導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的反思一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、土地聚集現(xiàn)象

不同于穩(wěn)定了30年的基本土地制度，土地聚集現(xiàn)象和新的制度形式是最近幾年才在某些地方出現(xiàn)的，主要有“成都模式”、“嘉興模式”和“蘇州模式”。(一)“成都模式”成都市從2008年開(kāi)始開(kāi)展了農(nóng)村土地制度改革。這一改革包括比較系統(tǒng)的制度保障，確權(quán)頒證、出臺(tái)法規(guī)、建立“政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作”的投資平臺(tái)和新型農(nóng)村金融服務(wù)機(jī)構(gòu)、率先設(shè)立耕地保護(hù)基金是其中的主要內(nèi)容。具體做法則是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，將農(nóng)戶集中到新區(qū)居住，通過(guò)整理宅基地，將土地指標(biāo)賣給政府，置換出農(nóng)業(yè)用地，或?qū)⒄沓龅恼厥褂脵?quán)轉(zhuǎn)讓給企業(yè)。［1］(二)“嘉興模式”嘉興于2008年啟動(dòng)實(shí)施了“兩分兩換”的農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)?！皟煞謨蓳Q”是指宅基地與承包地分開(kāi)、搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開(kāi)，以宅基地置換城鎮(zhèn)房產(chǎn)、工業(yè)園區(qū)產(chǎn)業(yè)用房或政府的購(gòu)房補(bǔ)貼，以土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)置換股權(quán)或社會(huì)保障等權(quán)益。(三)“蘇州模式”蘇州為推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)行的農(nóng)村土地制度改革具體措施是“三集中”、“三置換”和“三大合作”?！叭小敝腹I(yè)企業(yè)向規(guī)劃區(qū)集中，農(nóng)業(yè)用地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，農(nóng)戶向新型社區(qū)集中居住或就地集中居住?！叭脫Q”就是依照相關(guān)法律和政策，由農(nóng)民自愿將自己在集體擁有的集體資產(chǎn)所有權(quán)和收益分配權(quán)、土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)及住房所有權(quán)，量化到個(gè)人，進(jìn)行實(shí)物、價(jià)值、股份或者社會(huì)保障置換?！叭蠛献鳌卑ㄍ恋毓煞莺献魃?、社區(qū)股份合作社與農(nóng)民專業(yè)合作社。［2］概括起來(lái)，這些做法與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的要求有著割不斷的聯(lián)系，其實(shí)質(zhì)內(nèi)容就是要?jiǎng)愚r(nóng)民的承包地和宅基地，要促使農(nóng)民集中居住、集中經(jīng)營(yíng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；Ｆ渲蟹e極、善意的考量在于，試圖使農(nóng)民的宅基地使用得更有效率、更有價(jià)值;使農(nóng)業(yè)的小規(guī)模經(jīng)營(yíng)劣勢(shì)得到改善，走上規(guī)?；F(xiàn)代農(nóng)業(yè)之路，提高農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)，增加農(nóng)民收入。

二、土地聚集帶來(lái)的問(wèn)題

但需要指出的是，這些做法不可能只有正面的良性效應(yīng)，問(wèn)題也明顯存在，而且顯然大于成效，特別是對(duì)農(nóng)民來(lái)說(shuō)。本文謹(jǐn)從以下兩方面進(jìn)行歸納分析。(一)信息不對(duì)稱下的三方博弈1.信息不對(duì)稱從信息不對(duì)稱的角度看，博弈中的政府、工商企業(yè)和農(nóng)民分別擁有自己不同的信息優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。政府擁有的較多資源，保障它可以比弱小的農(nóng)民擁有更多的信息;工商企業(yè)則一直有相對(duì)于農(nóng)民更多的信息優(yōu)勢(shì)，還有善于理解政府意圖的傳統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。而農(nóng)民對(duì)于出讓自己土地，尤其是宅基地的應(yīng)得收益以及出讓后的不良后果，肯定估計(jì)不足。這不僅表現(xiàn)為他們對(duì)當(dāng)前情況的判斷存在信息不足問(wèn)題，更表現(xiàn)為對(duì)將來(lái)缺乏足夠的科學(xué)、合理的考慮。不少人選擇出讓和流轉(zhuǎn)，是出于對(duì)政府宣傳、甚至行政命令的無(wú)奈，出于對(duì)其他人行為的盲目模仿，出于對(duì)眼前利益誘惑的貪求……誰(shuí)也不能保證他們看清了未來(lái)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展格局，看準(zhǔn)了未來(lái)的政策走向，充分估計(jì)了未來(lái)可能存在的不確定性。在歷史上，農(nóng)民的盲從、從眾、短視行為已經(jīng)得到了多次反復(fù)的驗(yàn)證。最明顯的是，在1956年完成高級(jí)農(nóng)業(yè)合作化后，在所有的原屬自有生產(chǎn)資料都被公有化，看到高級(jí)社并沒(méi)有帶來(lái)顯著的增收效果后，中國(guó)大多數(shù)農(nóng)民并沒(méi)有選擇退社(浙江永嘉等個(gè)別地方除外)，更沒(méi)有采取傳統(tǒng)的暴動(dòng)行為以示抗?fàn)?