導(dǎo)語：土地征用問題解決論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

目錄

一、土地征用具有以下幾個(gè)法律特征：

（一）土地征用應(yīng)當(dāng)以國家公共利益為目的

（二）國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家

（三）征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性

（四）征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

（五）國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)主要包括：

（1）土地補(bǔ)償費(fèi)

（2）安置補(bǔ)助費(fèi)

（3）地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)

2、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)必須依照法定的用途、程序分配和使用

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權(quán)限

（二）征用土地的審批程序

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴(kuò)大化了

（二）農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場后的價(jià)格落差過大

（三）征地補(bǔ)償過低而且立法標(biāo)準(zhǔn)本身就有問題

四、土地征用的立法建議

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

（二）土地征用采用市場化運(yùn)作

（三）目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以修改

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

論文摘要

今天的中國，正在經(jīng)歷一個(gè)飛速發(fā)展和新舊交替的時(shí)代，隨著國家基礎(chǔ)設(shè)施等方面投資力度的不斷加大，農(nóng)村城鎮(zhèn)化的不斷推進(jìn)，越來越多的農(nóng)村集體土地被國家征用。在這個(gè)過程中，許多地方城市面貌煥然一新，這與各地方政府所做的大量的工作是分不開的。然而在這個(gè)過程中，也不乏有的地方政府損害農(nóng)民利益的情況存在。既要防止克扣、壓低征地補(bǔ)償費(fèi)用，損害農(nóng)民利益；也要防止被征地單位和群眾漫天要價(jià)、謊報(bào)地類、擴(kuò)大面積和有關(guān)部門借征地之名“搭車收費(fèi)”，加重用地單位負(fù)擔(dān)。因此，妥善解決這些問題和矛盾顯得十分重要。

本文從我國土地征用的概念出發(fā)，對其具有的法律特征、土地征用過程中應(yīng)該遵循的原則以及土地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)、用途、分配和使用等問題作了詳細(xì)的闡述。就當(dāng)前我國土地征用制度中存在的法律問題，提出一些相應(yīng)的立法建議。如果要想徹底解決土地征用中的失序狀態(tài)，從根本上保護(hù)農(nóng)民的權(quán)利不受侵害，僅靠行政命令顯然是不夠的。政府首先要認(rèn)真明確立法理念，對中國現(xiàn)行的法律法規(guī)進(jìn)行修改與完善。尤其是對個(gè)別明顯與國家法規(guī)不符，嚴(yán)重侵害農(nóng)民利益的地方性法規(guī)和規(guī)章進(jìn)行及時(shí)的清理與廢止。設(shè)立專門的法律援助基金，提供無償法律援助，協(xié)助他們維護(hù)自己的合法權(quán)益。使司法程序及時(shí)、有效地介入這個(gè)社會(huì)矛盾空前聚集的領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：土地征用集體土地公共利益土地補(bǔ)償

眾所周知土地征用是國家、集體、個(gè)人之間發(fā)生的因公共利益需要，依照法律規(guī)定的程序和補(bǔ)償原則、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、安置辦法，將集體土地所有權(quán)轉(zhuǎn)為國家所有的一種行政行為。這就是說，土地征用帶有一定的強(qiáng)制性、必要性和補(bǔ)償性。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，中國大陸各地的土地征用糾紛急速增加，民怨逐步升溫。在一個(gè)法治的社會(huì)中，司法原本是解決社會(huì)矛盾、尋求社會(huì)公平與正義的最有效的手段。然而在很多事件中，農(nóng)民卻沒有選擇司法的途徑解決問題，而是要采用非理性的方式來維護(hù)自己的合法權(quán)益。這足以令人驚醒，令人深思。在這里，筆者就農(nóng)村集體土地的征用、出現(xiàn)的問題、矛盾及解決途徑談?wù)剛€(gè)人的見解。

