導(dǎo)語：農(nóng)村三權(quán)抵押的操作與機(jī)理一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

我國農(nóng)村“三權(quán)”抵押的現(xiàn)狀：重慶調(diào)查

重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資自2010年11月開始試點(diǎn)。至2011年底，已累計(jì)發(fā)放農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款180億元，其中林權(quán)抵押貸款83億元；農(nóng)村居民房屋抵押貸款24.7億元；農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款6.3億元；另外，部分區(qū)縣積極創(chuàng)新，推出如委托貸款、集體建設(shè)用地使用權(quán)、塘庫堰承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款等共計(jì)66億元，推動(dòng)了農(nóng)村金融的發(fā)展，為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化提供了發(fā)展資金。目前，重慶農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資基本制度已經(jīng)確立，并有序運(yùn)行。第一，農(nóng)村“三權(quán)”確權(quán)登記工作穩(wěn)步推進(jìn)，為“三權(quán)”抵押奠定了基礎(chǔ)。截至2011年底，重慶市集體林權(quán)和農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)頒證率均已超過98%，農(nóng)村居民房屋確權(quán)頒證完成97%。2012年底實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、農(nóng)村宅基地使用權(quán)和其他集體建設(shè)用地使用權(quán)登記發(fā)證全覆蓋。第二，組織機(jī)構(gòu)基本確立，政策體系逐步完善。重慶市成立了“農(nóng)村金融服務(wù)改革創(chuàng)新領(lǐng)導(dǎo)小組”，牽頭組織市財(cái)政局、市農(nóng)委、市國土房管局、市林業(yè)局、市政府法制辦等市級(jí)部門和中國人民銀行重慶營管部、重慶銀監(jiān)局、重慶證監(jiān)局、重慶保監(jiān)局等在渝金融監(jiān)管部門，在全市范圍內(nèi)全面推動(dòng)農(nóng)村“三權(quán)”抵押融資工作。第三，相關(guān)制度建立并運(yùn)行良好。一是政府確立了統(tǒng)計(jì)制度。進(jìn)一步規(guī)范和明確重慶市農(nóng)村“三權(quán)”抵押貸款的統(tǒng)計(jì)口徑和范圍，做到應(yīng)統(tǒng)盡統(tǒng)，及時(shí)全面掌握“三權(quán)”抵押貸款推進(jìn)情況。二是銀行逐步規(guī)范“三權(quán)”抵押貸款制度。農(nóng)業(yè)銀行重慶分行印發(fā)了《中國農(nóng)業(yè)銀行重慶市分行農(nóng)戶貸款“三權(quán)”抵押貸款管理辦法（試行）》，明確了貸款對(duì)象、抵押物條件、抵押率以及價(jià)值評(píng)估要素等。重慶市農(nóng)村商業(yè)銀行也出臺(tái)了林權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)、農(nóng)村居民房屋抵押貸款相關(guān)管理辦法和操作規(guī)程，對(duì)貸款對(duì)象、抵押物條件、貸款程序、貸款利率等作出詳盡明確的規(guī)定，為“三權(quán)”抵押貸款營銷奠定了制度基礎(chǔ)。

“三權(quán)”抵押面臨的障礙

就重慶市開展“三權(quán)”抵押工作的情況來看，目前存在著發(fā)展規(guī)模小、地區(qū)和抵押品種分布不平衡、銀行積極性普遍不高等問題。其原因既有法律制度方面的，也有工作管理層面的。（一）法律制度障礙第一，“三權(quán)”抵押的合法性問題。根據(jù)我國《土地管理法》第八條規(guī)定，宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有，農(nóng)民只是享用宅基地使用權(quán)，而不具備處分的權(quán)利。而根據(jù)我國《擔(dān)保法》第三十七條第二項(xiàng)規(guī)定，耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權(quán)不能抵押。我國《物權(quán)法》第一百八十四條第二項(xiàng)也作出了類似規(guī)定。三部法律直指“三權(quán)”抵押權(quán)能的合法性問題。盡管在重慶市政府文件的依據(jù)下，法律不允許用作抵押的土地經(jīng)營權(quán)可以小范圍進(jìn)行抵押貸款試點(diǎn)，但是，一旦出現(xiàn)信用風(fēng)險(xiǎn)，如何處置抵押品缺乏明確的法律依據(jù)，這不利于有效防范銀行貸款風(fēng)險(xiǎn)。