在1959—1961年的農(nóng)業(yè)危機(jī)后，即使出現(xiàn)了大量餓死人的現(xiàn)象，農(nóng)民們還是選擇留在“三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)”的集體中，沒(méi)有選擇退出去單干。這些有悖于“理性農(nóng)民”的行為選擇，都緣于信息不對(duì)稱、尤其是未來(lái)信息不對(duì)稱的制約［3］68－108?；诖耍瑢?duì)當(dāng)前農(nóng)業(yè)用地和宅基地聚集這個(gè)不僅涉及成本收益，更涉及政府、工商企業(yè)、多種法律政策等復(fù)雜因素，尤其涉及難以預(yù)期的未來(lái)，信息不對(duì)稱勢(shì)必依然阻礙農(nóng)民做出正確的、科學(xué)合理的判斷和選擇。也就很難說(shuō)，他們的利益、尤其是長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，能夠得到有效的保障。2.三方博弈在信息不對(duì)稱的前提下，這一輪土地聚集現(xiàn)象意味著又一場(chǎng)三方博弈，但這一三方博弈，實(shí)質(zhì)上還是一個(gè)政府主導(dǎo)的博弈。說(shuō)它是三方博弈，是因?yàn)椴┺臓砍兜搅苏⒐ど唐髽I(yè)甚至金融機(jī)構(gòu)和農(nóng)民。初始行動(dòng)方也許是政府，也許是工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)。如果是后者率先行動(dòng)，博弈達(dá)到均衡解的唯一條件是政府和它們都能夠從土地制度變革中得到好處，并且好處高出成本，符合邊際收益等于邊際成本的定律，否則，政府不會(huì)選擇合作博弈。如果是政府主動(dòng)，由于農(nóng)村的現(xiàn)狀和農(nóng)民的弱勢(shì)地位(主要指農(nóng)民組織化程度低、農(nóng)民實(shí)力弱小、工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入農(nóng)業(yè)已經(jīng)成為一種慣性)決定了政府主導(dǎo)的農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營(yíng)和城鎮(zhèn)化或者就地城鎮(zhèn)化，政府會(huì)優(yōu)先選擇工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)來(lái)參與，那樣它們也就勢(shì)必成為利益分割者。工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)率先行動(dòng)要付出說(shuō)服政府的成本，不率先行動(dòng)卻可以免費(fèi)地成為利益分享者。所以，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)會(huì)理性地選擇成為搭便車者。這樣，政府就成了土地聚集制度創(chuàng)新的唯一埋單者。由于是政府而不是工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)要支付制定法律政策的成本、說(shuō)服農(nóng)民的成本，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)只是一個(gè)搭便車者，選擇行動(dòng)與不行動(dòng)、合作與不合作的決定權(quán)，都在政府?，F(xiàn)實(shí)中，也是政府面臨著財(cái)政壓力和城鎮(zhèn)化擴(kuò)張帶來(lái)的土地壓力，甚至還有農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)的壓力，政府主動(dòng)的概率大大增加。政府是土地聚集相關(guān)制度創(chuàng)新的主導(dǎo)者、決定者。第三方農(nóng)民受制于現(xiàn)行政策、法律以及自身的弱勢(shì)地位，不容易成為主動(dòng)行動(dòng)者?！俺啥寄Ｊ健眹L試進(jìn)行政策和法律方面的突破，但是農(nóng)民是否真正自愿、得到的利益尤其是未來(lái)的利益是否合理都存在問(wèn)題。因此，在現(xiàn)行制度下，農(nóng)民的作用在于，如果他們也選擇合作，就也會(huì)成為博弈中的利益分割者(雖然得到的很可能不合理)。但形成這種博弈格局的困難在于，農(nóng)民要在當(dāng)前做出邊際成本等于邊際收益的理性選擇會(huì)受制于信息不對(duì)稱;未來(lái)的情況更復(fù)雜，信息不對(duì)稱的影響更顯著，農(nóng)民的選擇更難以達(dá)到理性。因此，農(nóng)民與政府之間很難達(dá)成合作的均衡解;要在多次重復(fù)博弈中，達(dá)成這樣的均衡解就更難了。而且，一次博弈之后，農(nóng)民退出后能否原封不動(dòng)地收回自己的土地?在目前的土地管理制度下，確權(quán)、登記、邊界確定等工作尚不完全到位的情況下，這都是難題。就是說(shuō)，不是多次博弈能否達(dá)成的問(wèn)題，一次博弈后的遺留問(wèn)題都很難解。農(nóng)民的利益就很容易被傷害。農(nóng)民是被動(dòng)的、易受損的參與者。以上分析表明，政府是三方博弈的主導(dǎo)者，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)是搭便車者，農(nóng)民是被動(dòng)的、易受損的參與者。政府與農(nóng)民的博弈，是三方博弈的實(shí)質(zhì);政府說(shuō)服農(nóng)民、讓農(nóng)民滿意是其中的關(guān)鍵。一個(gè)“國(guó)家悖論”的圖景清晰可見(jiàn)。［4］而無(wú)論是國(guó)家悖論，還是政府與農(nóng)民的博弈，都存在增長(zhǎng)或者衰退、惠農(nóng)或者傷農(nóng)兩種可能結(jié)果。是否推行制度變革，政府要為之支付的成本，就成了關(guān)鍵性的決定因素。(二)實(shí)施新制度的高成本必須看到的是，實(shí)施土地聚集的新制度，面臨著很高的成本。