我國實(shí)行土地社會(huì)主義公有制，即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制，從而在土地所有權(quán)方面，確立了國有土地和農(nóng)民集體所有的土地這兩種所有權(quán)[1]。土地征用是發(fā)生在國家和農(nóng)民集體之間的所有權(quán)轉(zhuǎn)移，是指國家為了社會(huì)公共利益的需要，按照法律規(guī)定的批準(zhǔn)權(quán)限和程序批準(zhǔn)，并給農(nóng)民集體和個(gè)人補(bǔ)償后，將農(nóng)民集體所有土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲宜?。土地征用是保證國家公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)所需土地的一項(xiàng)重要措施。無論是資本主義國家還是社會(huì)主義國家，為了發(fā)展社會(huì)公共事業(yè)，都設(shè)置了土地征用法律制度，我國《憲法》第10條第三款規(guī)定，“國家為了公共利益地需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。”這是我國實(shí)行土地征用的憲法依據(jù)。

一、土地征用具有以下幾個(gè)法律特征：

（一）土地征用應(yīng)當(dāng)以國家公共利益為目的

各國有關(guān)征用土地的概念和稱呼雖不完全相同，但是有一點(diǎn)是共同的，即征用的目的應(yīng)當(dāng)是公共利益的需要。不過對何為“公共利益”？“公共利益”的標(biāo)準(zhǔn)和范圍是什么？不同的國家在不同的時(shí)期有不同的理解。一般來講，根據(jù)法律追求正義的價(jià)值取向，不能動(dòng)用國家公權(quán)為個(gè)別團(tuán)體或私人謀利，即征用權(quán)的行使應(yīng)是以社會(huì)全體或不特定多數(shù)人的共同利益為目的。我國對公共利益的界定，目前還比較原則，有關(guān)實(shí)施條例也不夠具體。在實(shí)踐中對有關(guān)公共利益的解釋和界定則過于靈活，至使征地權(quán)常常被擴(kuò)大化使用。

（二）國家建設(shè)征用土地的主體必須是國家

只有國家才能在國家建設(shè)征用土地法律關(guān)系中充當(dāng)征用主體，因?yàn)橹挥袊也拍芟碛幸驀医ㄔO(shè)之需要依法征用集體所有土地的權(quán)利。盡管直接需要土地的并非國家，而是具體的國家機(jī)關(guān)，企事業(yè)單位，社會(huì)團(tuán)體以及個(gè)人。但是他們作為土地需要的單位只能根據(jù)自己用地的實(shí)際需要，依照法律規(guī)定地程序獲得土地的使用權(quán)。另外還要明確國家雖是征用土地的主體，但是實(shí)際行使征用土地權(quán)的是各級土地管理機(jī)關(guān)和人民政府，他們對外代表國家具體行使此權(quán)。

（三）征用土地是國家行政行為，具有強(qiáng)制性

國家建設(shè)征用土地并非平等民事行為，而是國家授權(quán)的由各級行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定的依據(jù)和程序所實(shí)施的行政行為。這是因?yàn)閲医ㄔO(shè)征用土地法律關(guān)系的主體－－國家，土地被征用的集體組織（農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)）的地位是不平等的。土地征用法律關(guān)系的產(chǎn)生并非基于雙方的自愿和一致，國家征用土地的指令，作為被征用土地的集體經(jīng)濟(jì)組織必須服從。

（四）征用土地的標(biāo)的只能是集體所有的土地

根據(jù)《憲法》的規(guī)定，征地的標(biāo)的只能是集體所有的土地。建國以來我國的土地所有制經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過程，隨著農(nóng)業(yè)合作社在全國范圍內(nèi)的實(shí)現(xiàn)，農(nóng)村土地都變成了農(nóng)村合作經(jīng)濟(jì)組織集體所有以后，到了1986年土地管理法規(guī)定的征用土地的標(biāo)的就只能是集體土地了。

（五）國家建設(shè)征用土地必須以土地補(bǔ)償為必備條件

國家建設(shè)征用土地與沒收土地不同，它不是無償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行，而是有償?shù)貜?qiáng)制進(jìn)行。土地被征用的集體經(jīng)濟(jì)組織應(yīng)當(dāng)依法取得經(jīng)濟(jì)上的補(bǔ)償。所謂適當(dāng)補(bǔ)償，就是嚴(yán)格依據(jù)土地管理法的規(guī)定給予補(bǔ)償，征地補(bǔ)償以使被征用土地單位的農(nóng)民生活水平不降低為原則。雖然土地為國家征用，但是土地補(bǔ)償費(fèi)以及其他費(fèi)用是由用地單位支付，這是因?yàn)閲也⒉恢苯邮褂眠@些土地。用地單位支付這些費(fèi)用的義務(wù)是直接產(chǎn)生于國家征用土地行政行為和國家批準(zhǔn)用地單位用地申請及被征用土地使用權(quán)的行為。