因而，銀行類金融機(jī)構(gòu)沒有動(dòng)力提供此類貸款。第二，制度不健全造成“三權(quán)”處置過程中受讓人資格限制和權(quán)利義務(wù)不清。一是城鄉(xiāng)隔離的制度造成農(nóng)村土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中受讓人資格被限制，直接影響“三權(quán)”流通價(jià)格及抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)農(nóng)村資產(chǎn)處置價(jià)格，使農(nóng)地資源的市場(chǎng)價(jià)值無法充分體現(xiàn)。二是以保護(hù)農(nóng)民利益為核心的制度安排，使得抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)銀行處置農(nóng)村土地資產(chǎn)出現(xiàn)困難，一定程度上影響了銀行開展“三權(quán)”抵押的積極性。三是抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的利益分配問題。農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織即“三權(quán)”所有權(quán)人，是否具有一個(gè)天然的順位權(quán)以參與宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的利益分配，這關(guān)系到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織是否有能力為因抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)而失去土地的本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民提供一定的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償（福利金），以弱化農(nóng)民因失去房屋和土地可能導(dǎo)致的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問題。四是地方政府在農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓中的地位、職責(zé)、作用，既無法律規(guī)定又無政策依據(jù)。（二）擔(dān)保與風(fēng)險(xiǎn)防范體系不健全第一，風(fēng)險(xiǎn)管理及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)問題。自然災(zāi)害一直是危及農(nóng)業(yè)貸款安全的主要潛在因素，而作為可分擔(dān)信貸風(fēng)險(xiǎn)的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)機(jī)制卻不夠完善。土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款資金安全在受到自然災(zāi)害威脅時(shí)，還存在著土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)生糾紛后的仲裁執(zhí)行風(fēng)險(xiǎn)。相比現(xiàn)在各涉農(nóng)金融機(jī)構(gòu)普遍采用的聯(lián)保放貸方式，土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款明顯存在“多環(huán)節(jié)、高成本”的缺點(diǎn)，這些勢(shì)必影響金融機(jī)構(gòu)的推廣熱情。第二，風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制缺失。農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)商業(yè)化運(yùn)作，需要相應(yīng)的中介組織和必要的風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。但據(jù)調(diào)查，重慶市尚未設(shè)立流轉(zhuǎn)土地中介組織，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式主要采取自行協(xié)商、反租倒包和龍頭企業(yè)向農(nóng)民租用三種形式。銀行在借款人不能按時(shí)還本付息時(shí)，通常將作為抵押物的土地經(jīng)營權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)來回收資金，而土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)市場(chǎng)機(jī)制尚不健全，交易主體和交易機(jī)制欠缺，經(jīng)營權(quán)變現(xiàn)困難。（三）工作層面的問題第一，確權(quán)頒證不太完善。