因?yàn)楣ど唐髽I(yè)和金融機(jī)構(gòu)的成本，主要表現(xiàn)為給予農(nóng)民合意的利益(包括未來(lái)利益)而喪失的利益。這在法律約束缺失的條件下，在他們已經(jīng)擁有強(qiáng)勢(shì)市場(chǎng)地位的現(xiàn)實(shí)中，他們要付出的成本不會(huì)太大，而且還可以較為容易地自覺(jué)進(jìn)行彌補(bǔ)。因此，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的成本，不作為本文分析的重點(diǎn)。與前面對(duì)博弈的分析相一致，本文認(rèn)為實(shí)施新制度的成本主要來(lái)自政府和農(nóng)民兩個(gè)方面。農(nóng)民的成本，有的與政府的成本密切相關(guān)，有的就是給政府帶來(lái)的問(wèn)題，因此，農(nóng)民的成本分析可以從另一個(gè)角度對(duì)政府的成本加以驗(yàn)證。1.政府的成本政府的成本可以分為創(chuàng)新制度的成本、放棄舊制度的成本以及說(shuō)服、安撫農(nóng)民的成本。創(chuàng)新制度的成本一般指的是設(shè)計(jì)制度和實(shí)施制度的成本［4］。這里僅僅指設(shè)計(jì)制度的成本。新制度的設(shè)計(jì)成本高，就在于:第一，它要把傳統(tǒng)的家庭小規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變?yōu)橐?guī)模經(jīng)營(yíng)，就要接受規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的高監(jiān)督成本、信息成本、產(chǎn)權(quán)和分配制度低激勵(lì)等;就要考慮到規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的農(nóng)村勞動(dòng)力減少問(wèn)題，多出的勞動(dòng)力向何處去的問(wèn)題緊跟而來(lái)。與此相關(guān)的是，在城市就業(yè)的農(nóng)民工如果因?yàn)槭I(yè)回村就業(yè)，農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)壓力就會(huì)日趨嚴(yán)重。在中國(guó)工業(yè)化水平制約下，尤其是在第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)能力有限的條件下，城市和工業(yè)吸納勞動(dòng)力的能力有限，即便是達(dá)到80%的城鎮(zhèn)化水平，農(nóng)村人口還會(huì)有數(shù)億之巨，這將對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力就業(yè)長(zhǎng)期構(gòu)成高壓。在這種情況下，采用規(guī)模經(jīng)營(yíng)，從長(zhǎng)期看不是一個(gè)明智之舉。制度設(shè)計(jì)的成本只會(huì)偏高。第二，它還要形成農(nóng)村宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的一種常態(tài)。在前述的博弈格局下，工商企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)會(huì)利用自己的強(qiáng)勢(shì)地位、與政府的合作博弈關(guān)系、以及在資源和信息擁有方面的優(yōu)勢(shì)，想方設(shè)法延長(zhǎng)使用期限，為自己贏得利益;而選擇集中居住或者城市生活就意味著失去原來(lái)的生活和事業(yè)的種種好處，要為新生活和事業(yè)付出一部分“學(xué)費(fèi)”，且不能保證過(guò)得比原來(lái)更好;還有一個(gè)問(wèn)題，就是農(nóng)民一旦選擇進(jìn)城、進(jìn)入工業(yè)園區(qū)或就近集中居住，他們就再也回不去了，回不去又生存不下去怎么辦?因此，新制度設(shè)計(jì)的挑戰(zhàn)嚴(yán)峻，成本不會(huì)很低。第三，最嚴(yán)峻的難題也許就在法律設(shè)計(jì)上。現(xiàn)行的相關(guān)法律，雖然存在一些不足，但它已經(jīng)與其他法律體系融合在一起，又得到了實(shí)踐的反復(fù)檢驗(yàn)。這些優(yōu)勢(shì)是新的法律不具備的。而法律比政策更具剛性，一旦頒行就會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)的約束力，更需要仔細(xì)考慮可能與現(xiàn)行法律等的沖突。比如，將農(nóng)民整理后的宅基地指標(biāo)賣給政府，再轉(zhuǎn)為農(nóng)業(yè)用地的做法，涉及很多方面的法律，就萬(wàn)萬(wàn)不能草率，需要從宏觀和微觀等方方面面認(rèn)真審慎地思考清楚，謀定而后動(dòng)。第四，要考慮到偶然因素的影響。比如，萬(wàn)一新制度被農(nóng)民集體反對(duì)，政府將如何應(yīng)對(duì)?萬(wàn)一出現(xiàn)嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)衰退，又會(huì)引起怎樣的連鎖反應(yīng)?甚至，地方領(lǐng)導(dǎo)的換屆、農(nóng)村生活的優(yōu)化、農(nóng)業(yè)收入的大幅增加、糧食的嚴(yán)重短缺，都有可能導(dǎo)致新制度被推倒重來(lái)。放棄舊制度的成本也許是無(wú)法估量的。世界范圍內(nèi)家庭經(jīng)營(yíng)的普遍性，田園生活對(duì)農(nóng)民甚至市民的吸引力，拉美的問(wèn)題，甚至朝鮮貧困的原因，都在闡釋著以家庭經(jīng)營(yíng)、田園生活為主要內(nèi)容的舊制度的效力，也在提示著放棄舊制度的高成本，尤其是在這樣一個(gè)人口超多的大國(guó)。說(shuō)服和安撫農(nóng)民的成本，其實(shí)包括說(shuō)服農(nóng)民合作和讓農(nóng)民愿意繼續(xù)合作的成本兩部分。如果博弈能夠重復(fù)進(jìn)行的話，后一種成本才會(huì)發(fā)生。