導語：農(nóng)村“三變”改革法律問題分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:近年來，隨著我國“精準扶貧”、“”等一系列政策的穩(wěn)步推進和實施，我國農(nóng)村經(jīng)濟建設也進入了一個新的階段。傳統(tǒng)的依靠農(nóng)村固有資源來促進農(nóng)村發(fā)展的道路雖然也對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了很大的促進作用，但是隨著我國面臨全面建成小康社會這一目標的提出，傳統(tǒng)的農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展模式已經(jīng)不能夠保證這一目標的順利實現(xiàn)。貴州省在我國的經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，為了促進農(nóng)村經(jīng)濟的進一步快速發(fā)展、改善貴州省本地年農(nóng)村貧困人口的生活現(xiàn)狀，貴州省在農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展過程中因地制宜地提出了“三變”政策。這一政策在實施的過程中，雖然對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、貧困地區(qū)農(nóng)民生活水平的提高起到了極大的促進作用，但是其中涉及的相關法律問題，如股權、土地、企業(yè)經(jīng)營主體等一系列法律問題則值得分析。明確了“三變”政策所反映的具體法律問題后，這一政策才能更好地指導農(nóng)村經(jīng)濟的建設和發(fā)展，從而從根本上改變農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展方式，促進農(nóng)民生活水平的提高。

關鍵詞:三變;土地流轉(zhuǎn);問題;對策

隨著我國全面建成小康社會這一目標的提出以及進一步落實，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展成為了制約經(jīng)濟發(fā)展的重要因素。一旦農(nóng)村的經(jīng)濟發(fā)展水平得到相應的改善，那么勢必會進一步促進我國整體經(jīng)濟的發(fā)展，從而實現(xiàn)全面建成小康社會這一目標。貴州省自身在發(fā)展經(jīng)濟的過程中，因地制宜地提出了“三變”政策，這一政策的實施在一定程度上對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了促進作用。

一、“三變”政策概述及推進情況

(一)“三變”政策概述。三變政策是貴州省在促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展過程中而提出并落實的一項政策，簡而言之，“三變”政策是指資源變股權、資金變股金、農(nóng)民變股民。具體而言，資源變股權是指以農(nóng)村的閑置自然性資產(chǎn)和其他經(jīng)營性從財產(chǎn)入股本村的經(jīng)營主體，將本村的優(yōu)勢資源集中于該經(jīng)營主體，保證該經(jīng)營主體的快速發(fā)展;資金變股金是指在政府的引導下，將投入農(nóng)村經(jīng)濟建設的資金通過合理的整合，轉(zhuǎn)化為農(nóng)村集體組織或者是農(nóng)民持有的資金，農(nóng)村集體或農(nóng)民作為該經(jīng)營性主體的股東;農(nóng)民變股民是指，如果農(nóng)民以其自身的土地使用權入股，該農(nóng)民會取得一定的分紅;如果該農(nóng)民在經(jīng)營主體中務工，則會取得勞動收入。由此可以看出，“三變”政策是充分利用了農(nóng)村自身所具有的資源優(yōu)勢和人力資源優(yōu)勢，將農(nóng)村的自然優(yōu)勢、人力資源優(yōu)勢、國家的政策優(yōu)勢以及廣大農(nóng)民整合的資金優(yōu)勢整合在一起，在脫貧攻堅、全面建成小康社會的關鍵階段，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展、促進農(nóng)民收入的提高，最終保證全面建成小康社會這一偉大目標的實現(xiàn)。(二)“三變”政策在貴州省實施概況。在2015年中央文件將農(nóng)村改革放在突出位置這一要求提出之后，全國各地均充分貫徹落實中央文件的基本精神。貴州省也是如此，并且在2015年中央文件的要求之前，2013年貴州省六盤水市已經(jīng)因地制宜地提出了“三變”政策。改革的實質(zhì)就是將國家、農(nóng)民、社會等多方扶貧資源整合起來，集中力量精準扶貧，有效解決貴州偏遠山區(qū)“三農(nóng)”問題。①在“三變”政策的指導下所成立的企業(yè)大多數(shù)是屬于農(nóng)民專業(yè)合作社的形式，在我國，尤其是貴州省農(nóng)村集體合作社發(fā)展起步時間較晚，正因為如此，貴州省在“三變”政策實施過程中，可以直接總結(jié)外國及發(fā)達地區(qū)的先進成功經(jīng)驗，同時結(jié)合貴州本地的實際狀況，制定合理的發(fā)展方向和發(fā)展策略。在貴州省，六盤水市從2013年就實施了三變政策。在“三變”政策的指引下，六盤水市的農(nóng)村經(jīng)濟得到了快速的發(fā)展，農(nóng)民的生活水平得到了較大的提高，如六盤水市舍烹村，從2012年－2016年，在資源總量不變的情況下，該村的經(jīng)濟得到了較快的發(fā)展。具體而言，該村具有1326畝耕地、897．3畝水田、3970畝山地和林地，并且該村也是多民族聚居的地方。②在資源總量不變的情況下，由傳統(tǒng)種植業(yè)發(fā)展出來了山地特色農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)，這些產(chǎn)業(yè)的融合，促進了該村經(jīng)濟的發(fā)展，并且創(chuàng)造了較多的就業(yè)機會，加速了農(nóng)村勞動力資源的整合;此外，在2012年之前，該村的集體資產(chǎn)較少，但是“三變”政策實施后，該村集體資產(chǎn)已經(jīng)增加到60萬資金和部分集體合作社股權，大大提高了農(nóng)村集體資產(chǎn)的數(shù)量;同時在資源整合后，該村也發(fā)展了4A級旅游景區(qū)，同時該村也成為了“三變”改革的發(fā)源地，具有較大的實地考察和旅游價值;此外在該村也成立了普古銀湖中止養(yǎng)殖農(nóng)民專業(yè)合作社、貴州娘娘山高原濕地生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游開發(fā)有限公司等一系列合作社。③由此我們可以看出，在“三變”政策實施后，對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高起到了重大的作用。在六盤水市“三變”政策取得一定的成果后，貴州省委、省政府出臺了《關于在全省開展農(nóng)村資源變資產(chǎn)資金變股金農(nóng)民變股東改革試點工作方案(試行)》，在這一方案中，省委省政府要求在貴州省全省內(nèi)推廣六盤水市“三變”的改革經(jīng)驗，促進農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，充分發(fā)揮農(nóng)村的資源資源優(yōu)勢，促進農(nóng)民收入水平的提高，確保2020年與全國同步全面建成小康社會。④目前貴州省“三變”政策已經(jīng)在全省范圍內(nèi)推開實施，在實施的過程中也有諸多的法律問題存在，筆者將對貴州省“三變”政策實施過程中的法律問題進行分析。

