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為了認(rèn)真貫徹《農(nóng)業(yè)部關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)基本草原保護(hù)工作的通知》(農(nóng)牧發(fā)〔2006〕13號)文件精神，2011年我省在開展基本草原保護(hù)制度建設(shè)試點(diǎn)工作的基礎(chǔ)上，結(jié)合草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策實(shí)施，在完善草原承包的同時(shí)積極推進(jìn)基本草原劃定工作，切實(shí)加強(qiáng)了基本草原的保護(hù)和建設(shè)，現(xiàn)就調(diào)查情況如下:

一、制度建設(shè)和實(shí)施總體情況

2008年，根據(jù)國家農(nóng)業(yè)部的要求，青海省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《省農(nóng)牧廳關(guān)于基本草原劃定試點(diǎn)工作實(shí)施方案的通知》(青政辦〔2008〕172號)，選擇河南、都蘭、剛察、樂都四縣開展基本草原保護(hù)建設(shè)試點(diǎn)工作，在取得相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。于2011年將基本草原劃定工作與完善草原承包責(zé)任制同步推進(jìn)，全面鋪開。在基本草原劃定過程中，依據(jù)《青海省基本草原劃定技術(shù)規(guī)程(試行)》，我省牧區(qū)以村或使用權(quán)單位為基數(shù)確定劃定界線，農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))或使用權(quán)單位為基數(shù)確定劃定界線，并將草畜平衡區(qū)、禁牧區(qū)草原和人工草場、重要牧場、草原科研教學(xué)實(shí)驗(yàn)基地等全部納入了基本草原保護(hù)的范圍，縣級勾繪到了1:10萬地形圖上，鄉(xiāng)級勾繪到了1:5萬地形圖上，形成了基本草原成果圖?？h級人民政府對基本草原劃定的成果在縣、鄉(xiāng)兩級進(jìn)行了公告，公告內(nèi)容包括基本草原劃定的目的、依據(jù)、類型、面積、范圍、基本草原保護(hù)的主要措施等。對完成的圖件、資料、登記表格、編寫的工作報(bào)告等基本草原劃定資料進(jìn)行了整理歸檔。并由縣級農(nóng)牧局錄入計(jì)算機(jī)，建立了基本草原劃定數(shù)據(jù)庫。截至目前，全省共有35個(gè)縣完成了基本草原劃定工作，仍有7個(gè)縣未完成基本草原劃定工作，劃定基本草原面積36794．27萬畝，占全省天然草原面積的67．30%。其中，重要放牧場34303．01萬畝，人工草地、退牧還草地、改良草地569．75萬畝，割草地82．57萬畝，調(diào)解氣候、涵養(yǎng)水源、保持水土、防風(fēng)固沙具有特殊作用的草原1796萬畝，國家重點(diǎn)保護(hù)野生動植物生存環(huán)境的草原32．55萬畝，草原科研、教學(xué)實(shí)驗(yàn)基地的草原10．39萬畝。在鄉(xiāng)(鎮(zhèn))主要交通沿線設(shè)立基本草原保護(hù)標(biāo)志318塊，縣級勾繪了1:10萬的地形圖、牧區(qū)以村、農(nóng)區(qū)、半農(nóng)半牧區(qū)以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位勾繪了1:5萬的地形圖，計(jì)算機(jī)掃描或錄入了1:5萬或1:10萬的基本草原分布圖和全部資料，建立了基本草原電子圖數(shù)庫，并通過省級驗(yàn)收。果洛州6個(gè)縣，海西州天峻縣基本草原劃定工作正在進(jìn)行收尾或申請省級驗(yàn)收階段，力爭在2015年內(nèi)全部完成。