一是農(nóng)村土地承包期限問題，對(duì)使用權(quán)抵押的價(jià)值評(píng)估將產(chǎn)生直接影響。二是頒證確權(quán)準(zhǔn)確率不高，頒證確權(quán)面積低于實(shí)際面積的較多。三是抵押登記難，抵押登記的要件、流程各區(qū)縣不一致，缺乏“三權(quán)”抵押登記規(guī)程指導(dǎo)，個(gè)別區(qū)縣抵押登記辦理程序較為繁瑣、時(shí)間長，客戶往返費(fèi)用大。第二，評(píng)估作價(jià)難，收費(fèi)高對(duì)“三權(quán)”的評(píng)估缺乏完善的評(píng)估模型和成熟的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)。重慶具有林權(quán)評(píng)估資質(zhì)的公司只有3家，且收費(fèi)較高，而宅基、耕地使用權(quán)的評(píng)估基本沒有專業(yè)的評(píng)估機(jī)構(gòu)。第三，流轉(zhuǎn)集中后土地承包經(jīng)營權(quán)抵押人與權(quán)利人分離造成抵押登記困難。農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押登記實(shí)施細(xì)則規(guī)定“通過轉(zhuǎn)包、出租、入股流轉(zhuǎn)方式取得土地經(jīng)營使用權(quán)抵押的，應(yīng)取得原農(nóng)村土地承包方同意的書面證明”。由于專業(yè)大戶或企業(yè)流轉(zhuǎn)的土地多、面積大，涉及幾十、上百戶農(nóng)戶，一些農(nóng)民外出不能或不愿簽字，無法辦理抵押登記，導(dǎo)致貸款無法發(fā)放。第四，抵押期內(nèi)抵押品銷售經(jīng)營許可辦理程序繁瑣。以林權(quán)抵押為例。林權(quán)抵押一般期限較長，林木生產(chǎn)者一般會(huì)分批砍伐銷售林木，但林權(quán)證抵押后，無法辦理砍伐證，需要先還清貸款、辦理砍伐證，然后再對(duì)剩余的林木進(jìn)行評(píng)估抵押，程序較為繁瑣，增加了貸款成本，也給林農(nóng)和林業(yè)企業(yè)資金周轉(zhuǎn)帶來諸多不便。

開展農(nóng)村“三權(quán)”抵押的對(duì)策建議

土地流轉(zhuǎn)和節(jié)約集約利用是推進(jìn)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)的“三條主線”之一，是需要攻克的土地制度創(chuàng)新難題。黨的十七屆三中全會(huì)也把統(tǒng)籌土地利用和城鄉(xiāng)建設(shè)擺在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的“五個(gè)統(tǒng)籌”之首。因此，探索農(nóng)村土地制度改革是重慶市實(shí)施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重要任務(wù)?！吨泄仓醒腙P(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》提出，要賦予農(nóng)民更加充分而有保障的土地承包經(jīng)營權(quán)，現(xiàn)有土地承包關(guān)系要保持穩(wěn)定并長久不變。逐步建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，加快宅基地?fù)Q證確權(quán)工作，適度推進(jìn)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)工作，擴(kuò)展土地承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)能?！秶鴦?wù)院關(guān)于推進(jìn)重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)改革和發(fā)展的若干意見》也對(duì)“建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的土地利用制度”作了較為詳盡的規(guī)定。通過對(duì)“三權(quán)”抵押存在的法律障礙、制度障礙等問題分析，從貫徹落實(shí)中央對(duì)農(nóng)村發(fā)展改革要求出發(fā)，按照激活農(nóng)村資產(chǎn)，促進(jìn)城鄉(xiāng)資本雙向流動(dòng)，活躍農(nóng)村金融市場(chǎng)，有效保護(hù)農(nóng)民利益，最大限度降低“三權(quán)”抵押風(fēng)險(xiǎn)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的原則，設(shè)計(jì)推進(jìn)農(nóng)村“三權(quán)”改革的系列對(duì)策措施。第一，在第二輪承包基礎(chǔ)上續(xù)簽承包合同，延長承包期，并明確農(nóng)村“三權(quán)”的繼承權(quán)。使用權(quán)期限的長短是影響“三權(quán)”價(jià)值的重要因素之一。