導(dǎo)語(yǔ)：可持續(xù)生計(jì)精準(zhǔn)扶貧研究一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要:可持續(xù)生計(jì)分析方法將農(nóng)戶的貧困放在動(dòng)態(tài)的環(huán)境中做綜合考察，目的是提高農(nóng)戶的持續(xù)生計(jì)能力。這種分析方法改變了貧困是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題的狹隘歸類，與精準(zhǔn)扶貧的理念高度契合。在精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，存在精準(zhǔn)識(shí)別不精準(zhǔn)、精準(zhǔn)幫扶效殤并存、精準(zhǔn)管理問(wèn)題頻發(fā)、精準(zhǔn)考核機(jī)制異化等問(wèn)題，需從可持續(xù)生計(jì)的視角出發(fā)，以建設(shè)統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧數(shù)據(jù)管理平臺(tái)、提升農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)能力、培育多載體的精準(zhǔn)扶貧大格局、加強(qiáng)基層扶貧隊(duì)伍建設(shè)等為抓手，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的長(zhǎng)效機(jī)制。

關(guān)鍵詞:可持續(xù)生計(jì);精準(zhǔn)扶貧;生計(jì)能力;項(xiàng)目扶貧

一、精準(zhǔn)扶貧政策的提出

貧困是一個(gè)世界性的問(wèn)題，是各種社會(huì)和經(jīng)濟(jì)形態(tài)面臨的共同難題。反貧困則是貧困的必然伴生物，也是學(xué)術(shù)界一直以來(lái)研究的共同課題。貧困首先被看作是一種經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象，是一種經(jīng)濟(jì)收人不足以維持整個(gè)家庭成員正常生理功能所需的收入貧困，貧困同時(shí)也被看作是一種社會(huì)現(xiàn)象，奧本海默認(rèn)為“貧困是物質(zhì)、社會(huì)和情感上的匱乏和機(jī)會(huì)被剝奪［1］，劉易斯認(rèn)為文化貧困會(huì)導(dǎo)致窮人中貧困代際傳遞，阿瑪?shù)賮?#8226;森則認(rèn)為貧困是人的生存和發(fā)展的“可行能力”的被剝奪，包括教育、技能、培訓(xùn)和健康狀況等的匱乏［2］。后來(lái)，舒爾茨和貝克爾又提出了人力資本理論，認(rèn)為貧困不單是物質(zhì)資本的短缺，還在于人力資本的匱乏和對(duì)人力資本的忽視［3］。世界銀行于2000年重新界定了貧困的概念，提出貧困不僅僅是物質(zhì)需要方面的未滿足，還包括風(fēng)險(xiǎn)和面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)的脆弱性，即缺少參與權(quán)和發(fā)言權(quán)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等權(quán)利的社會(huì)排斥性［4］?？梢?，貧困概念的內(nèi)涵在人們的認(rèn)識(shí)中不斷發(fā)展和演變，從簡(jiǎn)單的“相對(duì)收入較少”和“生活必需品缺乏”的經(jīng)濟(jì)貧困到多維度和多元化的“權(quán)利和機(jī)會(huì)被剝奪”的能力貧困再到“發(fā)展的自由缺乏”的人文貧困，人們對(duì)貧困的認(rèn)知也從一元走向多元。反貧困一直是我國(guó)政府在社會(huì)治理中必須直面的問(wèn)題。改革開放30多年來(lái)，我國(guó)的扶貧政策先后經(jīng)歷了大規(guī)模制度性扶貧、救濟(jì)式扶貧、攻堅(jiān)式扶貧、開發(fā)式扶貧等階段，扶貧瞄準(zhǔn)對(duì)象從大范圍的區(qū)域瞄準(zhǔn)逐步收縮為縣級(jí)瞄準(zhǔn)、到村到戶瞄準(zhǔn)，全國(guó)貧困人口從1978年的2.5億人減少到2016年的4332萬(wàn)，貧困發(fā)生率從30.7%下降到4.5%，扶貧工作取得了舉世矚目的成就。但是，無(wú)論扶貧政策還是扶貧舉措都始終沒(méi)能超越收入貧困論的狹隘觀點(diǎn)，存在貧困人口底數(shù)不清、扶貧資金使用低效、扶貧政策與農(nóng)戶需求不匹配、貧困農(nóng)戶抵抗風(fēng)險(xiǎn)的能力脆弱、無(wú)法參與公共決策、被邊緣化、生計(jì)不可持續(xù)的問(wèn)題依然存在。新時(shí)期的扶貧政策迫切需要改變以往經(jīng)38濟(jì)貧困論的窠臼，反貧困不單要增加農(nóng)戶的當(dāng)期收入，更重要的是增強(qiáng)農(nóng)戶抵御風(fēng)險(xiǎn)、戰(zhàn)勝貧困的能力。2011年以來(lái)新的扶貧開發(fā)綱要頒布實(shí)施和2014年“精準(zhǔn)扶貧”政策的提出，使我國(guó)扶貧政策進(jìn)入以全面建設(shè)小康社會(huì)和精準(zhǔn)扶貧的新階段。精準(zhǔn)扶貧的基本理念是“通過(guò)對(duì)貧困戶和貧困村的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)效機(jī)制”［5］。要將精準(zhǔn)扶貧落到實(shí)處，就要對(duì)精準(zhǔn)扶貧的工作流程進(jìn)行科學(xué)的設(shè)計(jì)，為此，必須回答怎樣衡量貧困?貧困的成因是什么?貧困的應(yīng)對(duì)策略以及怎樣評(píng)估扶貧成效等問(wèn)題，可持續(xù)生計(jì)理論為我們提供了成熟的研究框架，是精準(zhǔn)扶貧研究的全新視角。

