導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)民農(nóng)地使用權(quán)出讓研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

論文摘要：農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)有利于城鄉(xiāng)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展和農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?、集約化、現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)。但由于法律法規(guī)體系的不完整、中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的不完善、農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)育等種種原因，農(nóng)地使用權(quán)的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)在很大程度上受到制約。為此，迫切需要進(jìn)行相關(guān)體制的創(chuàng)新，從而切實(shí)有效地促進(jìn)農(nóng)地使用權(quán)的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)。

論文關(guān)鍵詞：農(nóng)地使用權(quán)；流轉(zhuǎn)；“瓶頸”；對(duì)策

一、我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的必然性和迫切性

(一)進(jìn)一步緩解農(nóng)村人多地少矛盾的需要

由于城市規(guī)劃、環(huán)境污染、水土流失(20世紀(jì)最后20年，光沙化面積就由1000多平方公里猛增到2460平方公里)以及違規(guī)“圈地”等各種原因，我國(guó)的耕地以每年500萬(wàn)-700萬(wàn)畝的速度劇減，尤其是最近幾年，全國(guó)耕地一下子少了1億多畝，人均耕地也相應(yīng)由1980年的2畝減少到2003年的1．43畝，僅為世界人均耕地的1／4………這愈來(lái)愈突出的人多地少的矛盾，一方面使得農(nóng)地負(fù)荷太大，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境和農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展面臨威脅；另一方面又使得農(nóng)村富余勞動(dòng)力(指從事第一產(chǎn)業(yè)的農(nóng)村不充分就業(yè)的勞動(dòng)力)大量產(chǎn)生。在耕地以每年500萬(wàn)-700萬(wàn)畝的速度減少的同時(shí)，農(nóng)村勞動(dòng)力卻以每年600多萬(wàn)的速度增加，據(jù)測(cè)算，全國(guó)現(xiàn)有的4．8億農(nóng)村勞動(dòng)力中，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)際需要為1．7億，已從事非農(nóng)就業(yè)的有1．6億，另外1．5億屬于富余勞動(dòng)力——要解決包括緩解農(nóng)地超載力、增加繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的人均自然資源占有量在內(nèi)的這些問(wèn)題，除了轉(zhuǎn)移農(nóng)村富余勞動(dòng)力和流轉(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)外，目前還沒(méi)有其它更好的辦法。

(二)進(jìn)一步優(yōu)化農(nóng)地資源配置的需要

近年來(lái)，一方面，隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入，農(nóng)民的非農(nóng)就業(yè)門(mén)路越來(lái)越廣，特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的沿海地區(qū)；另一方面，受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平、農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)等因素的影響，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)不僅無(wú)厚利可圖，有的還虧本倒貼(占總農(nóng)戶(hù)77．5％的以農(nóng)業(yè)為主要收入來(lái)源的農(nóng)戶(hù)人均純收入實(shí)際上還處于負(fù)增長(zhǎng)狀態(tài))。于是，越來(lái)越多不安于“臉朝黃土背朝天”現(xiàn)狀的農(nóng)民紛紛加入第二、三產(chǎn)業(yè)的隊(duì)伍，非農(nóng)收入在他們的家庭經(jīng)濟(jì)中的比重也隨之而日益增加，2002年，全國(guó)農(nóng)村居民的非農(nóng)收入首次超過(guò)了務(wù)農(nóng)收入。然而，由于農(nóng)村社會(huì)保障體系尚未完善，不無(wú)后顧之憂(yōu)的廣大農(nóng)民仍把農(nóng)地視為最基本、最可靠的保障(哪怕是既脆弱又低效能)，他們甚至寧可繼續(xù)支付農(nóng)業(yè)稅費(fèi)也不肯輕易轉(zhuǎn)包或完全放棄農(nóng)地使用權(quán)，就連那些已有相對(duì)固定非農(nóng)職業(yè)、非農(nóng)收入并主要依靠非農(nóng)收入而生存的也不例外。這種現(xiàn)象再加上有償退出農(nóng)地承包機(jī)制、農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度尚未健全等其它原因，使本來(lái)可以“暢其流”的農(nóng)地資源卻大多依然呈“固態(tài)”，有的勉強(qiáng)維持“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的低效兼業(yè)經(jīng)營(yíng)狀態(tài)，有的則干脆棄耕撂荒，湖北全省僅2000年就有5．18％的耕地撂荒，其中常年撂荒的達(dá)1．65％，涉及42．47萬(wàn)農(nóng)戶(hù)。結(jié)果，一些增人而未增地的農(nóng)戶(hù)、種田能手無(wú)法通過(guò)農(nóng)地的合理流轉(zhuǎn)有效地解決“有田者不種、種田者少地”的現(xiàn)實(shí)矛盾，有限的農(nóng)地資源也未能得到充分的開(kāi)發(fā)、利用。