按照中央文件精神，以第二輪承包為基礎(chǔ)，合同到期后，由原家庭簽約人或其仍在該村集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的家庭成員與村集體續(xù)簽原承包地的承包合同，承包期延長致該家庭無人在該集體從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)為止，宅基地使用權(quán)同期延長。其在承包期內(nèi)的使用權(quán)是家庭財(cái)產(chǎn)的組成部分，受法律的保護(hù)。其直系親屬對(duì)該承包經(jīng)營權(quán)及宅基地使用權(quán)享有繼承權(quán)。[7]第二，研究制定農(nóng)村“三權(quán)”抵押管理辦法，按照城鄉(xiāng)財(cái)產(chǎn)同權(quán)、城鄉(xiāng)居民同權(quán)的原則，解決抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后抵押物受買方的合法性。受目前相關(guān)法律限制，銀行和擔(dān)保機(jī)構(gòu)對(duì)抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后抵押物的變現(xiàn)前景表示擔(dān)憂，這是金融機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)村“三權(quán)”抵押缺乏積極性的重要原因。應(yīng)從頂層設(shè)計(jì)上突破現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)農(nóng)村資產(chǎn)的束縛，明確農(nóng)村“三權(quán)”抵押的合法性，允許城市資本和城市居民通過指定機(jī)構(gòu)，以公開、公平的方式購買農(nóng)村資產(chǎn)，包括農(nóng)民的房地產(chǎn)，并通過權(quán)證的發(fā)放來保護(hù)其合法性，解決抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后抵押物的變現(xiàn)擔(dān)憂。第三，進(jìn)一步完善農(nóng)村財(cái)產(chǎn)權(quán)登記和權(quán)證發(fā)放制度。耕地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)都是依附于土地這一不動(dòng)產(chǎn)之上的物權(quán)，“三權(quán)”證書的核心價(jià)值在于對(duì)農(nóng)村集體土地的使用權(quán)。建議證書的簽發(fā)由目前多部門發(fā)放，統(tǒng)一到由國土房管部門簽證發(fā)放，探索將“三權(quán)”的物權(quán)與土地使用權(quán)兩權(quán)合一，一方面便于土地使用方向的管理，另一方面使“三權(quán)”的財(cái)產(chǎn)價(jià)值得以放大。第四，建立“三權(quán)”抵押擔(dān)保和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。一是創(chuàng)新“三權(quán)”抵押貸款擔(dān)保方式。借鑒再就業(yè)小額擔(dān)保貸款模式，由地方政府集中涉農(nóng)補(bǔ)貼中的部分資金，形成“三權(quán)”抵押貸款擔(dān)?；稹Ｍㄟ^成立統(tǒng)籌發(fā)展基金、擔(dān)保等方式發(fā)揮資金的“杠桿撬動(dòng)效應(yīng)”，可做大“三權(quán)”抵押貸款并有效控制風(fēng)險(xiǎn)。二是探索建立以村為單位的農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)合作組織。將集體資產(chǎn)中未分配的部分量化分配到農(nóng)戶，增加農(nóng)戶資產(chǎn)擁有量，再按股份制的方式成立農(nóng)村資產(chǎn)經(jīng)營專業(yè)合作組織，該組織作為產(chǎn)權(quán)人參與宅基地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)的利益分配和資產(chǎn)經(jīng)營的利益分配。該專業(yè)合作社資產(chǎn)經(jīng)營所得拿出一部分專項(xiàng)用于農(nóng)戶抵押擔(dān)保和農(nóng)民“三權(quán)”抵押還貸出現(xiàn)困難時(shí)的補(bǔ)貼。當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)時(shí)，在同等條件下賦予其優(yōu)先回購本集體組織抵押物的權(quán)利。形成“三權(quán)”抵押的第一道安全防線。三是建立抵押參保制度，即抵押人必須將其抵押物參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，使農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司與農(nóng)戶共同分擔(dān)自然風(fēng)險(xiǎn)，形成保護(hù)農(nóng)民財(cái)產(chǎn)安全的第二道防線。四是建立生產(chǎn)者與市場(chǎng)之間的購銷合同制度，大力發(fā)展訂單農(nóng)業(yè)，形成有效規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的第三道防線。