導(dǎo)語：存款保險(xiǎn)制推進(jìn)金融危機(jī)管理論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

編者按：本文主要從問題的提出；解決問題的進(jìn)路；問題的展開；如何構(gòu)建與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法相協(xié)調(diào)的存款保險(xiǎn)制度進(jìn)行論述。其中，主要包括：新頒《破產(chǎn)法》明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的制度框架、我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的立法進(jìn)展、銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性、存款保險(xiǎn)制度與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度的關(guān)聯(lián)性、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度（授權(quán)國(guó)務(wù)院制定）的細(xì)則化、金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)整頓的主體、條件和程序、金融機(jī)構(gòu)清算的主體、程序、存款保險(xiǎn)制度建構(gòu)的具體問題、兩者有什么地方需要協(xié)調(diào)、建立全面的存款保險(xiǎn)法律制度，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)職責(zé)、完善現(xiàn)有行政關(guān)閉程序，強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在行政關(guān)閉程序中的作用等。具體請(qǐng)?jiān)斠姟?/p>

論文提要:我國(guó)新頒《破產(chǎn)法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)作出了原則性規(guī)定，如何構(gòu)建與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法相協(xié)調(diào)的存款保險(xiǎn)制度成為一個(gè)亟待解決的問題，本文從推進(jìn)金融危機(jī)管理法治的角度，對(duì)該問題展開了相關(guān)層面的分析，并提出初步的制度構(gòu)想。與普通商業(yè)企業(yè)的破產(chǎn)不同，商業(yè)銀行等存款類金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)存在引發(fā)金融危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)。從世界各國(guó)的經(jīng)驗(yàn)來看，大多數(shù)國(guó)家在普通破產(chǎn)法之外設(shè)立專門的存款保險(xiǎn)制度，也有國(guó)家在普通破產(chǎn)法中對(duì)商業(yè)銀行破產(chǎn)作出特別規(guī)定。

論文關(guān)鍵詞:破產(chǎn)法存款保險(xiǎn)制度金融危機(jī)管理協(xié)調(diào)建構(gòu)

一、問題的提出

1．新頒《破產(chǎn)法》明確金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的制度框架

2006年8月27日，第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十三次會(huì)議表決并通過了《中華人民共和國(guó)企業(yè)破產(chǎn)法》（以下簡(jiǎn)稱《破產(chǎn)法》），首次專門就金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)作出了規(guī)定。此前，我國(guó)相關(guān)法律對(duì)商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司的破產(chǎn)問題已有涉及，如《商業(yè)銀行法》第七十一條規(guī)定：“商業(yè)銀行不能支付到期債務(wù)，經(jīng)國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告其破產(chǎn)”；《保險(xiǎn)法》第八十六條規(guī)定：“保險(xiǎn)公司不能支付到期債務(wù)，經(jīng)保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)同意，由人民法院依法宣告破產(chǎn)。”因此，從總體上說，商業(yè)銀行、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)應(yīng)當(dāng)適用新破產(chǎn)法規(guī)定的程序。實(shí)際上，早在1998年海南發(fā)展銀行倒閉時(shí)，由于一些特殊問題的處理無法可依而難以進(jìn)入破產(chǎn)程序，以致債權(quán)人一直承受不斷擴(kuò)大的損失。2006年8月16日，深圳市藍(lán)波灣投資有限公司申請(qǐng)南方證券股份有限公司破產(chǎn)還債一案，被深圳市中級(jí)人民法院宣布受理。這是繼大鵬證券之后，第二個(gè)走向破產(chǎn)清算程序的深圳券商，也是迄今為止中國(guó)最大的證券公司破產(chǎn)案。這些都深刻地表明金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)問題已不容忽視，要保證金融機(jī)構(gòu)合理、有序地破產(chǎn)，將金融機(jī)構(gòu)納入破產(chǎn)法的調(diào)整乃勢(shì)在必行。為此，新頒布的《破產(chǎn)法》明確規(guī)定，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等金融機(jī)構(gòu)有“不能清償?shù)狡趥鶆?wù)，并且資產(chǎn)不足以清償全部債務(wù)或者明顯缺乏清償能力”，“或者有明顯喪失清償能力可能的”情形的，國(guó)務(wù)院金融監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以向人民法院提出對(duì)該金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行重整或者破產(chǎn)清算的申請(qǐng)。

