導(dǎo)語：農(nóng)村公共管理發(fā)展論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

農(nóng)村穩(wěn)定是我國社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)，這不僅因?yàn)檗r(nóng)村人口占我國人口的大多數(shù)，而且因?yàn)榱f跨省流動的農(nóng)民工家在農(nóng)村，只要農(nóng)村穩(wěn)定，城市中不穩(wěn)定因素也會大大減少。

村是農(nóng)村行政的基層單位。政府的政策意圖和農(nóng)民的意愿要求都需要通過村一級去轉(zhuǎn)達(dá)、去實(shí)行。因此村的公共管理狀況是農(nóng)村是否穩(wěn)定的關(guān)鍵因素。同時(shí)，村公共管理狀況又關(guān)系到農(nóng)民的社會福利水平。在分戶經(jīng)營后，如何通過村的公共管理，使農(nóng)民的利益協(xié)調(diào)，使眾人的力量集中，已成為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的一個(gè)至關(guān)重要的問題。本文根據(jù)課題組的調(diào)查，通過歷史回顧與現(xiàn)狀分析，對改進(jìn)農(nóng)村公共管理的迫切性和途徑提出我們的看法。

一、農(nóng)民希望有人來管什么事?

村莊是農(nóng)民生息繁衍的聚居地。村莊的公共管理，就是為農(nóng)民提供各種公共物品（包括物質(zhì)形態(tài)的公共設(shè)施和非物質(zhì)形態(tài)的公共服務(wù)）。

我國村一級公共開支的規(guī)模相當(dāng)大。根據(jù)農(nóng)業(yè)部農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室對分布于全國29個(gè)省、市、自治區(qū)的239個(gè)村的連續(xù)調(diào)查數(shù)據(jù)分析，1995年，樣本村的平均村財(cái)務(wù)收入為48.6萬元。〖引自農(nóng)村固定觀察點(diǎn)辦公室《觀察報(bào)告》1996年第4號?！饺珖F(xiàn)有大約74萬個(gè)行政村，如果以每個(gè)村40萬元財(cái)務(wù)收入計(jì)算，村級財(cái)務(wù)收入總規(guī)模已達(dá)到了2960億元，大約相當(dāng)于當(dāng)年國家財(cái)政收入總額的一半。

但是，各地農(nóng)村財(cái)務(wù)收入水平相差懸殊，而各地公共管理的水平更是相去甚遠(yuǎn)。當(dāng)前80%以上的村莊公共物品的供給不能滿足農(nóng)民需要，更有少部分村莊處于“無人管事”的狀態(tài)。以致農(nóng)民批評村干部是“春抓結(jié)扎流產(chǎn)，秋抓催糧催款，平時(shí)啥事不管”。

雖然各個(gè)歷史時(shí)期農(nóng)村公共管理的性質(zhì)和方式不同，但是它一般包括以下八項(xiàng)內(nèi)容：

1.公有財(cái)產(chǎn)管理。歷史上，不少村莊就有公田等共有財(cái)產(chǎn)，其收入用于祭祀等公共活動。合作化運(yùn)動中，農(nóng)村土地歸集體所有，農(nóng)村改革以來，集體仍負(fù)責(zé)土地的分配與調(diào)整，農(nóng)戶房基地的分配，果園、池塘、機(jī)動地等不適宜平均分配的集體土地的發(fā)包和管理，以及集體企業(yè)的經(jīng)營管理。

2.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。農(nóng)戶勢小力單，所面對的資本市場和產(chǎn)品市場又都不完善。解放前，農(nóng)民在借貸、土地買賣合約等方面需要農(nóng)村的公共管理者（鄉(xiāng)紳或保長等）提供協(xié)助；公社時(shí)期，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活都依賴集體；改革以來，農(nóng)民雖分戶經(jīng)營，但他們?nèi)孕枰寮w在信貸、就業(yè)等很多方面提供幫助。