二、可持續(xù)生計(jì)理論

貧困說(shuō)到底是農(nóng)戶的生計(jì)問(wèn)題，穩(wěn)定的生計(jì)意味著消除貧困并可持續(xù)地利用各類資源。對(duì)生計(jì)概念的厘定是一個(gè)持續(xù)的過(guò)程，錢伯斯(Chambers)和康韋(Conway)認(rèn)為生計(jì)是一種“謀生的方式，該謀生方式是建立在能力、資產(chǎn)(包括儲(chǔ)備物、資源、要求權(quán)和享有權(quán))和活動(dòng)的基礎(chǔ)之上”［6］。一般認(rèn)為，生計(jì)包括能力、資產(chǎn)以及一種生活方式所需要的活動(dòng)?？沙掷m(xù)生計(jì)是生計(jì)概念在可持續(xù)理念下的深化，1988年世界環(huán)境和發(fā)展委員會(huì)上首次提出了“可持續(xù)生計(jì)”的概念，強(qiáng)調(diào)滿足最貧困人口最基本需要的必要性。目前被學(xué)術(shù)界廣泛接受的是斯庫(kù)恩斯(Scoones)對(duì)可持續(xù)生計(jì)的界定，“某一個(gè)生計(jì)由生活所需要的能力、有形和無(wú)形資產(chǎn)以及活動(dòng)組成。如果能應(yīng)付壓力和沖擊進(jìn)而恢復(fù)并且在不過(guò)度消耗其自然資源基礎(chǔ)的同時(shí)維持或改善其能力和資產(chǎn)，那么該生計(jì)具有持續(xù)性”［7］。從學(xué)者們對(duì)可持續(xù)生計(jì)的定義來(lái)看，可持續(xù)生計(jì)是指通過(guò)維持和提高生產(chǎn)能力，來(lái)保障財(cái)產(chǎn)、資源、收入的穩(wěn)定和滿足基本生存的需要?？沙掷m(xù)生計(jì)分析框架是20世紀(jì)90年代末，由世界銀行、英國(guó)國(guó)際發(fā)展署等一些國(guó)際組織推動(dòng)形成的，旨在分析社會(huì)和物質(zhì)環(huán)境之間的多維復(fù)雜關(guān)系，后發(fā)展成為以生計(jì)視角為中心進(jìn)行減貧理論分析及實(shí)踐指導(dǎo)的工具。在已有的可持續(xù)生計(jì)分析框架中，英國(guó)國(guó)際發(fā)展署(DFID)建立的SL框架在發(fā)展干預(yù)領(lǐng)域中得到了廣泛認(rèn)可，該框架由脆弱性背景、生計(jì)資本、結(jié)構(gòu)和程序的轉(zhuǎn)變、生計(jì)戰(zhàn)略和生計(jì)輸出五個(gè)部分構(gòu)成。運(yùn)用該框架可以推演出貧困發(fā)生和治理的運(yùn)行邏輯:在市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)蕭條、莊稼歉收、健康受損、社會(huì)和技術(shù)變革、就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)等外在因素引起的脆弱性環(huán)境中，貧困主體的生計(jì)資本(自然資本、人力資本、物質(zhì)資本、金融資本、社會(huì)資本)必然受到制約，引起政府的管理水平、制度政策、法律文化等結(jié)構(gòu)和過(guò)程的變動(dòng)，這種變動(dòng)對(duì)貧困群體的生計(jì)戰(zhàn)略和策略帶來(lái)相應(yīng)的影響，從而導(dǎo)致生計(jì)(輸出)結(jié)果的改變(收入增加、福利改善、脆弱性減少、生態(tài)環(huán)境改善等)，這種變化了的生計(jì)結(jié)果又會(huì)反過(guò)來(lái)作用于貧困群體的生計(jì)資本和脆弱性背景，產(chǎn)生新的循環(huán)。DFID可持續(xù)生計(jì)框架把貧困主體看作是一個(gè)在脆弱性的背景下生存或謀生的對(duì)象，在自然、制度、市場(chǎng)等因素造成的脆弱性環(huán)境中，作為生計(jì)核心的資本性質(zhì)和狀況，決定了采用生計(jì)策略的類型。“擁有較多資本的人們往往擁有更多的選擇權(quán)并有能力運(yùn)用一些政策措施確保他們的生計(jì)安全”［8］64。該框架的核心是建立農(nóng)戶的生計(jì)資本———生計(jì)活動(dòng)———生計(jì)后果的邏輯關(guān)系和相互影響機(jī)制，它的優(yōu)勢(shì)是將注意力集中到人類的結(jié)構(gòu)化過(guò)程，貧困人口的生計(jì)資本積累水平普遍較低，貧困脆弱性高，“結(jié)構(gòu)和過(guò)程轉(zhuǎn)變”對(duì)于改善貧困人口生計(jì)狀況十分重要。

三、可持續(xù)生計(jì)視域下的精準(zhǔn)扶貧