二、“三變”政策落實過程中存在的法律問題

在前述中，筆者簡要介紹了“三變”政策的基本概念和當前貴州省在實施農(nóng)村“三變”政策的過程中所取得的一些成就，這些成就也反映出“三變”政策對于農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展起到了十分巨大的促進作用，對于整合農(nóng)村的自然資源、人力資源以及資金資源，促進農(nóng)民收入和生活水平提高都起到了重大的作用，但是“三變”政策實施過程所涉及的法律問題，依舊值得分析。具體而言，“三變”政策實施過程中的法律問題有以下幾個方面:(一)土地使用權入股缺乏合理的評估機制?！叭儭闭咂渲械囊蛔兙褪且筚Y源變股權。在農(nóng)村最主要的資源就是土地資源。并且在貴州省農(nóng)村，隨著絕大多數(shù)年輕勞動力外出務工，農(nóng)村中有很多土地就閑置下來。為了促進“三變”政策的順利實施，農(nóng)村集體往往會用土地入股的方式參與到“三變”企業(yè)中去。⑤在實踐過程中，土地的價格往往是由土地流轉(zhuǎn)的幾方進行協(xié)商，從而折合相應的股份，具體的價格完全是當事人幾方意思自治的體現(xiàn)。但是根據(jù)《中華人民共和國公司法》第二十七條的規(guī)定，以非貨幣財產(chǎn)入股的，應當由專業(yè)的評估機構(gòu)對其進行評估，對出資的財產(chǎn)進行核實。⑥也即，《公司法》對以非貨幣財產(chǎn)作家出資的，應當評估作價，在“三變”政策實施過程中，農(nóng)村集體絕大多數(shù)是用集體土地進行出資，根據(jù)《公司法》的規(guī)定，以非貨幣財產(chǎn)出資的，出資財產(chǎn)應當作價評估。但是在實踐過程中，農(nóng)村集體作為出資的土地，其價格往往是與企業(yè)進行協(xié)商確定的，也即以雙方意思自治所達成的價格，就代替作價評估的價格，成為最終農(nóng)村集體入股的最終價格。這樣的做法，一方面違反了法律的強制性規(guī)定，另一方面，如果雙方達成意思自治所形成的價格過低，則會嚴重損害農(nóng)村集體的利益，甚至在一定程度上會嚴重損害農(nóng)民自身的利益。除此之外，對于土地評估而言，當前缺乏專業(yè)的土地流轉(zhuǎn)評估機構(gòu)和土地評估人才，這也造成了土地流轉(zhuǎn)評估較難實現(xiàn);由于當前我國沒有一個明確的標準加之社會經(jīng)濟發(fā)展的某些不確定性，對于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，土地的評估作價隨意性較大，這些因素均可能造成損害農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益，最終可能影響農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村的穩(wěn)定。(二)“三變”政策中股東退股機制的不完善?！叭儭闭咂渲械囊蛔兗崔r(nóng)民變股民。在農(nóng)村成立由農(nóng)村集體、農(nóng)村作為股東的公司，其出發(fā)點是通過公司的經(jīng)營，充分整合農(nóng)村的資源優(yōu)勢，從而帶動農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展。但是僅規(guī)定“農(nóng)民變股民”的政策性條件是不夠的，還要完善農(nóng)村集體和農(nóng)民的退股機制。在“三變”政策引導下成立的公司也會和普通公司一樣，存在股東退股的問題。