3.基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。解放以前，一些地方的鄉(xiāng)紳組織過架橋修路、修建灌溉設(shè)施的工作。解放后，水利灌溉等農(nóng)田基本建設(shè)取得了很大成績，但一般而言，農(nóng)村的道路、供電、供水、通訊、電視接收等許多基礎(chǔ)設(shè)施目前仍很落后，其建設(shè)需要村統(tǒng)一規(guī)劃組織，并發(fā)動農(nóng)民完成。

4.發(fā)展公益事業(yè)。解放前，一些地方由鄉(xiāng)紳牽頭，興辦了教育等一些公益事業(yè)。但是，只有在時(shí)期，我國農(nóng)村的公益事業(yè)才取得了長足的進(jìn)步。目前，農(nóng)村的基礎(chǔ)教育、病殘孤老的照顧和貧困戶的扶助等都需要由村集體組織落實(shí)。

5.維護(hù)社會治安。防范和處理刑事犯罪及各種擾亂社會治安問題，對外維護(hù)社區(qū)安全，歷來是村公共管理的一項(xiàng)基本內(nèi)容。

6.民事糾紛調(diào)解。農(nóng)民家庭、鄰里、村人間在生活上總會產(chǎn)生一些矛盾、糾紛，農(nóng)民希望村里能有權(quán)威出面，主持公道，加以調(diào)解，他們不愿意也不習(xí)慣訴諸法律，更不愿意矛盾激化，導(dǎo)致惡性事件發(fā)生。解放前這項(xiàng)公共管理的功能由鄉(xiāng)紳、族老承擔(dān)。解放后，則是村干部的一項(xiàng)重要工作。

7.維護(hù)道德規(guī)范。農(nóng)民生于村莊，長于村莊，比起法律約束，道德觀念的約束對于規(guī)范人們行為更為重要。解放前村里的道德規(guī)范靠權(quán)威、靠宗族祭祀、族規(guī)家法來維護(hù)。解放后，農(nóng)村的封建道德已經(jīng)批判，但社區(qū)傳統(tǒng)道德規(guī)范中的敬老愛幼、相互幫助等美德仍需要村集體來維護(hù)、發(fā)揚(yáng)，作為人們相互關(guān)系的準(zhǔn)則。村里的文化娛樂生活也需要村集體適當(dāng)組織。

8.完成上級交辦的任務(wù)。政府的各項(xiàng)任務(wù)歷來都需要通過村莊管理層下達(dá)到農(nóng)民，并督促完成。目前的農(nóng)村干部也必須完成如計(jì)劃生育、征收稅費(fèi)、交售糧食和棉花及完成其它中心任務(wù)。

上述八個(gè)方面都是村公共事務(wù)，但可以分為內(nèi)部事務(wù)和國家任務(wù)兩類。前七項(xiàng)屬于村內(nèi)部事務(wù)，其處理的好壞，關(guān)系每位村民的直接利益，是他們可以親身感受到的。而第八項(xiàng)是國家要求農(nóng)民完成的任務(wù)，雖然國家所代表的社會整體利益最終也將使農(nóng)民受益，但對某些任務(wù)農(nóng)民直接體會到的是管制，是付出。政府首先要求村干部完成各項(xiàng)交辦任務(wù)，而農(nóng)民則希望干部能管好村的各項(xiàng)公共事務(wù)。因此，雖然上級政府和農(nóng)民都希望村里有人管事，但是農(nóng)民側(cè)重點(diǎn)顯然與上級政府不同。

二、農(nóng)村現(xiàn)代化進(jìn)程與公共管理

自清末以來，面對帝國主義國家的侵略和掠奪，滿清、北洋、民國政府都曾試圖使國家現(xiàn)代化，其中的一項(xiàng)重要努力就是通過建立區(qū)、鄉(xiāng)的政權(quán)機(jī)構(gòu)將國家的控制向農(nóng)村延伸。在這種國家現(xiàn)代化的努力中，村組織被賦予了雙重職能，一方面要負(fù)責(zé)維持新學(xué)，修筑道路，并從事各種公共事業(yè)，另一方面則要完成上級政府從農(nóng)村提取稅費(fèi)的任務(wù)?！家姸刨澠妫骸段幕?、權(quán)利與國家》第56頁江蘇人民出版社1993〗

