導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的行為對(duì)策一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

本文作者：金太軍工作單位：南京師范大學(xué)經(jīng)濟(jì)法政學(xué)院

與西方發(fā)達(dá)國(guó)家長(zhǎng)達(dá)數(shù)百年內(nèi)蘊(yùn)自發(fā)和循序漸進(jìn)的現(xiàn)代化過(guò)程不同,中國(guó)自1978年開(kāi)始的改革開(kāi)放,卻要在短得多的時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的超常規(guī)發(fā)展,以盡快縮小與西方發(fā)達(dá)國(guó)家的差距。這一進(jìn)程中,政府扮演著一個(gè)特殊角色:改革與發(fā)展的啟動(dòng)者和推進(jìn)者。而對(duì)于廣大農(nóng)村地區(qū)來(lái)說(shuō),政府的這種作用則更為顯著。應(yīng)該說(shuō),在推動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中,政府特別是地方政府擁有諸多優(yōu)勢(shì):自上而下的管理體制使其擁有較強(qiáng)的動(dòng)員能力,社會(huì)主義的理想和原有制度的剛性造成了農(nóng)村社區(qū)成員對(duì)政府的心理依附與地方信賴,使地方政府擁有了其他經(jīng)濟(jì)主體難以相比的信用度;在現(xiàn)實(shí)制度背景下,地方政府更容易獲得一些稀缺資源,如土地征用、銀行貸款、財(cái)政支持等;在獲取信息、理解政策方面,地方政府也擁有較多渠道和智力優(yōu)勢(shì),等等。這些優(yōu)勢(shì)的存在使地方政府更有能力優(yōu)化配置農(nóng)村社區(qū)內(nèi)有限的資源,以最小的成本獲取最大的收益。從全國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看,地方政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的引導(dǎo)、推動(dòng)、組織與協(xié)調(diào)作用主要表現(xiàn)在:因地制宜地制定本區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃;以制度創(chuàng)新適應(yīng)和帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展;適應(yīng)改革需要,轉(zhuǎn)變政府職能,彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈,培育完善市場(chǎng);創(chuàng)造性地執(zhí)行中央或上級(jí)政策,保證中國(guó)市場(chǎng)化改革的順利推進(jìn);保證小城鎮(zhèn)建設(shè)的有序進(jìn)行,推動(dòng)農(nóng)村城市化進(jìn)程¹等幾方面。在充分肯定地方政府對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的巨大推動(dòng)和積極引導(dǎo)作用的同時(shí),我們也應(yīng)看到,無(wú)論在政府職能、行為還是政府組織體制和干部隊(duì)伍建設(shè)上,都存在著一些問(wèn)題,這制約了地方政府應(yīng)有功能,阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程。

(一)政府職能轉(zhuǎn)變滯后。這主要是指地方政府職能轉(zhuǎn)變滯后于農(nóng)村改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程的客觀需要,主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面:一是一些地方政府特別是基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理和政治職能失調(diào),某些基層領(lǐng)導(dǎo)干部在思想觀念上始終跳不出“左”或者右的圈子,在實(shí)際工作中還不能正確處理好發(fā)展生產(chǎn)力與行使政府政治職能這兩者之間的關(guān)系。如某些鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作重心還在片面性強(qiáng)調(diào)“農(nóng)村穩(wěn)定”,也有些地區(qū)則以“發(fā)展社會(huì)生產(chǎn)力,促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為借口,對(duì)“臟、亂、差”的社會(huì)風(fēng)氣和“黃、賭、毒”的丑惡現(xiàn)象熟視無(wú)睹,對(duì)車(chē)匪路霸麻木不仁,對(duì)危害農(nóng)民、集體、國(guó)家利益的犯罪分子打擊不力。職能轉(zhuǎn)變滯后的第二種也是更為突出的表現(xiàn),是一些地區(qū)的政府沒(méi)有根據(jù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要來(lái)轉(zhuǎn)變職能。不能不看到,各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)變和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展還處在一個(gè)初級(jí)階段上,其中有些原來(lái)潛在的問(wèn)題正在變得越來(lái)越突出。如地方政府特別是基層政府過(guò)分介入農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的微觀運(yùn)作層次,相對(duì)忽略了宏觀管理的職能;地方政府成為具有自身利益的一個(gè)經(jīng)濟(jì)行為主體,從而在不同程度上忽略、扭曲或者放棄了公共管理方面的職能º;地方政府行為中帶有過(guò)分明顯和直接的地方利益動(dòng)機(jī),在不同程度上與其他方面的利益和整體的利益發(fā)生這樣那樣的沖突,這些問(wèn)題已經(jīng)開(kāi)始對(duì)一些地區(qū)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生阻礙作用。

