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摘要：隨著美國金融危機的爆發(fā)，全球經(jīng)濟遭受重創(chuàng)，作為全球貨幣金融體系監(jiān)管機構(gòu)的IMF的表現(xiàn)卻不令人滿意，尤其是在救助求援成員國和監(jiān)管成員國國內(nèi)貨幣政策方面?zhèn)涫茉嵅?。本文將在對IMF存在的問題進行分析的基礎(chǔ)上提出一些改革建議，以期對于IMF今后在面對全球性金融危機以及在進行全球金融監(jiān)管方面更好地發(fā)揮其職能。

關(guān)鍵詞：國際貨幣基金組織；金融危機；困境

一、全球金融危機折射出國際貨幣基金組織改革的迫切性

2007年，隨著房地產(chǎn)行業(yè)經(jīng)濟泡沫的破滅，美國次貸危機爆發(fā)。2008年9月，先后經(jīng)歷了雷曼兄弟倒閉，華盛頓互助銀行告急，美國國際集團（AIG）國有化，危機急劇惡化，并進一步演變?yōu)?0世紀30年代以來最為嚴重的金融危機。然而在全球性的金融危機面前，國際貨幣基金組織（IMF）作為國際貨幣金融體系的監(jiān)管機構(gòu)發(fā)揮的作用卻顯得不盡如人意。一方面IMF未對以美國為首的發(fā)達成員國的國內(nèi)金融體系進行嚴格有效的監(jiān)管，致使歐美等發(fā)達國家過度發(fā)展金融衍生產(chǎn)品、過度使用杠桿，以謀求資本利潤的最大化，這最終導(dǎo)致了金融市場的道德失控。另一方面，IMF在救助危機國家方面也少有作為，這主要源于IMF貸款資源的匱乏、貸款條件的僵硬以及對國家經(jīng)濟主權(quán)的入侵，都阻礙了成員國向其尋求救助。此外，由于IMF中發(fā)達國家與發(fā)展中國家之間權(quán)利結(jié)構(gòu)的失衡從而導(dǎo)致的IMF治理結(jié)構(gòu)的失衡,也制約了其防范危機發(fā)生、遏制危機蔓延的能力。IMF在全球危機下的無能為力更多地折射出IMF改革的迫切性。要徹底改革IMF，必須在重新審視各國基金份額的配比、廢止少數(shù)發(fā)達國家事實上的一票否決權(quán)、提升發(fā)展中國家的話語權(quán)的基礎(chǔ)上，建立起一個反應(yīng)迅速、卓有成效的國際金融救援機制，擔負起危機救助及促進世界經(jīng)濟發(fā)展的重任，成為真正意義上的“國際”貨幣基金組織。

二、國際貨幣基金組織存在的主要問題

（一）不公平的份額制及投票表決制

IMF的決策采用加權(quán)表決方式，每一成員國的投票權(quán)都是由250票的基本投票權(quán)與各國按照出資比例及份額計算公式得到的加權(quán)投票權(quán)所構(gòu)成的。在布雷頓森林體系下建立的承擔戰(zhàn)后經(jīng)濟重建重任的IMF，采用加權(quán)表決方式能夠真實地反映出各個成員國在經(jīng)濟實力、貢獻大小等方面的差異，因此在當時的國際環(huán)境下具有一定的合理性。但隨著牙買加體系的更替，新興市場國家對于全球經(jīng)濟發(fā)展的影響越來越大，由于早期發(fā)達國家出資較多，擁有了超半數(shù)的投票權(quán)，進而對IMF實施了絕對的控制，這種發(fā)達國家主導(dǎo)下的份額計算公式的不合理導(dǎo)致新興市場國家及發(fā)展中國家無法獲得與之經(jīng)濟實力相匹配的份額。IMF決策機制的不公平還體現(xiàn)在投票表決方式上。目前IMF的表決方式有兩種，一種是多數(shù)表決方式，另一種是特別表決權(quán)表決方式。《國際貨幣基金組織協(xié)定》(后簡稱《協(xié)定》)規(guī)定：“IMF的重大政策決定（如份額的調(diào)整、特別提款權(quán)的分配、章程的修改等）必須有85%以上的投票權(quán)通過方可實施”。然而根據(jù)IMF2009年的資料顯示，歐美這些發(fā)達國家直接或間接控制的投票表決權(quán)比重超過60%，這就意味著無論是采用哪一種表決方式，發(fā)達國家能夠?qū)嵸|(zhì)性地決定IMF的重大決策。而美國則更為特殊，其對于特別投票表決事項享有一票否決權(quán)。這種決策機制導(dǎo)致了新興市場國家及發(fā)展中國家對IMF各事項的態(tài)度表達變得無足輕重，一項決議的命運實質(zhì)上掌控在少數(shù)發(fā)達國家手中。