但是，或者是為了籌錢賠款，或者是為了征集軍費(fèi)，政府向農(nóng)村延伸的區(qū)、鄉(xiāng)政權(quán)機(jī)構(gòu)和村莊的保甲長們完全成了榨取農(nóng)民收入的工具，而農(nóng)村自身的公共事務(wù)則根本無錢無力去進(jìn)行。解放前夕，國民黨已經(jīng)到了完全依賴保丁、民團(tuán)的武力去征稅拉夫的地步，農(nóng)村社會矛盾的急劇激化，是導(dǎo)致國民黨潰敗的重要原因。

解放后，經(jīng)過，農(nóng)民的社會地位發(fā)生了根本變化。隨著的建立，國家政權(quán)向農(nóng)村延伸的過程徹底完成了，中國農(nóng)民結(jié)束了一盤散沙的狀態(tài)。生產(chǎn)大隊(duì)作為村的組織形式為農(nóng)民提供了教育、醫(yī)療、五保戶的贍養(yǎng)等公共服務(wù)。但是，生產(chǎn)大隊(duì)不僅將勞動組織和收入分配納入了公共管理范疇，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)甚至將農(nóng)民的一日三餐也用食堂管了起來。同時(shí)，為了取得工業(yè)化所需積累，國家通過價(jià)格剪刀差從農(nóng)村拿走了幾乎全部剩余產(chǎn)品，這就使大隊(duì)干部對公共建設(shè)和農(nóng)民福利即使不是無暇顧及也是有心無力。農(nóng)村的貧困狀況使得村公共物品的提供和農(nóng)村建設(shè)一直難于開展。

改為鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制以后，農(nóng)村的公共管理一度曾比較混亂。一方面，農(nóng)民分戶經(jīng)營和急速變化的外部環(huán)境使過去行之有效的許多工作方法失靈，村干部難以適應(yīng)；另一方面，80年代政府的計(jì)劃生育政策作為國策在農(nóng)村大力貫徹執(zhí)行，這一政策規(guī)定與農(nóng)民的傳統(tǒng)觀念相沖突，村干部完成國家任務(wù)的難度急劇上升。因此許多地方村干部只是作為國家政策和各項(xiàng)上級交辦任務(wù)的執(zhí)行工具，而村本身的公共事務(wù)則很少主動去做。

回顧本世紀(jì)以來國家政權(quán)與農(nóng)村社區(qū)關(guān)系變化的歷史，我們可以看到，國家政權(quán)向農(nóng)村的延伸和國家對農(nóng)村的控制已經(jīng)取得了極大成功。目前的鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級已擁有派出所、法庭、財(cái)政所等一套完整的政府機(jī)構(gòu)，國家的意志在農(nóng)村中一般能得到貫徹執(zhí)行。但是這種成功卻掩飾不了我們在村公共管理方面的缺陷。比起完成上級任務(wù)，村內(nèi)部事務(wù)管理始終是一條短腿，這種不平衡的村公共管理只能在現(xiàn)代化的道路上跛行。

三、改進(jìn)農(nóng)村公共管理的迫切性

目前，農(nóng)村內(nèi)部事務(wù)的管理不盡如人意，與此同時(shí)農(nóng)民對公共物品的需求卻日益強(qiáng)烈起來，這是因?yàn)椋邯?/p>

