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通過回顧土地利用總體規(guī)劃的歷史變化過程，分析現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃的問題和矛盾，提出新一輪規(guī)劃修編中需要解決的問題和一些編制方法。

關(guān)鍵詞：土地規(guī)劃修編探討

土地利用總體規(guī)劃是實現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置和部門間合理分配的有效方式，是落實土地管理法的重要手段。隨著土地管理作為國家宏觀調(diào)控手段運用的不斷深入，不可避免地對作為土地管理依據(jù)的土地利用總體規(guī)劃編制提出更高要求，正值現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃修編之際，對規(guī)劃修編方法進行探討，具有重要的現(xiàn)實意義。

一、土地利用總體規(guī)劃的發(fā)展歷程

第一輪覆蓋全國范圍的土地利用總體規(guī)劃編制工作于1987年開始展開，到1992年前后在全國普遍推開，規(guī)劃的目標年為2000年。該輪規(guī)劃主要思路是借鑒農(nóng)業(yè)區(qū)劃成果、國土規(guī)劃成果和聯(lián)合國糧農(nóng)組織（FAO）《土地利用規(guī)劃指南》，以控制建設用地總規(guī)模，協(xié)調(diào)各部門用地需求為重點，提出實現(xiàn)“一保吃飯，二保建設”的規(guī)劃目標。

第二輪土地利用總體規(guī)劃是在1997年全國宏觀經(jīng)濟調(diào)控和嚴格保護耕地的環(huán)境和政策背景下，結(jié)合中央《中共中央國務院關(guān)于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》和修訂《土地管理法》的需要，在全國范圍內(nèi)開展了第二輪土地利用總體規(guī)劃的修編工作（即現(xiàn)行土地利用總體規(guī)劃）。該輪規(guī)劃基期年為1997年，規(guī)劃目標年為2010年，并遠景展望至2030年。其重要特點是形成了一套較為成熟的土地利用總體規(guī)劃編制技術(shù)路線和規(guī)程及規(guī)劃控制指標體系，建立了鄉(xiāng)、縣、市、省和國家的五級土地利用規(guī)劃體系和管理方法，為保護耕地尤其是強化對基本農(nóng)田的保護，節(jié)約利用土地資源，合理控制建設用地規(guī)模特別是規(guī)劃建設占用耕地數(shù)量，兼顧社會效益、經(jīng)濟效益、生態(tài)效益的統(tǒng)一，保障經(jīng)濟社會全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎。

第一、二輪土地利用總體規(guī)劃的編制與實施，加強了對耕地尤其是基本農(nóng)田的保護，保障了經(jīng)濟建設合理的用地需求，一定程度上帶動了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的協(xié)調(diào)發(fā)展，優(yōu)化了生產(chǎn)力布局，提升了經(jīng)濟發(fā)展的質(zhì)量，改善了生態(tài)環(huán)境建設，促進了經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。但是由于社會經(jīng)濟、技術(shù)和政策制度因素的影響導致規(guī)劃適用性不足，規(guī)劃管理的風險與難度加大，由于在規(guī)劃理念上過分強調(diào)對農(nóng)用地，特別是耕地的保護，對保障國民經(jīng)濟發(fā)展必須的建設用地強調(diào)不夠，對生態(tài)環(huán)境變化的影響和需求研究不多，對社會的變化和需求考慮的不多，沒有將土地利用規(guī)劃作為促進國民經(jīng)濟健康發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，貫徹土地可持續(xù)利用的基本手段。土地利用規(guī)劃理論體系，沒有從宏觀（哲學層次、科學層次）到微觀（技術(shù)層次）的系統(tǒng)理論，而是諸多理論混雜，讓人無所適從，規(guī)劃編制研究和學科建設嚴重落后于規(guī)劃實踐，已明顯制約了規(guī)劃工作的發(fā)展。

二、新的規(guī)劃理念和理論

在新的形勢下，面對參與國民經(jīng)濟宏觀調(diào)控的新要求，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應當有新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論、規(guī)劃方法，才能完成歷史賦予我們的使命。

1.新的規(guī)劃理念：理性發(fā)展

新一輪土地利用總體規(guī)劃應該按照“五個統(tǒng)籌”的要求，在確定規(guī)劃指導思想、原則、規(guī)劃目標、建設用地指標分配時，妥善處理好“經(jīng)濟、社會發(fā)展與資源保護”、“人與自然和諧發(fā)展”等方面的關(guān)系，在規(guī)劃修編的操作過程中樹立全局觀念、彈性觀念和動態(tài)觀念。在確定規(guī)劃的目標時，必須緊緊圍繞人口、資源、環(huán)境和經(jīng)濟發(fā)展協(xié)調(diào)發(fā)展這一中心議題，由經(jīng)濟發(fā)展的單目標模式向經(jīng)濟、社會與資源環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的多目標模式轉(zhuǎn)變，保證土地資源永續(xù)利用，真正實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展目標、社會進步目標和生態(tài)環(huán)境改善目標的高度協(xié)調(diào)統(tǒng)一。

