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內(nèi)容摘要：“5.12汶川大地震”凸顯了我國建立住房地震保險體系的必要性和緊迫性?，F(xiàn)階段我國并沒有建立真正的地震保險制度，只是存在極少數(shù)特別約定情況下的地震風險承保行為。與國際經(jīng)驗相比，這種個別的承保行為存在政府的職責缺位、缺乏強制性、相關(guān)配套制度極不完善等問題。為此，必須盡快建立起多層次的、建立在共保基礎(chǔ)上的住房地震保險體系，并科學合理地設(shè)計相關(guān)技術(shù)性框架，完善配套制度的建立。

關(guān)鍵詞：住房地震保險，強制共保

“5.12汶川大地震”不僅造成嚴重人員傷亡，還造成多個縣市房倒屋塌，讓成千上萬的人無家可歸。災后重建面臨的最大挑戰(zhàn)之一就是如何為災民提供住房安置。此外，災情引發(fā)的“房屋震毀而按揭貸款是否仍需繼續(xù)償還”的話題也受到了全民關(guān)注。圍繞居民住房因地震損毀而產(chǎn)生的一系列問題，深刻凸顯了我國建立住房地震保險體系的必要性和緊迫性。

一、住房地震保險的內(nèi)涵及其國際比較

住房地震保險是指對由地震造成的居民個人住房及相關(guān)財產(chǎn)損失提供保險保障的制度。從廣義上說，地震保險既可以針對財產(chǎn)損失，也可以針對人身損失。由于人身保險合同往往將地震風險列為承保范圍，而財產(chǎn)保險并非如此，因此從狹義上說，地震保險往往單指財產(chǎn)保險。住房地震保險是狹義地震保險的一部分，其承保的標的是居民個人財產(chǎn)，而非企業(yè)或者其他組織的財產(chǎn)(見圖1)。

嚴格來說，地震對于商業(yè)保險公司來說是不具可保性的風險。主要原因在于：(1)缺乏大量同質(zhì)的、獨立分布的風險暴露，不適宜運用大數(shù)法則；(2)地震風險造成的損失異常難以預測，特別是幾乎無法準確估計風險事故發(fā)生的頻率；(3)地震造成的損失巨大，單個保險公司難以承擔；(4)地震保險的保費往往非常昂貴，普通居民可能難以支付。正因為如此，完全依靠商業(yè)保險體系承保地震風險十分困難，特別是如果期望在地震多發(fā)地區(qū)建立覆蓋面很廣的保險補償制度時，政府的參與和引導就必不可少了。

目前，世界上最有代表性的地震保險制度主要存在于三個國家和地區(qū)，即美國加利福尼亞州、新西蘭和日本。巧合的是，這三種地震保險制度都是在某次特大地震發(fā)生之后2年之內(nèi)建立起來的，并具有一些共同之處：

1.實質(zhì)上都是一種住房地震保險制度，即承保的標的都僅限于居民住房及其相關(guān)家庭財產(chǎn)，不包括企業(yè)或其他組織的財產(chǎn)(在這些國家和地區(qū)，企業(yè)或其他組織財產(chǎn)所面臨的地震風險一般都由商業(yè)保險體系予以承保。)；

2.建立的目標都在于提供居民支付得起的地震保險產(chǎn)品，具體設(shè)計中都對最高賠償額、免賠額等做出了詳細規(guī)定；

3.政府通過立法和成立專門機構(gòu)等形式對地震保險制度的設(shè)計、規(guī)劃以及行政管理起到了主導作用；

4.商業(yè)保險公司參與具體的運作，包括代收保費或者提供理賠服務等；

5.都包含較為復雜和完備的再保險安排。

另一方面，這三種地震保險制度也存在一些細微的不同(見下表)，主要表現(xiàn)為：

1.政府承擔責任的程度。在美國加州和日本，政府和商業(yè)保險公司共同分擔對地震保險的責任，在新西蘭，住房地震風險則更多地由政府承擔。具體說來，加州設(shè)立專門的地震局(CEA)管理住房地震保險，政府雖然通過派人參加地震局委員會來影響重大決策，但地震局從資金來源到具體運作都由會員保險公司負責提供。在日本，地震保險的所有風險都由國家設(shè)立的日本地震再保險公司(JER)給予再保險，相應損失則由政府、保險公司和JER共同分擔。在新西蘭，住房地震保險由新西蘭地震委員會(EQC)負責管理，政府承擔全部的賠償責任，商業(yè)保險公司只提供代收保費的服務。

2.強制保險的程度。加州、新西蘭和日本的住房地震保險制度都包含著一定的強制成分，但具體內(nèi)容有所不同。在加州，房主是否購買地震保險是自愿的，是否從加州地震局(而不是從其他保險公司)購買是自愿的，保險公司是否選擇加入地震局也是自愿的，但保險公司的承保行為是強制的，即只要加州房主選擇購買，經(jīng)營家財險業(yè)務的保險公司就必須向其提供住房地震風險的保障。在新西蘭，凡是購買了家庭財產(chǎn)火災保險的房主，就必須購買住房地震保險，即地震保險的強制性建立在普通家財險的購買行為之上。在日本，居民可以自由選擇是否購買住房地震保險，但商業(yè)保險公司一旦承保，則必須向日本地震再保險公司進行分保，即分保行為是強制的。