運(yùn)用可持續(xù)生計(jì)分析框架的基本思路，可以把農(nóng)戶貧困放在開合的系統(tǒng)中做動(dòng)態(tài)考察:在脆弱性的生存環(huán)境下，農(nóng)戶的生計(jì)資本非常有限從而使生活陷入困頓，如果能得到政府和社會(huì)的有效支持，采用多樣化的生計(jì)策略，生計(jì)結(jié)果最終得到改善，改善的生計(jì)結(jié)果反過(guò)來(lái)會(huì)改善農(nóng)戶生計(jì)資本的擁有狀況，政府的政策措施如果有效也會(huì)改善脆弱性的生存環(huán)境，從而使農(nóng)戶的生計(jì)進(jìn)入良性循環(huán);如果政府和社會(huì)對(duì)貧困農(nóng)戶的幫扶有限或政策失效，則最終使農(nóng)戶的生計(jì)陷入貧困的惡性循環(huán)。所以，貧困治理的效果如何，政府的善治政策和落地執(zhí)行是關(guān)鍵。(一)生計(jì)資本與精準(zhǔn)識(shí)別貧困的測(cè)量和貧困人口的識(shí)別是研究貧困所面臨的首要問(wèn)題。精準(zhǔn)扶貧的前提和基礎(chǔ)是對(duì)貧困人口的精準(zhǔn)識(shí)別，只有將“真貧”識(shí)別出來(lái)，才能根據(jù)貧困農(nóng)戶的資產(chǎn)狀況和致貧原因采取針對(duì)性的幫扶策略。精準(zhǔn)識(shí)別的核心任務(wù)有兩項(xiàng):一是貧困程度的測(cè)量，二是扶貧對(duì)象的認(rèn)定。貧困程度的測(cè)量主要是根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平和國(guó)家制定的最低貧困標(biāo)準(zhǔn)，識(shí)別指標(biāo)主要有收入水平、健康、教育、生產(chǎn)工具、住房狀況等對(duì)農(nóng)戶的貧困程度進(jìn)行綜合測(cè)量，根據(jù)計(jì)算出的數(shù)據(jù)判定是否被確定為貧困對(duì)象，對(duì)貧困戶進(jìn)行“建檔立卡”，建立貧困人口數(shù)據(jù)庫(kù)，這種識(shí)別要求與可持續(xù)生計(jì)的分析方法高度吻合。在SL框架中，生計(jì)資本分為人力資本、自然資本、物質(zhì)資本、金融資本和社會(huì)資本五個(gè)方面，人力資本指?jìng)€(gè)人擁有的用于謀生的知識(shí)、技能和健康狀況，它決定了人們追求不同的生計(jì)手段和相應(yīng)的生計(jì)目標(biāo);自然資本是農(nóng)戶能夠利用和維持生計(jì)的土地、水和生物資源，自然資本的多寡、豐裕程度以及距離市場(chǎng)的遠(yuǎn)近都直接影響到農(nóng)戶生計(jì)的種類和數(shù)量;物質(zhì)資本是維持生計(jì)的基本生產(chǎn)資料和基礎(chǔ)設(shè)施，包括房屋、灌溉系統(tǒng)、生產(chǎn)工具和機(jī)器等，是農(nóng)戶生計(jì)必備的物質(zhì)和技術(shù)支持，影響著農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展的程度和水平;金融資本是用于購(gòu)買消費(fèi)品和生產(chǎn)資料的現(xiàn)金以及可以獲得的貸款和個(gè)人借款，是農(nóng)戶生計(jì)運(yùn)行的“血脈”系統(tǒng);社會(huì)資本是人們?cè)谧非笊?jì)目標(biāo)的過(guò)程中可以利用的社會(huì)資源，如社會(huì)關(guān)系和社會(huì)組織(宗教組織、家族和親朋好友等)，社會(huì)資本的多少影響了人們之間的信任和合作能力以及社會(huì)機(jī)構(gòu)的支援和幫扶。可持續(xù)生計(jì)對(duì)農(nóng)戶的生計(jì)資本進(jìn)行了多維度的考量和統(tǒng)計(jì)，能更好地兼顧到貧困人口的差異性，在具體實(shí)踐中生計(jì)資本的五個(gè)方面都可以細(xì)化為若干個(gè)分項(xiàng)指標(biāo)，給這些指標(biāo)給予不同的權(quán)重，設(shè)計(jì)統(tǒng)計(jì)模型，就可以清晰地調(diào)查統(tǒng)計(jì)農(nóng)戶生計(jì)資本的總體狀況，并掌握制約和影響農(nóng)戶生計(jì)發(fā)展的主要因素。這種分析方法正是精準(zhǔn)識(shí)別“扶真貧”的要求所在。(二)脆弱性與精準(zhǔn)幫扶精準(zhǔn)幫扶是精準(zhǔn)扶貧的重點(diǎn)所在，它要求在精準(zhǔn)識(shí)別的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步對(duì)農(nóng)戶致貧的原因進(jìn)行分析和歸類，找到“貧根”和“癥結(jié)”，以便采取差別化、針對(duì)性的精準(zhǔn)幫扶，實(shí)現(xiàn)對(duì)癥下藥，精準(zhǔn)施策，只有把扶貧資源有效分配到貧困人口的真實(shí)需求上，使扶貧資源的利用效率最大化，才能從根本上解決貧困人口的脫貧問(wèn)題。