說(shuō)服和安撫農(nóng)民這部分成本很高的原因在于，土地是農(nóng)民就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、甚至安逸生活的保障;而宅基地以及房產(chǎn)則不僅是農(nóng)民的重要財(cái)產(chǎn)，還是其社會(huì)關(guān)系、生存環(huán)境、鄉(xiāng)土情懷等等的寄托。故土難離，準(zhǔn)確道出了說(shuō)服、安撫農(nóng)民的高難度。1953年開(kāi)始的互助合作運(yùn)動(dòng)，動(dòng)用了意識(shí)形態(tài)灌輸、組織制度創(chuàng)建、政治運(yùn)動(dòng)、人力財(cái)政大量投入等手段，卻被小崗村的實(shí)踐輕易沖垮了。在家庭承包經(jīng)營(yíng)制度延續(xù)30余年之后，進(jìn)行這樣的新制度變革，需要付出多少不言自明;效果如何，更不好預(yù)判;更無(wú)法設(shè)想新制度被推倒后將付出怎樣的代價(jià)。因此，與城鎮(zhèn)化、規(guī)?；难矍昂锰幭啾?，政府推行土地聚集新制度的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于要為之付出的成本。2.農(nóng)民的成本上述政府的成本，還是建立在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上的。如果在此過(guò)程中，違背農(nóng)民的意愿，強(qiáng)制實(shí)施，政府和農(nóng)民都會(huì)為此付出額外的成本。政府的成本中就會(huì)增加強(qiáng)制實(shí)施和調(diào)查確定農(nóng)民是否真正自愿兩部分。而農(nóng)民為不情愿而遭到的利益損失，就是他們要付出的第一種成本。從歷史經(jīng)驗(yàn)看，在政府和工商企業(yè)都占優(yōu)勢(shì)的情況下，農(nóng)民為此買單的概率很高。第二種成本，是放棄舊的生產(chǎn)生活方式的成本。規(guī)模經(jīng)營(yíng)較之小規(guī)模家庭經(jīng)營(yíng)，要增加的成本包括:更大的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，可能減少的就業(yè)以及相應(yīng)收入，收入的不確定性，熟悉新的生產(chǎn)方式的時(shí)間和費(fèi)用等，很難判斷是否會(huì)小于規(guī)模經(jīng)營(yíng)帶來(lái)的增益。較之已經(jīng)熟悉的田園生活，進(jìn)城或集中居住的農(nóng)民失去的會(huì)更多，主要包括:增加的生活費(fèi)用，在現(xiàn)有的農(nóng)村社會(huì)保障水平和城鄉(xiāng)社會(huì)保障存在差距的條件下，這部分成本很難得到彌補(bǔ);失去了經(jīng)營(yíng)宅基地的收益，包括種植業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)和園林業(yè)等方面，還包括從中得到的樂(lè)趣;房產(chǎn)置換過(guò)程中的價(jià)值流失，即使是面積可以準(zhǔn)確計(jì)算，價(jià)格可以做到相對(duì)合理，但還是很難保證農(nóng)民的生活環(huán)境、與生活有關(guān)的無(wú)形資產(chǎn)都可以得到準(zhǔn)確的估值;增加了社會(huì)交往的成本，舊的社會(huì)資本埋沒(méi)，新的社會(huì)資本的建立，都需要花費(fèi)時(shí)間和費(fèi)用;集中居住帶來(lái)了額外的壓力，甚至?xí)绊懮钯|(zhì)量。第三種成本，是集體所有權(quán)和收益權(quán)量化過(guò)程中可能遭受的利益損失。將集體成員的這些權(quán)益量化到人，是從20世紀(jì)80年代就已經(jīng)開(kāi)始的嘗試，但迄今為止，還沒(méi)有找到一個(gè)公平合理、能被普遍接受的方案。因?yàn)闋砍兜降囊睾芏?，還要涉及不少歷史問(wèn)題?；诖耍甑牧炕桨敢搽y做到盡如人意，農(nóng)民的利益流失在所難免。最難化解的成本，就是農(nóng)民一旦選擇了合作，無(wú)論是同意規(guī)模經(jīng)營(yíng)還是進(jìn)城、集中居住后，要想選擇不合作，幾乎是不可能的，至少是成本奇高的。比如不愿意規(guī)模經(jīng)營(yíng)，要想得到原來(lái)一模一樣的土地，現(xiàn)行條件下，就難上加難。進(jìn)城后如想重返故鄉(xiāng)，就更只能是一場(chǎng)難圓的夢(mèng)了。農(nóng)民的成本從另一個(gè)角度，驗(yàn)證了政府的高成本，特別是農(nóng)民無(wú)法退回到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和鄉(xiāng)村生活的成本，揭示了政府實(shí)施制度變革不可忽視的高昂代價(jià)。

三、歷史的警示

著名的諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)獲得者道格拉斯•諾斯(DouglassC．North)說(shuō)過(guò)，“歷史是至關(guān)重要的……今天和明天的決定是由歷史決定的”［4］。上述的博弈和成本問(wèn)題，歷史已經(jīng)給出了明確的答案。很有必要從中外農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展歷程中，選取若干例證，看看過(guò)去對(duì)今天的昭示。(一)關(guān)于政府與農(nóng)民的博弈對(duì)于農(nóng)民和政府的博弈問(wèn)題，歷史已經(jīng)累積了正反兩面的經(jīng)驗(yàn)，解釋了博弈的合作解和非合作解的形成，也驗(yàn)證了“國(guó)家悖論”的兩種可能結(jié)局。一個(gè)史實(shí)來(lái)自新中國(guó)成立初的農(nóng)業(yè)合作化。為了從農(nóng)業(yè)中汲取剩余，支持國(guó)家的工業(yè)化和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制(包括統(tǒng)購(gòu)統(tǒng)銷政策等)，國(guó)家經(jīng)過(guò)1949—1953年的嘗試，在1953年正式制定把分散的小農(nóng)“整編”為農(nóng)業(yè)合作社的政策。