（二）危機救助機制存在缺陷

在當前金融危機的背景下，IMF的職能之一就是通過貸款方式的資金援助幫助受災(zāi)成員國控制危機。然而隨著其運用貸款條件次數(shù)的增加，該危機救助機制越來越受到成員國的詬病。首先，貸款條件僵化。IMF在對成員國進行救助時缺乏對成員國國內(nèi)經(jīng)濟狀況與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的具體分析，也未依據(jù)客觀情況的變化審視其援助方案的客觀性與合理性。在以往的救助中，IMF為了達到國際收支好轉(zhuǎn)以及維持對外償付的目的，都傾向于迫使受援國接受實施經(jīng)濟緊縮政策、減少財政赤字、抑制需求增長。這些措施將會帶來短期內(nèi)的經(jīng)濟蕭條、失業(yè)上升甚至社會動蕩。同時，IMF在經(jīng)濟危機中的政策指令也未能充分考慮各國金融危機的新特點。其次，貸款條件干預(yù)成員國經(jīng)濟主權(quán)。《協(xié)定》對使用基金普通資金的條件做出了規(guī)定，政府必須承諾在政策上做出某些改變以換取IMF的財政援助。但在實踐中，發(fā)生危機的成員國往往只能被迫地接受IMF附加的一系列結(jié)構(gòu)性政策條件。近年來，貸款條件不僅涉及一國宏觀經(jīng)濟的改革與調(diào)整，甚至還涉及到一國的社會及文化政治領(lǐng)域。最后，貸款額度有限，不能有效發(fā)揮救助功能。隨著金融危機的進一步深化，陷入危機的主權(quán)國家越來越多，IMF的資金短缺問題日益凸顯。IMF的救濟貸款主要來源于成員國繳納的配額，而該配額與一國在國際貿(mào)易中的權(quán)重成正比，與資本流動量卻遠遠不配比。

（三）監(jiān)管機制不足

IMF在監(jiān)管方面的問題主要表現(xiàn)在，首先是危機預(yù)警能力較差，目前IMF的援助主要在危機發(fā)生以后，只是盡可能的減少損失，并不能做到事前避免損失。其次是在政策監(jiān)督職能上的兩難，《協(xié)定》中賦予了IMF政策監(jiān)督的職能，但協(xié)定并未對監(jiān)督的程序及法律效力進行明確的規(guī)定，因此，在實踐中政策監(jiān)督職能往往是通過IMF與成員國之間進行協(xié)商完成的。這樣的“軟機制”也就導(dǎo)致了IMF的監(jiān)督通常是以貸款條件的方式進行，從另一個角度來看，IMF也只有通過對成員國提供救助資金，才能實現(xiàn)其監(jiān)督職能，因而對于非救助國則不具有強制力。

（四）監(jiān)管機制、調(diào)節(jié)國際收支平衡能力不足

美國國際收支巨額逆差，新興市場和發(fā)展中國家國際收支巨額順差，全球國際收支的嚴重失衡。而IMF不但對逆差國國際收支的調(diào)節(jié)沒有任何約束力，還將全球國際收支失衡歸咎于新興市場和發(fā)展中國家，指出造成全球國際收支失衡的主要原因是新興市場和發(fā)展中國家采取本幣低估等政策。

三、國際貨幣基金組織改革的法律建議

（一）改革治理結(jié)構(gòu)，完善決策機制

如前所述，IMF在決策機制上的改革應(yīng)從份額分配和表決方式兩方面入手。在份額分配方面，IMF應(yīng)當按照新興市場國家在全球經(jīng)濟中的比重，增加其份額與投票權(quán)。美國當前的份額與其經(jīng)濟比重基本相當，大幅讓渡份額的可能性不大。而歐洲一些中小國家所持有的份額與其經(jīng)濟實力并不相當。但當前改革IMF決策機制的一個悖論是：改革決策機制也必須由現(xiàn)行的決策機制來決定。要讓利益既得體出讓其既得利益，可能性并不大。所以針對這種狀況，可以通過讓歐洲國家將自己分散的份額合并成歐元區(qū)國家與非歐元區(qū)歐洲國家兩個大的份額，這樣歐元區(qū)國家就可以獲得與美國同樣的一票否決權(quán)。合并之后歐洲國家還可以適度的讓渡多余的份額。在表決方式方面，降低特別多數(shù)投票的門檻?？梢酝ㄟ^采取雙重多數(shù)的表決方式，即在某些重大決議的表決上，采用兩種方式結(jié)合的共同表決。一種是傳統(tǒng)的投票表決，另一種是每個國家只用基本投票權(quán)進行表決，然后將兩種表決結(jié)果賦予一定的權(quán)重，加權(quán)平均后決定是否通過決議。這種改革方案可以兼顧基本投票權(quán)和各國認繳基金組織份額比例兩方面的因素，從而有效地把決策權(quán)從持有大額投票權(quán)成員國手中轉(zhuǎn)移到持有較少投票權(quán)成員國手中。2010年11月12日，二十國集團通過了首爾峰會宣言，確認了IMF的份額改革方案。該方案在數(shù)值上有三個大的變化：一是發(fā)達國家向新興市場國家和發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移超過6%的基金份額；二是新興市場化國家中的金磚四國全部進入前十名；三是中國持有的份額從3.72%升至6.39%，投票權(quán)也將從3.65%升至6.07%。至此，中國的基金擁有份額躍居全球第三，將揭開中國在國際金融舞臺上的新篇章。

