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地方政府平臺公司發(fā)展歷程

1．探索階段。1994年的分稅制改革，為政府平臺公司的真正發(fā)展奠定了基礎(chǔ)，隨著地方與中央的權(quán)利責(zé)任劃分日漸明確，以及公共財(cái)政模式的確立，使得以往依靠行政力量控制經(jīng)濟(jì)的形勢得到改變，也使得以政府力量為依托的地方政府融資平臺有了發(fā)展空間。特別是在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，從1994年開始，各地政府成了建設(shè)開發(fā)辦公室，對各地的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行統(tǒng)一的規(guī)劃和指導(dǎo)。2．發(fā)展階段。政府平臺公司的發(fā)展階段為1997年至2004年。在此期間，由于東南亞金融危機(jī)的蔓延，我國政府實(shí)施積極的財(cái)政政策，利用政府的財(cái)政投入來刺激經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，特別是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在這一階段，地方政府開始嘗試新型的融資方式例如BOT、ABS等。與此同時，政府平臺公司的組織結(jié)構(gòu)也從原來的領(lǐng)導(dǎo)辦公室轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘泄芾砦瘑T會，并通過成立建投公司把原來分散的經(jīng)營權(quán)與管理權(quán)進(jìn)行了整合，提高了管理和經(jīng)營的效率。3．興盛階段。2004年以后，針對城投公司起步階段的種種問題，各地政府通過重組的方式重新建立了一批新型的城投公司。這一批新型城投公司具有完善的公司治理結(jié)構(gòu)、健全的管理運(yùn)行制度以及成熟的內(nèi)部管理體系。特別針對償債資金鏈斷裂、資產(chǎn)質(zhì)量差等問題，建立健全了一系列的管理體制與制度。4．調(diào)整和改革階段。2010年6月10日，國務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)【2010】19號），提出了對地方政府平臺公司進(jìn)行規(guī)范和清理的要求，拉開了政府平臺公司調(diào)整和改革的帷幕。此后，國家發(fā)改委、財(cái)政部、人民銀行、銀監(jiān)會、審計(jì)署等部委相繼出臺平臺公司清理整頓文件，政策一個比一個嚴(yán)厲，所有平臺公司幾乎天天都要接受各種審計(jì)、檢查，平臺公司融資陷于停頓。