如果對農(nóng)村集體或農(nóng)民退股設置諸多障礙，在一定程度上可能會對農(nóng)村集體和農(nóng)民的利益產(chǎn)生很大的影響;如果對農(nóng)村集體和農(nóng)民的退股過于寬泛，如果農(nóng)村集體或農(nóng)民退股對企業(yè)的經(jīng)營產(chǎn)生影響的話，這個也不符合貴州省“三變”政策所設立的初衷。當前我國《公司法》中現(xiàn)有的法律規(guī)定并沒有平衡農(nóng)村集體退股和公司正常經(jīng)營的法律規(guī)定。因此，當農(nóng)村集體或農(nóng)民與“三變”企業(yè)產(chǎn)生股權糾紛，就只有按照《公司法》及司法解釋的規(guī)定辦理?！豆痉ā穼τ诠蓹嗟霓D(zhuǎn)讓主要是71條、74條、142條和公司解散的條款進行規(guī)定⑦。這些規(guī)定對于普通的公司股權糾紛，具有重要的法律依據(jù)，但是在“三變”政策指導下成立的公司，如果繼續(xù)適用這樣的規(guī)定則可能對農(nóng)村集體、農(nóng)民的利益產(chǎn)生重大損害，相反，過于寬松的退股約定也會對公司的日常經(jīng)營產(chǎn)生不利影響。總之，當前貴州省“三變”政策的實施，涉及股東退股的問題，只有按照《公司法》以及司法解釋的規(guī)定辦理，由于“三變”政策指導下成立的公司的特殊性，僅僅適用《公司法》及司法解釋，可能會對農(nóng)村集體、農(nóng)民以及公司產(chǎn)生較大的影響，因此政府出臺相應的行政法規(guī)對其進行規(guī)制具有十分重要的作用。(三)公司破產(chǎn)清算后土地使用權的問題。根據(jù)我國《公司法》的相關規(guī)定，股東入股后，應當將貨幣資金或其他非貨幣資金轉(zhuǎn)移到公司名下，這些財產(chǎn)就成為了公司的財產(chǎn)。⑧“三變”政策引導下成立的公司也是如此。這一類公司成立后，是以農(nóng)村集體土地使用權或者農(nóng)民對于本村集體土地的使用權作為出資，經(jīng)村集體與公司協(xié)商、確定出資土地的作價后，通過流轉(zhuǎn)的手續(xù)土地的使用權就轉(zhuǎn)移至公司名下。也即“三變”政策指導下成立的公司，對農(nóng)村集體所有的土地和農(nóng)民擁有使用權的土地，具有使用權。這與其他公司獲得土地使用權的方式不同，其他公司獲得土地使用權是通過劃撥、轉(zhuǎn)讓等方式，而“三變”政策下成立的公司則是通過流轉(zhuǎn)的方式獲得。這樣的方式無法應對一旦公司進入破產(chǎn)清算程序后土地使用權歸屬的問題。公司獲得了農(nóng)村集體土地的使用權，當公司進入破產(chǎn)清算程序，根據(jù)《公司法》的規(guī)定，農(nóng)村集體股東和農(nóng)民股東應當對公司的債務在其債務出資范圍內(nèi)承擔連帶責任。農(nóng)村的土地是保證農(nóng)民基本生活的主要因素，也是保證農(nóng)村社會穩(wěn)定強有力的方式，一旦公司進入破產(chǎn)清算程序，如果要求農(nóng)民對此承擔連帶責任，那么農(nóng)民就失去了賴以生存的土地使用權;如果出于政策的要求，適當減輕甚至免除農(nóng)村集體和農(nóng)民的連帶責任，那么債權人的合法權益則無法得到保障。如何平衡債權人和農(nóng)村集體、農(nóng)民股東之間的關系，在當前是沒有法律對其進行規(guī)定的。“三變”政策的貫徹落實，最初是為了提高農(nóng)民生活水平、促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展，但是設計公司破產(chǎn)清算后土地使用權的問題如果不能未雨綢繆地進行規(guī)定，那么一旦出現(xiàn)這樣的情形，一方面會對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展產(chǎn)生重大的影響，另一方面也會對公司、債權人的利益造成不可彌補的損失。