鑒于在中國現(xiàn)階段，人們和政府及用地單位之間的爭執(zhí)，主要發(fā)生在合理補(bǔ)償?shù)臄?shù)額問題方面。所以筆者就征地補(bǔ)償費(fèi)用方面做詳細(xì)的闡述。

1、依據(jù)《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用土地的補(bǔ)償費(fèi)主要包括：

（1）土地補(bǔ)償費(fèi)

①征用耕地（包括菜地）的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的6—10倍。年產(chǎn)值按被征地前3年平均產(chǎn)量和國家規(guī)定的價(jià)格計(jì)算。大中型水利水電工程建設(shè)征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地征用前3年平均產(chǎn)值的6—8倍。

②征用其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

③征用城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。具體標(biāo)準(zhǔn)由各省、自治區(qū)、直轄市在國家規(guī)定的范圍內(nèi)規(guī)定。

（2）安置補(bǔ)助費(fèi)

①征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征用的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征用單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征用前3年平均年產(chǎn)值的4—6倍。但是，每公頃被征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征用前3年平均年產(chǎn)值的15倍。

②征用其他土地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征用耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。

依照規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍。

（3）地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)

①地上附著物補(bǔ)償費(fèi)是對因自然或人工而與土地結(jié)合在一起的私人或集體所有的房屋及水井、墳?zāi)沟仍O(shè)施造成損失的補(bǔ)償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶建的設(shè)施，一律不予補(bǔ)償。

②青苗補(bǔ)償費(fèi)是對因征地造成的農(nóng)民種植在被征地上尚未成熟的農(nóng)作物損失的補(bǔ)償。但是，凡是在協(xié)商征地方案后搶栽搶種的農(nóng)作物、樹木等，一律不予補(bǔ)償。

其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。

2、土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)必須依照法定的用途、程序分配和使用：

（1）土地補(bǔ)償費(fèi)?！巴恋匮a(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有[2]”，用于發(fā)展生產(chǎn)。

（2）安置補(bǔ)助費(fèi)?！罢饔猛恋氐陌仓醚a(bǔ)助費(fèi)必須?？顚Ｓ?，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用?！睂ν恋乇蝗空饔?，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織被撤銷建制，實(shí)行“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的，其征地費(fèi)用全部用于轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口人員的生產(chǎn)和生活安置。”

所支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，可采取鄉(xiāng)管村（組）用的形式設(shè)立財(cái)務(wù)專戶進(jìn)行管理。市、縣土地行政主管部門應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，協(xié)助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織建立征地費(fèi)使用公開制度。土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)統(tǒng)一安排使用的，應(yīng)征得農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織三分之二以上成員同意。[3]

（3）地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)。“地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有”。應(yīng)當(dāng)及時(shí)、足額支付給其本人，由其自由支配。

二、土地征用的基本程序

（一）征用土地的審批權(quán)限

為控制征地總量，防止地方政府濫用征地權(quán)，我國于1998年修改了《土地管理法》，修改后的《土地管理法》第45條對各級政府的審批權(quán)限作了如下規(guī)定：

（1）征用基本農(nóng)田和基本農(nóng)田以外的耕地超過35公頃的以及征用其他土地超過70公頃的，由國務(wù)院審批。

（2）征用基本農(nóng)田以外的耕地在35公頃以下，其他土地在70公頃以下的，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，并報(bào)國務(wù)院備案。

（二）征用土地的審批程序

（1）用地單位依法向有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府提出用地申請。

（2）人民政府收到用地者的用地申請后，土地管理部門應(yīng)當(dāng)根據(jù)土地利用總體規(guī)劃、土地利用年度計(jì)劃和建設(shè)供地標(biāo)準(zhǔn)，對建設(shè)用地進(jìn)行審查；建設(shè)項(xiàng)目可行性研究報(bào)告報(bào)批時(shí)，應(yīng)當(dāng)附具土地管理部門的審批意見。

