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論文摘要：農地使用權的流轉有利于城鄉(xiāng)社會的協(xié)調發(fā)展和農業(yè)的規(guī)模化、集約化、現代化經營。但由于法律法規(guī)體系的不完整、中介服務機構的不完善、農地流轉市場不發(fā)育等種種原因，農地使用權的依法、自愿、有償流轉在很大程度上受到制約。為此，迫切需要進行相關體制的創(chuàng)新，從而切實有效地促進農地使用權的依法、自愿、有償流轉。

論文關鍵詞：農地使用權；流轉；“瓶頸”；對策

一、我國農地使用權流轉的必然性和迫切性

(一)進一步緩解農村人多地少矛盾的需要

由于城市規(guī)劃、環(huán)境污染、水土流失(20世紀最后20年，光沙化面積就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及違規(guī)“圈地”等各種原因，我國的耕地以每年500萬-700萬畝的速度劇減，尤其是最近幾年，全國耕地一下子少了1億多畝，人均耕地也相應由1980年的2畝減少到2003年的1．43畝，僅為世界人均耕地的1／4………這愈來愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得農地負荷太大，農業(yè)生態(tài)環(huán)境和農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅；另一方面又使得農村富余勞動力(指從事第一產業(yè)的農村不充分就業(yè)的勞動力)大量產生。在耕地以每年500萬-700萬畝的速度減少的同時，農村勞動力卻以每年600多萬的速度增加，據測算，全國現有的4．8億農村勞動力中，農業(yè)生產實際需要為1．7億，已從事非農就業(yè)的有1．6億，另外1．5億屬于富余勞動力——要解決包括緩解農地超載力、增加繼續(xù)從事農業(yè)生產者的人均自然資源占有量在內的這些問題，除了轉移農村富余勞動力和流轉農地使用權外，目前還沒有其它更好的辦法。

(二)進一步優(yōu)化農地資源配置的需要

近年來，一方面，隨著經濟體制改革的深入，農民的非農就業(yè)門路越來越廣，特別是經濟發(fā)達的沿海地區(qū)；另一方面，受農業(yè)生產力水平、農業(yè)稅費負擔等因素的影響，農地經營不僅無厚利可圖，有的還虧本倒貼(占總農戶77．5％的以農業(yè)為主要收入來源的農戶人均純收入實際上還處于負增長狀態(tài))。于是，越來越多不安于“臉朝黃土背朝天”現狀的農民紛紛加入第二、三產業(yè)的隊伍，非農收入在他們的家庭經濟中的比重也隨之而日益增加，2002年，全國農村居民的非農收入首次超過了務農收入。然而，由于農村社會保障體系尚未完善，不無后顧之憂的廣大農民仍把農地視為最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他們甚至寧可繼續(xù)支付農業(yè)稅費也不肯輕易轉包或完全放棄農地使用權，就連那些已有相對固定非農職業(yè)、非農收入并主要依靠非農收入而生存的也不例外。這種現象再加上有償退出農地承包機制、農地流轉制度尚未健全等其它原因，使本來可以“暢其流”的農地資源卻大多依然呈“固態(tài)”，有的勉強維持“亦工亦農、亦商亦農”的低效兼業(yè)經營狀態(tài)，有的則干脆棄耕撂荒，湖北全省僅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的達1．65％，涉及42．47萬農戶。結果，一些增人而未增地的農戶、種田能手無法通過農地的合理流轉有效地解決“有田者不種、種田者少地”的現實矛盾，有限的農地資源也未能得到充分的開發(fā)、利用。

