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一、高校財務治理結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

從狹義的角度來說高校財務治理即財務治理結(jié)構(gòu)，它主要強調(diào)財務決策權、財務執(zhí)行權和財務監(jiān)督權在利益相關主體之間的配置，以及激勵約束機制對其的制衡，因此，從財務治理結(jié)構(gòu)失衡的視角識別高校財務治理困境及成因，有利于從根源上規(guī)避財務風險。

（一）財務治理決策結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

1.未配置其他利益相關者相應決策權學校的財務管理工作主要由分管副校長或總會計師負責，重大財務事項由黨委會或校務委員會研究確定，這些機構(gòu)成員主要是政府任命的管理者，缺少學生及家長、校友、科研機構(gòu)等其他利益相關者的代表，因此他們作出的決策往往不會關注其他利益相關者的利益，甚至對他們的利益造成損害。2.缺乏有效的內(nèi)部激勵機制高校財務治理中存在多層委托關系，如政府部門委托校長高校運作管理業(yè)務，校長委托副校長負責全校財經(jīng)工作等，人為委托人服務產(chǎn)生了一定的社會效益，但由于高等教育法律制度滯后，高校法人治理結(jié)構(gòu)仍未完善，高校沒有形成有效的委托激勵機制，高校管理者的積極性、創(chuàng)造性難以調(diào)動和發(fā)揮，影響了大學財務治理的成效。3.未建立相應決策責任追溯制度現(xiàn)階段，在未引入利益相關者共同治理的情況下，高校財務治理決策難免會出現(xiàn)“內(nèi)部人控制”情況，致使決策不符合學校的整體目標和利益，給國家或其他重大利益相關者造成損失。本應由政府主管部門作為委托人利用法律訴訟、罷免等手段追究相關決策人的“決策責任追溯制度”并未建立，一定程度上給決策者傳遞了決策“隨意”的思想，缺乏相應的約束機制。

（二）財務治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

1.黨委與校長的責權不明確我國實行黨委領導下的校長負責制，在財務治理結(jié)構(gòu)上校長是執(zhí)行者也是責任的承擔者，黨委應充分保障校長獨立治理權，但部分高校在具體實踐中卻存在黨政不分、校長書記一人兼任等諸多問題，兩者的權力內(nèi)涵不清晰、界限不明確，導致出現(xiàn)越權、越位的現(xiàn)象，責權分離，使得校長財務治理執(zhí)行權難以真正貫徹。2.財務治理執(zhí)行專業(yè)化程度不高高校財務治理執(zhí)行權配置是財務治理的核心問題，我國高校以校長為治理執(zhí)行中心，經(jīng)校長授權分管財務的副校長作為財務治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)核心。隨著高校理財環(huán)境的日益復雜，如果財務管理工作處置不當，容易造成內(nèi)控制度弱化、財務失控等風險，致使大學校長經(jīng)濟責任風險陡增，高校財務管理工作的科學性、高效性和專業(yè)性一定程度上也受到影響，不利于全校財務管理工作的統(tǒng)籌安排，也不利于明確校內(nèi)各崗位的經(jīng)濟責任。

（三）財務治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)缺失現(xiàn)狀及成因分析

1.教職工代表大會形同虛設我國相關法律規(guī)定高校通過教職工代表大會行使監(jiān)督權，但是多年來的運作經(jīng)驗差強人意，教職工代表大會效率低下，“內(nèi)部人控制”現(xiàn)象嚴重，教職工代表大會（下文簡稱“教代會”）在高校財務治理中往往充當“聽眾”的角色，學校各項財務政策推行、財務預決算執(zhí)行情況等重要事項在教代會通常能夠“無障礙”通過，除此之外，教代會缺乏其他監(jiān)督渠道，監(jiān)督效果欠佳。2.內(nèi)部監(jiān)督權獨立性欠缺高校紀委、監(jiān)察、審計部門等財務監(jiān)督部門作為校內(nèi)行政管理部門，獨立性欠缺，人員編制不多，專業(yè)人才更是匱乏，受學校招投標、驗收等眾多常規(guī)會議制約，很難專職于財務監(jiān)督工作，無法真正起到相應的監(jiān)督約束作用。3.外部審計未形成制度化除校領導換屆經(jīng)濟責任審計等少數(shù)重大事項形成制度化的外部審計外，高校所接受的外部審計往往是政府部門各種專項“運動式”的審計，并且通常以抽查的形式進行，所形成的監(jiān)管威懾力不夠，像財務報告等需要公開披露的財務信息，也未聘請第三方審計對其真實性進行核實。4.財務信息公開披露制度沒有法律保障高校信息公開已成為教育系統(tǒng)不可回避的一個問題，財務信息的披露更是重中之重，三公經(jīng)費、預決算公開都是社會關注的焦點，現(xiàn)行的管理制度下高校財務信息僅限于滿足教育主管部門、財政部門及其他有關部門對高校管理之用，且很多時候僅僅是數(shù)據(jù)匯總的需求，對于擁有知情權、參與權和監(jiān)督權的其他利益相關者而言，卻沒有相應的渠道獲得財務信息，深究其根源主要是相關法律對于財務信息披露的強制性、充分性沒有具體和明確的規(guī)定，最終造成信息不對稱，監(jiān)督職能也無從發(fā)揮。