（3）政府部門依照法定程序批準(zhǔn)建設(shè)單位征用土地后，由批準(zhǔn)征地的人民政府予以公告并組織實(shí)施。在公告期限內(nèi)，被征用土地的所有人、使用人應(yīng)當(dāng)持土地權(quán)屬證書到當(dāng)?shù)厝嗣裾恋毓芾聿块T辦理征地補(bǔ)償?shù)怯洝?/p>

（4）按照《土地管理法》第47條規(guī)定，被批準(zhǔn)征用土地的，應(yīng)當(dāng)按照被征用土地的原有用途給予補(bǔ)償。

在實(shí)際操作過程中，還應(yīng)當(dāng)由用地單位按國家或省級人民政府規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)與被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂征地補(bǔ)償協(xié)議書。

三、土地征用中存在的問題

（一）土地征用的公共利益的范圍被人為擴(kuò)大化了

在我國現(xiàn)行法律、法規(guī)并沒有明確界定哪些建設(shè)項(xiàng)目用地是為了“公共利益需要”，或界定哪些項(xiàng)目用地不是為“公共利益需要”。因此，在土地征用的實(shí)踐中，“公共利益”的概念被人為地進(jìn)行了擴(kuò)大化的解釋。那些諸如道路、基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程等建設(shè)項(xiàng)目，被界定為“公共利益”一般不會(huì)有什么爭議。但是在最近10年左右，全國范圍內(nèi)興起的房地產(chǎn)建設(shè)高潮中，商品房建設(shè)或其他商業(yè)設(shè)施的建設(shè)也是打著“公共利益”旗號行使國家征地權(quán)。在這些建設(shè)項(xiàng)目的公益性質(zhì)受到質(zhì)疑時(shí)，一些人同樣可以振振有詞地說：加快城市化的建設(shè)步伐不是公共利益嗎？加快城市化的進(jìn)程必然要向城市周邊擴(kuò)展，大量征地難以避免。問題是，“公共利益”究竟是哪些人的公共利益？只是城市居民嗎？抑或是那些通過征地建商品房而大發(fā)橫財(cái)?shù)拈_發(fā)商？既然是以國家名義行使征用土地的權(quán)力，那么這種征用就應(yīng)是在國家征用權(quán)力所及范圍內(nèi)的全體人民的利益。按照“三個(gè)代表”的要求，“公共利益”的概念更容易界定：國家權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)能夠代表最廣大人民的根本利益。征地中農(nóng)民的利益不是“公共利益”嗎？為什么農(nóng)民被征用土地后只獲得了“不低于被征地前的生活水平”的補(bǔ)償，而有些個(gè)人、部門或單位卻通過征地后的土地炒賣獲得了超過農(nóng)民所獲補(bǔ)償幾十甚至上百倍的利潤？所以，對“公共利益”進(jìn)行擴(kuò)大化解釋，如果不僅可以使征地權(quán)力的行使名正言順，而且還可使部分單位和個(gè)人獲得可觀的利益，那么對“公共利益”擴(kuò)大化解釋就會(huì)繼續(xù)下去。“公共利益”這一本來旨在維護(hù)大多數(shù)人利益的立法規(guī)定，由于立法本身的漏洞卻成了少數(shù)人牟利的工具，這不能不說是立法的遺憾。

（二）農(nóng)民所獲補(bǔ)償與被征土地進(jìn)入市場后的價(jià)格落差過大

當(dāng)農(nóng)民得知自己曾經(jīng)祖祖輩輩種過的土地被征用后，政府通過出讓獲得了幾百萬元的收入，開發(fā)商通過炒賣又獲得了上千萬的利潤，而農(nóng)民自已只獲得了區(qū)區(qū)幾萬元的補(bǔ)償。那些開發(fā)商掙的錢可以夠自己花幾輩子，而農(nóng)民所獲得補(bǔ)償卻僅可以勉強(qiáng)維持自己的生存。同樣的一塊土地，所獲得的利益差別卻如此懸殊，如果農(nóng)民為此心理不平衡，或?yàn)榇硕显L，也就不足為怪了。同樣一塊地產(chǎn)生的土地收益，農(nóng)民作為土地的所有者為什么不能分享？