(二)農(nóng)村基層政府條塊分割、職能不全。十多年的分權(quán)讓利改革雖使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府擁有了較大的管理權(quán),調(diào)動(dòng)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)的積極性,但下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)力又受到條塊分割的嚴(yán)重制約。據(jù)我們調(diào)查,除個(gè)別貧困地區(qū)縣直有關(guān)部門(mén)派到鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“幾大員”之外,其余多數(shù)地方的縣直部門(mén)都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)有分支機(jī)構(gòu),如工商所、稅務(wù)所、公安派出所、交通管理站、供電站、農(nóng)技站、經(jīng)營(yíng)管理站、物資供應(yīng)站、煤炭管理站、儀器站、防疫站、文化站、文物站、郵電所、糧管所、信用社等十多個(gè)機(jī)構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這些單位的工作不能過(guò)問(wèn),對(duì)其人員無(wú)權(quán)管理,難以協(xié)調(diào)有關(guān)單位之面的具體工作,更嚴(yán)重的是,難以糾正他們的卡農(nóng)、吃農(nóng)等行業(yè)不正之風(fēng),群眾意見(jiàn)很大。

(三)政府行為不規(guī)范加重了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。一些地區(qū)的政府特別是基層政府在推行政務(wù)時(shí),不是依照國(guó)家的政策和法律辦事,而是搞“人治”,憑“經(jīng)驗(yàn)”辦事。據(jù)我們調(diào)查,有的地方提留公然超過(guò)國(guó)務(wù)院明文規(guī)定的“不得超過(guò)農(nóng)民上年純收入5%”的規(guī)定,已達(dá)到15%、25%甚至50%以上。加上各級(jí)政府機(jī)構(gòu)臃腫,超編現(xiàn)象嚴(yán)重,缺乏強(qiáng)有力的法律約束,結(jié)果造成超編的費(fèi)用大多轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)民頭上。

(四)以脫離實(shí)際的經(jīng)濟(jì)數(shù)字指標(biāo)來(lái)衡量地方政府特別是縣鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)。許多地區(qū)都把數(shù)字指標(biāo),特別是經(jīng)濟(jì)指標(biāo)完成情況當(dāng)作衡量縣、鄉(xiāng)領(lǐng)導(dǎo)政績(jī),決定其升降去留的重要標(biāo)尺,實(shí)行所謂數(shù)字化管理。這種數(shù)字化管理方式嚴(yán)重脫離各地實(shí)際,束縛基層政府的自主權(quán)。由于這些指標(biāo)是自上而下層層制定的,并且還要逐級(jí)分解,落實(shí)具體任務(wù)和責(zé)任到人,這只能迫使他們弄虛作假,形成“干部出數(shù)字,數(shù)字出干部”的惡性循環(huán),鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)及機(jī)關(guān)干部大部分時(shí)間和精力,不得不都用在完成上級(jí)部署的各項(xiàng)任務(wù)指標(biāo)及應(yīng)付各種檢查評(píng)比中,難以深入了解當(dāng)?shù)剞r(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際要求,為農(nóng)民多做一些興利除弊的實(shí)事和好事。其結(jié)果是許多群眾仍然認(rèn)為他們浮在上面,沒(méi)有全心全意地想群眾之所想,急群眾之所急,因而對(duì)這些領(lǐng)導(dǎo)干部頗多怨言,這種局面給調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性,進(jìn)一步融洽民政關(guān)系帶來(lái)較大的負(fù)面影響。

(五)農(nóng)村基層干部的素質(zhì)與能力有待提高。一些地區(qū)農(nóng)村基層干部素質(zhì)和能力的低下,成了制約當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一大障礙。在思想作風(fēng)上,有的想問(wèn)題、辦事情,不能量力而行,超出了群眾的承受能力;有的奢侈享受,用公款大吃大喝;有的在調(diào)整農(nóng)民承包土地、發(fā)放計(jì)劃生育指標(biāo)、審批宅基地等方面,優(yōu)親厚友,搞內(nèi)外有別;有的不做細(xì)致的思想工作,對(duì)農(nóng)民動(dòng)輒罰款、趕牲口、搬家具,甚至打罵群眾等。在工作能力上,突出表現(xiàn)為一些基層干部領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的能力與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)不相適應(yīng)。一是缺乏開(kāi)拓創(chuàng)新精神,難以引導(dǎo)群眾脫貧致富。二是對(duì)市場(chǎng)信息反映不靈敏,抓不住機(jī)遇。三是缺乏科學(xué)管理的能力,不能促進(jìn)有效的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。四是缺乏有效服務(wù)的能力,服務(wù)組織不健全,服務(wù)渠道狹窄,產(chǎn)前、產(chǎn)中及產(chǎn)后服務(wù)脫節(jié)。