二、法律法規(guī)建設(shè)情況

為了認(rèn)真落實(shí)基本草原保護(hù)制度，對基本草原實(shí)施嚴(yán)格保護(hù)管理。我省在深入開展調(diào)查研究、廣泛征求基層干部群眾意見的基礎(chǔ)上，根據(jù)《中華人民共和國草原法》和《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》精神，加大了相關(guān)規(guī)章制度及意見編制力度，省人民政府專門出臺了《關(guān)于加快推進(jìn)全省基本草原劃定工作意見》，省農(nóng)牧廳及時(shí)下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)基本草原劃定工作方案》、《青海省基本草原劃定技術(shù)規(guī)程(試行)》等文件。與此同時(shí)，省人民政府出臺了《青海省草原生態(tài)管護(hù)員管理暫行辦法》、《青海省重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)草原日常管護(hù)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)施辦法》，省財(cái)政廳、省發(fā)展與改革委員會、省農(nóng)牧廳印發(fā)了《青海省草原植被恢復(fù)費(fèi)征收使用管理辦法》，省發(fā)展與改革委員會、省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于我省草原植被恢復(fù)費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)及有關(guān)問題的通知》，省農(nóng)牧廳、省財(cái)政廳印發(fā)了《青海省天然草原禁牧和草畜平衡管理暫行辦法》、省農(nóng)牧廳印發(fā)了《青海省天然草地合理載畜量計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)》等基本草原保護(hù)的支持扶持政策文件，各地也結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺了相應(yīng)的實(shí)施意見、實(shí)施方案和基本草原保護(hù)和建設(shè)的支持扶持政策，為基本草原保護(hù)和建設(shè)提供了依據(jù)。

三、主要做法及經(jīng)驗(yàn)