在SL框架中，貧困的致因主要是農(nóng)戶所處的脆弱性的環(huán)境，包括突然的自然災(zāi)害(旱災(zāi)、洪水、霜凍、沙塵暴等)、經(jīng)濟(jì)蕭條(農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格下降和農(nóng)資物品的價(jià)格上漲、外出就業(yè)困難等)、莊稼歉收以及牲畜的病害等外部沖擊，還有人口變化、資源多寡、政治穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)、市場(chǎng)等長(zhǎng)期發(fā)展的趨勢(shì)和周期性季節(jié)性的價(jià)格變動(dòng)和生產(chǎn)就業(yè)的波動(dòng)都是影響農(nóng)戶生計(jì)的主要因素。按照世界糧食計(jì)劃署通用的農(nóng)村脆弱性分析方法，脆弱性的分析指標(biāo)一般有三類:一是風(fēng)險(xiǎn)因素，主要是農(nóng)戶面臨的糧食安全風(fēng)險(xiǎn)(食物不足的風(fēng)險(xiǎn))，風(fēng)險(xiǎn)越高，脆弱性越強(qiáng);二是抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力，三是社會(huì)服務(wù)體系，社會(huì)服務(wù)體系的完備與否，反映了某一地區(qū)的社會(huì)發(fā)展水平，發(fā)展水平越高，越有利于該地區(qū)或人群抵御各種風(fēng)險(xiǎn)［8］65。脆弱性背景是農(nóng)戶生活的客觀自然和社會(huì)環(huán)境，單靠個(gè)人或村莊的努力根本無(wú)力改變，精準(zhǔn)幫扶就是要充分調(diào)查脆弱的鄉(xiāng)村和農(nóng)戶實(shí)際致貧原因，產(chǎn)業(yè)扶貧、教育扶貧、移民搬遷、生態(tài)扶貧、勞務(wù)輸出、社保兜底扶貧都要在尊重當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的基礎(chǔ)上針對(duì)不同類型的人口采取有針對(duì)性的幫助措施，實(shí)現(xiàn)扶貧方式由“粗放式”、“大水漫灌”向“精細(xì)化”、“精準(zhǔn)滴灌”的轉(zhuǎn)變。(三)結(jié)構(gòu)、制度轉(zhuǎn)變與精準(zhǔn)管理精準(zhǔn)管理首先是貧困村和貧困戶的信息都要通過(guò)網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行信息化的管理。這種管理應(yīng)該隨農(nóng)戶貧困狀況的改善進(jìn)行年度更新、動(dòng)態(tài)管理，健全貧困戶的“進(jìn)入”和“退出”機(jī)制，同時(shí)對(duì)貧困戶致貧的關(guān)鍵指標(biāo)進(jìn)行縱橫對(duì)比分析與統(tǒng)計(jì)，從中準(zhǔn)確尋找導(dǎo)致農(nóng)戶生計(jì)難以持續(xù)或貧困狀況惡化的關(guān)鍵因素，以便進(jìn)一步進(jìn)行“靶向治療”。其次，對(duì)扶貧項(xiàng)目和資源進(jìn)行精準(zhǔn)管理，提高項(xiàng)目和資源實(shí)施的效率和有效性。建立嚴(yán)格的財(cái)政專項(xiàng)扶貧資金和項(xiàng)目申報(bào)、使用、考核機(jī)制，避免扶貧資金使用的“碎片化”現(xiàn)象發(fā)生。最后，精準(zhǔn)管理也是扶貧部門的監(jiān)督和管理，要充分發(fā)揮扶貧辦、政府、民政、人社、住建、教育等部門的協(xié)同作用，明確各部門的職責(zé)和責(zé)任，提高辦事效率，形成扶貧合力。在可持續(xù)生計(jì)分析框架中，結(jié)構(gòu)和制度的轉(zhuǎn)變是指形成生計(jì)的組織結(jié)構(gòu)以及相應(yīng)的政策制度的一種完善［9］205，結(jié)構(gòu)主要指政府組織與私人機(jī)構(gòu)，它們通過(guò)制定法律、提供服務(wù)的方式來(lái)影響農(nóng)戶的生計(jì)，制度是保證政府和私人機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行的社會(huì)準(zhǔn)則和規(guī)則，這種準(zhǔn)則和規(guī)則具有持久和廣泛的效力。精準(zhǔn)管理的目標(biāo)就是在政府和社會(huì)各部門的努力下，建立各部門的聯(lián)動(dòng)機(jī)制、信息傳遞機(jī)制和處理機(jī)制，降低精準(zhǔn)扶貧工作的內(nèi)部損耗，提高精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效率。(四)生計(jì)結(jié)果(輸出)與精準(zhǔn)考核精準(zhǔn)考核是精準(zhǔn)扶貧工作的最終環(huán)節(jié)，主要通過(guò)設(shè)定考核指標(biāo)，收集考核證據(jù)，對(duì)既定的扶貧目標(biāo)和扶貧效果完成狀況進(jìn)行量化考核，這種目標(biāo)管理考核機(jī)制的設(shè)置，意在對(duì)主導(dǎo)扶貧的政府工作部門和人員以及鄉(xiāng)村干部形成一定的激勵(lì)和壓力機(jī)制，以保障精準(zhǔn)扶貧各項(xiàng)工作落到實(shí)處。農(nóng)戶生計(jì)改善的程度是扶貧工作完成狀況的有效證明，生計(jì)資本的擁有狀況不同，決定了人們會(huì)采用不同的生計(jì)戰(zhàn)略，單一類型的資產(chǎn)是不會(huì)產(chǎn)生多樣化的生計(jì)結(jié)果的。貧困農(nóng)戶往往對(duì)生計(jì)資本的獲得能力非常有限，這種有限性要求扶貧工作不僅是經(jīng)濟(jì)上簡(jiǎn)單“輸血”，還要在教育培訓(xùn)、健康扶助、技術(shù)指導(dǎo)，貸款扶持、市場(chǎng)開發(fā)等“造血”功能的啟動(dòng)上下真功夫，使農(nóng)戶有更多的生計(jì)選擇機(jī)會(huì)和多樣化的生計(jì)策略，最終達(dá)到更多收入、福利提升、降低脆弱性、提高食物安全、得到更可持續(xù)利用的自然資源的目標(biāo)。