(六)政府對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)投入尚顯不足。我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力整體素質(zhì)低下,在目前3.4億從事農(nóng)業(yè)的勞動(dòng)者中,文盲、半文盲占24.99%,小學(xué)畢業(yè)程度占38.4%,初中畢業(yè)程度占29.37%。這種狀況嚴(yán)重不適應(yīng)我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城市化的需要,也嚴(yán)重不適應(yīng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)化的現(xiàn)實(shí)要求,已成為我國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展中的一個(gè)突出問(wèn)題。解決這個(gè)矛盾,關(guān)鍵在于基層政府下大力氣,努力抓好農(nóng)民的教育和培訓(xùn)這項(xiàng)基礎(chǔ)任務(wù),以提高農(nóng)民的科學(xué)文化素質(zhì),推進(jìn)整個(gè)農(nóng)村市場(chǎng)化進(jìn)程,最終形成經(jīng)濟(jì)發(fā)展與素質(zhì)提高良性循環(huán)的人文環(huán)境。今后,各級(jí)政府特別是直接面向農(nóng)村的縣(市)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府應(yīng)重點(diǎn)做好以下幾方面工作:

(一)轉(zhuǎn)變政府職能,優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置,理順條塊關(guān)系。圍繞農(nóng)村市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展這個(gè)重心,根據(jù)“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的原則,對(duì)下放的分支機(jī)構(gòu)和自設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行重組,強(qiáng)化信息處理、綜合協(xié)調(diào)等部門(mén)的職能,弱化直接的經(jīng)濟(jì)管理職能,實(shí)行政企分開(kāi)、政事分開(kāi)。要引導(dǎo)農(nóng)業(yè)技術(shù)部門(mén)向服務(wù)實(shí)體轉(zhuǎn)化,引導(dǎo)供銷(xiāo)、糧食、物資等商業(yè)部門(mén)實(shí)行一體化管理,而不對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和流通承擔(dān)行政責(zé)任,加快對(duì)工業(yè)的行政化管理向行業(yè)化管理發(fā)展。省、縣(市)政府要進(jìn)一步下放權(quán)力,同時(shí)要明晰權(quán)力邊界,強(qiáng)化對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力約束,逐步建立硬預(yù)算約束機(jī)制。改革縣(市)直部門(mén)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的分支機(jī)構(gòu),由鄉(xiāng)鎮(zhèn)自主管理;對(duì)那些業(yè)務(wù)性較強(qiáng),與“條條”聯(lián)系較為密切、尚不能完全脫離縣(市)直部門(mén)管理的機(jī)構(gòu)和單位,應(yīng)實(shí)行“條塊結(jié)合以塊為主”;而對(duì)那些業(yè)務(wù)性較強(qiáng)的部門(mén)和單位,則應(yīng)“條塊結(jié)合,以條為主”。

(二)建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級(jí)分類(lèi)制度。我國(guó)現(xiàn)行的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩類(lèi)制度過(guò)于籠統(tǒng)。實(shí)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)等級(jí)分類(lèi),不僅是一種現(xiàn)實(shí)選擇,也是農(nóng)村發(fā)展的客觀需要?？筛鶕?jù)鄉(xiāng)(鎮(zhèn))面積、人口狀況(總數(shù)及構(gòu)成)、經(jīng)濟(jì)狀況(國(guó)民生產(chǎn)總值及構(gòu)成、財(cái)政收入、人均收入等),在現(xiàn)行鄉(xiāng)、鎮(zhèn)兩類(lèi)的基礎(chǔ)上再加以細(xì)分,明確各自的職能,設(shè)置相應(yīng)的機(jī)構(gòu),核定相應(yīng)編制,配置相應(yīng)的管理權(quán)限,這有利于促進(jìn)集鎮(zhèn)和小城鎮(zhèn)建設(shè),加快農(nóng)村商品化、工業(yè)化、城市化的進(jìn)程。

(三)健全政績(jī)考核指標(biāo)體系。根據(jù)農(nóng)村綜合發(fā)展和可持續(xù)發(fā)展的要求,同時(shí)根據(jù)各個(gè)地區(qū)農(nóng)村的實(shí)際狀況和發(fā)展要求,在原有的國(guó)民生產(chǎn)總值及其增長(zhǎng)率、人均收入及其增長(zhǎng)率之外,應(yīng)再增加諸如資產(chǎn)閑置率、環(huán)境保護(hù)、研究和開(kāi)發(fā)費(fèi)用占用國(guó)民生產(chǎn)總值的比重、人均教育費(fèi)等指標(biāo),并將其具體落實(shí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府,作為評(píng)價(jià)各屆政府任期內(nèi)工作業(yè)績(jī)的依據(jù)?？茖W(xué)合理的政績(jī)考核指標(biāo)體系是使市場(chǎng)取向和政府取向相結(jié)合的機(jī)制,可以有效地發(fā)揮地方政府特別是縣、鄉(xiāng)政府在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的積極作用,減少負(fù)面影響。

