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作者：張濛濮勵杰張躍進單位：南京大學地理與海洋科學學院江蘇省南通市國土資源局

南通沿海開發(fā)中土地利用存在的主要問題

根據(jù)南通市沿海地區(qū)土地形成特點和土地開發(fā)利用現(xiàn)狀，沿海開發(fā)中土地利用存在問題分圍墾和開發(fā)利用兩大類。

灘涂資源圍墾面臨的困難和問題。1.圍墾速度加快，圍墾難度加大。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，對土地資源需求量加劇，各地對沿海的開發(fā)力度不斷加大。隨著灘涂圍墾技術與方法的不斷改進，南通市沿海地區(qū)的圍墾速度增長勢頭迅猛。然而，南通沿海地區(qū)處于海陸交錯帶，尤其是與海水交匯處的水、沙、氣、異常復雜，沿海灘涂開發(fā)難度不斷加大，成本越來越高。與此同時，速度過快、強度過大的圍墾舉措，則可能產生難以預測的生態(tài)環(huán)境后果，一些耗資巨大的優(yōu)良港口，很可能大大提高運營成本甚至成為廢港，豐富的海洋資源也將因過度、盲目的灘涂圍墾而消失。

2.缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃，圍墾選址隨意性大。沿海開發(fā)過程中，往往只要發(fā)展有需要、資金許可，就會想方設法圍墾所需的土地。圍墾區(qū)域選址的短期性、功利性和隨意性突出，導致灘涂圍墾缺乏行政區(qū)域間的協(xié)作和溝通，忽略對周圍區(qū)域造成的不利影響。最終可能會影響一定區(qū)域沿海開發(fā)戰(zhàn)略的實施效果，嚴重的甚至可能徹底改變周邊區(qū)域的生態(tài)環(huán)境。

3.圍墾方式對自然生態(tài)系統(tǒng)產生的影響大。一是人為促淤將灘涂自然淤漲速度提升數(shù)倍甚至是數(shù)十倍，灘涂的底棲生物缺乏適應新生存環(huán)境的過程和時間，以至造成因生活范圍急劇縮小而大量死亡的狀況。二是沿海區(qū)域地處海陸交錯帶，海陸之間的物質和能量循環(huán)維持了生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，無序和盲目圍墾會阻斷這種系統(tǒng)的能量循環(huán)方式，最終導致生態(tài)系統(tǒng)功能部分喪失。

圍墾土地開發(fā)利用存在的主要問題。1.土地開發(fā)利用整體水平偏低。一是已圍墾灘涂土地利用效率較低，全市已圍灘涂中，有近20%的土地沒有得到有效的開發(fā)利用；二是沿海開發(fā)產業(yè)層次低下，大面積圍墾土地主要用于農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)，二、三產業(yè)占比偏低；三是土地利用粗放，投資強度不足，寬打寬用、圈而不用，浪費現(xiàn)象嚴重；四是基礎設施不配套，沿海鐵路、高等級公路和內河航道等綜合交通體系尚未形成，嚴重制約了沿海開發(fā)戰(zhàn)略的實施。

2.產業(yè)結構和布局不盡合理。在片面關注經(jīng)濟增長的導向下，沿海開發(fā)區(qū)域往往只注重投資項目數(shù)量和經(jīng)濟總量的增加，而沒有綜合考慮當?shù)刈匀弧⑸鐣蜕鷳B(tài)條件。由于缺乏長遠規(guī)劃和統(tǒng)籌安排，污染重、能耗高、占地大、檔次低的項目占比較大，產業(yè)結構低水平雷同、空間布局低層次重復現(xiàn)象嚴重。