四、精準(zhǔn)扶貧的基層實(shí)踐困境

自2014年精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)施以來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)大規(guī)模的扶貧工作展開，僅兩年多的時(shí)間內(nèi)，扶貧工作成就頗豐，年均1000萬(wàn)貧困人口的減貧目標(biāo)超額完成，各地在具體實(shí)踐中，也創(chuàng)造性的提出具有地方特色的脫貧模式，但在基層實(shí)踐過(guò)程中，也存在很多問(wèn)題和困難。(一)“規(guī)?？刂啤?、“瞄準(zhǔn)偏離”、“爭(zhēng)貧”、“鬧訪”等現(xiàn)象導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別不精準(zhǔn)目前的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中，對(duì)貧困農(nóng)戶的識(shí)別主要采用的是“程序識(shí)別法”［10］，通過(guò)“規(guī)模排查、村級(jí)排查、自主申報(bào)、村民評(píng)議、入戶調(diào)查、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核、縣級(jí)審批、市級(jí)備案”的程序，這種看似嚴(yán)格的逐級(jí)審核程序，在實(shí)際運(yùn)作的過(guò)程中遭遇了諸多問(wèn)題和挑戰(zhàn)。一是“規(guī)?？刂啤币鸬摹耙?guī)模排斥”，國(guó)家統(tǒng)一的農(nóng)村扶貧識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)，不能充分考慮各地區(qū)貧困的地域特殊性以及致貧原因的復(fù)雜性，規(guī)?？刂葡聦⒇毨糁笜?biāo)逐層分解的方式雖然降低了精準(zhǔn)識(shí)別的困難和成本，但也會(huì)因?yàn)樨毨е笜?biāo)有限而導(dǎo)致部分貧困農(nóng)戶被排斥，尤其是“臨界”農(nóng)戶最容易被排斥。二是受農(nóng)戶居住分散、流動(dòng)性強(qiáng)、市場(chǎng)參與程度不同等因素影響，很難準(zhǔn)確獲得農(nóng)戶的真實(shí)收入情況，以收入標(biāo)準(zhǔn)識(shí)別貧困戶在實(shí)際操作中面臨篩選困難，出現(xiàn)“瞄準(zhǔn)偏離”。三是農(nóng)戶貧困致因的多維性遭遇識(shí)別指標(biāo)的單一性。收入狀況只能反映貧困的最基本方面，不能反映收入以外其他維度的貧困狀況，如因?qū)W、因病、因婚導(dǎo)致的支出型貧困、因自然災(zāi)害、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)等因素造成的貧困都難以做到詳盡的統(tǒng)計(jì)。四是“選貧”“爭(zhēng)貧”、“鬧訪”、“均貧”等現(xiàn)象導(dǎo)致精準(zhǔn)識(shí)別偏差。在貧困指標(biāo)“規(guī)?？刂啤焙驼鲗?dǎo)的扶貧模式中，貧困村、貧困戶的識(shí)別都與資源分配密切相關(guān)，扶貧資源作為無(wú)償?shù)南∪辟Y源所產(chǎn)生的資源競(jìng)爭(zhēng)在最基層的村莊層面同樣發(fā)生［11］。受“熟人社會(huì)”的農(nóng)村環(huán)境影響，很多地方采用村民小組民主評(píng)議或投票的方式“選貧”，這種方式在凸顯公平的同時(shí)又難免陷入“主觀貧困”的漩渦，導(dǎo)致識(shí)別精準(zhǔn)度的下降。部分村莊也因?yàn)橘Y源有限而出現(xiàn)“爭(zhēng)貧”和“鬧訪”等自利行為，也有村莊為了息事寧人，遵循“不出事邏輯”，直接將有限的扶貧或低保資金平均化或充公做村莊集體開支。這種亂象給基層治理工作帶來(lái)極大困難，扶貧工作最終異化為維穩(wěn)工作，對(duì)精準(zhǔn)扶貧工作的長(zhǎng)期開展極為不利。(二)產(chǎn)業(yè)與扶貧脫嵌、“精英捕獲”、農(nóng)戶參與能力不足導(dǎo)致精準(zhǔn)幫扶“效”“殤”并存產(chǎn)業(yè)扶貧是依托貧困地區(qū)的特色產(chǎn)業(yè)來(lái)帶動(dòng)一定數(shù)量的貧困人口脫貧致富的模式，在當(dāng)前的開發(fā)式扶貧中主要采用項(xiàng)目制①的形式，大多數(shù)省份的扶貧資金有70%用于產(chǎn)業(yè)扶貧，產(chǎn)業(yè)扶貧對(duì)于完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、帶動(dòng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、改善生態(tài)環(huán)境、提高農(nóng)戶收入等方面確實(shí)成效顯著。