第五，建立“三權(quán)”流轉(zhuǎn)的價(jià)值評(píng)估、法律援助、政策咨詢體系，并在指定場(chǎng)所集中交易。“三權(quán)”抵押后，由于清償引起土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)程序。所以“三權(quán)”的合理估價(jià)、法律援助、政策咨詢是流轉(zhuǎn)過程中保護(hù)農(nóng)民權(quán)益的一個(gè)重要環(huán)節(jié)。建議由政府出面搭建農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)，引入農(nóng)村“三權(quán)”價(jià)值評(píng)估、法律援助和政策咨詢等中介機(jī)構(gòu)，為村集體和農(nóng)民資產(chǎn)流轉(zhuǎn)、處置提供全方位、一站式服務(wù)。按照市場(chǎng)發(fā)現(xiàn)價(jià)格的原則，建立“三權(quán)”價(jià)值評(píng)估體系，使農(nóng)村集體和農(nóng)民家庭在“三權(quán)”抵押時(shí)能接受到公開的市場(chǎng)信息，從而享受公平的交易權(quán)利。第六，建立健全抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)后的農(nóng)村保障體系。當(dāng)?shù)盅簷?quán)實(shí)現(xiàn)后，農(nóng)村資產(chǎn)進(jìn)入拍賣程序。為切實(shí)保護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)益，避免農(nóng)民家庭流離失所，建議建立農(nóng)村保障房制度，以極低的租金提供給城鄉(xiāng)皆無居所的農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)民家庭。繼續(xù)完善農(nóng)民社會(huì)保障體系，進(jìn)一步弱化土地的社會(huì)保障功能，免除農(nóng)民以土地、房屋設(shè)定抵押的后顧之憂。第七，加強(qiáng)配套體系建設(shè)。一是加快各項(xiàng)基礎(chǔ)性工作。切實(shí)加快農(nóng)村居民房屋的確權(quán)頒證進(jìn)度，并對(duì)需要貸款的農(nóng)戶優(yōu)先辦證；盡快解決權(quán)證面積與實(shí)際面積不一致的問題；進(jìn)一步完善有關(guān)操作規(guī)則，簡化登記程序，盡量做到簡便易行、費(fèi)用低廉；重新設(shè)計(jì)土地流轉(zhuǎn)合同，在流轉(zhuǎn)土地時(shí)，將承包戶同意抵押的條款納入流轉(zhuǎn)合同，并辦理流轉(zhuǎn)證。二是制訂格式合同規(guī)制“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓、抵押行為。進(jìn)一步明確規(guī)定農(nóng)村“三權(quán)”轉(zhuǎn)讓、抵押合同的類型，并且在性質(zhì)、基本條款、訂立程序方面定型化，同時(shí)明確規(guī)定合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利、義務(wù)及合同雙方當(dāng)事人的違約責(zé)任。三是簡化抵押期內(nèi)抵押品銷售經(jīng)營許可辦理程序。以林權(quán)抵押期內(nèi)林木間伐為例，債務(wù)人可將林木銷售合同再質(zhì)押給債權(quán)人，由債權(quán)人按銷售合同出具同意砍伐林木數(shù)量的證明材料；允許債務(wù)人憑債權(quán)人出具的同意砍伐證明材料和林權(quán)證復(fù)印件到相關(guān)部門辦理銷售合同等量的林木砍伐許可證。銷售合同履行后，優(yōu)先清償債權(quán)人相應(yīng)的債務(wù)，原抵押合同按清償債務(wù)變更后繼續(xù)履行。第八，明確政府的職責(zé)。在“三權(quán)”流通過程中，政府的主要職責(zé)包括：一是加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)后農(nóng)村土地的用途管制，防止農(nóng)用地流失；二是建立和規(guī)范農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易市場(chǎng)，為農(nóng)地資源高效流轉(zhuǎn)、處置提供場(chǎng)所和服務(wù)；三是利用涉農(nóng)資金建立“三權(quán)”抵押擔(dān)?；鸩⒅贫ɑ鸸芾碚?；四是研究出臺(tái)配套扶持政策，通過財(cái)稅手段如減免稅收、貼息貼費(fèi)、增資注資等方式鼓勵(lì)各類金融及相關(guān)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)開展“三權(quán)”抵押的相關(guān)業(yè)務(wù)，推動(dòng)農(nóng)村金融健康發(fā)展。

本文作者：陳悅嚴(yán)偉濤工作單位：重慶社會(huì)科學(xué)院區(qū)域經(jīng)濟(jì)與三峽庫區(qū)發(fā)展研究所