首先，農(nóng)村實(shí)行土地集體所有、分戶經(jīng)營的產(chǎn)權(quán)制度。1949年以前農(nóng)村土地除少數(shù)公田外，都是私有的；時(shí)期，土地公有，且集體經(jīng)營。而目前的雙層經(jīng)營體制與前兩種情況不同，一方面，土地管理權(quán)集中，大到承包地調(diào)整，小到宅基地分配，都是公共管理的內(nèi)容；另一方面，農(nóng)戶利益獨(dú)立化，每一項(xiàng)土地管理決定都與它們的利益息息相關(guān)。

其次，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)商品化迅速發(fā)展。隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)軌，我國農(nóng)產(chǎn)品市場和要素市場不斷發(fā)展。而公共資源，包括土地、水源、房產(chǎn)、果園、魚塘的市場價(jià)值也大幅度提高，就連從前沒有商業(yè)價(jià)值的荒山、荒灘，如今也成為農(nóng)民致富的重要手段。當(dāng)農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)地時(shí)，其一次性收益更是以萬元計(jì)。公有財(cái)產(chǎn)的市場價(jià)值越高，防止濫權(quán)貪占和保護(hù)普通村民利益的難度就越大。

第三，農(nóng)村人口大幅度增加。1996年，我國農(nóng)村人口比1978年增加了15%，戶數(shù)增加了35%。這就增大了社區(qū)內(nèi)人口密度，加劇了資源的緊張狀態(tài)，同時(shí)也增大了公共管理的需求。人口越增多，維持有限資源的公平分配和穩(wěn)定社會秩序就越重要。

第四，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高，使農(nóng)民對公共設(shè)施和公共服務(wù)的需求也更強(qiáng)烈了。按不變價(jià)計(jì)算，1996年我國農(nóng)民人均純收入比1978年增加了2.3倍。農(nóng)民不滿足于落后的生活方式，要求改善生活質(zhì)量，這在很大程度上不依賴于個(gè)人的收入而要看村的集體行動，如修路、供電、修建自來水設(shè)施等。同時(shí)，農(nóng)民對維持農(nóng)村社會秩序，提供更多就業(yè)和發(fā)展的經(jīng)濟(jì)機(jī)會的要求也更迫切。

因此，改善公共管理是農(nóng)村發(fā)展的客觀需要，也是農(nóng)民的迫切要求。然而，目前一方面是農(nóng)民對公共物品的需求強(qiáng)烈，另一方面卻是有效供給不足。這里不是指那些壞干部把持、侵吞集體財(cái)產(chǎn)，以致農(nóng)民上告上訪不斷的村莊；也不是指那些村干部軟弱，村里惡勢力橫行、欺壓百姓，農(nóng)民敢怒不敢言的村莊。這兩類村莊在我國74萬個(gè)自治村中還只占少數(shù)。但公共物品供給不足，不能滿足農(nóng)民需要卻是相當(dāng)多數(shù)村莊存在的現(xiàn)象。

農(nóng)村的公共設(shè)施遠(yuǎn)不能滿足農(nóng)民需要。許多地方農(nóng)民住房翻新了，但門前的道路還是一下雨就滿地泥濘。許多地方農(nóng)民的收入已經(jīng)可以購買洗衣機(jī)和電冰箱，但村里沒有自來水，電壓不穩(wěn)定，所以農(nóng)民有錢也不能購買。1995年在中部的皖、贛、湘三省,農(nóng)戶洗衣機(jī)擁有量不到5%，而西北、西南大部分省區(qū)，農(nóng)戶洗衣機(jī)的擁有量也不足10%，遠(yuǎn)低于沿海發(fā)達(dá)省分和城市郊區(qū)。

比起物質(zhì)形態(tài)的公共設(shè)施，公共服務(wù)方面需求的滿足程度可能更差。農(nóng)民對公共服務(wù)的最低要求是公平和安全。有的地方老農(nóng)一夜要起來幾次，查看圈里的牛是不是被人偷走了。這種事例反映出生活改善了的農(nóng)民仍缺乏安全感。而農(nóng)村公有財(cái)產(chǎn)分配和公共事務(wù)處理不公更是農(nóng)民上訪告狀的主要原因。農(nóng)民對公共服務(wù)的更高要求則是用好集體財(cái)產(chǎn)，帶領(lǐng)他們致富。而能做到這一點(diǎn)的村子據(jù)估計(jì)不超過20%。