(三)農業(yè)現代化進一步發(fā)展的需要

家庭聯(lián)產承包責任制在充分調動農民生產積極性、解放農村生產力等方面的歷史功績是無可爭議的，但隨著農產品市場的進一步開放，其固有的美中不足也日漸凸顯：第一，勢單力薄的生產主體既不利于農田水利基礎設施的建設，也不利于抵御自然災害。第二，面積少、規(guī)模小的小農經營一般只能維持或基本維持自給自足，能進人流通領域的農產品數量極為有限。況且，狹小的社會活動范圍也使得單干的農戶難以及時獲取最新的農業(yè)信息、無法準確把握不斷變化的市場行情，盲目、無序的生產又容易導致結構趨同、產需脫節(jié)等。第三，以各自獨立、零星分散為特點的農業(yè)格局既不利于農業(yè)機械、農業(yè)新技術的應用和推廣，也不利于農地連片經營、綜合開發(fā)以及農業(yè)經濟結構的調整，嚴重制約了專業(yè)化、規(guī)?；?、集約化農業(yè)的發(fā)展。也正因此，這些年來，我國農業(yè)的經營成本一直居高不下。以1999年為例，糧食、棉花、戶養(yǎng)生豬的成本分別是出售價格的82％、94％和99％。另據浙江省農村固定觀察點的l0村資料記載，1995年畝均凈收益為680．04元，1999年為505．71元，4年間減幅達25．6％，如果扣除人工和物質費用等因素，則1995年的畝均純收益為34．51元，1999年為一174．72元……可想而知，不把農地、資本、技術等農業(yè)生產資源的合理重組、優(yōu)化配置落到實處，我國的農業(yè)很難有新的發(fā)展出路。

二、我國農地使用權流轉的“瓶頸”

(一)城鄉(xiāng)二元結構及其不合理的政策

市場經濟要求生產要素自由流動，但在以戶籍制度為根基的二元分割的城鄉(xiāng)格局下，農民先辦證后進城等規(guī)定和城市正規(guī)就業(yè)部門不“垂青”于農民等現象，直接或間接地阻礙了農地的流轉。近年來，雖然非農就業(yè)領域有所拓寬，農民進城務工的機會也有所增多，但除了那些有能力在城市投資幾十萬、上百萬和在城里有住房、有穩(wěn)定收入來源又繳得起一大筆增容費的人之外，絕大多數進城農民工的戶口只能繼續(xù)留在農村。他們的“農民”身份并不因為自己不再務農而發(fā)生變化，進城后也無法與城里人平起平坐：他們不但要按規(guī)定辦理諸如計生、就業(yè)、暫住、健康等各種各樣的證，繳納諸如就業(yè)管理、治安保護等各種各樣的入城費(多的時候，各種費用加起來每年不下千億元)而且還免不了要在職業(yè)選擇、勞保福利、子女上學、城市生活等各方面?zhèn)涫芷缫暎戏嘁嬉渤３５貌坏綉械谋Ｕ系鹊?。如此巨額的非農就業(yè)成本，無疑成了農民離鄉(xiāng)離土的一大藩籬。

(二)農地使用權流轉法律法規(guī)體系不完整

2003年3月1日開始實行的《農村土地承包法》規(guī)定：“承包方有權依法自主決定土地承包經營權是否流轉和流轉方式。承包期內，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數服從多數強迫承包方放棄或者變更土地承包經營權”。這說明，對于農地流轉和農民權益的合法性問題，法律已經作了肯定性的回答，政府的政策也已逐漸放松了對農地流轉的限制。但是，城鎮(zhèn)居民、外商投資者等能否成為農地流轉的受讓人?受讓人可否再轉讓?可否以農地使用權作為股份制、合伙制企業(yè)中的出資等諸如此類的問題至今還沒有明確的法律依據。況且，農地流轉具體的操作程序、形式、流轉對象、合同各方當事人的權利義務、違約責任認定、合同的管理和監(jiān)督、仲裁主體、調處糾紛和矛盾的辦法、政府在農地流轉中的地位、職責、作用等方面的法律、法規(guī)也基本上是空白。我國沒有一部完整的指導農地流轉工作的法律法規(guī)，甚至全國性文件也少得可憐，因而在實際操作過程中幾乎無法可依，解決問題的任意性太大、難度也大。此外，現行法律制度還未對農地所有權主體進行清晰的界定，雖然《憲法》和其它一些重要法律都明確規(guī)定了農地歸集體所有，但不同法律對“集體”一詞所涵蓋的范圍的解釋也頗有出入，有的指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級，有的是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內農業(yè)集體經濟組織等。結果不難想象，缺乏有效制衡機制的農地所有權者與基層政府之間常常因此而相互“較勁”：后者往往打著公共利益的旗號，濫用行政權力，違法侵害集體農地所有權，前者則濫用甚至肆意擴充農地所有權的權能，違法改變農地用途或出售集體農地而從中謀取利益等等。