對此，有些人說，土地的升值是因?yàn)檎?jīng)營城市，對基礎(chǔ)設(shè)施投入以及國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果，因此其升值部分理應(yīng)歸政府；而開發(fā)商的收入則是因?yàn)橥恋睾推渌杀就度氡厝粠淼睦麧?。那么國家?jīng)濟(jì)發(fā)展沒有農(nóng)民的貢獻(xiàn)嗎？對基礎(chǔ)設(shè)施的投入中沒有農(nóng)民交納的稅款嗎？這種收益上的巨大落差，既反映出人們的一種傳統(tǒng)觀念：工業(yè)化和城市化的發(fā)展必然要有人做出犧牲，而犧牲農(nóng)民的利益成本最低。同時(shí)，征地行為的計(jì)劃性和強(qiáng)制性以及土地被征用后的市場化運(yùn)作的差別，則是形成這種利益分配上巨大反差的直接原因。

應(yīng)該說，各國的征地制度都具有強(qiáng)制性，但是大多數(shù)國家將征用的范圍嚴(yán)格限定在真正意義上的公益事業(yè)，而對非公益事業(yè)用地則完全實(shí)行市場化運(yùn)作，不實(shí)行征用。對征地補(bǔ)償也強(qiáng)調(diào)充分和及時(shí)。而在我國征地不僅具有強(qiáng)制性，公益用地的范圍被擴(kuò)大化，而且由于征地制度形成于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期，明顯地帶有要求農(nóng)民支援國家建設(shè)的色彩，農(nóng)民的土地從來沒有被作為商品看待，因此，征地補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)不是市場價(jià)格，而僅僅是維持生存的一種補(bǔ)償。這樣，征地前的計(jì)劃性運(yùn)作和征地后的市場化運(yùn)作出現(xiàn)所得利益上的巨大落差就不足為怪了?？梢哉f，制度上的缺陷造成了現(xiàn)實(shí)生活中的嚴(yán)重不公平，而公平本來應(yīng)該是社會(huì)和法律最重要的價(jià)值取向。

（三）征地補(bǔ)償過低而且立法標(biāo)準(zhǔn)本身就有問題

造成如今征地過程中補(bǔ)償過低的問題，其根源就是立法中所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。其主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

一是《土地管理法》確定的補(bǔ)償基本原則是“按照被征用土地的原用途給予補(bǔ)償”?？梢哉f，這個(gè)“原用途”的規(guī)定是造成征地中的價(jià)格“剪刀差”的根本原因。有了這樣的規(guī)定，作為農(nóng)業(yè)用途且又沒有實(shí)際的處分權(quán)的集體土地，如不與今后的用途掛鉤，是永遠(yuǎn)值不了幾個(gè)錢的。

二是以“產(chǎn)值”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā分写_定補(bǔ)償費(fèi)用是以土地“被征用前3年平均產(chǎn)值”計(jì)算的。無論是6—10倍也好，最高30倍也好，誰都知道，以目前農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格計(jì)算，補(bǔ)償費(fèi)無論如何也高不到哪里去。假如前3年都是大災(zāi)之年，補(bǔ)償費(fèi)又怎樣計(jì)算呢？因此以產(chǎn)值論補(bǔ)償而不是以市場決定地價(jià)，不僅不科學(xué)，實(shí)際操作也是問題。