(四)規(guī)范政府行為,減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從整個(gè)國(guó)家的宏觀層次來(lái)看,應(yīng)加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村立法,對(duì)改革中出現(xiàn)的新經(jīng)濟(jì)關(guān)系用制度形式加以確認(rèn),以保障廣大農(nóng)民群眾的物質(zhì)利益和民主權(quán)利,防止坑害農(nóng)民現(xiàn)象的發(fā)生,建立起新形勢(shì)下農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新秩序。例如,應(yīng)通過(guò)立法,確認(rèn)農(nóng)民對(duì)土地使用權(quán)的長(zhǎng)期化,規(guī)范土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng),明確集體與農(nóng)戶、國(guó)家與農(nóng)戶的關(guān)系。此外,還應(yīng)當(dāng)制定農(nóng)業(yè)投資、宏觀調(diào)控、資源保護(hù)、科技投入和推廣、市場(chǎng)體系建設(shè)、農(nóng)村中介組織等法律法規(guī),使農(nóng)村改革和農(nóng)業(yè)發(fā)展有法可依,有章可循。對(duì)各級(jí)地方政府來(lái)說(shuō),則應(yīng)該制訂上合國(guó)家大法、下合社情民意、簡(jiǎn)單明了、具體實(shí)用的制度,如農(nóng)村財(cái)務(wù)管理、集體財(cái)產(chǎn)管理、農(nóng)民負(fù)責(zé)管理等制度,使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事務(wù)管理逐步走上依法管理的軌道。同時(shí),規(guī)范政府行為還須與政務(wù)、村務(wù)公開(kāi)相結(jié)合,讓群眾知實(shí)情、見(jiàn)實(shí)事,接受群眾監(jiān)督。政府對(duì)農(nóng)村依法管理,最關(guān)鍵的是要解決行政執(zhí)法間題。目前行政的執(zhí)法程序、執(zhí)法手段、執(zhí)法結(jié)果都缺乏有效的法律監(jiān)督,難以形成農(nóng)村依法管理的環(huán)境。對(duì)此,地方政府可以采取把行政執(zhí)法納入司法程序,用合同制的辦法進(jìn)行管理和監(jiān)督,大力推進(jìn)農(nóng)村法制化的進(jìn)程。

(五)全面提高農(nóng)村基層干部的素質(zhì)和能力,加大對(duì)農(nóng)民的教育培訓(xùn)力度。加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍建設(shè),要緊緊圍繞農(nóng)村改革、發(fā)展、穩(wěn)定這一總目標(biāo),以發(fā)揮農(nóng)村基層干部在發(fā)展經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各項(xiàng)事業(yè)的作用為重點(diǎn)和落腳點(diǎn);以提高干部素質(zhì),強(qiáng)化教育管理為重點(diǎn);以解決存在的問(wèn)題為突破口,全面加強(qiáng)農(nóng)村基層干部隊(duì)伍的思想政治建設(shè)、組織建設(shè)和作風(fēng)建設(shè),使之真正成為功能齊全、人員精干、具有權(quán)威、密切聯(lián)系群眾、帶領(lǐng)農(nóng)民共同致富、維護(hù)農(nóng)村穩(wěn)定的中堅(jiān)力量。中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程離不開(kāi)廣大農(nóng)民素質(zhì)的提高。因此,必須在普及農(nóng)村義務(wù)教育、掃除文盲的基礎(chǔ)上,切實(shí)抓好農(nóng)村職業(yè)教育和科技培訓(xùn)。目前中國(guó)農(nóng)民文化素質(zhì)普遍偏低,培訓(xùn)需求數(shù)量是十分巨大的。為此,政府首先應(yīng)該增加農(nóng)村教育投資,即通過(guò)降低農(nóng)村受教育的成本,為提高農(nóng)民自身素質(zhì)創(chuàng)造條件。其次,要多渠道進(jìn)行農(nóng)業(yè)培訓(xùn),可考慮把我國(guó)的農(nóng)業(yè)科技推廣機(jī)構(gòu)同時(shí)建成農(nóng)業(yè)培訓(xùn)系統(tǒng)。在這方面,蘇南農(nóng)村等一些經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)提供了比較成功的經(jīng)驗(yàn)。