(三)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)一步發(fā)展的需要

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民生產(chǎn)積極性、解放農(nóng)村生產(chǎn)力等方面的歷史功績(jī)是無(wú)可爭(zhēng)議的，但隨著農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的進(jìn)一步開(kāi)放，其固有的美中不足也日漸凸顯：第一，勢(shì)單力薄的生產(chǎn)主體既不利于農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，也不利于抵御自然災(zāi)害。第二，面積少、規(guī)模小的小農(nóng)經(jīng)營(yíng)一般只能維持或基本維持自給自足，能進(jìn)人流通領(lǐng)域的農(nóng)產(chǎn)品數(shù)量極為有限。況且，狹小的社會(huì)活動(dòng)范圍也使得單干的農(nóng)戶(hù)難以及時(shí)獲取最新的農(nóng)業(yè)信息、無(wú)法準(zhǔn)確把握不斷變化的市場(chǎng)行情，盲目、無(wú)序的生產(chǎn)又容易導(dǎo)致結(jié)構(gòu)趨同、產(chǎn)需脫節(jié)等。第三，以各自獨(dú)立、零星分散為特點(diǎn)的農(nóng)業(yè)格局既不利于農(nóng)業(yè)機(jī)械、農(nóng)業(yè)新技術(shù)的應(yīng)用和推廣，也不利于農(nóng)地連片經(jīng)營(yíng)、綜合開(kāi)發(fā)以及農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，嚴(yán)重制約了專(zhuān)業(yè)化、規(guī)模化、集約化農(nóng)業(yè)的發(fā)展。也正因此，這些年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本一直居高不下。以1999年為例，糧食、棉花、戶(hù)養(yǎng)生豬的成本分別是出售價(jià)格的82％、94％和99％。另?yè)?jù)浙江省農(nóng)村固定觀察點(diǎn)的l0村資料記載，1995年畝均凈收益為680．04元，1999年為505．71元，4年間減幅達(dá)25．6％，如果扣除人工和物質(zhì)費(fèi)用等因素，則1995年的畝均純收益為34．51元，1999年為一174．72元……可想而知，不把農(nóng)地、資本、技術(shù)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資源的合理重組、優(yōu)化配置落到實(shí)處，我國(guó)的農(nóng)業(yè)很難有新的發(fā)展出路。

二、我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的“瓶頸”

