業(yè)關(guān)系委員會,上述三個法院處于同一地位,在州最高法院下,設(shè)地區(qū)法院和地方法院兩級。這一法院系統(tǒng)模式凸顯了土地和環(huán)境法院的地位和作用。該法院有三大基本功能:一是作為處理涉及規(guī)劃和開發(fā)問題的上訴案的行政法庭;二是通過民事程序強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)劃和環(huán)境法,并對這些領(lǐng)域內(nèi)的行政決策予以訴訟審查;三是對基于不同法律法規(guī)提起的對環(huán)境犯罪行為的公訴行使刑事管轄權(quán)。該法院的管轄權(quán)是排他性的,除了州最高上訴法院外,該法院是州內(nèi)涉及環(huán)境和規(guī)劃法項(xiàng)下各事務(wù)的唯一管轄人。該法院由7名法官和9名技術(shù)專家委員構(gòu)成,其中,法官的產(chǎn)生和任期與其它法院的法官一樣。技術(shù)專家委員會的任期為7年,并要求任職的專家在地方管理或城鎮(zhèn)計(jì)劃、環(huán)境科學(xué)、環(huán)境保護(hù)或環(huán)境評估、土地評估、建筑、工程、測量或建筑物構(gòu)建、自然資源管理等領(lǐng)域具有令部長滿意的特殊知識、經(jīng)驗(yàn)或適當(dāng)?shù)馁Y格。在特殊情況下,在某些涉及澳大利亞原住民及其土地權(quán)利請求的案件中,法院還會聘請一些對此有專門經(jīng)驗(yàn)的專家組成專家委員會參與審理。環(huán)境法院的這一人員構(gòu)成有效彌補(bǔ)了法官環(huán)境知識匱乏的不足,較好地實(shí)現(xiàn)了環(huán)境科學(xué)和法律在環(huán)境訴訟中的結(jié)合和應(yīng)用,為案件的合理解決奠定了基礎(chǔ)。澳大利亞5土地和環(huán)境法院法案6將法院的管轄權(quán)分為如下7類:涉及環(huán)境規(guī)劃的上訴;涉及地方政府及其它各種不同性質(zhì)的上訴;涉及強(qiáng)制征用土地的評估及補(bǔ)償;涉及環(huán)境規(guī)劃和保護(hù)、民事執(zhí)行、對行政決定的訴訟審查、對有關(guān)法律、強(qiáng)制令的實(shí)施;對輕微環(huán)境刑事案件的簡易管轄;地方法院已經(jīng)定罪的刑事上訴案件(極為罕見);由包括原告、檢察長或其它對公訴負(fù)責(zé)的人員提起的對地方法官的定罪、頒布的命令及作出的判決的上訴。其中,1、2、3類案件主要涉及行政訴訟,在此類案件的審理和裁決中,法院可以行使最初決策者的所有功能和決定權(quán),法院可以代替地方政府或其它決策機(jī)構(gòu)行使行政權(quán)。法院可以聽取任何專家的意見,提交有關(guān)證據(jù),即使該證據(jù)并不在最初決策者的考慮范圍。此類案件需要遵循一定的形式和技術(shù)性細(xì)節(jié),以確保裁決前相關(guān)事項(xiàng)得到充分考慮和調(diào)查,同時,盡管仍需遵循程序公平的原則,但傳統(tǒng)的舉證責(zé)任原則不再適用?！?〕此類案件一般由技術(shù)專家予以裁決,只有在涉及復(fù)雜案件時,法官才進(jìn)行裁判,例如,有關(guān)原住民土地權(quán)利爭議的案件審理中,往往由1名法官和2名原住民專家參與審理。第4類案件涉及民事執(zhí)行問題,法院有權(quán)確認(rèn)權(quán)利,并簽發(fā)強(qiáng)制執(zhí)行有關(guān)規(guī)劃與環(huán)境方面的命令,法院有權(quán)對新南威爾士州各級政府及公共機(jī)構(gòu)所作的決策進(jìn)行司法審查,審查范圍包括行政決策的合法性、合理性和程序適當(dāng)性。法院的這一特性有效解決了涉及民事和行政訴訟的環(huán)境訴訟在傳統(tǒng)三大訴訟分立狀態(tài)下可能遇到的難題,有利于案件審理結(jié)果的一致性,也有效節(jié)約了司法成本,提高了司法效率。在上述4類案件的審判中,法院還設(shè)置了調(diào)解制度,允許當(dāng)事人在自愿調(diào)解的基礎(chǔ)上達(dá)成和解,從而打破了有關(guān)行政訴訟不適用調(diào)解的傳統(tǒng),使案件的解決更有效率。第5、6、7類案件涉及對于刑事公訴案件的管轄,一般由法官進(jìn)行審理和裁決。環(huán)境法院對于違反5環(huán)境污染控制法案6、5環(huán)境操作保護(hù)法案6、5清潔空氣法6、5清潔水法6、5噪音控制法6及5廢物削減與管理法6等有關(guān)環(huán)境法規(guī)的行為加大了刑事打擊力度,對環(huán)境違法行為起到了制止和威懾的作用。第4、5、6、7類案件在性質(zhì)上具有司法的性質(zhì),因此只能由法官進(jìn)行審理,同時嚴(yán)格適用相關(guān)的證據(jù)規(guī)則。

