導(dǎo)語(yǔ)：生態(tài)文明海洋空間構(gòu)建研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

自黨的十八大明確提出“優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局”的生態(tài)文明建設(shè)戰(zhàn)略目標(biāo)以來(lái),中央先后在《關(guān)于全面深化改革重大問(wèn)題的決定》《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》及《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》中提出,深化規(guī)劃體制改革創(chuàng)新,建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系。海洋空間是人類賴以發(fā)展和生存的重要基礎(chǔ)和載體,包括海面、水體、海床和底土。2015年7月國(guó)家海洋局印發(fā)《海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案》,將“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束”作為海洋生態(tài)文明建設(shè)的首個(gè)主要任務(wù)。海洋空間規(guī)劃是重要的海洋空間資源管理工具,是對(duì)各類用?；顒?dòng)的理性約束和引導(dǎo)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系,已成為推進(jìn)海洋治理能力和治理體系現(xiàn)代化的重要體現(xiàn),是助力海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要舉措。

1海洋空間規(guī)劃體系的基本認(rèn)知

隨著人類用?；顒?dòng)的增多,對(duì)海洋空間的需求不斷增長(zhǎng),人們逐漸認(rèn)識(shí)到“時(shí)間”和“空間”因素在海洋管理中的重要性[1],尤其是在用海程度較高的歐洲,逐漸建立并開(kāi)始運(yùn)用了海洋空間規(guī)劃[2]。1.1海洋空間規(guī)劃。從科學(xué)術(shù)語(yǔ)定義看,海洋空間規(guī)劃是以動(dòng)態(tài)演化著的海洋空間為基礎(chǔ),以探討海域的特征和規(guī)律為依托,協(xié)調(diào)人與海洋空間之間的關(guān)系,對(duì)海洋空間的演化提出各種層次的策略,并付諸實(shí)施和進(jìn)行管理的過(guò)程性活動(dòng)[3]。該定義強(qiáng)調(diào)策略性,即要達(dá)到的目標(biāo)和愿景;強(qiáng)調(diào)過(guò)程性,即通過(guò)規(guī)劃手段變成空間現(xiàn)實(shí);強(qiáng)調(diào)尺度性,即從大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間,本質(zhì)上都是一體的,均屬于人與海洋相互作用的不同尺度部分。從規(guī)劃管理定義看,借鑒歐洲區(qū)域/空間規(guī)劃憲章、歐洲空間規(guī)劃制度概要、歐洲區(qū)域間計(jì)劃對(duì)“空間規(guī)劃”界定[4],可認(rèn)為:海洋空間規(guī)劃是國(guó)家或地區(qū)為平衡海洋環(huán)境和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,對(duì)海洋空間保護(hù)和利用結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和合理布局的管理決策,是海洋經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化和生態(tài)等政策的地理表達(dá);尋求從海洋空間上合理組織人類用?；顒?dòng),尋求可持續(xù)發(fā)展下平衡的區(qū)域發(fā)展和健康的海洋環(huán)境。海洋空間規(guī)劃應(yīng)強(qiáng)調(diào)海洋可持續(xù)發(fā)展的觀念,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野來(lái)看待海洋空間的開(kāi)發(fā)和保護(hù);強(qiáng)調(diào)海洋綜合管理的觀念,綜合考慮政治、經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)環(huán)境需求;強(qiáng)調(diào)海域或區(qū)域海洋的觀念,承認(rèn)海域差別和區(qū)域海洋發(fā)展的不平衡,采用相應(yīng)的措施、政策共同發(fā)展,求同存異[5]。海洋空間規(guī)劃的實(shí)質(zhì)是對(duì)海洋空間利用、行業(yè)政策協(xié)調(diào)和政府海洋管制進(jìn)行超前性的調(diào)配和安排[6]。1.2海洋空間規(guī)劃體系。《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》中“體系”的釋義,是指若干有關(guān)事物或某些意識(shí)互相聯(lián)系而構(gòu)成的一個(gè)整體。作為科學(xué)術(shù)語(yǔ)來(lái)講,“體系”泛指一定范圍內(nèi)或同類的事物按照一定的秩序和內(nèi)部聯(lián)系組合而成的整體。海洋空間規(guī)劃體系是各類海洋空間規(guī)劃組成,共同引導(dǎo)、預(yù)判、協(xié)調(diào)并完成人海關(guān)系相互作用及海域演化過(guò)程,具有邏輯一體性和秩序性的綜合公共管理體系[7],是立足于海洋空間,探索人海關(guān)系作用模式,在其基礎(chǔ)上對(duì)海洋空間的演化提出策略并付諸過(guò)程,同時(shí)形成一個(gè)完整的策略和調(diào)控體系。海洋空間規(guī)劃體系不是各海洋空間規(guī)劃的簡(jiǎn)單加和,而是按照某種結(jié)構(gòu)相互組織、整合,形成層次關(guān)系并呈現(xiàn)出特定的秩序,是一系列對(duì)海洋空間的作用關(guān)系總和。這種內(nèi)在結(jié)構(gòu)化作用關(guān)系是多種多樣的,有的可能是橫向的銜接關(guān)系,有的則是縱向的對(duì)接關(guān)系。海洋空間規(guī)劃體系內(nèi)部各要素、各層次、各分系統(tǒng)之間協(xié)同配合,具有整體性、相關(guān)性、秩序性和持續(xù)性等特點(diǎn)[8]。從制度角度看,海洋空間規(guī)劃體系是由各類海洋空間規(guī)劃組成的,具有一定邏輯組織關(guān)系的管理制度集合,是海洋空間發(fā)展與資源環(huán)境管制的基礎(chǔ)性機(jī)制集合,其本質(zhì)上也是一種制度[3]。