二、當前我國住房地震風險的承?，F(xiàn)狀和問題

1996年之前，我國保險公司提供的企業(yè)財產(chǎn)保險和居民家庭財產(chǎn)保險的保障范圍中覆蓋了包括地震在內(nèi)的各類巨災風險因素。但從1996年開始，隨著保險市場化改革的啟動，行業(yè)監(jiān)督管理機構(gòu)從控制和防范保險公司經(jīng)營風險角度出發(fā)，限制保險公司大范圍開辦地震保險，地震保險業(yè)務僅以個案特別審批的形式開展。2000年，保監(jiān)會將地震險剔出了財險主險合同，只有部分保單以附加險承保。當前在特別約定下，我國財險市場上少數(shù)家財險和房貸險保單提供地震風險的承保。一是人保財險、大地財險等公司在個別地區(qū)試點推出了“居家無憂”、“大地解憂”等針對家庭財產(chǎn)的地震保險；二是少數(shù)公司因為客戶的特別要求會將地震風險納入房貸險的承保范圍?？紤]到當前我國商業(yè)保險公司所提供的大多數(shù)企業(yè)財產(chǎn)保險和家庭財產(chǎn)保險中均將地震風險列為除外責任，商業(yè)保險機構(gòu)和政府都沒有承擔實質(zhì)的責任，因此可以說現(xiàn)階段我國并沒有建立真正的地震保險制度，只是存在極少數(shù)特別約定情況下的地震風險承保行為。

具體來說，這種個別的地震風險承保行為存在如下問題：

(一)政府的職責缺位

國際經(jīng)驗表明，在使得地震之類的巨災風險從不可保轉(zhuǎn)變到可保的過程中，政府和商業(yè)保險企業(yè)的作用缺一不可。政府的主要作用體現(xiàn)在頒布法律法規(guī)、設(shè)計整體框架、制定相關(guān)標準、確立監(jiān)管規(guī)則等方面，有時還需要在前期提供必要的資金支持，在后期參與再保險安排。至于保單的承保和理賠等工作則最好由商業(yè)保險公司承擔。反觀我國，巨災保險體系至今推進緩慢的根本癥結(jié)在于政府職責的缺位以及對于政府應該承擔何種職責認識不清。具體表現(xiàn)為：(1)缺乏相關(guān)的巨災保險法律法規(guī)；(2)缺乏專門的巨災保險管理機構(gòu)；(3)缺乏巨災保險的整體規(guī)劃，未納入到國家災難風險管理體系的災前防范環(huán)節(jié)中；(4)政府未明確在巨災保險體系中與商業(yè)保險公司的職能劃分；(5)在巨災保險的再保險安排方面沒有明確規(guī)定和作為；(6)缺乏相關(guān)的財稅優(yōu)惠政策，例如對計提巨災保險準備金、免征巨災保險保費收入的營業(yè)稅等方面缺乏相關(guān)政策?？梢哉f，1996年之后我國地震保險制度的缺失是在保險市場不斷壯大、保險機構(gòu)對風險和收益的認識逐步加深但政府未能發(fā)揮應有作用的背景下，保險監(jiān)管機構(gòu)以及保險公司本身的一種必然選擇，具有歷史的合理性。如果政府發(fā)揮了應有的作用，提供了必要的支持，相信保險行業(yè)自身也會有動力提供地震巨災保險，畢竟有效的巨災保險體系對于保險公司更好地服務客戶、拓展相關(guān)業(yè)務、增加運作資金、承擔更多的社會管理職能等方面都大有裨益。

(二)缺乏強制性

住房地震保險的保單數(shù)量必須足夠大，才能形成一個足夠大的分擔風險的團體，緩解承保過程中的逆選擇風險(逆選擇風險是指只有那些經(jīng)常遭受損失的人才會通過保險尋求保護。)，并實現(xiàn)國內(nèi)地震風險保障的“廣覆蓋”目標。從這個意義出發(fā)，住房地震保險制度應該包含一定的強制性因素。2006年之前，我國家財險市場中的房貸險投保具有強制性要求。央行在1998年頒布的《個人住房貸款管理辦法》中規(guī)定：以房產(chǎn)作為抵押的，借款人需在合同簽訂前辦理房屋保險或委托貸款人代辦有關(guān)保險手續(xù)。此后相當長時間內(nèi)，銀行都將購買房貸險作為借款人申請房貸的必要條件之一(基本房貸險一般不保地震，主要?；馂摹⒈?、暴雨、臺風等條款列明的13種自然災害，但個別情況下會應借款人要求，將地震險列為拓展條款。)。2006年銀監(jiān)會下發(fā)通知，規(guī)定房貸險采取自愿繳納，不再強制上繳；2007年住房公積金貸款也改為自愿投保房貸保險。自此，我國家財險的投保和承保行為中不再有任何強制性的因素存在。由于多數(shù)公眾保險意識不強，存在僥幸心理，家庭財產(chǎn)保險的投保率很低，在貸款買房時投保房貸險的購房者也變?yōu)闃O少數(shù)。另一方面，保險公司出于費率難以計算、潛在損失過大等現(xiàn)實考慮，也不愿意主動提供地震風險的承保。在供需雙方的保險意愿都不強烈的情況下，加上市場化改革以來家財險費率一路走低等因素的影響，自2001年以來，我國保險業(yè)家財險的保費收入持續(xù)下降(房貸險保費收入一般歸類在家財險收入中進行統(tǒng)計。)。2003年，家財險保費收入19.42億元，占財險公司全部保費收入的2.23%；2007年在其他險種多為兩位數(shù)增長的前提下，家財險保費收入僅為17.01億元，占財險公司全部保費收入的0.82%。

