導(dǎo)語：小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地評價分析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：本文從經(jīng)濟績效、公平績效、結(jié)構(gòu)績效、生態(tài)績效四個方面共選取23個評價指標構(gòu)建了小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式績效評價指標體系，以四川省濛陽鎮(zhèn)為例，對典型小城鎮(zhèn)的供地模式進行績效評價。結(jié)果表明：以先征地再供給為主的典型供給模式無論是綜合績效還是各單項績效均處于中級和較差水平，結(jié)構(gòu)績效與經(jīng)濟績效對綜合績效的波動變化影響較為顯著，公平績效與生態(tài)績效的整體水平位于綜合績效之上。

關(guān)鍵詞：小城鎮(zhèn)；增量建設(shè)用地；供給績效

十八大以來，中國的城鎮(zhèn)化開啟以人為中心的新發(fā)展階段。小城鎮(zhèn)作為人口“蓄水池”，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的“出路”，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要載體。報告明確提出要“以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。本文從多目標決策的角度綜合考慮，立足經(jīng)濟、公平、結(jié)構(gòu)、生態(tài)四個績效子系統(tǒng)，構(gòu)建小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式績效評估指標體系，并以四川省濛陽鎮(zhèn)為例，借助熵權(quán)TOPSIS模型，探討小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地典型供給模式的績效水平，以期為創(chuàng)新小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式提供決策參考。

一、績效評價指標體系構(gòu)建

小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給是指為滿足小城鎮(zhèn)空間擴張的各類用地需求，國家或集體根據(jù)經(jīng)濟社會的發(fā)展需要，以保護耕地為前提，以土地高效和優(yōu)化配置為目標，通過計劃或市場方式向土地需求者提供建設(shè)用地使用權(quán)。而增量建設(shè)用地供給模式正是多重制度的現(xiàn)實集合。政府、集體和農(nóng)民所扮演的角色、決策地位和發(fā)揮的作用不同，最終形成不同的供給效率?！翱冃А奔础爸贫鹊谋憩F(xiàn)”，通常指對一種制度的有效性和優(yōu)越性程度的衡量與檢驗。因此，小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式的績效即指對于增量建設(shè)用地供給的制度安排的成效，是對增量建設(shè)用地供給模式及其結(jié)果的全面綜合評價，為供給模式的檢驗和矯正提供依據(jù)。本文遵循系統(tǒng)性和層次性、動態(tài)性和靜態(tài)性、科學(xué)性和實踐性原則，將社會整體效益最大化總目標逐一分解，構(gòu)建以經(jīng)濟績效、公平績效、結(jié)構(gòu)績效和生態(tài)績效為框架的小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式績效評價指標體系。小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給的經(jīng)濟績效包括直接收益和間接收益。公平績效包括用地公平和社會公平，前者主要通過公共用地體現(xiàn)，取決于居民對公共設(shè)施與服務(wù)的享有是否足夠、便捷；后者可根據(jù)“國際一般標準”，通過房價收入比、恩格爾系數(shù)、缺房戶比和城鎮(zhèn)失業(yè)人員比等指標反映。結(jié)構(gòu)績效主要體現(xiàn)在用途結(jié)構(gòu)與空間結(jié)構(gòu)的合理性程度，用途結(jié)構(gòu)由公益性用地、商服用地和住宅用地以及工礦倉儲用地這三類用地各自所占的比重決定，空間結(jié)構(gòu)的合理性取決于土地供給是否能較好地滿足市場需求，可由土地利用率、房屋空置率等指標評判。小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給還應(yīng)當關(guān)注生態(tài)環(huán)境效益，包括正效益和負效益。