三、解決貴州省農(nóng)村“三變政策”落實法律問題對策

在前述中，筆者主要從土地的評估機制、股東的退股機制和公司破產(chǎn)清算后土地使用權問題的爭議三個方面分析了當前貴州省“三變”政策實施過程中存在的法律問題。這些問題如果不得到徹底地解決，則會嚴重違背“三變”政策實施的初衷。因此，在這一部分筆者將著重對這三個問題提出相應的解決措施，以促進“三變”政策的順利實施。(一)完善“三變”政策下土地的評估機制。《公司法》已經(jīng)明確規(guī)定了如果股東以非貨幣財產(chǎn)出資，應當做財產(chǎn)進行作價評估。但是當前貴州省“三變”政策指導下的公司，其獲得土地使用權是通過與股東進行協(xié)商，在雙方或三方意思自治一直的基礎上，確定土地的價格。這樣作價的方式是違背我國《公司法》規(guī)定的，并且其中是有暗箱操作的可能性。因此引入對土地評估機制是非常必要的。筆者認為，合理、完善的評估機制，不僅有助于實現(xiàn)土地使用權的真正價值，實現(xiàn)最終的實質(zhì)公正，也有助于保證程序上的完整。對于土地使用權的評估，還應當確定土地流轉(zhuǎn)作價評估的標準。根據(jù)本地的實際情況，對土地使用權的評估作價進行合理的探索，制定一套完整的作價評估方案，如耕地、林地、灘涂等不同性質(zhì)的土地，有不同的作價標準;此外，評估費用的問題，筆者認為可以由公司、政府以及其他相關機構(gòu)分攤，這樣做的理由在于，“三變”政策本來就是為促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展而提出來的，農(nóng)村集體和農(nóng)民是無法支付高昂的評估費用，公司作為直接受益者，自然要承擔一部分評估的費用，但是考慮到公司在“三變”政策中起到的重要作用，其可以承擔一部分費用;“三變”政策的實施，最終會促進農(nóng)村經(jīng)濟的快速發(fā)展，土地的流轉(zhuǎn)也是我國實現(xiàn)城鎮(zhèn)化的必經(jīng)階段，政府作為社會的管理者，面對這樣的變革，自然也要承擔部分費用。所以，完善的土地評估機制不僅涉及到實質(zhì)的公平、程序的公平，同時還要考慮到作價問題、評估費用問題等一系列問題，只有提前將可能出現(xiàn)的問題進行法律上的規(guī)定，才能未雨綢繆地應對改革中出現(xiàn)的法律問題，也能給司法機關處理此類問題提供充分的法律依據(jù)。(二)平衡農(nóng)民股東退股與公司經(jīng)營之間的關系。在前述中，筆者介紹了“三變”政策指導下，公司成立后的股東包括農(nóng)村集體和農(nóng)民，這也是符合“農(nóng)民變股民”的基本要求，但是農(nóng)民股東是通過自身對集體土地使用權進行出資，將其對土地的所有權轉(zhuǎn)移給公司。如果農(nóng)民股東退股，則可能對公司的正常經(jīng)營產(chǎn)生嚴重的影響;但是土地是農(nóng)民賴以生存的依靠，如果沒有合理的退股機制，農(nóng)民退股后失去了土地使用權，則就失去了其最大的生存依靠。所以在“三變”政策的實施過程中，還需要更加明確地規(guī)定股東的退股機制。筆者認為，退股在《公司法》中也有規(guī)定，這是股東的權利之一，但是對于退股也有嚴格的限制。農(nóng)民股東作為公司的股東自然也享有這樣的權利。筆者認為，如果公司正常經(jīng)營，并且收益良好，公司可以按照《公司法》的規(guī)定和章程的約定，對股東分紅，農(nóng)民股東自然也可以獲得收益，也就不存在退股的問題。對于平衡股東退股和公司經(jīng)營之間的關系，可以按照《公司法》的規(guī)定，在公司章程中進行約定，充分尊重當事人之間的意思自治。如果公司在經(jīng)營的過程中確實存在了困難，完全可以通過協(xié)商的方式完成股東的退股。