(三)法院的特點(diǎn)

1.在法律的強(qiáng)制執(zhí)行方面,法院在對于藐視法庭或不遵守法庭簽發(fā)之命令者予以逮捕、拘留和懲罰方面與最高法院具有同樣功能,對于藐視法庭的行為,法院可處以罰金、監(jiān)禁或同時處以罰金和財(cái)產(chǎn)扣押令,甚至判刑?！?〕法院的這一權(quán)力對于保障有關(guān)環(huán)境保護(hù)法律和命令的執(zhí)行起到了重要作用。2.在涉及環(huán)境違法行為的訴訟中,采用特殊的、開放式的起訴資格制度(openstand-ing),突破了普通法要求原告具有/特殊利益0的作法,1997年的5環(huán)境保護(hù)執(zhí)行法案6規(guī)定:如違反或可能違反任何法案或條例的行為造成或可能造成的環(huán)境的損害,則任何人得向土地與環(huán)境法院提起訴訟,請求簽發(fā)命令禁止該行為。1979年的環(huán)境規(guī)劃與評估法案鼓勵公眾參與決策。該法案在其123條第1款規(guī)定:任何人得向法院請求簽發(fā)命令對違反本法案的行為予以救濟(jì)或禁止,而無論其權(quán)利是否會受該行為影響。其它法案也對有關(guān)公益訴訟、代表人訴訟等作了規(guī)定。這就為有關(guān)環(huán)保非政府組織參與環(huán)境訴訟提供了法律基礎(chǔ)。3.法院主要對公共法進(jìn)行考量。即法院并不關(guān)注公民相互之間的私人權(quán)利糾紛,而更多地關(guān)注公眾與政府間的權(quán)利平衡。新南威爾士州的土地與環(huán)境法院從成立之初到現(xiàn)在,取得了巨大的成功。一方面,法院的地位及權(quán)力設(shè)置大大提高了社會對于環(huán)境問題的關(guān)注,推動了環(huán)境執(zhí)法。另一方面,諸如法官與環(huán)境專業(yè)人士結(jié)合等一系列制度的設(shè)置大大提高了環(huán)境訴訟案件解決的效率和科學(xué)性、合理性,使有關(guān)環(huán)境案件能夠得到快速、有效的解決。據(jù)統(tǒng)計(jì),95%的第1、2、3類案件都能在6個月內(nèi)獲得解決,95%的第4、5、6、7類案件都能在8個月內(nèi)獲得解決。同時,由于該法院規(guī)模較小,較為專業(yè),容易通過不斷的機(jī)制創(chuàng)新突破傳統(tǒng)訴訟法的桎,〔7〕以契合環(huán)境法的特殊規(guī)定和價值取向,從而為公眾環(huán)境權(quán)的司法保障奠定了基礎(chǔ)。土地與環(huán)境法院的成功經(jīng)驗(yàn)受到了有關(guān)學(xué)者和專家的注意,LordWoolf法官就建議在英國引入環(huán)境法院機(jī)制,他認(rèn)為:/環(huán)境法院的意義不僅在于名稱的不同,它是一個多面體、多功能的機(jī)構(gòu),它集現(xiàn)有環(huán)境領(lǐng)域中法院、行政法庭及檢察官的職能于一身,對于環(huán)境糾紛提供了更為快速、廉價、高效的一站式解決方案。0〔8〕劍橋大學(xué)的Malcolm教授在其比較研究的結(jié)論中也建議在英格蘭和威爾士引入環(huán)境法院制度,認(rèn)為:/澳大利亞的經(jīng)驗(yàn)說明環(huán)境法庭為實(shí)現(xiàn)環(huán)境和規(guī)劃法的執(zhí)法提供了一種更為綜合、民主、高效的方式。0〔9〕目前,澳大利亞的其它一些州以及英國的一部分地區(qū)也開始嘗試建立專門的環(huán)境法院,對于環(huán)境訴訟案件進(jìn)行統(tǒng)一管理,以提高效率、改善環(huán)境法治狀況。

三、澳大利亞環(huán)境法院制度對我國的借鑒意義