(三)農地使用權流轉市場不發(fā)育

依托統(tǒng)一、開放、公平、公正、規(guī)范、有序而非雜亂無章、自由泛濫的農地市場，在市場經濟規(guī)律下進行農地流轉的整體運作，是完備的農地流轉制度的一個重要因素。但由于生產力發(fā)展水平、宏觀政策環(huán)境等方面的原因，我國農地市場尚未完全發(fā)育，農地流轉過程中仍呈現出約束過多、管理薄弱、缺乏動力機制的現狀。農地使用權的流轉也仍然處于自發(fā)、分散和無序狀態(tài)。除了社區(qū)集體經濟組織推進的流轉外，大多數屬于農戶之間的私下轉包，效率低下自不待言，運作程序、管理形式也欠規(guī)范，流轉的價格依據、利益補償關系的協(xié)調以及農地股權的確定等隨意性的空間都很大，雙方的權益經常得不到應有的保障。因此，應盡快使農地使用權的穩(wěn)定性與農地資源的流動性在市場機制的作用下有機地統(tǒng)一起來，有力地促成農地使用權往資金雄厚、效益高、技術先進、管理科學、開拓能力強等專業(yè)種植大戶、種田能手、龍頭企業(yè)以及其他現代農業(yè)經營者流轉，多方盤活農地資源。

(四)中介服務機構不完善

健全完善的農地使用權流轉中介機構不但可以為當事人提供委托、農地信托、農地評等定級、地租地價評估、政策和法律咨詢、市場預測、項目推介、合同的公證、監(jiān)督和仲裁等專業(yè)化、社會化服務系統(tǒng)，而且能為當事人處理涉及所有權、承包權、使用權等主體利益的各種經濟關系，便于當事人準確了解、掌握農地流轉的市場行情，節(jié)省人力、物力、財力。節(jié)約交易和履約等合同行為成本，使農戶之間小范圍、臨時性、個別性的農地使用權流轉變?yōu)榇蠓秶?、長期性、經常性和整體性。然而，我國至今還沒有一家正式的農地使用權流轉中介機構掛牌運作，在信息不靈、數據不全和各種管理不到位的情況下，挨家挨戶、零敲碎打的供需方直接流轉不僅是盲目的，而且成本高、成交率低、成交規(guī)模和范圍小(一般局限于本村、本小組內、有的只是在親友或鄰居間私下進行)，糾紛隱患多。而暫由集體經濟組織充當中介推動的流轉，雖易于操作，目前也比較常見，但既當裁判又當運動員的雙重身份使得實際掌握了農地處置權的集體經濟組織在農地流轉的具體運作過程中很難擺正自己的位置。不但無法確保透明、公正、公平和效率，還會助長農地尋租等腐敗之風的蔓延。也正因此，近年來。農戶的正當權益屢遭侵蝕，坑農事件時有發(fā)生，有的還相當惡劣。如：以發(fā)展為由違背農民意愿下達硬性指標強制流轉或以穩(wěn)定為由限制農地流轉，利用“賤買貴賣”、不給或少給流轉農地的農民補償安置費等從中揩油。2003年，國土資源部就受理了8000多件次群眾上訪，其中涉及非法占地和征地補償安置的高達6成以上……顯然，發(fā)展、規(guī)范、完善多層次、多類型的農地使用權流轉中介服務機構和壯大經紀人隊伍也是當務之急。