2海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的時(shí)代背景

一種規(guī)劃體系的框架模式可能是歷史總結(jié)和歸納的文明產(chǎn)物,也存在對(duì)未來(lái)發(fā)展?fàn)顟B(tài)和時(shí)空發(fā)展要求的理性假設(shè)。構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系,需要認(rèn)知和探索海洋空間規(guī)劃體系存在的時(shí)展要求,主要表現(xiàn)在4個(gè)方面。2.1落實(shí)海洋生態(tài)文明建設(shè)的要求。中央生態(tài)文明體制改革總體方案提出,空間規(guī)劃體系是我國(guó)8大生態(tài)文明制度之一,是我國(guó)規(guī)劃改革的主要任務(wù)。海洋生態(tài)文明建設(shè)實(shí)施方案(2015—2020年)首要任務(wù)是“強(qiáng)化規(guī)劃引導(dǎo)和約束作用,嚴(yán)格實(shí)施海洋功能區(qū)劃,合理安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g”。海洋空間規(guī)劃體系的構(gòu)建是落實(shí)和推進(jìn)“五位一體”生態(tài)文明建設(shè)及海洋生態(tài)文明建設(shè)的直接要求和實(shí)施載體,統(tǒng)籌各類海洋空間性規(guī)劃,全方位、全海域、全過(guò)程協(xié)調(diào)海陸資源開(kāi)發(fā)、產(chǎn)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù),是深化海洋資源科學(xué)配置與管理、嚴(yán)格海洋環(huán)境監(jiān)管與污染防治的根本要求,是我國(guó)海洋生態(tài)文明建設(shè)的重要內(nèi)容。2.2實(shí)現(xiàn)海洋空間科學(xué)開(kāi)發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)。海洋空間規(guī)劃是各類用海活動(dòng)審批與監(jiān)督管理的基本依據(jù)和重要工具。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“敬畏海洋、保護(hù)海洋”的生態(tài)文明理念,構(gòu)建以海洋空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容導(dǎo)向,實(shí)施全國(guó)統(tǒng)一、相互銜接、分級(jí)管理的規(guī)劃管理體制。理順我國(guó)現(xiàn)有多類海洋空間規(guī)劃及同一類海洋空間規(guī)劃的多級(jí)規(guī)劃,避免規(guī)劃內(nèi)容沖突,分級(jí)落實(shí)各級(jí)規(guī)劃在海洋空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)中的內(nèi)容要求,發(fā)揮海洋空間規(guī)劃對(duì)海洋科學(xué)開(kāi)發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)性作用,糾正現(xiàn)有海洋規(guī)劃側(cè)重圍填海盲目擴(kuò)張和海洋經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的不合理需求,約束和引導(dǎo)海洋空間及海洋資源開(kāi)發(fā)向科學(xué)適度有序利用目標(biāo)發(fā)展,保障各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g。2.3推動(dòng)海洋空間利用協(xié)調(diào)發(fā)展的舉措。海洋空間規(guī)劃承認(rèn)海域差別或區(qū)域海洋的不平衡,是國(guó)家海洋空間發(fā)展的基本指南和全域可持續(xù)發(fā)展的“藍(lán)圖”。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“集聚開(kāi)發(fā)、空間均衡”的發(fā)展理念,通過(guò)大尺度海洋空間到小尺度微觀海域空間的層層海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)引導(dǎo)和約束,糾正過(guò)去和當(dāng)前忽視海洋資源環(huán)境影響的做法,將海洋環(huán)境容量和海洋資源承載能力作為決策的依據(jù)和規(guī)劃編制的前提條件,以不同海域或區(qū)域海洋資源環(huán)境承載能力、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ鳛楹Ｑ罂臻g發(fā)展的“指揮棒”,用長(zhǎng)遠(yuǎn)和廣闊的視野來(lái)誘導(dǎo)和倒逼各地海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)化和轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)人海和諧,促進(jìn)形成全國(guó)海洋資源開(kāi)發(fā)和海洋生態(tài)安全新格局。2.4提升海洋空間治理能力的途徑。海洋空間規(guī)劃是海洋空間治理與決策的重要手段。海洋空間規(guī)劃體系樹(shù)立“簡(jiǎn)政增效”的執(zhí)政理念,實(shí)施海洋空間規(guī)劃事權(quán)的邊界劃分與再分配,構(gòu)建明確的海洋空間規(guī)劃邏輯體系,包括各海洋空間規(guī)劃的地位和作用,避免規(guī)劃內(nèi)容重疊、缺位、“碎片化”及“朝令夕改”,明確各級(jí)海洋空間管理事權(quán),理順海洋空間規(guī)劃的編制、實(shí)施和監(jiān)管體制,實(shí)行海洋空間規(guī)劃“一張圖”審批、統(tǒng)一審批依據(jù),簡(jiǎn)化行政審批、完善工作程序和方法,從而提升國(guó)家海洋空間治理能力和效率。