通過(guò)建立互助組、初級(jí)社、高級(jí)社等組織，借助示范推廣、政治運(yùn)動(dòng)、意識(shí)形態(tài)灌輸?shù)仁侄?，把私有的小農(nóng)納入集體所有、集體經(jīng)營(yíng)的制度中，后來(lái)又進(jìn)一步將他們納入更大規(guī)模、公有化程度更高的體系中。期間政府的意愿起了主導(dǎo)性、決定性作用，農(nóng)民的愿望被嚴(yán)重忽視，甚至被不斷“糾正”，結(jié)果卻造成了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)緩慢，農(nóng)民生活改觀有限，農(nóng)民長(zhǎng)期為國(guó)家工業(yè)化默默奉獻(xiàn)的格局。有研究表明，這種貢獻(xiàn)在1949—1978年占到了工業(yè)全部固定投入的1/3，1978—1991年以后的數(shù)量較前期更大。［5］67而1956年部分地區(qū)出現(xiàn)的“退社風(fēng)”，1959—1961年出現(xiàn)的嚴(yán)重的農(nóng)業(yè)危機(jī)，都說(shuō)明博弈中農(nóng)民沒(méi)有選擇對(duì)自己有利的合作解，而是迫于政治壓力、在失去退出權(quán)后只能留在政府給定的制度框架中［3］68－108。農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)遲緩、農(nóng)民生活提高有限的結(jié)局，就是一個(gè)政府(國(guó)家)單方面導(dǎo)致的“制度失敗”。這個(gè)史實(shí)，說(shuō)明了政府與農(nóng)民的博弈中農(nóng)民利益為什么會(huì)受損，會(huì)受損到什么程度;也給政府推行新制度的高成本提供了很好的注解。政府可以人為地造成經(jīng)濟(jì)衰退，也可以營(yíng)造良性的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。正面的史實(shí)來(lái)自國(guó)家在全國(guó)普遍推行大包干、包產(chǎn)到戶等集體所有、家庭經(jīng)營(yíng)的土地制度。1982年1月1日公布的《全國(guó)農(nóng)村工作會(huì)議紀(jì)要》(1981年12月中央農(nóng)村工作會(huì)議)指出，“截至目前，全國(guó)農(nóng)村已有百分之九十以上的生產(chǎn)隊(duì)建立了不同形式的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)責(zé)任制”，“不但克服了集體經(jīng)濟(jì)中長(zhǎng)期存在的‘吃大鍋飯’的弊病，而且通過(guò)勞動(dòng)組織、計(jì)酬方法等環(huán)節(jié)的改進(jìn)，帶動(dòng)了生產(chǎn)關(guān)系的部分調(diào)整?！蔽覈?guó)農(nóng)村以組織規(guī)模不等、經(jīng)營(yíng)方式不同的集體經(jīng)濟(jì)為主，以國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)和家庭經(jīng)濟(jì)為輔的“多樣化的社會(huì)主義農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，有利于促進(jìn)社會(huì)生產(chǎn)力的更快發(fā)展和社會(huì)主義制度優(yōu)越性的充分發(fā)揮?！?983年的1號(hào)文件又指出:“聯(lián)產(chǎn)承包制采取了統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)與分散經(jīng)營(yíng)相結(jié)合的原則，使集體優(yōu)越性和個(gè)人積極性同時(shí)得到發(fā)揮。這一制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展，必將使農(nóng)業(yè)社會(huì)主義合作化的具體道路更加符合我國(guó)的實(shí)際。這是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下我國(guó)農(nóng)民的偉大創(chuàng)造，是馬克思主義農(nóng)業(yè)合作化理論在我國(guó)實(shí)踐中的新發(fā)展?！边@兩個(gè)文件之后，農(nóng)民的積極性極大發(fā)揮，迎來(lái)了20世紀(jì)80年代的農(nóng)業(yè)高增長(zhǎng)和農(nóng)民收入大幅提升的黃金時(shí)期。這個(gè)熟悉的史實(shí)，揭示了政府與農(nóng)民合作博弈形成的原因和良性績(jī)效?！昂蟿t兩利”是其中的關(guān)鍵。西方發(fā)達(dá)國(guó)家走過(guò)的先追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)再實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義的發(fā)展道路，特別是在收益分配中走過(guò)的“先惡化再改進(jìn)”的U型道路，都是國(guó)家與民眾之間博弈及其改進(jìn)的示意圖，也為“國(guó)家悖論”提供了正反兩方面的解釋。而東亞國(guó)家形成了公平與效率兼顧的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式，例如，韓國(guó)使農(nóng)民收入達(dá)到城市居民的96%的支持政策，日本保障農(nóng)戶收入超過(guò)普通城市居民的高補(bǔ)貼政策，臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)、組建農(nóng)會(huì)等措施保障農(nóng)業(yè)增長(zhǎng)和農(nóng)民增收的制度安排，都提供了政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、民生改善的范本。