2．新的規(guī)劃理論:空間規(guī)劃、可持續(xù)發(fā)展

為適應新形勢和新的規(guī)劃指導思想的需要，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應大膽借鑒和吸收相鄰學科如城市規(guī)劃、地理學、經(jīng)濟學、社會學、環(huán)境科學、系統(tǒng)科學等的相關(guān)理論。

（1）空間規(guī)劃理論

土地利用規(guī)劃，是綜合協(xié)調(diào)資源供需矛盾，統(tǒng)籌土地利用結(jié)構(gòu)、布局和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的中長期空間規(guī)劃?？臻g規(guī)劃最基本的特征是地域性。上輪土地利用總體規(guī)劃采用的基本模式為“用地指標調(diào)控與規(guī)劃分區(qū)相結(jié)合”，其著重強調(diào)的是規(guī)劃對用地數(shù)量的指標要求，而缺乏空間布局約束，在規(guī)劃的分區(qū)方案中，對分區(qū)內(nèi)部土地利用的要求過于籠統(tǒng)，不能承擔起有效的控制分區(qū)內(nèi)部用地的功能。

因此，新一輪土地利用總體規(guī)劃修編應借鑒西方空間規(guī)劃的理論如：“田園城市”理論、“綠化帶”制度、中心地域理論、“開發(fā)軸系統(tǒng)”理論等，根據(jù)國家和區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展戰(zhàn)略，按照資源稟賦和區(qū)位比較優(yōu)勢，完善土地利用總體規(guī)劃等空間規(guī)劃和各專項規(guī)劃，并制定相應的土地利用和供應政策，進而充分發(fā)揮市場配置資源的基礎性作用，有效地整合資源，優(yōu)化空間布局，促進區(qū)域經(jīng)濟的分工協(xié)作和協(xié)調(diào)發(fā)展。規(guī)劃修編要由上輪主要分配建設用地指標、定建設用地規(guī)模與速度向控制環(huán)境容量、開發(fā)時序、控制建設標準轉(zhuǎn)變。本輪的土地利用規(guī)劃應該是在協(xié)調(diào)和平衡經(jīng)濟發(fā)展、公眾利益、環(huán)境以及規(guī)劃部門等各方利益的前提下的空間規(guī)劃，應當著重注意農(nóng)用地，特別是基本農(nóng)田，各類建設用地，生態(tài)環(huán)境保護用地的空間安排和布局，確定其開發(fā)利用時序，并通過較大比例尺的地圖如用1：1萬確定城鎮(zhèn)合理發(fā)展邊界，引導地方政府提高城區(qū)建筑密度，實現(xiàn)現(xiàn)有城區(qū)土地利用效率的最大化，保護自然生態(tài)環(huán)境和基本農(nóng)田，從而解決城鎮(zhèn)無序擴張、優(yōu)質(zhì)農(nóng)地嚴重流失等問題。

（2）可持續(xù)發(fā)展理論

可持續(xù)發(fā)展是指一種既滿足當代人的需要,又不損害后代滿足其未來需求能力的發(fā)展。其中最本質(zhì)的問題是不損及我們所依賴的資源與環(huán)境。而土地是人類賴以生存的寶貴資源,在正確的管理下,可以不斷更新和利用。反之,它會退化、耗竭。故對土地的開發(fā)利用,要限制在土地人口承載力的限度內(nèi),同時采用人工生態(tài)措施(包括鄰域或更大的區(qū)域),確保土地持續(xù)利用。

目前，土地資源可持續(xù)利用與土地利用規(guī)劃有機結(jié)合研究的國際趨向表現(xiàn)為應用生態(tài)經(jīng)濟學觀點研究土地利用規(guī)劃，使經(jīng)濟生態(tài)化，生態(tài)經(jīng)濟化，協(xié)調(diào)經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，保持良好的生態(tài)環(huán)境與土地利用之間的關(guān)系，在保持良好的生態(tài)環(huán)境條件下促進土地利用的合理化。

土地是一切社會、經(jīng)濟活動的基礎和資源，同時也是生態(tài)系統(tǒng)的重要組成部分。任何土地利用規(guī)劃的目標無非是建設發(fā)達的經(jīng)濟、健康的環(huán)境和高質(zhì)量的生活，因此強調(diào)人與環(huán)境“和諧相處”、“不可再生資源永續(xù)利用”的可持續(xù)發(fā)展也就應當成為當前我國土地利用規(guī)劃的主題。在制定土地利用規(guī)劃過程中把土地可持續(xù)利用的思想和理念貫徹進去，實現(xiàn)土地生產(chǎn)力的持續(xù)增長和穩(wěn)定性，保證土地資源潛力和防止土地退化，并具有良好的經(jīng)濟效益和社會效益，即達到生態(tài)合理性、經(jīng)濟有效性和社會可接受性。