3海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的著力點(diǎn)

統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系具有基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性、綜合性、前瞻性和指導(dǎo)性。海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)包括3個(gè)基本要素,即長(zhǎng)期或中期的海洋空間戰(zhàn)略、不同空間尺度下整合各行業(yè)政策的協(xié)調(diào)方法、處理海洋空間利用問(wèn)題的海洋治理過(guò)程。其構(gòu)建應(yīng)滿足海洋空間治理的需求導(dǎo)向,體現(xiàn)國(guó)家海洋生態(tài)文明意志和國(guó)家海洋空間治理現(xiàn)代化。3.1體現(xiàn)海洋生態(tài)文明意志。海洋空間規(guī)劃體系總體上要對(duì)國(guó)家海洋總體格局、重要的海洋資源及空間發(fā)展問(wèn)題進(jìn)行調(diào)控。根據(jù)國(guó)家生態(tài)文明建設(shè)“健全以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向的宏觀調(diào)控體系,健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約利用、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制,推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)格局”的要求,海洋空間規(guī)劃體系應(yīng)體現(xiàn)“海洋資源節(jié)約利用、海洋水產(chǎn)品保障、海洋生態(tài)環(huán)境保護(hù)”的海洋生態(tài)文明意識(shí)導(dǎo)向,推進(jìn)海洋主體功能區(qū)建設(shè),突出強(qiáng)調(diào)“海洋空間用途管制”和“海洋生態(tài)紅線管控”的治理手段,推進(jìn)實(shí)施圍填?？偭亢妥匀话毒€保有率的用海總量控制制度,實(shí)施定性(性質(zhì))、定用(用途)、定量(規(guī)模)、定位(位置)、定序(時(shí)序)的“五定方案”治理措施,遵循海洋自然條件的適宜性、海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的可行性、海洋社會(huì)制度的可容性、海洋生態(tài)系統(tǒng)的平衡性和海洋空間布局合理性的5重約束條件的目標(biāo)效益最大化[9]和“慎填海、不污海、少占?！钡谋Ｗo(hù)意識(shí),合理安排各類生產(chǎn)、生活、生態(tài)用?？臻g,明確海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)“兩個(gè)邊界”,實(shí)施海洋空間規(guī)劃全覆蓋,實(shí)現(xiàn)“水清、岸綠、灘凈、灣美、物豐”的海洋生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)。3.2體現(xiàn)海洋空間治理現(xiàn)代化。海洋空間治理現(xiàn)代化包括海洋空間治理組織系統(tǒng)的現(xiàn)代化和海洋空間治理方法方式的現(xiàn)代化,是法治海洋的重要組成部分。海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)成應(yīng)與海洋空間治理組織系統(tǒng)形成對(duì)應(yīng)關(guān)系,依據(jù)現(xiàn)有海洋治理層級(jí)和國(guó)家空間規(guī)劃層級(jí)要求,實(shí)行三級(jí)行使權(quán)責(zé)的體制,體現(xiàn)“于事簡(jiǎn)便、于法周延”的原則,打破規(guī)劃編制和管理的不確定性和復(fù)雜性,形成海洋空間規(guī)劃控制序列。國(guó)家以海洋主體功能區(qū)規(guī)劃為主,制定重大發(fā)展戰(zhàn)略和空間約束指標(biāo),以戰(zhàn)略決策為主;省級(jí)以海洋功能區(qū)劃為主,較為明確、細(xì)致地分配和設(shè)定管轄范圍內(nèi)的生產(chǎn)、生活、生態(tài)用海空間以及海洋開(kāi)發(fā)和保護(hù)邊界,上落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略約束指標(biāo),下安排市縣微觀管控需求,承擔(dān)承上啟下和省級(jí)宏觀管理需求;市縣為執(zhí)行落實(shí)者,突出“多規(guī)合一”,以“細(xì)致化”和“可操作”為原則編制綜合海洋空間規(guī)劃,強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的綜合性和實(shí)施性,注重海洋公共資源的空間和時(shí)間安排,保障上級(jí)規(guī)劃目標(biāo)的落實(shí),形成“國(guó)家、省、市縣三級(jí)規(guī)劃,國(guó)家、省二級(jí)監(jiān)督,市縣一級(jí)執(zhí)行”的框架組織。海洋空間治理方法方式實(shí)行“層層監(jiān)管、重心下沉、有據(jù)可依、各司其職、權(quán)責(zé)清晰”的現(xiàn)代化行政管理機(jī)制。