而中國(guó)農(nóng)村改革開(kāi)放以后實(shí)施30余年的“集體所有，農(nóng)民使用”的土地制度，也是一種經(jīng)得起反復(fù)檢驗(yàn)、一直沒(méi)有替代物、不斷推進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“基本”經(jīng)濟(jì)制度。這說(shuō)明，博弈中形成合作或者不合作的不同解，國(guó)家悖論形成截然不同的結(jié)局，在世界各國(guó)同樣存在。很顯然，新一輪土地制度變革能否避免重蹈覆轍，杜絕第一種格局，以及如何杜絕第一種格局，是問(wèn)題的要害。在政府的財(cái)政壓力、土地壓力、農(nóng)產(chǎn)品供給壓力下，對(duì)新制度的擔(dān)憂無(wú)法完全被打消。(二)關(guān)于實(shí)施新制度的高成本這方面最好的事例，無(wú)疑是英國(guó)在工業(yè)化時(shí)期進(jìn)行的圈地運(yùn)動(dòng)。因?yàn)槿Φ剡\(yùn)動(dòng)與中國(guó)目前的土地聚集有很多共同之處:都存在明顯的二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，并服務(wù)于工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的要求;都出現(xiàn)了土地升值帶來(lái)的制度需求，英國(guó)是因?yàn)檠蛎珒r(jià)格上漲，中國(guó)是因?yàn)榉康禺a(chǎn)和開(kāi)發(fā)區(qū)等城市擴(kuò)張;都存在著集中土地者、政府、農(nóng)民之間的利益博弈，并且政府的態(tài)度決定全局;都以土地產(chǎn)權(quán)變革為主要內(nèi)容，甚至被改變的土地制度中都存在俱樂(lè)部產(chǎn)權(quán)特征。英國(guó)圈地運(yùn)動(dòng)就是將鄉(xiāng)村公有的土地和自耕農(nóng)自有的土地，通過(guò)各種手段，轉(zhuǎn)變?yōu)樾屡d資產(chǎn)階級(jí)和新貴族的私有土地的過(guò)程。今天的研究，大都注意到了圈地運(yùn)動(dòng)帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)績(jī)效，甚至認(rèn)為它帶來(lái)了一場(chǎng)“農(nóng)業(yè)革命”［6］;但對(duì)于其中包含的高制度變遷成本，沒(méi)有給予足夠的重視。著名歷史學(xué)家帕爾默(R．R．Palmer)簡(jiǎn)明地解釋了通過(guò)圈地運(yùn)動(dòng)建立私有土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)在邏輯［7］:在羊毛價(jià)格不斷上漲，土地預(yù)期收益不斷提升的前提下，英國(guó)依然實(shí)行的是“古老鄉(xiāng)村的公共牧場(chǎng)制、土地公有以及半集約的耕作方法”，于是，“許多土地所有者為了增加現(xiàn)金收入，開(kāi)始試驗(yàn)改進(jìn)耕作方法和牲畜飼養(yǎng)方法?！边@包括多施肥、使用新農(nóng)具、引進(jìn)新作物、采用更科學(xué)的輪作制、飼養(yǎng)更有經(jīng)濟(jì)價(jià)值的牛羊等等;更重要的是，“改善經(jīng)營(yíng)還需要投資”。“一個(gè)改善經(jīng)營(yíng)的地主要成功地進(jìn)行這些改革，就需要完全地控制自己的土地?！蓖恋氐乃接谢瘎?shì)在必行。誰(shuí)來(lái)進(jìn)行私有化?誰(shuí)能夠進(jìn)行這場(chǎng)私有化?這就要從英國(guó)新興資產(chǎn)階級(jí)和新貴族形成的漫長(zhǎng)歷史過(guò)程加以考察，并從中探析土地私有化制度變遷的高成本。依據(jù)世界經(jīng)濟(jì)史，資產(chǎn)階級(jí)的形成基本上是從以下幾個(gè)方面逐漸完成的。首先是形成世界市場(chǎng)。1492年哥倫布以及其后很多人的環(huán)球航行，不僅發(fā)現(xiàn)了美洲大陸，而且將整個(gè)世界連成一個(gè)市場(chǎng)，從而幫助資產(chǎn)階級(jí)完成了資本原始積累，并有了從廣闊的世界市場(chǎng)源源不斷獲得利潤(rùn)的廣泛可能性。英國(guó)雖然是一個(gè)后來(lái)者，但在戰(zhàn)勝了西班牙、荷蘭等對(duì)手后，英國(guó)成了殖民掠奪、海外貿(mào)易的最大獲益者。到圈地運(yùn)動(dòng)(議會(huì)圈地)之前，這一過(guò)程歷時(shí)將近兩個(gè)世紀(jì)。其次是形成自己的意識(shí)形態(tài)。這主要包括通過(guò)文藝復(fù)興沖破宗教教條;通過(guò)宗教改革形成個(gè)人努力、賺錢取悅上帝等新觀念;通過(guò)傳播重商主義思潮使鼓勵(lì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)、貿(mào)易獲利的主張深入人心;通過(guò)批判亞里士多德的演繹法，構(gòu)筑了以懷疑論、證據(jù)觀為基石的新科學(xué)觀?？梢哉f(shuō)，意識(shí)形態(tài)的重建是圈地運(yùn)動(dòng)的必要條件之一。圈地運(yùn)動(dòng)之前的意識(shí)形態(tài)構(gòu)建，僅僅計(jì)算時(shí)間成本，也高達(dá)近兩個(gè)多世紀(jì)。再次，是形成自己的財(cái)富和利益集團(tuán)。資產(chǎn)階級(jí)自身的形成，可以追溯到中世紀(jì)的商人。但從其主要的成長(zhǎng)階段看，包括大西洋貿(mào)易和后來(lái)的全球化貿(mào)易從事者;工業(yè)革命中的企業(yè)家和農(nóng)業(yè)革命中的新式經(jīng)營(yíng)者等。圈地運(yùn)動(dòng)之前的英國(guó)，資產(chǎn)階級(jí)主要由這幾部分人構(gòu)成:新貴族，主要指擁有大量地產(chǎn)、森林、礦山等，并銷售自己的產(chǎn)品換取市場(chǎng)利潤(rùn)的原上等階層，以及購(gòu)買股票、經(jīng)營(yíng)新式工商業(yè)的鄉(xiāng)紳等;中產(chǎn)階級(jí)，指從事新式工農(nóng)業(yè)、買賣土地和產(chǎn)品的經(jīng)營(yíng)者。