(一)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及其不合理的政策

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求生產(chǎn)要素自由流動(dòng)，但在以戶(hù)籍制度為根基的二元分割的城鄉(xiāng)格局下，農(nóng)民先辦證后進(jìn)城等規(guī)定和城市正規(guī)就業(yè)部門(mén)不“垂青”于農(nóng)民等現(xiàn)象，直接或間接地阻礙了農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。近年來(lái)，雖然非農(nóng)就業(yè)領(lǐng)域有所拓寬，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的機(jī)會(huì)也有所增多，但除了那些有能力在城市投資幾十萬(wàn)、上百萬(wàn)和在城里有住房、有穩(wěn)定收入來(lái)源又繳得起一大筆增容費(fèi)的人之外，絕大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民工的戶(hù)口只能繼續(xù)留在農(nóng)村。他們的“農(nóng)民”身份并不因?yàn)樽约翰辉賱?wù)農(nóng)而發(fā)生變化，進(jìn)城后也無(wú)法與城里人平起平坐：他們不但要按規(guī)定辦理諸如計(jì)生、就業(yè)、暫住、健康等各種各樣的證，繳納諸如就業(yè)管理、治安保護(hù)等各種各樣的入城費(fèi)(多的時(shí)候，各種費(fèi)用加起來(lái)每年不下千億元)而且還免不了要在職業(yè)選擇、勞保福利、子女上學(xué)、城市生活等各方面?zhèn)涫芷缫暎戏?quán)益也常常得不到應(yīng)有的保障等等。如此巨額的非農(nóng)就業(yè)成本，無(wú)疑成了農(nóng)民離鄉(xiāng)離土的一大藩籬。

(二)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)法律法規(guī)體系不完整

2003年3月1日開(kāi)始實(shí)行的《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定：“承包方有權(quán)依法自主決定土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)和流轉(zhuǎn)方式。承包期內(nèi)，發(fā)包方不得單方面解除承包合同，不得假借少數(shù)服從多數(shù)強(qiáng)迫承包方放棄或者變更土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)”。這說(shuō)明，對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)和農(nóng)民權(quán)益的合法性問(wèn)題，法律已經(jīng)作了肯定性的回答，政府的政策也已逐漸放松了對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的限制。但是，城鎮(zhèn)居民、外商投資者等能否成為農(nóng)地流轉(zhuǎn)的受讓人?受讓人可否再轉(zhuǎn)讓?可否以農(nóng)地使用權(quán)作為股份制、合伙制企業(yè)中的出資等諸如此類(lèi)的問(wèn)題至今還沒(méi)有明確的法律依據(jù)。況且，農(nóng)地流轉(zhuǎn)具體的操作程序、形式、流轉(zhuǎn)對(duì)象、合同各方當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)、違約責(zé)任認(rèn)定、合同的管理和監(jiān)督、仲裁主體、調(diào)處糾紛和矛盾的辦法、政府在農(nóng)地流轉(zhuǎn)中的地位、職責(zé)、作用等方面的法律、法規(guī)也基本上是空白。我國(guó)沒(méi)有一部完整的指導(dǎo)農(nóng)地流轉(zhuǎn)工作的法律法規(guī)，甚至全國(guó)性文件也少得可憐，因而在實(shí)際操作過(guò)程中幾乎無(wú)法可依，解決問(wèn)題的任意性太大、難度也大。此外，現(xiàn)行法律制度還未對(duì)農(nóng)地所有權(quán)主體進(jìn)行清晰的界定，雖然《憲法》和其它一些重要法律都明確規(guī)定了農(nóng)地歸集體所有，但不同法律對(duì)“集體”一詞所涵蓋的范圍的解釋也頗有出入，有的指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村兩級(jí)，有的是指鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織等。結(jié)果不難想象，缺乏有效制衡機(jī)制的農(nóng)地所有權(quán)者與基層政府之間常常因此而相互“較勁”：后者往往打著公共利益的旗號(hào)，濫用行政權(quán)力，違法侵害集體農(nóng)地所有權(quán)，前者則濫用甚至肆意擴(kuò)充農(nóng)地所有權(quán)的權(quán)能，違法改變農(nóng)地用途或出售集體農(nóng)地而從中謀取利益等等。