(一)周密部署工作，落實(shí)責(zé)任目標(biāo)。為了在全省上下形成一盤棋的工作格局，省委、省政府高度重視，多次召開專題會議研究部署草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的落實(shí)工作，制定下發(fā)了《青海省草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制前期工作方案》，其中對做好基本草原劃定工作提出了明確要求和時(shí)限，州、縣兩級政府分別召開專題會議，落實(shí)省委、省政府的部署，同時(shí)省、州、縣層層成立了以政府主管領(lǐng)導(dǎo)任組長，農(nóng)牧、財(cái)政、國土、林業(yè)、民政、公安等相關(guān)部門為成員的工作領(lǐng)導(dǎo)小組，在各級農(nóng)牧局設(shè)立辦公室，負(fù)責(zé)日常工作。各鄉(xiāng)(鎮(zhèn))也成立了相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)配合工作，縣級以上政府領(lǐng)導(dǎo)小組在細(xì)化領(lǐng)導(dǎo)及業(yè)務(wù)干部工作責(zé)任時(shí)，全面推行行政與業(yè)務(wù)雙軌責(zé)任制，研究、處理在基本草原劃定工作中遇到的難題和出現(xiàn)的矛盾。各業(yè)務(wù)主管部門在確認(rèn)地類用途管制范圍中，能夠從大局出發(fā)，站在歷史的高度正確認(rèn)識和對待基本草原劃定工作，形成了上下一致、密切配合的良好工作格局，為扎實(shí)推進(jìn)基本草原劃定工作打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。(二)廣泛宣傳動員，營造良好氛圍。為了提高廣大干部和農(nóng)牧民群眾對開展基本草原劃定工作重要性和必要性的認(rèn)識，奠定良好的社會基礎(chǔ)，贏得各級部門和廣大群眾的支持，全省各地層層召開動員大會，向群眾廣泛宣傳、解釋基本草原劃定的目的和意義，確立保護(hù)基本草原要像保護(hù)基本農(nóng)田一樣重要的思想意識，任何單位和個(gè)人不得隨意侵占和破壞，國家今后要編制基本草原保護(hù)規(guī)劃，建立基本草原保護(hù)制度和投入機(jī)制，以及基本草原建設(shè)對保護(hù)草原生態(tài)的重要性、必要性。同時(shí)，充分利用電視、廣播、報(bào)紙及專欄、短信等，用漢、藏、蒙等語言文字廣泛宣傳動員，全省各級政府組織召開基本草原保護(hù)和建設(shè)工作會議337次，培訓(xùn)干部群眾5．57萬人(次)，發(fā)放宣傳資料8．2萬余份，設(shè)置宣傳專欄356塊，張貼宣傳標(biāo)語6320張，草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)政策、基本草原保護(hù)等內(nèi)容家喻戶曉、人人皆知，真正認(rèn)識到基本草原保護(hù)和建設(shè)的深遠(yuǎn)意義，使廣大干部群眾的思想得到了進(jìn)一步統(tǒng)一，參與基本草原保護(hù)和建設(shè)工作的積極性普遍提高，得到了群眾和有關(guān)部門的積極擁護(hù)、大力支持，形成了強(qiáng)大的工作合力。(三)編制規(guī)章制度，提供指導(dǎo)依據(jù)。在深入開展調(diào)查研究、廣泛征求基層干部群眾意見的基礎(chǔ)上，圍繞貫徹落實(shí)草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制政策，依據(jù)《中華人民共和國草原法》和《青海省實(shí)施〈中華人民共和國草原法〉辦法》，加大了相關(guān)規(guī)章制度及意見編制力度，各地也結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺了相應(yīng)的實(shí)施意見和實(shí)施方案，確保了全省基本草原保護(hù)和建設(shè)工作的規(guī)范性和步調(diào)一致性。(四)加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提供技術(shù)支撐。組織全省6州1地1市及42個(gè)縣(市、行委)政府、農(nóng)牧部門分管領(lǐng)導(dǎo)、草原技術(shù)骨干、所屬國有牧場領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)干部共500余人，重點(diǎn)圍繞全省基本草原劃定、草原生態(tài)保護(hù)補(bǔ)助獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制牧戶信息錄入等內(nèi)容，邀請專家教授舉辦了專題培訓(xùn)班。同時(shí)加強(qiáng)了地區(qū)間交流學(xué)習(xí)，組織人員赴內(nèi)蒙、甘肅等省區(qū)進(jìn)行了學(xué)習(xí)交流，彌補(bǔ)我省工作中不足。并強(qiáng)化了州與州、縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)間的交流學(xué)習(xí)。通過專家授課、學(xué)員互動、交流學(xué)習(xí)，全體工作人員準(zhǔn)確掌握了牧戶信息錄入內(nèi)容、方法和基本草原劃定的有關(guān)政策法規(guī)，明白了工作程序和方法，提高了業(yè)務(wù)技能。(五)加強(qiáng)督促檢查，保證進(jìn)度質(zhì)量。我省始終將基本草原劃定工作的進(jìn)度、質(zhì)量放在首位，州、縣加大了對基本草原劃定工作進(jìn)度、工作程序，以及公示等各個(gè)環(huán)節(jié)的督導(dǎo)檢查，發(fā)現(xiàn)問題及時(shí)予以解決，杜絕超出土地規(guī)劃要求，預(yù)留建設(shè)用地及其他用地現(xiàn)象發(fā)生。各地劃定基本草原劃定工作結(jié)束后，采取自下而上的驗(yàn)收辦法，首先由縣級工作組進(jìn)行自查驗(yàn)收，合格后，申請州農(nóng)牧、國土主管部門驗(yàn)收，再由省州農(nóng)牧主管部門會同國土等有關(guān)部門按程序進(jìn)行省級驗(yàn)收。2014年省農(nóng)牧廳下發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)草原確權(quán)承包登記和基本草原劃定工作的通知》，要求對尚未完成基本草原的7個(gè)縣加大督促檢查力度，在保證質(zhì)量的基礎(chǔ)上，年內(nèi)完成基本草原劃定工作。(六)加大資金投入，確保任務(wù)完成?；静菰瓌澏ㄊ且豁?xiàng)全新的工作，沒有成熟的經(jīng)驗(yàn)可循。一切全部從頭開始，需要多部門協(xié)作，工作量大，任務(wù)繁重，需購置較多的專業(yè)設(shè)備、地形圖及聘請測繪人員進(jìn)行圖紙掃描繪制，保護(hù)標(biāo)志制作、技術(shù)培訓(xùn)、現(xiàn)場確認(rèn)劃定和建立基本草原電子數(shù)據(jù)庫等，對此，各縣政府高度重視基本草原劃定工作，在地方財(cái)政十分困難的情況下，籌措資金400余萬元，為完成基本草原劃定工作提供了資金支持。