二、區(qū)域概況、研究方法與數(shù)據(jù)來源

與國內(nèi)各地多數(shù)小城鎮(zhèn)相似，四川省彭州市濛陽鎮(zhèn)的增量建設(shè)用地供給采用如下典型模式：先征地再供給和行政審批下的農(nóng)民集體直接供給模式。其中，行政審批下的農(nóng)民集體直接供給土地在用地主體、用途、流轉(zhuǎn)等方面具有較大局限性，適用的范圍極其狹窄，濛陽鎮(zhèn)域內(nèi)較少存在。通過濛陽鎮(zhèn)提供的相關(guān)數(shù)據(jù)及2013-2017年多項原始資料如括征地及出讓卷宗、土地利用現(xiàn)狀分類表、政府工作報告、稅務(wù)登記等資料顯示：以政府行政計劃為特征的先征地再供給是濛陽鎮(zhèn)最主要、運用最普遍的供給方式，經(jīng)過研究論證，得出以下結(jié)果與分析：1、濛陽鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式的綜合績效水平在2013年至2015年間綜合績效水平逐年下降，2015年達到最低值，隨后兩年的績效水平有所回升，但未明顯超過初始狀態(tài)。整體而言，濛陽鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式的綜合績效水平較為穩(wěn)定，2013年至2107年期間，綜合績效水平僅表現(xiàn)出“U”型小幅度波動，始終只是在中級水平的較低范圍內(nèi)徘徊。濛陽鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式的長期低績效水平與其采用以計劃方式層層下達征地指標將農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋睾?，再按照土地的不同用途進行差別化供給的過程是分不開的。這一典型模式的計劃指令性特點突出又一直未有改進和調(diào)整，導(dǎo)致多年來用地供給難以根據(jù)市場的真實需求做出及時和準確的反應(yīng)，建設(shè)用地資源無法經(jīng)市場配置用于最優(yōu)最高效的區(qū)域和用途。2、從濛陽鎮(zhèn)新增建設(shè)用地供給模式的四個分項績效評價結(jié)果來看，各分項績效水平高低、所處等級以及變化趨勢均存在一定差異。經(jīng)濟績效整體水平不穩(wěn)定，呈現(xiàn)出明顯的“M”型大幅度震蕩式波動，波動范圍跨度較大，低至較差水平的中位、高達中級水平中位。經(jīng)濟績效的大幅波動從一定程度上反映出濛陽鎮(zhèn)目前所采用的建設(shè)用地供給模式不具備適當?shù)慕?jīng)濟調(diào)節(jié)能力，依據(jù)政府行政計劃等方式制定的供地決策，會由于存在滯后性和調(diào)節(jié)力度難控制等缺陷，而引致經(jīng)濟績效起伏不定。公平績效水平的演變經(jīng)歷了中級績效———良好績效的過程，基本上呈現(xiàn)出波動起伏中緩慢增長的態(tài)勢，在中級水平階段經(jīng)過“W”型波動增長后，2017年的公平績效水平上升突破了初始等級，以極小的幅度越過良好水平的最低標準。這表明濛陽鎮(zhèn)在增量建設(shè)用地供給過程中較為注重公平，且能夠大體上滿足公平目標的基本要求，但近年來供地的公平績效改善力度極其有限，較難在現(xiàn)行模式下實現(xiàn)突破性提升。結(jié)構(gòu)績效水平在波動中趨于下降，變動走勢接近“V”型，先是大幅度降低至谷底，后經(jīng)小幅波動回升。由初始狀態(tài)時幾乎達到良好水平的最低標準，連續(xù)降至低于較差水平的中位標準。2016、2017年結(jié)構(gòu)績效由谷底波動上升，但效果有限，仍均與初始水平存在一定差距。結(jié)構(gòu)績效的變動表明濛陽鎮(zhèn)現(xiàn)行的計劃供給模式對于土地結(jié)構(gòu)的配置與調(diào)整效果并不理想。生態(tài)績效水平整體趨于向好，基本上呈現(xiàn)出接近線性增長的態(tài)勢，在中級水平階段內(nèi)緩慢提升，但從絕對水平來看始終未能上升為良好水平。生態(tài)績效水平的變化表明近年來濛陽鎮(zhèn)在增量建設(shè)用地的供給與利用中日益重視生態(tài)環(huán)境的保護，但生態(tài)績效水平仍缺乏較為明顯的改善，尚存較大的上升空間，亟需供地模式創(chuàng)新以實現(xiàn)。比較分析四項分項績效與綜合績效（圖1），可較為明顯地看出各分項績效對于綜合績效水平高低與變化趨勢的影響。供地模式的公平績效與生態(tài)績效的整體水平位于綜合績效之上，結(jié)構(gòu)績效則大體上低于綜合績效，而經(jīng)濟績效在大幅波動中逐年交替與綜合績效的相對優(yōu)劣地位。從變動趨勢來看，公平績效與生態(tài)績效相對較為平穩(wěn)，其對綜合績效的影響較為固定；結(jié)構(gòu)績效每年的變動趨勢均與綜合績效保持高度一致，只是波動幅度相對較大；經(jīng)濟績效除2013-2014年外，與綜合績效相比，同樣是相同的變化方向、較快的變化速度。因此，結(jié)構(gòu)績效與經(jīng)濟績效對于綜合績效的波動變化影響較為顯著。