2．我國(guó)存款保險(xiǎn)制度的立法進(jìn)展

新《破產(chǎn)法》審議、出臺(tái)的同時(shí)，由中國(guó)人民銀行會(huì)同財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)務(wù)院法制辦、發(fā)展改革委成立的《存款保險(xiǎn)條例》起草工作小組，正在抓緊進(jìn)行存款保險(xiǎn)制度的論證和設(shè)計(jì)工作。據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦財(cái)政金融法制司方面消息，《存款保險(xiǎn)條例》已列入國(guó)務(wù)院立法計(jì)劃。這意味著，我國(guó)業(yè)已結(jié)束了是否應(yīng)建立存款保險(xiǎn)制度的長(zhǎng)期爭(zhēng)論，而進(jìn)入到實(shí)際的制度構(gòu)建設(shè)計(jì)階段。目前，我國(guó)有關(guān)部門正致力于提高建立存款保險(xiǎn)制度的科學(xué)性，促進(jìn)存款保險(xiǎn)制度盡快出臺(tái)。

二、解決問題的進(jìn)路

1．銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的特殊性

銀行是一種經(jīng)營(yíng)存、貸款業(yè)務(wù)的企業(yè)，其負(fù)債主要是存款人的存款，其資產(chǎn)主要為貸款。與普通商事公司破產(chǎn)相比較，銀行機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)有以下特殊性：[4]第一，存款人享有優(yōu)先受償權(quán)。在銀行破產(chǎn)中，存款債權(quán)要比其他普通債權(quán)優(yōu)先受償；第二，銀行破產(chǎn)的影響力大。銀行破產(chǎn)時(shí)受損失的首先是普通公眾，同時(shí)銀行破產(chǎn)很容易傳染給同地區(qū)的其他銀行，甚至一個(gè)國(guó)家的整個(gè)金融系統(tǒng)都將受到傳染。正因?yàn)槿绱?，金融機(jī)構(gòu)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中處于“牽一發(fā)而動(dòng)全身”的重要位置，事關(guān)國(guó)計(jì)民生和整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，它的倒閉給社會(huì)經(jīng)濟(jì)和公眾心理造成的影響和振蕩是一般企業(yè)所無法比擬的；[5]第三，銀行的破產(chǎn)財(cái)產(chǎn)多為不良貸款，不易分配給債權(quán)人。破產(chǎn)銀行的主要債權(quán)人為存款人，在銀行破產(chǎn)時(shí)，不可能將這些不良貸款作為財(cái)產(chǎn)分配給普通的存款人，這就增加了清算的難度；第四，銀行往往有眾多的分支機(jī)構(gòu)，某一個(gè)地區(qū)的法院很難受理銀行的破產(chǎn)清算程序，而且銀行的清算是一項(xiàng)專業(yè)性很強(qiáng)的工作，所以不少國(guó)家的破產(chǎn)法明確規(guī)定，銀行破產(chǎn)不適用破產(chǎn)法，法院不受理破產(chǎn)案件，銀行的破產(chǎn)由金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)。

2．存款保險(xiǎn)制度與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度的關(guān)聯(lián)性

存款保險(xiǎn)法律制度最早產(chǎn)生于美國(guó)，其產(chǎn)生的目的就是為了應(yīng)對(duì)銀行破產(chǎn)所導(dǎo)致的銀行危機(jī)。1933年，美國(guó)發(fā)生了大范圍的銀行危機(jī)，為了保護(hù)存款人的利益，維護(hù)公眾對(duì)銀行的信心，維持金融穩(wěn)定，美國(guó)創(chuàng)設(shè)了聯(lián)邦存款保險(xiǎn)制度，并順利解決了銀行危機(jī)問題。20世紀(jì)60年代以來，許多國(guó)家先后建立了存款保險(xiǎn)制度。近年來，許多國(guó)家發(fā)生的金融機(jī)構(gòu)倒閉事件，使越來越多的國(guó)家更重視金融風(fēng)險(xiǎn)和存款保險(xiǎn)制度。