四、基本草原保護(hù)制度實(shí)施成效

(一)草原牲畜超載數(shù)量有所減少。通過推行基本草原保護(hù)制度和落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)?，全省減畜工作取得了比較明顯成效，平均減畜數(shù)超過20%，草地植被的恢復(fù)使理論載畜量提高了3．3%;全省草地平均載畜能力由2010年的14．7畝草地養(yǎng)一只羊，提高到14畝草地養(yǎng)一只羊。到2014年末，全省牲畜存欄量基本接近理論載畜量，實(shí)際載畜量降低的幅度大于理論載畜量增加的幅度，使草畜矛盾得到了相對緩解。(二)草原生態(tài)環(huán)境有所好轉(zhuǎn)。基本草原保護(hù)制度實(shí)施以來，依托草原補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)摺⑷?、青海湖流域等生態(tài)工程，青海草原生態(tài)日漸顯現(xiàn)向好趨勢。據(jù)監(jiān)測，2011～2014年的4年中，全省平均鮮草產(chǎn)量為2599千克/公頃，比實(shí)施前的4年平均鮮草產(chǎn)量提高了3．11%，與上世紀(jì)八十年代的全省平均鮮草產(chǎn)量2524．50千克/公頃相比，增加了2．94%。草層的4年平均高度比2011年前的5年平均高度提高了6．80%，達(dá)到13．4厘米;而植被蓋度的4年平均值比前5年的平均值提高了3．7個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到74．1%。說明草原保護(hù)制度和補(bǔ)獎(jiǎng)?wù)邔?shí)施后，核減牲畜、推行草畜平衡制度，使天然草地得到一定程度的休養(yǎng)生息，草群高度及蓋度有所增加，生產(chǎn)力也相應(yīng)提高。由此可見，基本草原保護(hù)制度的落實(shí)對草地植被恢復(fù)，保護(hù)生態(tài)環(huán)境具有較明顯的效果。

五、存在的主要問題

(一)劃定工作進(jìn)度較慢。州、縣政府領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門干部對基本草原劃定工作認(rèn)識不到位，思想不統(tǒng)一，不能像落實(shí)補(bǔ)獎(jiǎng)機(jī)制一樣予以高度重視，影響了工作進(jìn)度。(二)缺乏科學(xué)合理的規(guī)劃和法律支撐。草原作為我省重要的自然資源之一，基本草原保護(hù)法律和規(guī)劃工作一直沒有得到應(yīng)有的重視，致使草原資源的開發(fā)、利用隨意性很大，草原保護(hù)和利用缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，草原保護(hù)投資效益沒有很好的發(fā)揮，這既不利于國家對草原保護(hù)建設(shè)的宏觀調(diào)控，也影響了我省草原保護(hù)建設(shè)利用總體部署的實(shí)施。(三)各地草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員少，工作人員變化大，辦公設(shè)備差，執(zhí)法手段落后，影響了對破壞草原的違法行為的查處。

六、對基本草原保護(hù)制度建設(shè)建議

(一)切實(shí)建立基本草原保護(hù)責(zé)任制。基本草原劃定工作結(jié)束后，各地應(yīng)該充分發(fā)揮牧(村)委員會和草原生態(tài)管護(hù)員作用，制定切實(shí)可行管理辦法，明確責(zé)任和獎(jiǎng)勵(lì)處罰，切實(shí)做好和加強(qiáng)基本草原的保護(hù)工作。(二)建立健全草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)。理順草原監(jiān)理隸屬關(guān)系，盡快建立省、州、縣、鄉(xiāng)四級獨(dú)立的草原監(jiān)理機(jī)構(gòu)，全面改變當(dāng)前部分地區(qū)草原監(jiān)理站與草原站兩塊牌子，一套人馬的現(xiàn)狀。(三)依法加強(qiáng)對基本草原保護(hù)制度。一是切實(shí)加大草原執(zhí)法力度，依法查處各種破壞草原的違法行為。二是進(jìn)一步規(guī)范草原征占用行為，加大草原植被恢復(fù)費(fèi)征收力度，加快已破壞草原的植被恢復(fù)步伐。三是在深入調(diào)研，廣泛征求意見與建議的基礎(chǔ)上，加快編制《國家基本草原保護(hù)條例》，將基本草原納入嚴(yán)格法制管理范圍，確保基本草原面積不減、質(zhì)量不降。