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1村土地利用規(guī)劃編制的重要意義

1．1編制實施村土地利用規(guī)劃，是推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性。改革、加強農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展動能的重要基礎(chǔ)全面建成小康社會，最突出的短板在農(nóng)村。國家提出要以推動農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主戰(zhàn)略，以提高農(nóng)民收益、保證有效供給為主目標(biāo)，推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展從太過依賴資源消耗、主要滿足量的需求，向追求綠色可持續(xù)、更加注重滿足質(zhì)的需求轉(zhuǎn)變，壯大新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，推進農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。土地是農(nóng)村穩(wěn)定、農(nóng)業(yè)提效、農(nóng)民增收最基礎(chǔ)的生產(chǎn)資料［3］。供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革背景下，要實現(xiàn)統(tǒng)籌布局、優(yōu)化農(nóng)村土地利用，必須做好農(nóng)村土地利用規(guī)劃。編制村土地利用規(guī)劃，就是要將農(nóng)村每一塊土地都規(guī)劃得各得其類、各得其所，從而實現(xiàn)土地利用結(jié)構(gòu)布局最優(yōu)化，促進高效農(nóng)業(yè)、優(yōu)勢特色農(nóng)業(yè)發(fā)展，加速農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的新動能的培養(yǎng)。1．2編制實施村土地利用規(guī)劃，是提高村治理能力、促進新農(nóng)村建設(shè)的重要途徑。中央要求深入開展農(nóng)村生活環(huán)境治理和美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)，讓農(nóng)村成為農(nóng)民美好生活的幸福家園，這是新農(nóng)村建設(shè)的本質(zhì)要求。從規(guī)劃角度講，只有規(guī)劃好才能建設(shè)好，否則就會布局散亂、功能不全。編制實施村土地利用規(guī)劃，就是要將農(nóng)村規(guī)劃得功能齊全、美麗宜居，以規(guī)劃確定的藍圖進行建設(shè)，從而統(tǒng)籌安排生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，整體推進山水林田村路綜合整治。在新農(nóng)村建設(shè)過程中，農(nóng)村具體管什么、如何管才能管得更好，就需要通過編制村土地利用規(guī)劃，依據(jù)規(guī)劃管地用地，推行科學(xué)化、精細化管理，以提高鄉(xiāng)村自我管理、自我完善的治理能力［4］。1．3編制實施村土地利用規(guī)劃，是落實土地利用總體規(guī)劃和嚴(yán)格保護耕地的需要。土地管理的核心任務(wù)是合理利用土地和嚴(yán)格保護耕地。這些年來，我國通過實行土地用途管制制度，穩(wěn)定了耕地和基本農(nóng)田保護面積，維護了國家糧食安全，支撐了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。土地利用總體規(guī)劃是落實土地用途管制的重要依據(jù)，當(dāng)前我國雖已形成5級規(guī)劃體系，規(guī)劃管控手段不斷加強，但是廣大農(nóng)村地區(qū)仍是土地管理的短板，農(nóng)村用地布局零散粗放，宅基地違法問題大量普遍存在，耕地保護紅線受到觸碰。造成這些問題的一個重要原因，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用規(guī)劃沒有開展到村這一級［5］。編制村土地利用規(guī)劃就是要使農(nóng)村的土地規(guī)劃得用途明晰、重點突出，將上級規(guī)劃確定的控制指標(biāo)規(guī)模和布局安排落到地塊，對耕地和基本農(nóng)田實行特殊保護，從而在源頭上更好地堅守耕地紅線，促進節(jié)約集約用地。

2新農(nóng)村建設(shè)過程中村土地利用規(guī)劃編制現(xiàn)狀

2．1各地新農(nóng)村建設(shè)中編制村土地利用規(guī)劃程度不一一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和改革試點地區(qū)，積極開展了村土地利用規(guī)劃的編制工作，但我國區(qū)域差異明顯，受經(jīng)濟社會發(fā)展條件和認知水平制約，當(dāng)前部分農(nóng)村地區(qū)對村土地利用規(guī)劃編制工作認識不足，缺乏內(nèi)在動力［6］。很多地方都將整村土地利用規(guī)劃的編制工作納入了部門的重點工作，但同時大部分地方未將村土地利用規(guī)劃編制經(jīng)費納入財政預(yù)算，從而從某種程度上影響了村土地利用規(guī)劃的編制。2．2與相關(guān)規(guī)劃協(xié)調(diào)中存在難度。很多地方在編制村土地利用規(guī)劃時，顧慮了對村莊建設(shè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)配套設(shè)施建設(shè)的生態(tài)保護等，爭取在村級層面上達成“多規(guī)合一”，推動村土地利用規(guī)劃和村莊規(guī)劃的“兩規(guī)融合”，部分省市探究郊野單元規(guī)劃編制，做到了土地利用規(guī)劃、村莊規(guī)劃及土地整治規(guī)劃的深入融合，特別是將土地整治作為實施規(guī)劃的政策工具，大力推進了規(guī)劃實施和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。但由于村土地利用規(guī)劃受部門職能技術(shù)規(guī)范的因素影響，相關(guān)規(guī)劃銜接也有很多障礙，尤其是與村莊規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接存在著一些問題，需進一步加強研究［7］。