由此可見，公共管理的狀況關(guān)系到農(nóng)村的社會穩(wěn)定和農(nóng)民的福利水平。改善農(nóng)村公共管理，將是新時(shí)期我黨聯(lián)系群眾的重要體現(xiàn)。

四、農(nóng)村公共管理落后的原因和對策

農(nóng)村公共管理落后的內(nèi)部原因是村干部對市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中村莊的公共管理還不熟悉。從理論上講，公共品的供給成本不隨消費(fèi)者的數(shù)量增加而變化。比如多幾個(gè)人或少幾個(gè)人在村內(nèi)道路上行走，并不會改變修筑道路的成本。因此，總會有人希望免費(fèi)享用其它人出資提供的公共品。由于這種“搭便車”問題的存在，如果純粹依照市場交易，公共品的供給往往滿足不了需要。這就需要政府介入，通過收稅來提供公共品。在農(nóng)村，村干部則扮演這種權(quán)威角色。除非村的集體經(jīng)濟(jì)收入很高，否則村干部必須向農(nóng)民收錢以支付必要的公共開支。但是村民收入畢竟還不高，而且很多地方農(nóng)民對集體項(xiàng)目投資失敗仍記憶猶新，因此農(nóng)民認(rèn)為他們有限的資源用于公共項(xiàng)目投資風(fēng)險(xiǎn)很高。

農(nóng)村中本來親友、宗族關(guān)系就比較復(fù)雜，過去的政治運(yùn)動又增加了村民之間的一些矛盾。另外，除了調(diào)整土地和道德壓力外，村干部并不具有政府一級的強(qiáng)制性行政手段。因此，要采取集體行動的難度就更大了。

農(nóng)村管理落后的外部原因是政府給村干部下達(dá)了太多的強(qiáng)制性任務(wù)，如計(jì)劃生育、收定購糧、收繳提留款、集資，以及其它中心工作。如果說80年代矛盾集中于計(jì)劃生育和收定購糧等計(jì)劃任務(wù)上，那么90年代主要矛盾已轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤秸畞y集資、亂收費(fèi)等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)的問題。

根據(jù)全國農(nóng)村固定觀察點(diǎn)資料，1995年235個(gè)樣本村的集體財(cái)務(wù)收入比1986年增長了2.6倍，與同期農(nóng)民純收入的增長大體相符，但同期村上交上級有關(guān)部門的支出增長了10倍。雖然村干部的補(bǔ)貼只增加了1.3倍，但行政管理支出（相當(dāng)大一部分是招待費(fèi)）竟增長了18倍！

村干部的收入雖然來自農(nóng)民上交，但是其收入水平和獎(jiǎng)勵(lì)卻是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府根據(jù)任務(wù)完成情況折成百分制確定的，因此村干部在完成任務(wù)過程中往往和農(nóng)民處于對立地位。而少數(shù)壞干部利用完成上級強(qiáng)制性任務(wù)的機(jī)會為自己謀利，更是激起農(nóng)民的不滿和反對。

村干部完成上級的強(qiáng)制性任務(wù)越多，與農(nóng)民越對立，村自身的公共事務(wù)越難開展；而農(nóng)民的需要沒有得到滿足，完成上級任務(wù)的難度也就越大。從而使農(nóng)村公共管理進(jìn)入了一個(gè)惡性循環(huán)。

改善農(nóng)村的公共管理關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、農(nóng)民生活和社會穩(wěn)定。農(nóng)民是中國人口的絕大多數(shù)，他們的始終如一的信任與支持，是政府在經(jīng)濟(jì)高速增長、社會利益逐步分化的環(huán)境中保持穩(wěn)定的社會基礎(chǔ)。因此，改善農(nóng)村公共管理，就是改善黨和農(nóng)民的關(guān)系。