盡管我國和澳大利亞的法律體系和傳統(tǒng)存在著差異,但其環(huán)境法院制度對于我國環(huán)境司法救濟(jì)制度的完善還是有其積極的借鑒意義。首先,審級較高的專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件的作法,可以借助其集中效應(yīng),產(chǎn)生較大的公眾影響力,從而發(fā)揮司法審判的宣示和教育意義。在我國,環(huán)境訴訟因?yàn)楦鞣N原因本來就為數(shù)不多,三大訴訟分離的情形更使這為數(shù)不多的環(huán)境訴訟案件湮沒于其它各類案件中,無法產(chǎn)生社會教育的作用。其次,專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件的機(jī)制,使原本要求所有可能審理環(huán)境案件的法官都掌握有關(guān)環(huán)境知識、遵從環(huán)境立法的價值取向的苛刻條件不再必需,可以在很大程度上降低司法成本,同時又可以通過對專門法官的訓(xùn)練提升環(huán)境案件審理的質(zhì)量和效率。再次,由專門法院統(tǒng)一審理環(huán)境案件的機(jī)制可以有效解決我國現(xiàn)行環(huán)境司法中遇到的諸如行政訴訟和民事訴訟交錯等難題,使案件的審理更具科學(xué)性和合理性。另外,環(huán)境法院專業(yè)性和小規(guī)模的特點(diǎn)使其更易于機(jī)制創(chuàng)新,使其自身突破傳統(tǒng)法律理論與制度的束縛,適應(yīng)環(huán)境法的需求。如前所述,環(huán)境法作為一種社會法,環(huán)境權(quán)作為一種具有社會權(quán)性質(zhì)的權(quán)利,在立法和權(quán)利的保護(hù)方面有其特殊性,這是源于傳統(tǒng)法律理論的現(xiàn)有司法機(jī)制所無法回應(yīng)的。同時,由于環(huán)境訴訟涉及多種訴訟形式,要通過對現(xiàn)有訴訟法理論的全面修正來滿足環(huán)境訴訟的需求在目前看來是極為困難的,而專門環(huán)境法院的設(shè)立卻可以最大程度上緩解由于環(huán)境法的特殊性對于整個訴訟法理論和體制的沖擊,從實(shí)踐的角度來看也更具可行性。例如,在我國公益訴訟制度一時難以建立的情況下,如果建立類似的專門環(huán)境審判機(jī)構(gòu),就可以通過小規(guī)模的機(jī)制創(chuàng)新有效突破傳統(tǒng)訴訟法對原告資格的限制,通過開放式的起訴資格制度保證社會公眾特別是有關(guān)環(huán)保非政府組織參與環(huán)境保護(hù),從而推動我國多方參與環(huán)境的/治理0模式的建立和完善,須知/西方社會環(huán)境運(yùn)動歷史清晰地表明,環(huán)境保護(hù)的社會壓力需要一個充滿生機(jī)和活力的公民社會,,在中國,由于幅員遼闊、人口眾多,特別需要非政府組織參與提高環(huán)境意識,并成為環(huán)境運(yùn)動中的焦點(diǎn)0。〔10〕我國越來越注重環(huán)境保護(hù)對于社會可持續(xù)發(fā)展的重要意義,在環(huán)境立法等方面也取得了巨大的進(jìn)展。但環(huán)境狀況卻沒有得到根本的改善,究其原因,除了立法方面的不完善、環(huán)境執(zhí)法不力之外,公眾參與熱情、意識以及基礎(chǔ)薄弱也是重要原因。因此,我國有必要借鑒環(huán)境法院的成功經(jīng)驗(yàn),通過建立專門的環(huán)境案件審判機(jī)構(gòu)來提高公眾的環(huán)境意識和環(huán)境守法意識,推動我國環(huán)境法治建設(shè)。當(dāng)然,我國在借鑒環(huán)境法院模式的過程中必須從我國的實(shí)際出發(fā),結(jié)合我國法律體系、法律傳統(tǒng)的特點(diǎn),應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)有的法院框架體系內(nèi),增設(shè)環(huán)境法庭,并允許在環(huán)境法庭內(nèi)部進(jìn)行必要的機(jī)制創(chuàng)新,以克服因當(dāng)前理論和制度與環(huán)境法價值取向和特性之間的差異所造成的環(huán)境訴訟困難。