三、新的規(guī)劃方法

要做好新一輪土地利用總體規(guī)劃修編，除了要用新的規(guī)劃理念、規(guī)劃理論外，應當按照規(guī)劃修編的要求，嘗試采用一些新的規(guī)劃方法。

1.評價方法

規(guī)劃實施評價：按照國土資源部的要求，在新一輪土地利用總體規(guī)劃修編前，各地必須對上輪規(guī)劃的實施效果進行評價，做出是否進行規(guī)劃修編的結(jié)論性的意見。從目前開展的情況來看，效果并不理想，原因是國土資源部并沒有給出一個較為詳細的評價指標體系和評價方法，各地只能按照自己的理解進行，表格、數(shù)據(jù)五花八門，無法進行匯總和統(tǒng)計。因此，有必要統(tǒng)一和規(guī)范土地利用總體規(guī)劃實施評價的指標體系和評價方法。

環(huán)境影響評價：按照我國去年頒布實施的《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》的要求，土地利用總體規(guī)劃也要進行環(huán)境影響評價。但如何進行土地利用總體規(guī)劃的環(huán)境影響評價目前還缺乏具體的規(guī)程和辦法，還需要進行統(tǒng)一和規(guī)范。

2．系統(tǒng)工程方法

土地利用總體規(guī)劃是著眼于調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行和經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的高層次、綜合性的規(guī)劃。土地是經(jīng)濟社會發(fā)展的基本物質(zhì)載體，是國家最主要、可調(diào)控的資源，這一特點決定了土地利用規(guī)劃在更高層次、更寬領(lǐng)域發(fā)揮作用的必要性和有效性。土地利用總體規(guī)劃編制的過程是多目標的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)過程。因此，在規(guī)劃過程中采用以數(shù)學模型為主要手段的系統(tǒng)優(yōu)化方法就成為必然?？梢赃\用不同的規(guī)劃方法來解決，按這樣的思路，規(guī)劃的適用性會大大提高，規(guī)劃對地方社會經(jīng)濟的發(fā)展一定會有很好的保障作用和促進作用。

3.應用地理信息（3S）技術(shù)

本輪規(guī)劃修編要在地籍數(shù)據(jù)庫的基礎上建立土地利用規(guī)劃數(shù)據(jù)庫和土地利用規(guī)劃管理信息系統(tǒng)，作為修訂規(guī)劃成果的主要載體，使規(guī)劃修編與規(guī)劃管理信息系統(tǒng)建設同步進行，提高規(guī)劃管理水平，從而提升整體規(guī)劃的技術(shù)水平。

這兩個數(shù)據(jù)庫和規(guī)劃管理信息系統(tǒng)的建設應當以地理信息技術(shù)為基礎，重點普及遙感技術(shù)、GIS技術(shù)、GPS技術(shù)等現(xiàn)代化手段,使土地規(guī)劃從野外調(diào)查、資料搜集、信息處理、計算模擬、規(guī)劃成圖到監(jiān)督實施全過程實現(xiàn)信息化。同時,基于土地規(guī)劃中需要解決的許多問題如資源優(yōu)化配置、地區(qū)經(jīng)濟社會同人口、資源、環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展等，因此,要特別重視將決策支持系統(tǒng)技術(shù)引入土地規(guī)劃,通過人-機交互系統(tǒng),為決策者對半結(jié)構(gòu)化問題進行有效決策支持,提高決策的透明度與決策的科學性。

4．公眾參與

土地利用總體規(guī)劃作為國家的宏觀規(guī)劃,其編制應該是各級人民政府的事情,而不是國土資源管理部門的部門規(guī)劃,因此,規(guī)劃的編制應由政府主導,各有關(guān)部門、有關(guān)專家和相關(guān)社會群體共同參與，規(guī)劃的主體要由以政府各職能部門和規(guī)劃管理部門為主向以政府規(guī)劃部門和社會重要研究機構(gòu)為主轉(zhuǎn)變。公眾參與不僅是像上輪規(guī)劃一樣為了提供信息資料，而是要參與規(guī)劃目標、指標的分配和確定，規(guī)劃方案的擬定、協(xié)商和協(xié)調(diào)。

四、還需要把握的幾點

1．必須尋找一個能夠滿足土地利用總體規(guī)劃管理功能的地理信息系統(tǒng)平臺；

2．土地利用規(guī)劃體系中的各級規(guī)劃必須在同一個平臺上聯(lián)網(wǎng)運行；

3．可以與土地管理其他業(yè)務工作數(shù)據(jù)成果順利接口；

4．必須能夠按需要的時段要求，及時動態(tài)反映規(guī)劃實施情況，如規(guī)劃指標定位情況、規(guī)劃指標使用數(shù)量、規(guī)劃發(fā)展實施空間情況等；

5．運行和養(yǎng)護成本低廉，操作界面親切。