要改善農(nóng)村公共管理，需要從以下幾方面入手：

首先要明確任務(wù)，統(tǒng)一行動。黨和政府對農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)業(yè)工作高度重視，但是在政策執(zhí)行中卻往往力量分散，或者往往只側(cè)重某一方面。如農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和小康村建設(shè)是當(dāng)前農(nóng)村工作的兩個(gè)熱點(diǎn)，但前者只側(cè)重于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，后者則只側(cè)重于村的硬件建設(shè)。又如農(nóng)村中黨的組織部門負(fù)責(zé)抓好黨支部建設(shè)和選好帶頭人，民政部門負(fù)責(zé)抓村委會選舉，而農(nóng)業(yè)部門則負(fù)責(zé)抓農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這種橫向的和縱向的分割，使我們不能全面解決農(nóng)村公共管理出現(xiàn)的問題。

其次，村干部必須獲得農(nóng)民的充分信任，這是采取集體行動的前提。農(nóng)村基層選舉為村干部開展工作提供了群眾基礎(chǔ)。而各種關(guān)于村莊公共管理的經(jīng)驗(yàn)交流、培訓(xùn)以及上級部門的指導(dǎo)對于提高干部水平都會起到重要作用。

陜西省咸陽市東南坊村是全國固定觀察點(diǎn)之一，我們在今年10月曾到那里作專題調(diào)查。1984年以后東南坊村一度比較混亂，有的村民小組財(cái)務(wù)不清，村里打架鬧事不斷，甚至發(fā)生了兩村民爭斗、一人致死的惡性事件。1991年在鎮(zhèn)工作小組的幫助下，東南坊村進(jìn)行了民主選舉。新當(dāng)選的黨支部和村委會上任后，迅速采取行動，充分利用群眾支持完成了修路、改農(nóng)用電為工用電等工程。隨后村干部又進(jìn)一步完善組織、建立制度，如設(shè)立了治安辦公室，維持治安，調(diào)解糾紛。同時(shí)村里還大力開展精神文明建設(shè)。1995年東南坊村用于公益事業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)支出總額達(dá)到了42萬元，比起1990年的4萬元增加了9.5倍。雖然公共開支增加，但由于滿足了農(nóng)民的需求，村干部的工作得到了農(nóng)民的理解和支持。村莊的面貌發(fā)生了很大變化。

第三，為了給村干部的工作提供一個(gè)良好的外部環(huán)境，各級政府應(yīng)該盡量少壓任務(wù)，多提供服務(wù)。以1996年國家糧食定購價(jià)提高為標(biāo)志，我國已經(jīng)越過了從農(nóng)村索取剩余產(chǎn)品以實(shí)現(xiàn)工業(yè)化的階段。然而中西部地區(qū)的不少地方政府，仍把向農(nóng)民攤派作為其重要的收入來源。實(shí)際上，我國的工業(yè)已有了相當(dāng)?shù)陌l(fā)展，應(yīng)能對農(nóng)村的公共設(shè)施建設(shè)給予資助，以減輕集體行動時(shí)的阻力。河南的一個(gè)鄉(xiāng)干部曾感嘆道：“過去公社時(shí)期，上級讓干什么工程都還給些錢物；現(xiàn)在讓干什么建設(shè)，都得農(nóng)民出力還出錢！”這種狀況應(yīng)該改變。

我們在加強(qiáng)基層組織建設(shè)和村民選舉、財(cái)務(wù)公開等民主制度普及方面已取得了可喜的進(jìn)展，如果給村干部提供更多的上級支持而不是任務(wù)壓力，同時(shí)注意傳播村公共管理的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，教給村干部民主管理的方法，村公共管理的狀況一定能夠改進(jìn)。