但在目前的產(chǎn)業(yè)扶貧實(shí)踐中，也存在扶貧政策與貧困對(duì)象不對(duì)接的項(xiàng)目制“走偏”現(xiàn)象，產(chǎn)生貧困治理之“殤”。首先，在項(xiàng)目制實(shí)施中，存在中央和地方政府因?yàn)槔嬖V求和目標(biāo)責(zé)任的不同而產(chǎn)生項(xiàng)目扶貧目標(biāo)偏離，地方政府政績(jī)最大化的沖動(dòng)往往會(huì)選擇基礎(chǔ)設(shè)施好、容易出政績(jī)的村莊集中投資，打造“亮點(diǎn)村”或“路邊工程”，而真正貧困的村莊由于基礎(chǔ)設(shè)施差，環(huán)境脆弱，位置偏遠(yuǎn)、交通落后等原因?qū)е路鲐氻?xiàng)目見效慢，收益甚微而被地方政府?dāng)R置，產(chǎn)業(yè)扶貧濟(jì)困的功能被消解和弱化。其次，在項(xiàng)目進(jìn)村以后，承擔(dān)項(xiàng)目的主體因農(nóng)戶擁有的生計(jì)資本的不同會(huì)再次出現(xiàn)分化，有一定資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗(yàn)和抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的農(nóng)戶會(huì)積極爭(zhēng)取項(xiàng)目和政府的配套資金，而貧困戶由于生產(chǎn)資料、勞動(dòng)能力、知識(shí)和技術(shù)上的缺乏大多選擇風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避，項(xiàng)目進(jìn)村中的“精英捕獲”現(xiàn)象必然發(fā)生，產(chǎn)業(yè)扶貧再次出現(xiàn)產(chǎn)業(yè)與扶貧的脫嵌。另外，農(nóng)村青壯年勞動(dòng)力的大量外出在增加農(nóng)戶就業(yè)機(jī)會(huì)和收入的同時(shí)也導(dǎo)致村莊的空心化，以老少婦弱為主的貧困群體沒(méi)有參與扶貧決策的權(quán)利，出現(xiàn)被扶貧項(xiàng)目排斥或脅迫的現(xiàn)象。在多地的扶貧實(shí)踐中，諸如溫室種植、家畜養(yǎng)殖、危房改造、惠農(nóng)貸款等項(xiàng)目因?yàn)樨毨舻膮⑴c能力有限最后異化為行政性的任務(wù)攤派，在行政壓力下的貧困農(nóng)戶被迫參與扶貧，導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的初衷和結(jié)果背離。(三)運(yùn)動(dòng)式治理與項(xiàng)目扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧的協(xié)同困難導(dǎo)致精準(zhǔn)管理問(wèn)題頻發(fā)貧困問(wèn)題是國(guó)家發(fā)展的頑疾，貧困問(wèn)題的運(yùn)動(dòng)化治理是政府主導(dǎo)的扶貧模式的慣性思維，精準(zhǔn)扶貧就是國(guó)家為確保2020年全面建成小康社會(huì)而啟動(dòng)的一項(xiàng)運(yùn)動(dòng)式的貧困治理政策，基層政府在執(zhí)行這項(xiàng)政策的過(guò)程中，由于受壓力性體制的束縛，同樣以運(yùn)動(dòng)的速度完成行政性的任務(wù)。精準(zhǔn)扶貧政策與實(shí)踐銜接的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村干部，他們既無(wú)充足資源也無(wú)政策權(quán)力，甚至還缺乏一定的知識(shí)和能力，在脫貧考核壓力過(guò)大的情況下，他們只能和上級(jí)政府玩起“數(shù)字脫貧”、“文件脫貧”的游戲來(lái)尋求自保，造成復(fù)雜的貧困治理問(wèn)題被簡(jiǎn)單化理解和執(zhí)行。在扶貧資金管理方面，由于缺乏專門的機(jī)構(gòu)管理，導(dǎo)致專項(xiàng)扶貧資金“多項(xiàng)投入、分頭管理”。目前的扶貧資金主要有產(chǎn)業(yè)扶貧資金、以工代賑資金、扶貧貼息貸款、財(cái)政扶貧資金、少數(shù)民族發(fā)展資金、整村推進(jìn)資金、互助資金、“雨露計(jì)劃”等，理論上講，各級(jí)扶貧辦要協(xié)調(diào)所有的扶貧資金，但行業(yè)資金、專項(xiàng)資金有專業(yè)的部門標(biāo)準(zhǔn)制約，導(dǎo)致資金使用中的“碎片化”現(xiàn)象比較普遍。這種僵化的管理體制和分散的各自為陣的扶貧方式，使行業(yè)扶貧的協(xié)同作用不能有效發(fā)揮，多頭管理的現(xiàn)狀不但增加了管理的成本，降低了管理效率，而且使扶貧資金的益貧性受限。另外，社會(huì)扶貧的作用沒(méi)有得到充分發(fā)揮，政府、企業(yè)、社會(huì)組織和民眾參與的協(xié)同合作扶貧格局尚未形成。