3農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革視角下村土地利用規(guī)劃編制的方法路徑

3．1村民積極參與，編制屬于村民自身的規(guī)劃。編制村土地利用規(guī)劃，要始終堅持村民主體地位，充分尊重農(nóng)民意愿，真實反映農(nóng)民利益訴求，使村民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)得到確切保障，讓村民切實參與到規(guī)劃編制每個環(huán)節(jié)［8］。規(guī)劃編制前要全面了解村民生產(chǎn)生活現(xiàn)狀，實際需求與發(fā)展愿景;規(guī)劃編制過程中，要經(jīng)過征詢論證聽證公示等多種路徑，積極聽取村民愿望和提議;規(guī)劃成果，需經(jīng)過村民會議2/3以上成員，或者2/3以上村民代表同意。規(guī)劃的實施離不開群眾的支持與參與［9］，通過全過程的村民參與，確保村土地利用規(guī)劃真正成為實現(xiàn)村民意愿的載體平臺，和土地利用的村規(guī)民約，成為村民自己的規(guī)劃，成為村民自治的公共政策。3．2通過村土地利用規(guī)劃，推進村級層面“多規(guī)合一”和“兩規(guī)融合”。編制村土地利用規(guī)劃，要符合新時期農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展要求，建立在解決農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的迫切問題，以促使農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，探究立足于農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展用地保障機制。要中要注重縱向銜接，鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃中確定的各類土地利用控制指標(biāo)細分落實，劃定耕地保護紅線與永久基本農(nóng)田，擴大對農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、布局和時序的指引管控，要側(cè)重橫向?qū)?，以土地利用?guī)劃為底圖，協(xié)調(diào)顧慮村莊建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)保護的用地需求，實現(xiàn)“多規(guī)合一”，完成農(nóng)村發(fā)展一本規(guī)劃。土地利用規(guī)劃考慮的是全域全功能，是自上而下體現(xiàn)上級意志的規(guī)劃，耕地保有量，基本農(nóng)田保護面積，建設(shè)用地規(guī)模等控制指標(biāo)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃如何落下去，需要村土地利用規(guī)劃來實現(xiàn)。完善鄉(xiāng)級土地的規(guī)劃編制，對全域內(nèi)土地利用進行合理的規(guī)劃［10］，這也是一種治理結(jié)構(gòu)，或者說是國家管理方式，村土地利用規(guī)劃在“多規(guī)合一”中就是要發(fā)揮規(guī)劃底圖的作用。3．3加強與相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)銜接。編制村土地利用規(guī)劃，要協(xié)調(diào)顧慮各類涉農(nóng)法律政策，尤其是國土資源相關(guān)政策，明晰規(guī)劃編制中得到體現(xiàn)，在規(guī)劃實施中得到落實，要明確土地整理復(fù)墾開發(fā)項目區(qū)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)項目區(qū)、增減掛鉤項目區(qū)、工礦廢棄地復(fù)墾利用項目區(qū)等范圍，合理安排農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)用地，公益性建設(shè)用地和農(nóng)村宅基地，使用一本規(guī)劃作為用地依據(jù)［11］。村土地利用規(guī)劃的目標(biāo)，是在控制農(nóng)村建設(shè)用地總量不占用永久基本農(nóng)田的前提下，加強盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地的力度，使鄉(xiāng)村休閑旅游養(yǎng)老等新產(chǎn)業(yè)得以重點支撐，并側(cè)重與農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展;要將村土地利用規(guī)劃的目標(biāo)與土地整治結(jié)合起來，以土地綜合整治為平臺，整合國土農(nóng)業(yè)水利等涉農(nóng)政策和資金，最大限度地發(fā)揮土地利用規(guī)劃的組合效應(yīng)。3．4加強村土地利用規(guī)劃的前瞻性、科學(xué)性和實用性研究。編制村土地利用規(guī)劃，要符合規(guī)劃編制的內(nèi)在規(guī)律，加強前期調(diào)查分析，經(jīng)過實地踏勘入戶調(diào)查資料分析等方式，查清村域社會經(jīng)濟發(fā)展和土地資源利用現(xiàn)狀，深入分析評價土地供需關(guān)系，科學(xué)研判未來的發(fā)展趨勢，明確村發(fā)展目標(biāo)定位，增強規(guī)劃的科學(xué)性，要遵循鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)律，統(tǒng)籌近期與長遠，兼顧剛性與彈性，為鄉(xiāng)村發(fā)展預(yù)留生長空間，留住農(nóng)民居住產(chǎn)業(yè)，發(fā)展公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施用地，增強規(guī)劃的前瞻性，適度的規(guī)劃超前是最大的節(jié)約集約;規(guī)劃要貼近農(nóng)村實際和農(nóng)民需求，規(guī)劃成果要簡明實用，圖文并茂，規(guī)劃文本確保通俗易懂，便于實施管理，真正能讓農(nóng)村村民看得懂、記得住、能遵守，真正做到實用管用。

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作者:段云峰 申文金 單位:北京業(yè)立基安技術(shù)開發(fā)有限公司