地方政府平臺公司發(fā)展現(xiàn)狀

2008年以來，政府平臺公司進(jìn)入蓬勃發(fā)展期，全國從省、市、縣各級都成立了政府平臺公司，據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止2011年底，全國各級政府平臺公司已經(jīng)超過10，000家。1．地方政府平臺公司體系的形成。目前，站在整體的角度，我國政府融資平臺的體系已經(jīng)初步形成。從產(chǎn)業(yè)方面看來，各地政府根據(jù)本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)的不同發(fā)展情況，成立了不同類型的產(chǎn)業(yè)投資公司。而從行政級別來看，市一級政府基本上均設(shè)置有相應(yīng)的招商引資平臺，并有相應(yīng)的機(jī)構(gòu)與之對口，而在部分經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展情況較好的城市，政府融資平臺已經(jīng)向下轄區(qū)縣延伸。2．地方政府平臺公司治理結(jié)構(gòu)逐步完善。就現(xiàn)在的發(fā)展情況而言，我國大部分的政府平臺公司都是按照現(xiàn)代企業(yè)制度建立起來的，具有獨(dú)立的法人資格，實(shí)現(xiàn)了核算獨(dú)立化、經(jīng)營市場化、管理公司化。各類政府投資公司以財(cái)政注資等形式成立，以投資公司所有的土地、房產(chǎn)為抵押，以土地經(jīng)營權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)的預(yù)期收益等想各類融資機(jī)構(gòu)貸取資金，同時具有國有資產(chǎn)保值、增值或收回的職能。3．地方政府平臺公司對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。地方政府平臺公司作為地方政府債務(wù)融資的主渠道，對城市基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施的大規(guī)模建設(shè)以及城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程的加快提供了不可或缺的資金支持。3．1加速推動工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。政府平臺公司能夠最大范圍的籌集資金，能夠有效縮小地方政府在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金缺口，促進(jìn)區(qū)域公共設(shè)施和公用事業(yè)的建設(shè)，緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施的供需矛盾，改善城市市政投資環(huán)境，為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)創(chuàng)造條件。3．2促進(jìn)國民經(jīng)濟(jì)保持穩(wěn)定增長。政府平臺公司作為政府投融資的主要抓手，在貫徹落實(shí)上級政府的調(diào)控意圖、促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)方面，具有難以比擬的優(yōu)勢。在促進(jìn)優(yōu)化資源配置、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長方面，可以發(fā)揮其獨(dú)特作用。特別是在是在世界經(jīng)濟(jì)危機(jī)以及512地震之后，政府平臺公司在拉動內(nèi)需，恢復(fù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展信心，保持國民經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長方面起到了至關(guān)重要的作用。3．3加快推進(jìn)社會事業(yè)建設(shè)。政府平臺公司籌集的資金主要用于基礎(chǔ)性投資項(xiàng)目、公益性投資項(xiàng)目、支持企業(yè)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)等方面，有力的支持了城市經(jīng)濟(jì)社會的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，對推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與地區(qū)和諧社會的建設(shè)發(fā)揮了重要作用，成效十分顯著。3．4有力推動實(shí)現(xiàn)趕超式發(fā)展。政府平臺公司對于推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要的戰(zhàn)略意義，在當(dāng)前勞動力資源供給充分，資本技術(shù)相對缺乏的背景下，政府主導(dǎo)的投資經(jīng)濟(jì)增長方式能夠獲得長足發(fā)展很大程度上將推動我國經(jīng)濟(jì)的趕超式發(fā)展。2008年，在全球金融危機(jī)的籠罩下，中國能夠依賴政府投資保持8．7％的GDP增長速度，充分體現(xiàn)了政府平臺公司在推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面所起到的重要作用。

地方政府平臺公司存在的主要問題

政府平臺公司的蓬勃發(fā)展，為地方基礎(chǔ)設(shè)建設(shè)籌集了大量的資金，推動了地方經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)較快發(fā)展，但也存在眾多的問題。1．融資規(guī)模龐大，償債能力下降。根據(jù)審計(jì)署公布的《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》（2011年第35號）顯示，截止2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額107，174．91億元，其中地方政府平臺公司債務(wù)余額49，710．68億元，占地方政府性債務(wù)余額的46．38％。據(jù)央行調(diào)研報(bào)告，眾多地方融資平臺沒有固定的收入來源。僅2009年6萬億元的負(fù)債大致相當(dāng)于2009年全國GDP的18％，相當(dāng)于2009年全國財(cái)政收入的87．7％，地方本級財(cái)政收入的184．6％。這對地方投融資平臺來說，還債壓力巨大。2．資產(chǎn)質(zhì)量不高，融資能力受限。從地方政府平臺公司的定義來看，其注冊資本主要為政府劃撥土地、機(jī)關(guān)行政事業(yè)單位固定資產(chǎn)、各項(xiàng)債權(quán)、收益權(quán)等資產(chǎn)，其流通性和變現(xiàn)能力較弱。融資的兩個關(guān)鍵要素就是好的項(xiàng)目和充足的抵押擔(dān)保措施，從項(xiàng)目上來說，政府有很多符合銀行要求的項(xiàng)目，但大部分是基礎(chǔ)設(shè)施或公益性項(xiàng)目，收益性較差甚至沒有收益。在這種情況下，銀行就會要求提供充足的抵押物，然而平臺公司的資產(chǎn)很有限，并且不算是優(yōu)良資產(chǎn)，平臺公司融資基本上靠的是政府信用。加上中央政府禁止地方政府為平臺公司提供擔(dān)保，政府儲備土地不能用于銀行貸款抵押，都給政府平臺公司融資帶來了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。3．市場化程度不高，缺乏核心競爭力。大部分地方政府平臺公司經(jīng)營業(yè)務(wù)集中于注冊地，憑借其與政府的特殊關(guān)系開展經(jīng)營活動，因此大凡是政府性投資項(xiàng)目，最終中標(biāo)者都會是當(dāng)?shù)氐钠脚_公司。如果平臺公司失去了當(dāng)?shù)卣@個靠山，僅憑其自身實(shí)力是很難與民營企業(yè)或股份制公司競爭的。因此，提高平臺公司經(jīng)營管理水平，培育其核心競爭力成為平臺公司發(fā)展和改革的關(guān)鍵措施。4．未形成多元化投融資渠道，風(fēng)險集中度高。目前，由于銀行信貸在公司的融資結(jié)構(gòu)中占據(jù)了絕大比重，地方政府平臺公司的最主要融資渠道集中在銀行信貸上，融資的風(fēng)險未得到有效的分解，風(fēng)險集中度高。而且，在銀行信貸中，短期債務(wù)的比例相當(dāng)突出，銀行信貸的高額成本漸漸成為地方政府平臺公司的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。這種單純依靠銀行融資的方式也面臨這極大的資金風(fēng)險。5．融資結(jié)構(gòu)不合理，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展支持不足。在項(xiàng)目融資方面，政府平臺公司的支持主要集中在市區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和工業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，盡管相繼成立了各類產(chǎn)業(yè)投資公司，但這些公司的重點(diǎn)仍然集中在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面，對其它類型的融資需求支持不足，這使得地方產(chǎn)業(yè)發(fā)展與政府平臺公司自身的發(fā)展都受到了阻礙。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的支持上，專門針對農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的政府平臺公司很少，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)的資金支持主要依靠農(nóng)村信用合作社的小額信貸，這對于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌階段農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展和傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的轉(zhuǎn)變是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