4海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的基本路徑

4.1總結(jié)海洋空間規(guī)劃多樣化實(shí)踐。世界沿海各國(guó)逐步重視海洋空間規(guī)劃管理,已開(kāi)展多種多樣的規(guī)劃管理實(shí)踐,建立和實(shí)施符合各自海情的海洋空間規(guī)劃框架。我國(guó)也基于不同海洋空間管理需求,先后提出海洋主體功能區(qū)規(guī)劃、海洋功能區(qū)劃、海岸保護(hù)和利用規(guī)劃、海域使用規(guī)劃、近岸海域環(huán)境功能區(qū)劃、區(qū)域用海規(guī)劃等海洋空間規(guī)劃類型(表1)。這些規(guī)劃實(shí)踐豐富了海洋空間規(guī)劃的管理經(jīng)驗(yàn),也表現(xiàn)出諸多問(wèn)題。應(yīng)結(jié)合目前我國(guó)海洋空間管理發(fā)展的基本特征,辨識(shí)各級(jí)各類海洋空間規(guī)劃之間的關(guān)系,分析歸納國(guó)外海洋空間規(guī)劃類型分異、規(guī)劃范疇與價(jià)值取向及其體系的系統(tǒng)耦合形成機(jī)制,從多樣化實(shí)踐角度總結(jié)提煉出我國(guó)海洋空間規(guī)劃體系構(gòu)建的理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。4.2建立完善海洋空間規(guī)劃協(xié)調(diào)機(jī)制。目前我國(guó)海洋空間規(guī)劃分頭編制,主要涉及海洋行政部門、發(fā)展改革部門、環(huán)境保護(hù)部門等,在編制過(guò)程中缺少必要的規(guī)劃協(xié)調(diào)溝通機(jī)制。加快構(gòu)建涉海部門間的協(xié)調(diào)工作機(jī)制,如建立海洋規(guī)劃評(píng)議委員會(huì),統(tǒng)籌橫向及下級(jí)涉海空間規(guī)劃目標(biāo)、協(xié)調(diào)規(guī)劃內(nèi)容、解決規(guī)劃重疊沖突等實(shí)施矛盾,明確各類海洋空間規(guī)劃的法定關(guān)系。同時(shí),制定一套協(xié)作管理流程,明確消除分歧和矛盾,使上下級(jí)規(guī)劃在引導(dǎo)性和實(shí)施性方面分工協(xié)作,同級(jí)規(guī)劃在發(fā)展性和限制性方面彼此銜接[10]。4.3統(tǒng)一各海洋空間規(guī)劃技術(shù)體系。技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一是構(gòu)建海洋空間規(guī)劃體系的關(guān)鍵,實(shí)現(xiàn)各類規(guī)劃基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、分類標(biāo)準(zhǔn)等方面的銜接與信息共享,搭建海洋空間規(guī)劃體系技術(shù)平臺(tái)。①統(tǒng)一海洋統(tǒng)計(jì)口徑,采用統(tǒng)一的來(lái)源、統(tǒng)計(jì)范圍與方法,避免數(shù)據(jù)不相協(xié)調(diào);②統(tǒng)一用海分類標(biāo)準(zhǔn),統(tǒng)一各類用海內(nèi)涵;③規(guī)劃年限融合,按照“分段銜接、側(cè)重近期”的原則設(shè)定規(guī)劃年限,起始年限須在上位規(guī)劃起始年限之后,保證規(guī)劃銜接性和有效性;④統(tǒng)一海洋空間管制分類,需整合各類用海分區(qū)的內(nèi)涵,提高規(guī)劃間的協(xié)同性和銜接性;⑤統(tǒng)一海洋空間信息數(shù)據(jù)庫(kù),保障底圖的一致性,形成各類規(guī)劃數(shù)據(jù)“一張圖”,各類空間管控指標(biāo)、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度等實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一管理,保障自然岸線保有率,嚴(yán)控海洋生態(tài)紅線。

作者:方春洪 劉堃 王昌森 單位:1.國(guó)家海洋技術(shù)中心 2.國(guó)家海洋局海洋發(fā)展戰(zhàn)略研究所