三、結(jié)論與建議

1、濛陽鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式的綜合績效水平等級不高，在中級水平的較低范圍內(nèi)徘徊。綜合績效水平長期較低與其供地模式的計劃指令性突出有關(guān)。2、濛陽鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式的經(jīng)濟績效呈現(xiàn)出明顯的“M”型大幅度波動，水平不穩(wěn)定；公平績效在波動起伏中緩慢增長，經(jīng)歷了中級績效———良好績效的過程；結(jié)構(gòu)績效在波動中趨于下降；生態(tài)績效水平整體趨于向好但改進有限。公平績效與生態(tài)績效的整體水平位于綜合績效之上，結(jié)構(gòu)績效與經(jīng)濟績效對績效的波動變化影響較為顯著。3、經(jīng)濟績效、結(jié)構(gòu)績效、公平績效、生態(tài)績效對于濛陽鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式績效的障礙度依次遞減。影響最大的五個障礙因子分別是公益性用地供給比例、商服住宅用地供給比例、房地產(chǎn)企業(yè)營業(yè)稅契稅占財政收入比重、地均GDP增長率與房屋空置率。創(chuàng)新小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給模式應(yīng)當以維護土地的社會主義公有制、節(jié)約集約和合理利用土地、促進小城鎮(zhèn)經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展為總體指導(dǎo)，遵循四個基本原則。一是切實保護耕地。防范增量建設(shè)用地盲目擴張，嚴守18億畝耕地紅線。二是保障農(nóng)民集體的土地權(quán)益。將征地范圍嚴格限定為小城鎮(zhèn)純公益性用地，賦予農(nóng)村土地完整的產(chǎn)權(quán)，與國有土地“同權(quán)同價”。三是讓市場起決定性作用。打破城鄉(xiāng)土地市場二元分割，推進小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地市場化供給（主要針對經(jīng)營性建設(shè)用地），通過市場機制調(diào)整土地供給的數(shù)量、速度、用途結(jié)構(gòu)和空間布局以提高土地供給效率。四是完善頂層設(shè)計，規(guī)劃先行。加快落實“多規(guī)合一”，強化規(guī)劃對小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地供給的指導(dǎo)和約束作用。小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地典型供給模式改進首先應(yīng)當從利益性質(zhì)的角度將小城鎮(zhèn)增量建設(shè)用地進行分類，再按照“是什么—為什么—怎么做”的邏輯思路，分別針對小城鎮(zhèn)公益性用地、經(jīng)營性用地和集中居住用地設(shè)計與之相適宜的供給新模式。對于小城鎮(zhèn)公益性用地，由于承擔著社會或集體的安全、生態(tài)等任務(wù)，應(yīng)由政府統(tǒng)一供給，通過征地制度改革+鎮(zhèn)域統(tǒng)籌實現(xiàn)土地有效供給；對于小城鎮(zhèn)經(jīng)營性建設(shè)用地，由于土地的開發(fā)利用具有生產(chǎn)經(jīng)營性質(zhì)，采用市場化供給模式，通過集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市實現(xiàn)土地有效供給；對于小城鎮(zhèn)集中居住用地，主要用于安置農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口，既不屬于征地范疇也不宜套用城市商品房用地的市場化供給，可通過“增減掛鉤拓展”實現(xiàn)土地有效供給。

作者:韓立達 周璇 單位:四川大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院