(三)相關(guān)配套制度極不完善

住房地震保險制度的建立是一個系統(tǒng)工程，涉及到方方面面，目前我國在相關(guān)配套制度的建立和完善方面還存在相當多的問題，主要表現(xiàn)為：(1)住房建設(shè)中存在制度性缺陷。盡管我國政府自1989年起就出臺法規(guī)，要求建筑物的設(shè)計標準需要達到一定的防震能力，但根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，新建商品房的竣工質(zhì)量驗收實行由開發(fā)商自行進行、工程監(jiān)理資料備案制度，開發(fā)商只要出具《建設(shè)工程竣工驗收備案表》就可以交付。由于這一規(guī)定，現(xiàn)實中不少樓盤要么在設(shè)計時沒有嚴格遵守防震標準，要么在建設(shè)過程中偷工減料，大大影響到了房屋的實際抗震性能，增加了保險承保的難度。(2)缺乏對地震風險的有效評估。對巨災風險進行承保必須建立在對巨災損失進行有效評估的基礎(chǔ)上。巨災風險的評估不同于簡單的災害圖繪制或者描述，不僅應該包括地震等巨災事故發(fā)生的位置、發(fā)生的頻率、嚴重程度等內(nèi)容，還應該包括可保性的分析，包括易損性(特定災害強度下的損失程度如何)、價值分布(受損區(qū)域的財產(chǎn)價值集中狀況如何)等內(nèi)容。我國盡管有豐富的地震歷史數(shù)據(jù)，但在地震數(shù)據(jù)與保險數(shù)據(jù)進行有效對接方面做得很不夠，使得從保險角度對地震風險進行有效評估十分困難。(3)風險轉(zhuǎn)移機制單一。地震等巨災風險事故發(fā)生的頻率如此稀少而造成的損害程度又如此嚴重，即使在全球范圍內(nèi)也很難完全分散，依靠傳統(tǒng)的再保險手段作為風險轉(zhuǎn)移機制已經(jīng)遠遠不夠。目前國際上的一個整體趨勢是借助資本市場的容量擴大承保能力，并通過長期融資安排穩(wěn)定保費支出，其中巨災債券就是目前最普遍應用的創(chuàng)新型風險轉(zhuǎn)移工具。反觀我國，風險轉(zhuǎn)移機制單一，仍然主要依靠再保險安排，缺乏與資本市場對接的、更強有力的風險轉(zhuǎn)移和融資工具。

三、政策建議

1.必須盡快建立起多層次的住房地震保險體系。該體系主要由國家主導的地震保險和商業(yè)地震保險共同構(gòu)成。其中，國家主導的地震保險體系應面向全國建立，以“廣覆蓋、低保障、保費可負擔”作為基本原則，對象主要是居民的住房及其必要財產(chǎn)；商業(yè)地震保險體系承擔基本保障之外的額外保障，并且對企業(yè)財產(chǎn)以及重大項目的地震風險進行承保。

2.必須強調(diào)建立地震保險中的共保機制。特別是在國家主導的住房地震保險體系中，必須盡快建立起由政府、保險公司、再保險公司和投保人共同參與和負擔的共保機制，四方各司其職，缺一不可(見圖2)。

3.必須科學合理地設(shè)計住房地震保險的技術(shù)性框架。具體內(nèi)容包括：在國家主導的體系中應該包含多大程度的強制性，強制性特征如何體現(xiàn)，房屋和財產(chǎn)的最高賠償限額是多少，免賠額如何確定，如何體現(xiàn)費率的地區(qū)性差異，地震保險保費收入如何實行稅收優(yōu)惠，巨災準備金如何計提等。

4.必須加快相關(guān)配套制度的建立和完善。主要包括統(tǒng)一權(quán)威的地震災害圖的繪制和定期更新、強化住房抗震標準的落實、建立地震保險與房屋減震制度的聯(lián)動機制、推進巨災債券等創(chuàng)新型風險轉(zhuǎn)移工具的研發(fā)與應用等。