(三)農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不發(fā)育

依托統(tǒng)一、開(kāi)放、公平、公正、規(guī)范、有序而非雜亂無(wú)章、自由泛濫的農(nóng)地市場(chǎng)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律下進(jìn)行農(nóng)地流轉(zhuǎn)的整體運(yùn)作，是完備的農(nóng)地流轉(zhuǎn)制度的一個(gè)重要因素。但由于生產(chǎn)力發(fā)展水平、宏觀政策環(huán)境等方面的原因，我國(guó)農(nóng)地市場(chǎng)尚未完全發(fā)育，農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中仍呈現(xiàn)出約束過(guò)多、管理薄弱、缺乏動(dòng)力機(jī)制的現(xiàn)狀。農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也仍然處于自發(fā)、分散和無(wú)序狀態(tài)。除了社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)組織推進(jìn)的流轉(zhuǎn)外，大多數(shù)屬于農(nóng)戶(hù)之間的私下轉(zhuǎn)包，效率低下自不待言，運(yùn)作程序、管理形式也欠規(guī)范，流轉(zhuǎn)的價(jià)格依據(jù)、利益補(bǔ)償關(guān)系的協(xié)調(diào)以及農(nóng)地股權(quán)的確定等隨意性的空間都很大，雙方的權(quán)益經(jīng)常得不到應(yīng)有的保障。因此，應(yīng)盡快使農(nóng)地使用權(quán)的穩(wěn)定性與農(nóng)地資源的流動(dòng)性在市場(chǎng)機(jī)制的作用下有機(jī)地統(tǒng)一起來(lái)，有力地促成農(nóng)地使用權(quán)往資金雄厚、效益高、技術(shù)先進(jìn)、管理科學(xué)、開(kāi)拓能力強(qiáng)等專(zhuān)業(yè)種植大戶(hù)、種田能手、龍頭企業(yè)以及其他現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)者流轉(zhuǎn)，多方盤(pán)活農(nóng)地資源。

(四)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)不完善

健全完善的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)不但可以為當(dāng)事人提供委托、農(nóng)地信托、農(nóng)地評(píng)等定級(jí)、地租地價(jià)評(píng)估、政策和法律咨詢(xún)、市場(chǎng)預(yù)測(cè)、項(xiàng)目推介、合同的公證、監(jiān)督和仲裁等專(zhuān)業(yè)化、社會(huì)化服務(wù)系統(tǒng)，而且能為當(dāng)事人處理涉及所有權(quán)、承包權(quán)、使用權(quán)等主體利益的各種經(jīng)濟(jì)關(guān)系，便于當(dāng)事人準(zhǔn)確了解、掌握農(nóng)地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)行情，節(jié)省人力、物力、財(cái)力。節(jié)約交易和履約等合同行為成本，使農(nóng)戶(hù)之間小范圍、臨時(shí)性、個(gè)別性的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)變?yōu)榇蠓秶㈤L(zhǎng)期性、經(jīng)常性和整體性。然而，我國(guó)至今還沒(méi)有一家正式的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)掛牌運(yùn)作，在信息不靈、數(shù)據(jù)不全和各種管理不到位的情況下，挨家挨戶(hù)、零敲碎打的供需方直接流轉(zhuǎn)不僅是盲目的，而且成本高、成交率低、成交規(guī)模和范圍小(一般局限于本村、本小組內(nèi)、有的只是在親友或鄰居間私下進(jìn)行)，糾紛隱患多。而暫由集體經(jīng)濟(jì)組織充當(dāng)中介推動(dòng)的流轉(zhuǎn)，雖易于操作，目前也比較常見(jiàn)，但既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員的雙重身份使得實(shí)際掌握了農(nóng)地處置權(quán)的集體經(jīng)濟(jì)組織在農(nóng)地流轉(zhuǎn)的具體運(yùn)作過(guò)程中很難擺正自己的位置。不但無(wú)法確保透明、公正、公平和效率，還會(huì)助長(zhǎng)農(nóng)地尋租等腐敗之風(fēng)的蔓延。也正因此，近年來(lái)。農(nóng)戶(hù)的正當(dāng)權(quán)益屢遭侵蝕，坑農(nóng)事件時(shí)有發(fā)生，有的還相當(dāng)惡劣。如：以發(fā)展為由違背農(nóng)民意愿下達(dá)硬性指標(biāo)強(qiáng)制流轉(zhuǎn)或以穩(wěn)定為由限制農(nóng)地流轉(zhuǎn)，利用“賤買(mǎi)貴賣(mài)”、不給或少給流轉(zhuǎn)農(nóng)地的農(nóng)民補(bǔ)償安置費(fèi)等從中揩油。2003年，國(guó)土資源部就受理了8000多件次群眾上訪(fǎng)，其中涉及非法占地和征地補(bǔ)償安置的高達(dá)6成以上……顯然，發(fā)展、規(guī)范、完善多層次、多類(lèi)型的農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)和壯大經(jīng)紀(jì)人隊(duì)伍也是當(dāng)務(wù)之急。