三、問題的展開

（一）金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)制度（授權(quán)國(guó)務(wù)院制定）的細(xì)則化

正如我們先前論述的那樣，銀行破產(chǎn)具有特殊性，可能會(huì)造成支付體系的崩潰，造成系統(tǒng)性的危機(jī)，影響金融業(yè)的穩(wěn)定；同時(shí)，銀行破產(chǎn)清算遠(yuǎn)轉(zhuǎn)貼于比普通商事公司復(fù)雜，不宜適用普通破產(chǎn)程序；再者，我國(guó)《破產(chǎn)法》對(duì)金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)規(guī)范本身就是原則性的，所以，為了給銀行破產(chǎn)實(shí)踐提供具體的、富有操作性的具體法律依據(jù)，我們有必要細(xì)化《破產(chǎn)法》的原則性規(guī)范，并建立特殊的銀行機(jī)構(gòu)破產(chǎn)法律制度。具體而言，需要在以下幾個(gè)方面努力：

1．金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)整頓的主體、條件和程序。一般而言，破產(chǎn)概念專指破產(chǎn)清算制度，[9]這也是傳統(tǒng)破產(chǎn)法形成的核心內(nèi)容。然而，隨著現(xiàn)代信用的廣泛建立，金融危機(jī)時(shí)刻威脅著現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)體系的正常運(yùn)作。

1999年5月，在亞洲金融危機(jī)和全球性金融動(dòng)蕩的背景下，國(guó)際貨幣基金組織發(fā)表了一份題為《破產(chǎn)程序：重要問題》的報(bào)告，開宗明義地強(qiáng)調(diào)需要建立有序和有效的能夠減少破產(chǎn)化解危機(jī)的破產(chǎn)程序。[10]由此可以看出，傳統(tǒng)破產(chǎn)法發(fā)生了很大變化，制度核心由破產(chǎn)清算過渡到破產(chǎn)預(yù)防。[11]這種破產(chǎn)預(yù)防的理念表現(xiàn)在法律制度上就是破產(chǎn)重整。與普通商事公司相比，銀行的破產(chǎn)整頓顯然具有重大意義。在建立特殊的銀行破產(chǎn)法律制度的過程中，有必要對(duì)破產(chǎn)整頓的主體（通常是銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)）、時(shí)機(jī)、可以采取的措施以及程序等重要問題作出規(guī)范。

2．金融機(jī)構(gòu)清算的主體、程序。根據(jù)現(xiàn)有法律規(guī)范，銀行機(jī)構(gòu)清算的主體通常由人民法院組織國(guó)務(wù)院銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)等有關(guān)部門和有關(guān)人員成立清算組，進(jìn)行清算。銀行破產(chǎn)還是遵循了法院主導(dǎo)的破產(chǎn)清算程序，這一做法欠缺對(duì)銀行清算特殊性的考慮，有必要在完善存款保險(xiǎn)法律之后，建立特殊的銀行破產(chǎn)清算程序，重點(diǎn)吸收存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)加入銀行破產(chǎn)清算程序。

（二）存款保險(xiǎn)制度建構(gòu)的具體問題

1．主體：行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是政策性企業(yè)存款保險(xiǎn)制度是圍繞存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位、職權(quán)職責(zé)等問題建立的，因此，要把握存款保險(xiǎn)制度，就必須對(duì)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)。綜觀大多數(shù)國(guó)家的存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的運(yùn)作，我們不難發(fā)現(xiàn)，該機(jī)構(gòu)設(shè)置尤其是存款保險(xiǎn)基金發(fā)起設(shè)立時(shí)，往往需要政府或金融行業(yè)協(xié)會(huì)的支持，存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的公益性由此可見一斑。