政府主導(dǎo)的扶貧模式的單一性難以滿足各貧困群體的異質(zhì)性需求，而社會(huì)扶貧在提升貧困群體的能力、調(diào)動(dòng)其參與的積極性、實(shí)現(xiàn)各利益群體權(quán)利平等［12］、扶貧方式的靈活性等方面都有政府項(xiàng)目扶貧不具有的優(yōu)勢(shì)?，F(xiàn)有社會(huì)扶貧主要限于定點(diǎn)扶貧和東西協(xié)作、扶貧結(jié)對(duì)子、掛職干部、“第一書記”等，這些社會(huì)扶貧的“老三樣”因?yàn)榻Y(jié)對(duì)單位和個(gè)人的能力、資金以及考核機(jī)制不完善等問(wèn)題，扶貧的效果差強(qiáng)人意。東西部扶貧中縣與縣、鄉(xiāng)與鄉(xiāng)、村與村的“一對(duì)一”協(xié)作互補(bǔ)、合作共贏的扶貧模式尚在探索之中，各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人在扶貧中的作用也未能充分發(fā)揮。(四)貧困問(wèn)題的復(fù)雜性、長(zhǎng)期性、動(dòng)態(tài)性、扶貧資源的有限性與短期內(nèi)出效益的考核機(jī)制的矛盾革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)和連片特困地區(qū)是目前扶貧攻堅(jiān)的難點(diǎn)和重點(diǎn)，這些地區(qū)由于自然地理、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)區(qū)位等原因，呈現(xiàn)出貧困與生態(tài)脆弱區(qū)、限制或禁止開發(fā)區(qū)的高度吻合，人地矛盾突出，資源環(huán)境的承載能力極為有限，由于交通、通信等基礎(chǔ)設(shè)施普遍落后，這些地區(qū)與外界的物質(zhì)、信息和人員交流困難，致貧原因復(fù)雜多樣，貧困化的“孤島效應(yīng)”［13］突出，成為新時(shí)期扶貧開發(fā)“攻堅(jiān)拔寨”的主戰(zhàn)場(chǎng)。針對(duì)這些地區(qū)的貧困個(gè)體來(lái)說(shuō)，致貧的原因也是千差萬(wàn)別，短期內(nèi)要取得“脫貧摘帽”的扶貧效果基本很難。精準(zhǔn)扶貧倡導(dǎo)通過(guò)“造血式”的扶貧方式來(lái)提升貧困農(nóng)戶的可行能力，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)生計(jì)。無(wú)論健康扶貧、教育扶貧，還是科技扶貧、項(xiàng)目扶貧都不可能在短期內(nèi)取得明顯效果，“造血式”扶貧需要將精準(zhǔn)扶貧作為一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程來(lái)對(duì)待，要按照貧困地區(qū)的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和農(nóng)戶意愿逐步落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展等項(xiàng)目，這就需要政府和社會(huì)的外援“輸血”必須是長(zhǎng)期的。但對(duì)于基層政府來(lái)說(shuō)，短期內(nèi)出效益的政績(jī)?cè)V求使他們普遍追求“短、平、快”的扶貧效果，需要長(zhǎng)期投入的造血扶貧工程常常異化為追逐經(jīng)濟(jì)效益的短期行為和盲目行為［14］。精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是所有貧困人員精準(zhǔn)脫貧，2015年國(guó)家提出“兩不愁、三保障”(不愁吃、不愁穿，保障義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房)的脫貧標(biāo)準(zhǔn)并上調(diào)以人均純收入為內(nèi)容的國(guó)定貧困標(biāo)準(zhǔn)(2015年為2855元)，貧困標(biāo)準(zhǔn)的動(dòng)態(tài)變化一方面使貧困人口規(guī)模絕對(duì)增大，另一方面又缺乏貧困人群的收入、消費(fèi)、公共服務(wù)的數(shù)據(jù)，增加了統(tǒng)計(jì)難度的同時(shí)，也使脫貧“退出”和“進(jìn)入”的機(jī)制更加復(fù)雜化。

五、完善以可持續(xù)生計(jì)為導(dǎo)向的精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐路徑