三是確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理?！锻恋毓芾矸ā冯m然沒有明確規(guī)定征地補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，但從該法第47條第6款的規(guī)定可以看出，我國法律確定的最低補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)是“不低于原有生活水平”。該款規(guī)定：“依照本條第2款規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征用前3年平均年產(chǎn)值的30倍?！边@條規(guī)定本身不僅不合理，而且在邏輯上就有錯(cuò)誤。為什么農(nóng)民喪失土地的代價(jià)僅僅是“保持原有生活水平”，追求更加美好的生活，實(shí)現(xiàn)小康難道沒有農(nóng)民的份嗎？其次，這種原有生活水平的保障應(yīng)該是多少年？按該條法律的規(guī)定，補(bǔ)償費(fèi)一般是土地前3年平均產(chǎn)值的6—10倍，也就是說從理論上可以保持6—10年的“原有生活水平”，而所謂30倍的補(bǔ)償一般是不會(huì)發(fā)生的，因?yàn)?—10倍的補(bǔ)償已經(jīng)可以使農(nóng)民保持“原有生活水平”了，更何況法律并沒有規(guī)定這6—10倍的補(bǔ)償是管農(nóng)民今后1年的生活還是10年的生活。但即使這6—10倍或30倍的補(bǔ)償農(nóng)民也并不都能拿到手。如果按補(bǔ)償最高標(biāo)準(zhǔn)30倍全額支付計(jì)算，在理論上農(nóng)民可維持30年的“原有生活水平”，但30年以后呢？農(nóng)民就不再生活了嗎？而且目前農(nóng)民得到的只是貨幣補(bǔ)償，失去土地的農(nóng)民就業(yè)問題在法律上并未獲得保障。

四、土地征用的立法建議

土地的征用雖然是以國家的名義進(jìn)行的，但在具體實(shí)施過程中則事關(guān)不同利益主體的不同利益。因此利益沖突不可避免，尤其是現(xiàn)在大多數(shù)的征地補(bǔ)償費(fèi)用是由具體的建設(shè)單位支付的，因此從追求經(jīng)營利益最大化考慮，作為建設(shè)單位希望以少的投入獲得最大的經(jīng)濟(jì)效益的動(dòng)機(jī)也是不足為怪的。即使是代表國家的一級人民政府直接以財(cái)政收入支付補(bǔ)償費(fèi)，也同樣存在財(cái)政收入的增加和減少以及由此對地方財(cái)政收入的多少、官員政績的影響問題。因此，若想解決在征地過程中的種種問題，必須從立法的修改和完善著手，而且征地中的大部分問題也確實(shí)出在立法方面。首先從以下四個(gè)方面對土地征用的法律制度加以修改和完善：

（一）以立法的方式明確界定“公共利益”的概念和范圍

既然“公共利益”是法定的行使征地權(quán)的前提條件，那么這一法定條件就必須明確而具體。因?yàn)椴煌娜嘶蛘哒f代表不同利益的人對“公共利益”可以作出各種不同的解釋。因此法定條件應(yīng)當(dāng)具有特定性和惟一性，否則這樣的前提條件就等于形同虛設(shè)。用列舉式說明，即將以公共利益的名義進(jìn)行建設(shè)的項(xiàng)目逐一列出，只有在此范圍內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目才可以視為是以公共利益為目的的。比如（1）軍事用地；（2）國家政府機(jī)關(guān)及公益性事業(yè)研究單位用地；（3）能源、交通用地，如煤礦、道路、機(jī)場等；（4）公共設(shè)施用地，如水、電、氣等管道、站場用地；（5）國家重點(diǎn)工程用地，如三峽工程、儲(chǔ)備糧庫等；（6）公益及福利事業(yè)用地，如學(xué)校、醫(yī)院、敬老院等；（7）水利、環(huán)境保護(hù)用地，如水庫、防護(hù)林等；（8）其它公認(rèn)或法院裁定的公共利益用地。在合理界定“公共利益用地”的前提下，要確保土地征用權(quán)只能為公共利益的需要而行使。其它非公益性用地，不能依靠征用農(nóng)地，而應(yīng)當(dāng)主要依靠盤活城市土地存量市場以及開放農(nóng)村集體非農(nóng)建設(shè)用地市場來解決。