二、我國高校財務治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化對策

社會各界人士參與高校的治理是國外高校的共同特征，是現(xiàn)代大學制度的共性。董事會作為高校與社會建立合作關系的橋梁和紐帶，是社會各界人士參與大學治理的制度保障，但我國除汕頭大學等少數(shù)學校外，公立高校的董事會實際并非治理意義上的董事會。2012年開始實施的《高等學校章程制定暫行辦法》從立法的角度引入多方共同治理的董事會制度，截至2014年6月，經(jīng)教育部核準并正式實施的高校共15家，包括中國人民大學、同濟大學、東南大學等名校在內(nèi)，已章程的高校對董事會的權利職能基本局限于對外溝通協(xié)調(diào)及籌集辦學資金上，與企業(yè)和國外高校董事會制度作用大相徑庭，一定程度上凸顯了董事會制度在我國高校中的窘境。董事會制度有利于多方治理和權力制衡，能有效彌補財務治理結(jié)構(gòu)的失衡，因此，我國高校財務治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化可以嘗試以董事會制度為突破口。

（一）構(gòu)建以董事會為核心的高校財務治理決策機構(gòu)

從財務治理結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，董事會的定位是高校事務決策的最高領導機構(gòu)。董事會財務治理的職能權力包括負責審議和制定學校的發(fā)展戰(zhàn)略、計劃和投資方案，制定學校的財務預決算方案，擬定學校的財務管理制度并建立有效的激勵與約束機制；有義務對高校重大經(jīng)濟活動、經(jīng)濟決策進行監(jiān)管并向政府及利益相關者代表報告工作，審查并提交學校的財務報告和審計報告，審批、裁決校內(nèi)申訴以及溝通與社會的關系。高校董事會成員按利益相關重要程度分配董事比例，如政府主管部門作為高校產(chǎn)權代表是高校的重要利益相關者，應該占董事會一定的比例，確保政府主管部門參與高校管理，而與高校關系不密切的一般社會成員作為次要利益相關者，占董事會比例較低；另外，原則上必須保證校外董事的比例遠大于全職負責高校管理董事，且校外董事應引入有豐富經(jīng)驗的專家，以便更好地起到科學決策、監(jiān)督制衡的作用。為完善董事會運作制度、充分發(fā)揮董事會作用，董事會下設各專業(yè)委員會，對高校的重大決策提出審議、評價和咨詢意見，具體到財務治理方面，設立預算管理委員會、發(fā)展管理委員會、薪酬與績效考核委員會。

（二）董事會制度下的高校財務治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)優(yōu)化

為使財務治理決策權和執(zhí)行權有效分離，董事會履行宏觀管理職責，不涉及具體操作層面，校長作為學校法定代表人和主要行政負責人，全面負責教學、科研、財務和其他管理工作。為進一步完善校長的財務治理執(zhí)行結(jié)構(gòu)，結(jié)合國家已經(jīng)出臺高校設立總會計師的政策和規(guī)章制度，應盡快引入總會計師制度?？倳嫀熥鳛槭煜じ咝Ｘ斀?jīng)業(yè)務的專家，擔任副校級領導職務，全面負責高校財經(jīng)管理工作，直接對校長負責。具體工作上，總會計師嚴格執(zhí)行財經(jīng)政策法規(guī)，組織領導學校日常財經(jīng)工作，主管財務部門、資產(chǎn)管理部門和招標采購中心，協(xié)調(diào)財務、基建、后勤和審計等相關工作，對外代表校長處理同財政、稅務、銀行等部門的經(jīng)濟關系，確保學校各項經(jīng)濟工作健康、有序進行。

（三）董事會制度下的高校財務治理監(jiān)督結(jié)構(gòu)優(yōu)化

高校利益相關者真正能參與到學校運作管理中的群體相對有限，因此，教代會作為高校法定監(jiān)督機構(gòu)，代表利益相關者行使財務監(jiān)督權，負責監(jiān)督財務決策和執(zhí)行機構(gòu)，并且監(jiān)督建立公開透明、互動的財務信息披露制度，切實保證學校利益相關者能夠公平、合理、有效地獲得真實可靠的財務信息。借鑒企業(yè)監(jiān)事會職能，教代會在地位上應與董事會平等，確保財務治理監(jiān)督工作獨立、有效，并且教代會下設審計委員會，由其協(xié)調(diào)內(nèi)部和外部審計，保證審計的獨立性，完善大學內(nèi)部財務的監(jiān)督控制機制。審計委員會代表教代會監(jiān)督學校管理者的工作，主要由外部精通高校財經(jīng)業(yè)務、熟悉高校運作管理的專家、學者組成，且最少必須包括一名財務專家，其成員與高校之間必須有一定的獨立性，以便增強審計委員會的客觀性和公正性。審計委員會主要職責包括：審核高校的財務信息及其披露、內(nèi)部會計控制制度，監(jiān)督內(nèi)審部門工作實施情況，與政府主管部門、科技管理部門等外部審計進行必要溝通協(xié)調(diào)等。從組織結(jié)構(gòu)上說，審計委員會下設內(nèi)部審計機構(gòu)，這樣可以改變內(nèi)部審計機構(gòu)缺乏獨立性的詬病，由其對負責全校財經(jīng)事務的總會計師進行監(jiān)督，另外，審計委員會必須要聘請外部獨立的會計師事務所對學校的財務活動、公開的財務報表進行審計并出具公允的審計報告。實踐經(jīng)驗表明，董事會制度無論在企業(yè)還是在國外高校都是完善治理結(jié)構(gòu)的關鍵。通過董事會制度的設計來優(yōu)化我國高校財務治理結(jié)構(gòu)有一定的可操作性，但要真正發(fā)揮董事會制度的作用，必須理順政府與高校、董事會與黨委的關系，保障高校獨立性的同時，確保黨的導向和監(jiān)管作用。

作者：陳偉曉鄧彥李華軍單位：廣東工業(yè)大學