(五)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的金融動(dòng)力不足

首先，農(nóng)村信用社、農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行等金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)基本上局限于各自的領(lǐng)域。相互之間缺乏業(yè)務(wù)上的交叉、競(jìng)爭(zhēng)。農(nóng)村金融服務(wù)的多樣化和現(xiàn)代化發(fā)展也還沒(méi)有完全到位。其次。金融機(jī)構(gòu)普遍對(duì)風(fēng)險(xiǎn)大、回收期長(zhǎng)、回報(bào)率低的農(nóng)地貸款不太感興趣，因而那些需要農(nóng)地流轉(zhuǎn)、連片規(guī)模經(jīng)營(yíng)等大額資金的農(nóng)戶(hù)、非農(nóng)戶(hù)和農(nóng)村企業(yè)雖“嗷嗷待哺”。

金融機(jī)構(gòu)仍“無(wú)動(dòng)于衷”。近年來(lái)，正規(guī)金融市場(chǎng)內(nèi)，農(nóng)村信用社所開(kāi)展的小額信貸和聯(lián)保貸款也只是滿(mǎn)足少數(shù)農(nóng)戶(hù)簡(jiǎn)單生產(chǎn)的需求而已。正是由于資金支持不足，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)中的許多投資前景看好的項(xiàng)目“胎死腹中”或功虧一簣。要改變這一現(xiàn)狀，除了增加中央財(cái)政投資、不斷完善“農(nóng)村信用社+國(guó)有商業(yè)銀行+其它金融機(jī)構(gòu)”的金融服務(wù)功能外，還必須積極通過(guò)相關(guān)政策，全方位、多渠道地集合民間各種資金，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資主體的多元化。

三、促進(jìn)我國(guó)農(nóng)地使用權(quán)順利流轉(zhuǎn)的主要對(duì)策

(一)積極為農(nóng)地使用權(quán)的依法、自愿、有償流轉(zhuǎn)提供有力的政策保障

l、盡快完善農(nóng)村社會(huì)保障制度。解決了農(nóng)民的醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等基本保障問(wèn)題，無(wú)異于免除了農(nóng)民的后顧之憂(yōu)，可以使農(nóng)民對(duì)農(nóng)地的依賴(lài)程度迅速由大變小、由小到零，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)當(dāng)然也就越來(lái)越快、越來(lái)越順利。不過(guò)，政府的財(cái)政暫時(shí)還無(wú)力全部為農(nóng)民的社會(huì)保障“買(mǎi)單”，這筆保障金只能是在政府的引導(dǎo)、組織、協(xié)調(diào)下通過(guò)多種渠道加以籌集：第一，集體補(bǔ)助。源自鄉(xiāng)村集體資產(chǎn)的收益，包括集體資產(chǎn)改制中收回的價(jià)值形態(tài)資產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的部分收益、在農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)中所得的“溢價(jià)款”以及其它股權(quán)收益、租賃收益等中拿出一部分給予補(bǔ)助。第二，從農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的所得之中拿出一個(gè)固定的份額。用來(lái)建立農(nóng)民的養(yǎng)老保險(xiǎn)基金。即“以土地?fù)Q保障”。第三，政府的財(cái)政支持。第四，企業(yè)、個(gè)人的繳費(fèi)等等。公務(wù)員之家