2．業(yè)務(wù)范圍：一元化還是二元化？單一的存款兌付，還是加上資金援助存款者利益、公眾信心以及金融穩(wěn)定間的內(nèi)在關(guān)聯(lián)決定了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的應(yīng)時(shí)代呼喚而誕生，從而也決定了存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的存在目標(biāo)從來都不是單一的，而是多元化的。

（三）兩者有什么地方需要協(xié)調(diào)

1．存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與金融監(jiān)管機(jī)關(guān)在處理問題銀行時(shí)的職責(zé)分工

銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)在銀行破產(chǎn)過程中扮演著非常重要的角色，是維護(hù)公共利益和整體經(jīng)濟(jì)利益的有利保障。它不僅負(fù)責(zé)銀行機(jī)構(gòu)的日常監(jiān)管、制定執(zhí)行審慎的經(jīng)營(yíng)規(guī)則，還有權(quán)決定銀行何時(shí)破產(chǎn)、關(guān)閉以及發(fā)起和執(zhí)行重整以及清算程序。在我國(guó)現(xiàn)有的法律框架下，實(shí)際上只有銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)有權(quán)啟動(dòng)銀行破產(chǎn)程序。這顯然與債權(quán)人和經(jīng)營(yíng)者自身都有權(quán)啟動(dòng)破產(chǎn)程序的普通破產(chǎn)法律制度有所不同。

2．存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與法院在金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)中的功能協(xié)調(diào)比較各國(guó)銀行破產(chǎn)法律實(shí)踐，我們可以發(fā)現(xiàn)，法院在銀行破產(chǎn)中通常扮演著三種角色：[16]第一，它履行司法職能，協(xié)助執(zhí)行銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)的命令；第二，法院可以主管破產(chǎn)程序；第三，法院作為司法審查部門，為各方當(dāng)事人提供獨(dú)立審查銀行監(jiān)管機(jī)構(gòu)決定的途徑。

四、如何構(gòu)建與金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)立法相協(xié)調(diào)的存款保險(xiǎn)制度

1．建立全面的存款保險(xiǎn)法律制度，明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的法律地位和職權(quán)職責(zé)

從我國(guó)近幾年金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的實(shí)踐看，國(guó)家事實(shí)上承擔(dān)了對(duì)銀行存款的保險(xiǎn)責(zé)任。這也就是人們常說的“隱性存款保險(xiǎn)制度”。在對(duì)金融機(jī)構(gòu)實(shí)施市場(chǎng)退出的過程中，中央銀行和地方政府承擔(dān)退出機(jī)構(gòu)的債務(wù)清償責(zé)任，其中，對(duì)個(gè)人債務(wù)實(shí)行全額賠付，相反機(jī)構(gòu)債權(quán)人只能參與退出機(jī)構(gòu)支付個(gè)人債務(wù)之后的剩余財(cái)產(chǎn)清盤。

建立存款保險(xiǎn)法律制度的初衷就是為了解決銀行破產(chǎn)前后所可能引發(fā)的金融恐慌和混亂，所以在具體的制度構(gòu)建中，應(yīng)當(dāng)明確存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、法律地位、職權(quán)職責(zé)以及運(yùn)作程序等相關(guān)事項(xiàng)。

2．完善現(xiàn)有行政關(guān)閉程序，強(qiáng)調(diào)存款保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在行政關(guān)閉程序中的作用

根據(jù)我國(guó)銀行金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)退出的實(shí)踐，一方面，銀行等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)因具有特殊影響，不能使用普通商事公司的破產(chǎn)程序；另一方面，我們還沒有建立起完善的針對(duì)銀行等金融機(jī)構(gòu)破產(chǎn)的專門程序，所以，對(duì)問題銀行處理也只能采取行政關(guān)閉的手段。在市場(chǎng)機(jī)制不發(fā)達(dá)的國(guó)家，也都會(huì)或多或少地突出這方面的特征