（二）土地征用采用市場化運(yùn)作

征地前的計(jì)劃性和征地后的市場性之間的矛盾就必然造成征地補(bǔ)償和征地后所獲利益的巨大反差。真正的公益性建設(shè)用地，在征用前后一般不會(huì)出現(xiàn)征地補(bǔ)償與所獲收益之間的明顯差別。因?yàn)楣媸聵I(yè)即使有收益，一般也是用于成本的回收和公益建設(shè)項(xiàng)目的日常維護(hù)，營利并非公益事業(yè)的目的。對公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償應(yīng)遵循及時(shí)、充分、適當(dāng)?shù)脑瓌t，而對于非公益性建設(shè)項(xiàng)目的征地補(bǔ)償則應(yīng)按照市場價(jià)值規(guī)律進(jìn)行。所以，法律在嚴(yán)格界定“公共利益”范圍的前提下，還應(yīng)明確規(guī)定，非公益性建設(shè)項(xiàng)目用地不能列入征用范圍，而應(yīng)將其納入市場，由市場決定土地價(jià)格及各利益主體的分配比例。要堅(jiān)持平等自愿、協(xié)商一致的原則。國家還要建立相應(yīng)的土地價(jià)格評估機(jī)制。為了切實(shí)保護(hù)農(nóng)民利益，也為了建立我國完善的土地市場，征地補(bǔ)償必須以土地的市場價(jià)格為依據(jù)，實(shí)行公平補(bǔ)償。在我國目前農(nóng)村，集體土地具有多重功能，即為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的生產(chǎn)資料功能和對農(nóng)民進(jìn)行生存保障的社會(huì)保障功能及發(fā)展功能，市場價(jià)格要體現(xiàn)這三重功能。

（三）目前的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)加以修改

由于我國特殊的國情，集體土地對農(nóng)民而言不單是生產(chǎn)資料，還是保障資料。土地征用是對集體土地所有權(quán)和使用權(quán)的永久性轉(zhuǎn)移，農(nóng)民將永遠(yuǎn)失去土地的經(jīng)營權(quán)，失去生活的可靠來源和保障。因此在土地補(bǔ)償中應(yīng)考慮這一特殊性，使補(bǔ)償收益更多地偏向失地農(nóng)民，并指導(dǎo)他們合理使用這部分收益，用于再就業(yè)及改善和提高生活水平。因征地而引起的農(nóng)民上訪問題，最突出的表現(xiàn)就是征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，而這一問題的根源在于所確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理。以“土地的原用途”和“不低于原有生活水平”確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，征地補(bǔ)償費(fèi)就永遠(yuǎn)提高不了，補(bǔ)償按“原用途”，而轉(zhuǎn)手出讓時(shí)則按“新用途”，為什么同一塊地，對原所有人和新所有人所得收益不能采用同一標(biāo)準(zhǔn)呢？我國實(shí)行嚴(yán)格的土地用途管制制度，可結(jié)果農(nóng)民服從國家土地用途管制所做出的犧牲，到頭來居然又成為低補(bǔ)償?shù)慕杩?，這對農(nóng)民公平嗎？因此應(yīng)當(dāng)取消只能按“原用途”給予征地補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。充分考慮被征地農(nóng)民因土地所造成的各項(xiàng)損失進(jìn)行市場估價(jià)，按價(jià)補(bǔ)償。同時(shí)還應(yīng)參照征地周邊的整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在一定合理年限內(nèi)給予征地農(nóng)民補(bǔ)償。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算應(yīng)當(dāng)是逐年遞增的，而且一般不應(yīng)低于國家統(tǒng)計(jì)部門近年內(nèi)公布的經(jīng)濟(jì)增長比例。

（四）解決征地中存在的問題還有賴于我國土地制度的改革

說到底，征地中存在的許多問題，其根源在于我國土地權(quán)利制度本身的不合理。如果我國土地制度改革能夠得以順利進(jìn)行和完善，農(nóng)民對自己擁有的土地具有完整法律意義上的處分權(quán)，許多征地矛盾也就迎刃而解了。但是，在我國土地制度進(jìn)行徹底改革之前，在解決土地征用存在問題方面，我們并非不能有所作為。比如在不改變農(nóng)村集體土地所有制性質(zhì)的前提下，將土地使用權(quán)作為一項(xiàng)獨(dú)立的物權(quán)確定給土地經(jīng)營使用人，同時(shí)在嚴(yán)格土地征用管制和審批的前提下，參照土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式，賦予農(nóng)民在建設(shè)主管部門批準(zhǔn)改變農(nóng)業(yè)用途，將土地用于營利目的時(shí)，集體土地經(jīng)營使用者就可以作為市場的平等主體，按照市場規(guī)律、市場價(jià)格與土地的受讓方協(xié)商土地價(jià)格。如果這部分集體土地使用權(quán)的市場價(jià)格能與國家土地使用權(quán)的市場價(jià)格持平，誰還能夠鉆集體土地征用的低成本與轉(zhuǎn)手出讓的高價(jià)格的空子而牟取暴利呢？當(dāng)然在我國目前情況下，實(shí)現(xiàn)這個(gè)目標(biāo)也并非易事，其中還涉及諸如轉(zhuǎn)讓主體的界定，收益分配比例、耕地的保護(hù)以及市場環(huán)境等諸多因素。