為了充分保障農(nóng)民的利益，在章程中約定的內(nèi)容可以寬于《公司法》的規(guī)定。這樣的建議是建立在公司與股東平等協(xié)商基礎之上的，但是此建議也有一定的缺陷，也即農(nóng)民股東其自身法律素養(yǎng)不夠高，在與公司的協(xié)商過程中能否為自己爭取到合理的利益有待考慮，筆者認為，司法行政部門可以專門為“三變”政策引起的糾紛，指派專門的律師為其提供法律援助，以維護農(nóng)民股東在退股時的合法權益。(三)完善土地流轉(zhuǎn)方式和保證破產(chǎn)清算后債權的實現(xiàn)。在前述中，筆者論述了當前“三變”政策指導下成立的公司獲得土地使用權是通過與農(nóng)村集體協(xié)商后，在各方意思自治的基礎上形成的，而后通過土地流轉(zhuǎn)的方式將使用權轉(zhuǎn)移給公司。如果公司進入破產(chǎn)清算階段，在前述中筆者也從兩方面分析了其中存在的缺陷，因此完善土地流轉(zhuǎn)方式和保證破產(chǎn)清算后債權的實現(xiàn)則是應對這一問題的關鍵。筆者認為，在幾方進行協(xié)商的過程中，應當對土地的使用權、所有權進行明確，也即農(nóng)村集體雖然以土地使用權出資，但是土地的所有權依舊是屬于農(nóng)村集體所有，在公司成立之后，農(nóng)村集體也要成為該土地的管理者。對于流轉(zhuǎn)方式而言，農(nóng)民是以若干年的使用權出資，筆者認為，為了避免風險，可以將使用權轉(zhuǎn)讓縮短期限，期限到期之前由公司和農(nóng)村集體協(xié)商，重新簽訂流轉(zhuǎn)合同。這個過程要簡化流轉(zhuǎn)的程序，縮短流轉(zhuǎn)的時間。這樣，一旦公司出現(xiàn)經(jīng)營困難，股東的損失可以降到最低。此外，一旦公司進入破產(chǎn)清算程序，就涉及到債權債務的問題，這一問題從農(nóng)村集體組織和農(nóng)民成為公司的股東之際就已經(jīng)存在，只是在公司破產(chǎn)清算程序中凸顯出來。筆者認為，解決這一問題，要充分發(fā)揮公司公積金的作用，一旦公司進入破產(chǎn)程序，公積金應當首先用來彌補農(nóng)民因此所受到的損失，此外在公司章程中應當明確規(guī)定農(nóng)民享有對土地的承包權，而公司享有的是使用權，只有這樣，土地的使用權即使被作價用于償還公司債務，農(nóng)民也不會喪失其對土地的承包權，債權人將土地用于其他用途，農(nóng)民依舊可以從中獲益。同時，農(nóng)民作為股東，自然要承擔一定的風險，但是應當注重對農(nóng)民所承擔的風險進行分散，只享受收益而不承擔風險是不符合社會主義市場經(jīng)濟的基本規(guī)律的，因此平衡二者之間關系時，不能著眼于消除農(nóng)民股東所承擔的風險，而應當適當將其弱化。

四、結(jié)語

“三變”政策在貴州的推行和實施，對農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)民生活水平的提高起到了非常重大的作用。雖然在這一政策的實施過程中尚未出現(xiàn)一些問題，作為法律工作者應當透過現(xiàn)象看到事情的本質(zhì)，及時發(fā)現(xiàn)背后存在的法律問題，并提出相應的解決建議，這是法律工作者的義務，同時也是責任。只有未雨綢繆，才能從容應對。“三變”政策對于農(nóng)村經(jīng)濟快速發(fā)展所作出的貢獻是毋庸置疑的，但是其所存在的問題也是不容忽視的。只有正視這些問題，并及時制定相關的制度對其進行彌補，才能真正發(fā)揮“三變”政策在推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和農(nóng)民生活水平提高的作用。

作者:喻厚智 單位:貴陽市中級人民法院