2、在以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的前提下，充分發(fā)揮政府的協(xié)調(diào)、引導(dǎo)、管理、服務(wù)等職能。農(nóng)地流轉(zhuǎn)固然不應(yīng)由政府一手操縱，大包大攬、橫加干預(yù)。但離開(kāi)了政府政策的支持，農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)難以成熟和完善，其效益和作用也難以充分發(fā)揮。而就眼下的情況看，政府的政策支持應(yīng)著重從以下幾方面人手：首先。深化城鄉(xiāng)戶(hù)籍制度和勞動(dòng)就業(yè)制度的改革，徹底取消城市中普遍存在的各種限制農(nóng)村人口流動(dòng)、阻礙農(nóng)民進(jìn)城的不合理規(guī)定，盡快統(tǒng)一城鄉(xiāng)勞動(dòng)力市場(chǎng)，鼓勵(lì)有條件的農(nóng)民到城里安家落戶(hù)。對(duì)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民，政府要一視同仁地進(jìn)行管理、服務(wù)，并準(zhǔn)許那些在城里已經(jīng)有固定住所、穩(wěn)定職業(yè)和收人的農(nóng)村流動(dòng)人口在就業(yè)地或居住地登記戶(hù)籍。并與當(dāng)?shù)鼐用衿狡鹌阶?，依法同?quán)利、共義務(wù)。其次，在深人研究、不斷總結(jié)的基礎(chǔ)上，逐步制訂適合農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、便于操作的有關(guān)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的配套政策和條例，真正把尊重農(nóng)戶(hù)意愿、維護(hù)農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)合法權(quán)利落到實(shí)處。既要允許、倡導(dǎo)農(nóng)戶(hù)在承包期限內(nèi)通過(guò)抵押、人股、出租、托管經(jīng)營(yíng)、“以地招商”、“資本置換”、“反租倒包等方式依法、自愿、有償?shù)亓鬓D(zhuǎn)農(nóng)地使用權(quán)，又要?jiǎng)?chuàng)造條件確保具備農(nóng)地經(jīng)營(yíng)能力和條件的外鄉(xiāng)人、城鎮(zhèn)居民、外商投資者等都享有均等的受讓機(jī)會(huì)，最大限度地促進(jìn)農(nóng)地資源的跨行業(yè)、跨地區(qū)大范圍流動(dòng)。譬如，允許受讓者在征得出讓者的同意和不改變?cè)贤s定的用途后進(jìn)行再轉(zhuǎn)讓?zhuān)粸橥鈦?lái)承包農(nóng)地的農(nóng)戶(hù)提供子女上學(xué)、征地建房便利等等。再次，積極為農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的培育和規(guī)范化發(fā)展?fàn)I造良好的社會(huì)環(huán)境。如建立綜合配套的農(nóng)業(yè)信息、農(nóng)業(yè)技術(shù)、勞動(dòng)力、資金等市場(chǎng)，不斷完善公開(kāi)公平的農(nóng)地招標(biāo)投標(biāo)和競(jìng)價(jià)承包機(jī)制，對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同的基本條款、訂立程序、跟蹤監(jiān)督等實(shí)行規(guī)范化管理，依法保護(hù)農(nóng)戶(hù)的農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益權(quán)、及時(shí)解決征地補(bǔ)償問(wèn)題，加大對(duì)從事農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)的專(zhuān)業(yè)大戶(hù)、龍頭企業(yè)的扶持力度等等。

(二)發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)，加速“農(nóng)村城鎮(zhèn)化一農(nóng)民市民化一農(nóng)地使用權(quán)流轉(zhuǎn)”的良性循環(huán)