此外，我國土地征用制度，其他相關(guān)措施也要跟上，才能使其順利地通行。一是建立城市土地儲(chǔ)備制度之后，可以真正實(shí)現(xiàn)政府壟斷城市土地一級市場，城市公益性用地可以通過征用農(nóng)地解決，其它非公益性用地則主要通過土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)在城市存量土地市場上采取“回收、收購、置換、整理”方式取得的土地來解決[4]。二是縮小征地范圍，實(shí)行依價(jià)補(bǔ)償，就為土地市場的正常運(yùn)轉(zhuǎn)提供了基本前提條件。非公益性項(xiàng)目用地則由市場來解決，這就需要建立集體土地產(chǎn)權(quán)市場，尤其是要建立和開放農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)市場。但必須符合土地利用總體規(guī)劃和土地用途管制，充分發(fā)揮市場機(jī)制的作用進(jìn)行運(yùn)作。三是加快我國農(nóng)用地定級估價(jià)的步伐，以促進(jìn)農(nóng)用地市場迅速發(fā)育并使之逐步成熟，為改革我國土地征用制度作出貢獻(xiàn)。四是應(yīng)盡快出臺(tái)土地征用方面的法律，盡快建立以法律機(jī)制和經(jīng)濟(jì)機(jī)制為紐帶的土地征用制度。

在中國土地征用的過程中，被征地方通常都是社會(huì)底層的群體代表，一些政府違法審批的行為，導(dǎo)致批準(zhǔn)征用土地的主管部門與土地征用方之間出現(xiàn)了不少矛盾和紛爭?，F(xiàn)有的訴訟案例表明，這些人群在強(qiáng)大的政府權(quán)力和開發(fā)商面前，無論多么執(zhí)著和頑強(qiáng)，始終顯得勢單力薄而且不堪一擊。另外，由于法律知識的欠缺和律師費(fèi)用的昂貴，很容易使他們放棄司法訴訟的程序。以上問題的存在，主要是法律制度的設(shè)計(jì)存在問題，因此，國家有必要專門制定一部《土地征用法》來加以規(guī)范。建議國家有關(guān)部門應(yīng)盡快通過立法措施完善土地征用制度，使之更加符合市場經(jīng)濟(jì)的要求。在司法實(shí)踐中，充分發(fā)揮司法維護(hù)社會(huì)公平正義的作用，以化解由于征地過程中的不公平而引發(fā)的各種社會(huì)矛盾，保障社會(huì)的穩(wěn)定與良好秩序。

注釋：

[1]《房地產(chǎn)法學(xué)》，程信和、劉國臻編著，北京大學(xué)出版社，2001年第一版，37頁

[2]《土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定

[3]田永源，《信訪官員為農(nóng)民支招》，中國農(nóng)業(yè)出版社，2003年第一版，42頁

[4]姚長飛，《論土地征用》，中國政法大學(xué)法學(xué)院

參考文獻(xiàn)資料：

1、《經(jīng)濟(jì)法小全書》，中國法制出版社，2004年7月第一版。

2、《房地產(chǎn)法學(xué)》，程信和、劉國臻編著，北京大學(xué)出版社，2001年第一版。

3、《略論土地征用中的公共利益目的》，吳漢良，武漢大學(xué)。

4、《土地管理法及配套規(guī)定新釋新解》，梁書文、黃赤東主編，人民法院出版社。

5、《土地管理法新釋與例解》，付強(qiáng)主編，同心出版社。

6、《征用土地補(bǔ)償規(guī)定》，中國法制出版社，2003年6月第一版。