(五)農地流轉的金融動力不足

首先，農村信用社、農業(yè)銀行、農業(yè)發(fā)展銀行等金融機構的業(yè)務基本上局限于各自的領域。相互之間缺乏業(yè)務上的交叉、競爭。農村金融服務的多樣化和現代化發(fā)展也還沒有完全到位。其次。金融機構普遍對風險大、回收期長、回報率低的農地貸款不太感興趣，因而那些需要農地流轉、連片規(guī)模經營等大額資金的農戶、非農戶和農村企業(yè)雖“嗷嗷待哺”。

金融機構仍“無動于衷”。近年來，正規(guī)金融市場內，農村信用社所開展的小額信貸和聯(lián)保貸款也只是滿足少數農戶簡單生產的需求而已。正是由于資金支持不足，農業(yè)結構調整和產業(yè)化經營中的許多投資前景看好的項目“胎死腹中”或功虧一簣。要改變這一現狀，除了增加中央財政投資、不斷完善“農村信用社+國有商業(yè)銀行+其它金融機構”的金融服務功能外，還必須積極通過相關政策，全方位、多渠道地集合民間各種資金，逐步實現農業(yè)投資主體的多元化。

三、促進我國農地使用權順利流轉的主要對策

(一)積極為農地使用權的依法、自愿、有償流轉提供有力的政策保障

l、盡快完善農村社會保障制度。解決了農民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等基本保障問題，無異于免除了農民的后顧之憂，可以使農民對農地的依賴程度迅速由大變小、由小到零，農地使用權的流轉當然也就越來越快、越來越順利。不過，政府的財政暫時還無力全部為農民的社會保障“買單”，這筆保障金只能是在政府的引導、組織、協(xié)調下通過多種渠道加以籌集：第一，集體補助。源自鄉(xiāng)村集體資產的收益，包括集體資產改制中收回的價值形態(tài)資產、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的部分收益、在農地使用權流轉中所得的“溢價款”以及其它股權收益、租賃收益等中拿出一部分給予補助。第二，從農地使用權流轉的所得之中拿出一個固定的份額。用來建立農民的養(yǎng)老保險基金。即“以土地換保障”。第三，政府的財政支持。第四，企業(yè)、個人的繳費等等。公務員之家

2、在以市場調節(jié)為主的前提下，充分發(fā)揮政府的協(xié)調、引導、管理、服務等職能。農地流轉固然不應由政府一手操縱，大包大攬、橫加干預。但離開了政府政策的支持，農地流轉市場難以成熟和完善，其效益和作用也難以充分發(fā)揮。而就眼下的情況看，政府的政策支持應著重從以下幾方面人手：首先。深化城鄉(xiāng)戶籍制度和勞動就業(yè)制度的改革，徹底取消城市中普遍存在的各種限制農村人口流動、阻礙農民進城的不合理規(guī)定，盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動力市場，鼓勵有條件的農民到城里安家落戶。對進城務工農民，政府要一視同仁地進行管理、服務，并準許那些在城里已經有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和收人的農村流動人口在就業(yè)地或居住地登記戶籍。并與當地居民平起平坐，依法同權利、共義務。其次，在深人研究、不斷總結的基礎上，逐步制訂適合農村經濟發(fā)展、便于操作的有關農地流轉的配套政策和條例，真正把尊重農戶意愿、維護農戶的農地流轉合法權利落到實處。既要允許、倡導農戶在承包期限內通過抵押、人股、出租、托管經營、“以地招商”、“資本置換”、“反租倒包等方式依法、自愿、有償地流轉農地使用權，又要創(chuàng)造條件確保具備農地經營能力和條件的外鄉(xiāng)人、城鎮(zhèn)居民、外商投資者等都享有均等的受讓機會，最大限度地促進農地資源的跨行業(yè)、跨地區(qū)大范圍流動。譬如，允許受讓者在征得出讓者的同意和不改變原合同約定的用途后進行再轉讓；為外來承包農地的農戶提供子女上學、征地建房便利等等。再次，積極為農地流轉市場的培育和規(guī)范化發(fā)展營造良好的社會環(huán)境。如建立綜合配套的農業(yè)信息、農業(yè)技術、勞動力、資金等市場，不斷完善公開公平的農地招標投標和競價承包機制，對農地流轉合同的基本條款、訂立程序、跟蹤監(jiān)督等實行規(guī)范化管理，依法保護農戶的農地流轉收益權、及時解決征地補償問題，加大對從事農業(yè)規(guī)模經營的專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)的扶持力度等等。