這些人的數(shù)量，在16世紀(jì)迅速增多，幾乎大部分貴族都在進(jìn)行新式經(jīng)營(yíng);而中產(chǎn)階級(jí)中不少人的社會(huì)地位已經(jīng)有了顯著提高?！霸趯ｉT職業(yè)和政府部門中，可以發(fā)現(xiàn)貴族的幼子與中產(chǎn)階級(jí)的子弟共事，這種現(xiàn)象在英國(guó)最普遍，法國(guó)少一些，德國(guó)和西班牙則極少?！保?］99新貴族和資產(chǎn)階級(jí)集團(tuán)形成并取得一定的優(yōu)勢(shì)地位，也走過(guò)了好幾個(gè)世紀(jì)。此外，是逐漸壯大并掌握政權(quán)。這是眾人耳熟能詳?shù)氖穼?shí)。不算以前的各種準(zhǔn)備，僅僅完成資產(chǎn)階級(jí)革命，使國(guó)王的權(quán)力受到議會(huì)的制約并使內(nèi)閣向議會(huì)而不是國(guó)王負(fù)責(zé)，英國(guó)花了近半個(gè)世紀(jì)的時(shí)間(從1640年議會(huì)被解散到1688年光榮革命):期間戰(zhàn)爭(zhēng)不斷、國(guó)王人頭落地，政府頻頻更迭，人民顛沛流離甚至付出成千上萬(wàn)的生命代價(jià)……這自然是時(shí)間之外的成本，但絕不是全部。歸納一下，形成新興的資產(chǎn)階級(jí)和新貴族并掌握政權(quán)，就是這場(chǎng)制度變遷需要支付的第一種成本。因?yàn)?，正是革命的成功，才有了立法?shí)施圈地的可能。帕爾默指出，“1688年的英國(guó)革命進(jìn)一步確定了議會(huì)對(duì)國(guó)王的支配地位，從經(jīng)濟(jì)上說(shuō)，就是富有者階級(jí)占據(jù)支配地位，其中土地所有者的地位至為重要?！?688至1832年間，英國(guó)政府實(shí)際上是掌握在這些土地所有者———‘地主階級(jí)’或‘英國(guó)紳士’的手中，其結(jié)果是出現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的徹底改革，即農(nóng)業(yè)革命。”［7］363法律的制定和實(shí)施，則是這場(chǎng)制度變遷需要支付的第二種成本。由于“村民舊有的土地使用權(quán)屬于習(xí)慣法的一部分，只有議會(huì)通過(guò)的法令才能予以修改和取消。而議會(huì)正是由大土地所有者控制的”，因此，議會(huì)才會(huì)通過(guò)“數(shù)以百計(jì)的‘圈地法’”準(zhǔn)許圈地;并且，“由于大土地所有者擁有如地方治安官那么廣泛的權(quán)力，他們要使小土地所有者賣光土地，或者采用各種方式把他們能驅(qū)逐出去，就更加容易了?！保?］363法律的實(shí)施成本也得以大幅降低。一個(gè)事實(shí)是，15世紀(jì)末到17世紀(jì)40年代的自主圈地時(shí)代，與17世紀(jì)40年代到19世紀(jì)中葉的議會(huì)圈地時(shí)代相比較，由于議會(huì)制定的法律規(guī)定申請(qǐng)圈地者只要得到本地4/5的土地所有者同意就可以提出圈地申請(qǐng)(實(shí)際上只要一兩個(gè)大地主同意即可)，后期圈地的成效遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于前期。1760—1844年共圈地631萬(wàn)英畝，是前期的13倍。結(jié)果，英國(guó)公有地和份地都變成了私有土地［8］214?？梢?jiàn)利用法律是有成本的，并且可能是高成本:不是圈地伊始就進(jìn)入議會(huì)圈地時(shí)代，是法律成本的表現(xiàn);進(jìn)入了議會(huì)圈地時(shí)代，依然需要兩個(gè)世紀(jì)才能完成土地的私有化，也是法律成本的顯現(xiàn);只有議會(huì)制定法律，才會(huì)使前后兩期的效果形成明顯的對(duì)比，更是法律成本的體現(xiàn)。值得指出的是，在圈地運(yùn)動(dòng)中，議會(huì)制定的法律數(shù)量也相當(dāng)驚人。據(jù)保爾•芒圖(PaulMan-toux)的調(diào)查，18世紀(jì)議會(huì)所頒布的圈地法令具體數(shù)量為:“從1714年至1720年，幾乎每年只有1個(gè);1720至1730年間，這類法令共有33個(gè)，1730年至1740年有35個(gè)，1740年至1750年有38個(gè)。直至18世紀(jì)中葉，頒布的圈地法令數(shù)量開(kāi)始大幅度增加，從1750年至1760年增加到156個(gè)，1760年至1770年增加到424個(gè)，1770至1780年增加到642個(gè);1780年至1790年(這正是大工業(yè)最初發(fā)達(dá)的年份)，這類法令的數(shù)目回降到287個(gè)。但從1790至1800年則回升到506個(gè)，1800至1810年則是頒布圈地法令的高峰期，這一時(shí)期提供的圈地法令不少于906個(gè)。”［9］213安撫農(nóng)民的成本，是這場(chǎng)制度變遷需要支付的第三種成本。從歷史來(lái)看，這主要包括安撫農(nóng)民的成本和為失地農(nóng)民提供出路的成本。英國(guó)對(duì)于土地被圈占但依然生活在農(nóng)村的農(nóng)民，實(shí)施了補(bǔ)償土地的政策。1806年由議會(huì)通過(guò)的威爾特郡羅德薩默福德教區(qū)的圈地法案中規(guī)定:按茅舍的具體情況分給茅舍農(nóng)土地，每個(gè)茅舍分給0．5英畝土地［10］266。后來(lái)鄰近的教區(qū)也仿效這種做法。除了由教區(qū)提供小塊土地以外，一些開(kāi)明的大土地所有者也從自己的地產(chǎn)中拿出小塊土地分給無(wú)地的農(nóng)民。議會(huì)在1880年和1892年又分別通過(guò)了《擴(kuò)大小塊租地法令》和《小持有地法令》，授權(quán)郡委員會(huì)用購(gòu)買或租地辦法獲得一些土地，再向無(wú)地農(nóng)民出售或出租，面積一般在1英畝至50英畝之間。英國(guó)也較好地解決了為失地農(nóng)民進(jìn)城提供出路的問(wèn)題。