一般情況下，農(nóng)民市民化后就基本可以不再依賴(lài)農(nóng)地過(guò)日子，原先對(duì)農(nóng)地的那種“熱土難舍”也將逐漸淡化，客觀上也就有利于農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)。通過(guò)發(fā)展農(nóng)村小城鎮(zhèn)來(lái)推進(jìn)農(nóng)村的城鎮(zhèn)化和農(nóng)民的市民化更為切實(shí)可行。那么，如何搞好農(nóng)村小城鎮(zhèn)建設(shè)呢?首先，應(yīng)綜合考慮地理區(qū)位、交通條件、經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、發(fā)展?jié)摿Α⒖傮w布局等具體情況，有規(guī)劃、有目的地選建一批中心或次中心小城鎮(zhèn)，充分利用大中城市技術(shù)、市場(chǎng)、信息、資金和現(xiàn)代化管理經(jīng)驗(yàn)的對(duì)外輻射發(fā)展小城鎮(zhèn)的二、三產(chǎn)業(yè)并逐步與大中城市之間形成有效的產(chǎn)業(yè)互動(dòng)。例如，以農(nóng)副產(chǎn)品的轉(zhuǎn)化和精深加工為區(qū)域特色產(chǎn)業(yè)，延長(zhǎng)小城鎮(zhèn)企業(yè)的產(chǎn)業(yè)鏈，引導(dǎo)小城鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品加工朝食品工業(yè)集團(tuán)化方向發(fā)展。把大中城市的工業(yè)鏈延伸到小城鎮(zhèn)．零配件生產(chǎn)和一般加工環(huán)節(jié)盡量由大中城市往小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在不斷調(diào)整城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中擴(kuò)大小城鎮(zhèn)的就業(yè)容量。其次，合理兼顧小城鎮(zhèn)的規(guī)模發(fā)展。太小的城鎮(zhèn)容易分散人氣，難以發(fā)揮城鎮(zhèn)應(yīng)有的功能優(yōu)勢(shì)，也無(wú)法形成相應(yīng)配套的服務(wù)，尤其是容易造成土地資源的無(wú)效浪費(fèi)和開(kāi)發(fā)成本、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)成本的無(wú)效增加。因而．經(jīng)過(guò)周密規(guī)劃新擴(kuò)建的小城鎮(zhèn)應(yīng)不斷化小為大、化散為聚，特別是要通過(guò)改善自身的軟硬環(huán)境吸引更多的民營(yíng)企業(yè)往中心或次中心小城鎮(zhèn)聚集，從而不斷繁榮小城鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)、確保小城鎮(zhèn)的穩(wěn)步、平衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)性發(fā)展。

(三)全面提高廣大農(nóng)村居民的綜合素質(zhì)

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村勞動(dòng)力整體文化水平普遍偏低的現(xiàn)象一直比較突出。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在我國(guó)現(xiàn)有的農(nóng)村勞動(dòng)力中，小學(xué)以下文化程度的占38．2％，初中占49．3％，高中和中專(zhuān)占11．9％，大專(zhuān)以上的占0．6％，受過(guò)專(zhuān)業(yè)技術(shù)技能培訓(xùn)的僅占9．1％。試想，這樣的農(nóng)村勞動(dòng)力，能在多大的區(qū)域和空間實(shí)現(xiàn)多大比例的轉(zhuǎn)移、流動(dòng)?如果農(nóng)村富余勞動(dòng)力的非農(nóng)轉(zhuǎn)移因此而“腸梗阻”了，又豈能不殃及農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)?為此，各級(jí)政府應(yīng)在逐步加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度的同時(shí)，合理調(diào)整農(nóng)村現(xiàn)行的教育布局和教育投資結(jié)構(gòu)，多渠道、多途徑地籌集教育經(jīng)費(fèi)，確保九年、力爭(zhēng)十二年的農(nóng)村義務(wù)基礎(chǔ)教育的普及。千方百計(jì)使失學(xué)的適齡學(xué)童重返學(xué)校，使農(nóng)村文盲、半文盲者盡快脫盲。進(jìn)一步完善非農(nóng)就業(yè)的培訓(xùn)機(jī)制，充分利用函授、全日制、短期培訓(xùn)班、廣播電視等形式對(duì)農(nóng)民進(jìn)行正規(guī)化的職業(yè)技能培訓(xùn)。農(nóng)民的文化水平和職業(yè)技術(shù)技能提高了，非農(nóng)就業(yè)的領(lǐng)域自然而然就寬廣，農(nóng)地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)也就更為暢通無(wú)阻。