(二)發(fā)展農村小城鎮(zhèn)，加速“農村城鎮(zhèn)化一農民市民化一農地使用權流轉”的良性循環(huán)

一般情況下，農民市民化后就基本可以不再依賴農地過日子，原先對農地的那種“熱土難舍”也將逐漸淡化，客觀上也就有利于農地使用權的流轉。通過發(fā)展農村小城鎮(zhèn)來推進農村的城鎮(zhèn)化和農民的市民化更為切實可行。那么，如何搞好農村小城鎮(zhèn)建設呢?首先，應綜合考慮地理區(qū)位、交通條件、經濟基礎、發(fā)展?jié)摿Α⒖傮w布局等具體情況，有規(guī)劃、有目的地選建一批中心或次中心小城鎮(zhèn)，充分利用大中城市技術、市場、信息、資金和現代化管理經驗的對外輻射發(fā)展小城鎮(zhèn)的二、三產業(yè)并逐步與大中城市之間形成有效的產業(yè)互動。例如，以農副產品的轉化和精深加工為區(qū)域特色產業(yè)，延長小城鎮(zhèn)企業(yè)的產業(yè)鏈，引導小城鎮(zhèn)農產品加工朝食品工業(yè)集團化方向發(fā)展。把大中城市的工業(yè)鏈延伸到小城鎮(zhèn)．零配件生產和一般加工環(huán)節(jié)盡量由大中城市往小城鎮(zhèn)轉移，在不斷調整城鄉(xiāng)經濟結構中擴大小城鎮(zhèn)的就業(yè)容量。其次，合理兼顧小城鎮(zhèn)的規(guī)模發(fā)展。太小的城鎮(zhèn)容易分散人氣，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)應有的功能優(yōu)勢，也無法形成相應配套的服務，尤其是容易造成土地資源的無效浪費和開發(fā)成本、經濟活動成本的無效增加。因而．經過周密規(guī)劃新擴建的小城鎮(zhèn)應不斷化小為大、化散為聚，特別是要通過改善自身的軟硬環(huán)境吸引更多的民營企業(yè)往中心或次中心小城鎮(zhèn)聚集，從而不斷繁榮小城鎮(zhèn)經濟、確保小城鎮(zhèn)的穩(wěn)步、平衡、協(xié)調和可持續(xù)性發(fā)展。

(三)全面提高廣大農村居民的綜合素質

長期以來，我國農村勞動力整體文化水平普遍偏低的現象一直比較突出。據統(tǒng)計，在我國現有的農村勞動力中，小學以下文化程度的占38．2％，初中占49．3％，高中和中專占11．9％，大專以上的占0．6％，受過專業(yè)技術技能培訓的僅占9．1％。試想，這樣的農村勞動力，能在多大的區(qū)域和空間實現多大比例的轉移、流動?如果農村富余勞動力的非農轉移因此而“腸梗阻”了，又豈能不殃及農地使用權的流轉?為此，各級政府應在逐步加大財政轉移支付力度的同時，合理調整農村現行的教育布局和教育投資結構，多渠道、多途徑地籌集教育經費，確保九年、力爭十二年的農村義務基礎教育的普及。千方百計使失學的適齡學童重返學校，使農村文盲、半文盲者盡快脫盲。進一步完善非農就業(yè)的培訓機制，充分利用函授、全日制、短期培訓班、廣播電視等形式對農民進行正規(guī)化的職業(yè)技能培訓。農民的文化水平和職業(yè)技術技能提高了，非農就業(yè)的領域自然而然就寬廣，農地使用權的流轉也就更為暢通無阻。