一是英國(guó)的工商業(yè)和海外貿(mào)易在此后發(fā)展很快，失業(yè)保險(xiǎn)等制度也逐漸建立了起來(lái)，農(nóng)村勞動(dòng)力城市就業(yè)難題不大。二是英國(guó)的工業(yè)革命實(shí)際上是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，蒸汽機(jī)等排斥勞動(dòng)的“新技術(shù)和新能源花了一個(gè)多世紀(jì)才在整個(gè)經(jīng)濟(jì)體中得到傳播和普及”［11］141，技術(shù)并沒(méi)有很快運(yùn)用到各產(chǎn)業(yè)中，許多行業(yè)依然習(xí)慣于手工操作和非蒸汽動(dòng)力。1800年，“水車為采礦業(yè)和工業(yè)所提供的動(dòng)力也仍然比蒸汽機(jī)超過(guò)兩倍以上?！保?1］148這就為農(nóng)村勞動(dòng)力提供了較多的就業(yè)機(jī)會(huì)，也使他們能有較長(zhǎng)的時(shí)間適應(yīng)自身的轉(zhuǎn)型和就業(yè)。如前所述，英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)和中國(guó)當(dāng)前的土地聚集現(xiàn)象，存在很多相似之處。但是，英國(guó)有中國(guó)無(wú)法具備的特殊背景和前提條件，例如資產(chǎn)階級(jí)成長(zhǎng)并獲得政權(quán)的特殊機(jī)遇;世界領(lǐng)先的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)以及特殊的技術(shù)進(jìn)步特征(如新能源、新技術(shù)的長(zhǎng)期緩慢應(yīng)用，以及由此為勞動(dòng)力提供的較多就業(yè)機(jī)會(huì)和適應(yīng)時(shí)間等);資產(chǎn)階級(jí)掌權(quán)對(duì)各種圈地法律制定實(shí)施的正向促進(jìn)機(jī)理和良性影響(如資產(chǎn)階級(jí)的議會(huì)為“大土地所有者”制定法律準(zhǔn)許圈地并保障、推進(jìn)圈地)等等。因此，正如約翰森(H．G．Johnson)指出的“從歷史上看，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的極大突發(fā)一直是同極大的意外收益的前景和結(jié)果相聯(lián)系的”［12］。我們也只能說(shuō)，英國(guó)的圈地運(yùn)動(dòng)，同英國(guó)的工業(yè)革命、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)一樣，是在自己獨(dú)有的條件下，獲得極大意外收益的偶然事件。那么，不具備這些條件的中國(guó)，支付得起土地制度變革蘊(yùn)含的成本嗎?能輕松愉快地走向聚集嗎?這是歷史提出的最尖銳的問(wèn)題。本文的答案是:在聚集沒(méi)有明確答案，而穩(wěn)定的前景已經(jīng)得到30余年歷史驗(yàn)證、學(xué)術(shù)研究長(zhǎng)期論證①［13－15］的情況下，繼續(xù)沿著既有的路徑穩(wěn)步前進(jìn)才是理性的選擇。正如恰亞諾夫(A．Chayanov)早就指出的，在從傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向未來(lái)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的過(guò)渡中，農(nóng)民家庭農(nóng)場(chǎng)具有長(zhǎng)期存在的合理性;農(nóng)業(yè)由縱向一體化走向橫向一體化，即土地大規(guī)模的集中，需要一個(gè)較長(zhǎng)時(shí)期的發(fā)展過(guò)程［16］240－271。

四、未來(lái)的路

綜上所述，本文不認(rèn)為土地聚集的新制度代表著農(nóng)村土地制度創(chuàng)新的主流。未來(lái)的土地制度格局，應(yīng)該是歷史已經(jīng)指明的，在家庭承包責(zé)任制基礎(chǔ)上，農(nóng)民自愿、自主、漸進(jìn)的漸變道路。土地聚集的新制度只是在政府輔助、搭建平臺(tái)、組建各類合作社等方面，提供了合理的構(gòu)件。沿著既有路徑，未來(lái)的農(nóng)業(yè)用地規(guī)模經(jīng)營(yíng)應(yīng)該在家庭承包責(zé)任制的基礎(chǔ)上，通過(guò)農(nóng)民自己組建的土地股份合作社，自發(fā)自主地實(shí)行他們認(rèn)為適度的規(guī)模經(jīng)營(yíng)。在此基礎(chǔ)上，根據(jù)條件逐漸擴(kuò)大規(guī)模，漸進(jìn)實(shí)施農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。政府應(yīng)該做好組建合作社的幫扶工作、適度規(guī)模的研究工作、便利銷售的障礙去除工作等。目前，亟需做好土地確權(quán)的各項(xiàng)工作，更需要制訂當(dāng)代的“魚(yú)鱗圖冊(cè)”。未來(lái)的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，也應(yīng)在農(nóng)民自愿基礎(chǔ)上，通過(guò)組建股份合作社等形式，自主地進(jìn)行各項(xiàng)流轉(zhuǎn)和增收。借此聚集力量，直到合作社能夠自行建筑住房，自主完成集中居住或者進(jìn)城居住。也可以通過(guò)公平的談判，與企業(yè)進(jìn)行宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)這類土地的市場(chǎng)價(jià)值。政府應(yīng)加大扶持力度，改變宅基地合作社發(fā)展滯后的局面;應(yīng)研究合理的宅基地價(jià)格和保護(hù)農(nóng)民利益的相關(guān)管理制度，做好農(nóng)民與企業(yè)談判的裁判員。

本文作者：馮開(kāi)文工作單位：中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院