對策建議

要加強(qiáng)對政府平臺公司的管理，規(guī)范政府平臺公司融資行為，需要從平臺公司自身、各級政府以及金融機(jī)構(gòu)多方共同努力，建議可以從以下幾個方面入手：1．從地方政府平臺公司層面，一是要加強(qiáng)公司法人治理機(jī)制的建設(shè)，提高內(nèi)部管理水平，引進(jìn)高層次管理人才和市場化競爭機(jī)制，提高公司經(jīng)營能力和造血功能；二是要加強(qiáng)金融信貸政策解讀，根據(jù)政策導(dǎo)向開展融資包裝工作；三是要合理調(diào)整融資結(jié)構(gòu)，逐步提高債券、信托等直接融資比重；四是要加強(qiáng)資金調(diào)度，按時歸還銀行到期貸款本息，確保金融機(jī)構(gòu)信用。2．從地方政府層面，一是要加大對政府平臺公司改革力度，避免重復(fù)建設(shè)和資源浪費(fèi)；二是地方政府要與平臺公司建立市場化的結(jié)算機(jī)制，確保資金有償使用和經(jīng)營收入的提高，培育平臺公司自身造血功能；三是合理安排財(cái)政資金，確保平臺公司及時還本付息。3．從中央政府層面，一是要加強(qiáng)財(cái)稅體制改革，適當(dāng)調(diào)整中央和地方的分稅比例，加大對地方的轉(zhuǎn)移支付力度，從體制機(jī)制上增加地方財(cái)政收入，解決地方政府財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的問題；二是轉(zhuǎn)變地方政府職能，加快改革以GDP增長為主導(dǎo)地位的地方政府考核體系，增加增長質(zhì)量、環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡等非經(jīng)濟(jì)因素，降低地方政府舉債的內(nèi)在動力。4．從金融機(jī)構(gòu)層面，一是要區(qū)別對待地方政府平臺公司的融資需求，對于主要從事經(jīng)營性項(xiàng)目，有穩(wěn)定的現(xiàn)金流，還款能力較強(qiáng)的平臺公司，應(yīng)在信貸上予以支持；二是積極與政府平臺公司及地方政府協(xié)商處理存量貸款歸還問題，不盲目收貸，防止出現(xiàn)系統(tǒng)性金融風(fēng)險。

本文作者：楊建軍工作單位：成都市龍泉驛區(qū)龍泉工業(yè)投資經(jīng)營有限責(zé)任公司