（二）改進國際貨幣基金組織貸款條件

IMF的貸款條件雖然受到了很多批評，但仍有其存在的必要性，應(yīng)當進行改革。相比較言，事后的貸款條件比事前貸款條件更合理。盡管某些受援國面臨的危機具有一定的共性，但其初始條件及經(jīng)濟結(jié)構(gòu)千差萬別，因此經(jīng)濟調(diào)整政策也要根據(jù)受援國國內(nèi)狀況量身制定，不能一成不變。另外，在一些涉及到國家主權(quán)范疇的調(diào)整政策方面，IMF應(yīng)當充分尊重受援國的國家主權(quán)，加強溝通與協(xié)調(diào)，不能貿(mào)然強制執(zhí)行。此外，在考察貸款發(fā)放的依據(jù)時，要多方面考量受援國的經(jīng)濟條件，制定出切實可行的階段性目標。還有一些學者提出貸款條件不應(yīng)該由IMF和成員國的非正式協(xié)商來決定，而應(yīng)該由受援國自己設(shè)定貸款條件，IMF執(zhí)行董事會則履行審查這些條件的特定權(quán)力。除其他一些程序上的要求，條件應(yīng)符合合理性的標準。若受援國提出的貸款條件達到合理性標準，IMF執(zhí)行董事會則可以按照其條件對其發(fā)放貸款。但這僅僅是單方面的陳述，IMF要想做出全面、公平的判斷，必須建立在更加客觀、公證、科學的分析基礎(chǔ)之上。因此，給各成員國建立詳細的經(jīng)濟金融檔案非常有必要的，這使得基金組織可以親自掌握第一手詳盡的資料，更加有利于IMF考察借款國的真實狀況、評估調(diào)整計劃，也更加有助于該貸款條件的有效執(zhí)行。針對貸款額度有限的問題，首先，可以向新興市場國家增發(fā)特別提款權(quán)，這種方式不但可以將新興市場國家閑置的外匯儲備聚集起來，而且可以增加新的經(jīng)濟增長體在IMF中的份額和投票權(quán)，這既符合現(xiàn)有的國際經(jīng)濟狀況，也能夠在一定程度上改善IMF現(xiàn)有結(jié)構(gòu)的缺陷。其次，作為一個超國家的機構(gòu)，IMF的融資能力不應(yīng)僅局限于對于動員和催化官方機構(gòu)，還需要催化其他私人資本參與到危機的救援中來。私人資本參與危機救援可能有雙重效應(yīng)，這就要求IMF一方面發(fā)揮國際金融市場中介和人的功能，盡可能地將債權(quán)人與債務(wù)人聚集到一起，對受援國原有債務(wù)進行重組；另一方面，提供更加合理可行的經(jīng)濟改革方案，進而讓私人投資者重拾信心。2009年3月，IMF批準了對基金組織的貸款框架進行一系列重大改革，其中一項內(nèi)容就是使基金組織針對所有借款人的貸款條件現(xiàn)代化，通過推出一個新的靈活信貸額度，實現(xiàn)既能保證撥付貸款的條件有所側(cè)重，又能增強向低收入成員國提供短期融資和緊急融資的需要，從而保證救助效率，幫助發(fā)展中成員國更迅速地走出危機。

（三）強化監(jiān)督機制，提高透明度

為保證基金組織與各成員國的有效合作，IMF有權(quán)對國際貨幣制度進行監(jiān)督，主要是對成員國匯兌安排和儲備資產(chǎn)政策合作義務(wù)的監(jiān)督。與此同時，IMF的監(jiān)督職能不能僅限于成員國的匯率政策與貨幣政策。當前形勢下，加強金融監(jiān)管是防范金融危機的一個重要環(huán)節(jié)，國際社會需要一套權(quán)威、高效的國際金融監(jiān)管準則。因此IMF在對全球金融市場進行監(jiān)測時，應(yīng)加強與相關(guān)國際機構(gòu)的合作，制定一套有約束力的最低要求的金融監(jiān)管規(guī)則。IMF在發(fā)表監(jiān)測結(jié)果方面也應(yīng)當保持更大的獨立性，使得監(jiān)測結(jié)果對發(fā)達國家具有更強的約束力。同時，在《協(xié)定》中專設(shè)一條詳細地列舉出IMF的職能，并增加兜底條款，以適應(yīng)發(fā)展國際金融活動對IMF的職能的需求。此外，IMF應(yīng)當建立一個宏觀審慎的監(jiān)督框架，將其宏觀監(jiān)督職能擴展到對成員國貨幣政策及其他宏觀經(jīng)濟政策的監(jiān)督，使得衡量金融風險的范圍涵蓋系統(tǒng)性金融風險，并進一步加強了對全球宏觀經(jīng)濟和金融市場的多邊監(jiān)督。

作者:李昱臻 單位:山西財經(jīng)大學法學院

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