3.環(huán)境保護亟待加強。一方面，對盲目、無序圍墾灘涂資源造成的生態(tài)環(huán)境影響重視不夠，保護性制度和措施不力，近海環(huán)境保護問題日漸顯現(xiàn)；另一方面，能耗高、污染重的產業(yè)項目，導致土壤重金屬和有機物污染日趨加重，加劇了沿海地區(qū)的環(huán)境污染。與此同時，規(guī)模農業(yè)和養(yǎng)殖業(yè)的污染同樣不容小視，化肥、農藥、有機飼料的集中施用和粗放式管理造成的化學物質殘留嚴重，對土壤和水源造成了慢性污染，致使土壤、水體質量變差。

4.生態(tài)功能用地面積偏少，生態(tài)系統(tǒng)服務價值降低。按照國務院批準江蘇沿海開發(fā)戰(zhàn)略規(guī)劃的要求，生態(tài)用地占比為20%左右。生態(tài)用地不僅調控、改善著沿海地區(qū)的環(huán)境質量，更是支撐沿海地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)平衡的重要環(huán)節(jié)。然而，生態(tài)用地大多是公益用性用地，投入大收益小，沿海開發(fā)中大多數(shù)地方都對生態(tài)用地建設重視不夠、面積不足，致使生態(tài)系統(tǒng)服務價值無法真正實現(xiàn)。

沿海開發(fā)中提升土地利用水平的對策建議

堅持“深綠型生態(tài)化”開發(fā)方向?！吧罹G型生態(tài)化”目前在理論和實踐中尚沒有標準定義，筆者以為應該分為三個層面：淺綠型，即落腳點基于沿海開發(fā)宜人的景觀和環(huán)境上。中綠型，就是全面加強環(huán)境保護和土地節(jié)約集約利用，如引進先進技術大大提高沿海開發(fā)區(qū)域的垃圾、污水處理水平，提高單位面積土地投資強度等。深綠型，就是在淺綠型、中綠型的基礎上，突出“減量化、再利用、資源型”的循環(huán)和低碳經(jīng)濟，真正做到沿海開發(fā)和土地利用的可持續(xù)性。

堅持因地制宜，合理有序圍墾開發(fā)現(xiàn)有灘涂資源。堅持人與自然和諧、陸地與海洋統(tǒng)籌、產業(yè)布局與生態(tài)保護協(xié)調，遵循海岸演變的自然規(guī)律，在不破壞生態(tài)環(huán)境、不改變輻射沙脊群總體動力格局、不影響沿海港口岸線、深水航道、入海河口泄洪排澇能力等的前提下，科學確定灘涂圍墾和開發(fā)利用區(qū)塊及時序，合理界定各圍墾區(qū)域的功能定位和產業(yè)發(fā)展方向。

堅持提高準入門檻，加大生態(tài)環(huán)境保護力度。按照南通市“落實生態(tài)文明建設工程，實現(xiàn)生態(tài)創(chuàng)建江北領先”的目標和環(huán)保優(yōu)先的指導方針，制定和落實以環(huán)保為前提的沿海開發(fā)實施規(guī)劃，在產業(yè)結構、環(huán)境功能區(qū)劃、項目布局、污染防治等方面設置更為嚴格的準入條件，不斷提高環(huán)保門檻，加大生態(tài)環(huán)境保護力度，促進由單純引資向招商選資的轉變，為沿海開發(fā)騰出寶貴的環(huán)境容量，帶動產業(yè)升級，優(yōu)化經(jīng)濟發(fā)展。

創(chuàng)新建立生態(tài)用地建設模式。首先，要對原有生態(tài)系統(tǒng)的關鍵性因素，積極予以修復、保護。其次，保持合理的沿海開發(fā)用地類型比例，在生態(tài)系統(tǒng)比較脆弱，關鍵因子相對集中的區(qū)域，可以適當增加生態(tài)用地比例，以保持生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定。而在生態(tài)系統(tǒng)比較穩(wěn)定，關鍵因子較少的區(qū)域，可以適當增加建設用地的比例。再次，建立市場性生態(tài)補償機制，從因建設用地提高而增加的收益中對生態(tài)用地予以適當經(jīng)濟補償，以調動生態(tài)用地建設的積極性。