精準(zhǔn)扶貧基層實(shí)踐中存在的種種困境，反映出扶貧政策和制度在執(zhí)行過(guò)程中的走樣和不精準(zhǔn)執(zhí)行，亟待完善以人為本、可持續(xù)發(fā)展的精準(zhǔn)扶貧治理體系。(一)完善以生計(jì)資本為核心的精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制，建立統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)以收入作為貧困識(shí)別的唯一標(biāo)準(zhǔn)在理論和實(shí)踐中都詬病過(guò)多，需要在目前建檔立卡的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步完善以生計(jì)資本為核心的貧困農(nóng)戶基本數(shù)據(jù)信息，并且將這些信息與低保、不動(dòng)產(chǎn)登記、公安系統(tǒng)等銜接起來(lái)，建立精準(zhǔn)扶貧的大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)。甘肅省在大數(shù)據(jù)庫(kù)建設(shè)中的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，該平臺(tái)分為省、市、縣、鄉(xiāng)、村5個(gè)層級(jí)，包括扶貧對(duì)象、扶貧措施、扶貧成效、數(shù)據(jù)分析、績(jī)效考核5個(gè)管理子系統(tǒng)，對(duì)貧困人口分布、致貧原因、資產(chǎn)構(gòu)成、健康狀況、教育程度情況進(jìn)行了全面統(tǒng)計(jì)，并且將“1+17”扶貧行動(dòng)中涉及的各部門扶貧政策落實(shí)情況與大數(shù)據(jù)庫(kù)聯(lián)系起來(lái)，使精準(zhǔn)扶貧工作更加精細(xì)化、信息化和規(guī)范化，提高了扶貧工作的效率和現(xiàn)代化水平。另外，健全多維貧困測(cè)算和動(dòng)態(tài)管理辦法，建立貧困人口退出和再入的動(dòng)態(tài)管理機(jī)制，加大對(duì)脫貧戶的后續(xù)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，切實(shí)解決漏貧、返貧、被脫貧的難題。(二)構(gòu)建以貧困農(nóng)戶可持續(xù)生計(jì)能力提升為核心的精準(zhǔn)幫扶長(zhǎng)效機(jī)制相對(duì)資產(chǎn)不足和可行能力匱乏是貧困農(nóng)戶致貧的最主要原因，為此，各級(jí)政府需要進(jìn)一步加大對(duì)貧困地區(qū)的投入和“輸血”的力度，產(chǎn)業(yè)扶貧要因地制宜，要依托區(qū)域資源稟賦和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，發(fā)展特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)，進(jìn)一步完善道路、水利、電力、通信等基礎(chǔ)設(shè)施，為貧困地區(qū)的生計(jì)改善提供基本條件。其次，克服項(xiàng)目制產(chǎn)業(yè)扶貧的臨時(shí)性弊端，需要對(duì)項(xiàng)目運(yùn)行的狀況進(jìn)行持續(xù)跟蹤管理，尤其要注重扶貧產(chǎn)業(yè)和產(chǎn)品的市場(chǎng)開發(fā)，幫助貧困農(nóng)戶能穩(wěn)定融入農(nóng)產(chǎn)品供應(yīng)鏈，以提升市場(chǎng)博弈能力為推手，增加貧困農(nóng)戶自身抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)和脫貧致富的能力。再次，加大對(duì)貧困學(xué)子的資助和救助力度，不僅要免除他們接受中小學(xué)教育的學(xué)雜費(fèi)，更應(yīng)該普及免費(fèi)的高中教育或職業(yè)教育，增加他們的人力資本和綜合素質(zhì)，阻隔貧困代際傳遞。最后，對(duì)現(xiàn)有的貧困勞動(dòng)力，要通過(guò)教育、農(nóng)技等部門進(jìn)行有針對(duì)性的就業(yè)能力和勞動(dòng)技能培訓(xùn)，促使其轉(zhuǎn)變觀念，實(shí)現(xiàn)貧困人口從被動(dòng)接受幫扶向主動(dòng)謀求發(fā)展的轉(zhuǎn)變。政府還應(yīng)該通過(guò)政策吸引、鼓勵(lì)和支持外出務(wù)工人員回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，并對(duì)其創(chuàng)業(yè)計(jì)劃進(jìn)行貸款優(yōu)惠和技術(shù)援助，以貧困地區(qū)自身“造血”能力增強(qiáng)來(lái)實(shí)現(xiàn)內(nèi)源式發(fā)展。(三)培育以政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人為載體的精準(zhǔn)扶貧大格局長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)扶貧政策過(guò)分強(qiáng)調(diào)政府的主導(dǎo)作用，造成外部嵌入的政府成了農(nóng)村減貧的核心，基層組織和農(nóng)戶蛻化為被動(dòng)的接受者。這種模式一方面使扶貧資源和項(xiàng)目無(wú)法與各地貧困實(shí)際有效對(duì)接、也很難兼顧效率與公平，另一方面又造成了貧困地區(qū)和貧困群體對(duì)政府的高度依賴?？沙掷m(xù)生計(jì)的基本理念是:聚焦于民眾、對(duì)于問(wèn)題的分析與政策處方采取整體主義的思路、強(qiáng)調(diào)微觀與宏觀的聯(lián)系［9］206。運(yùn)用可持續(xù)生計(jì)的分析思路，就是要糾正長(zhǎng)期錯(cuò)位的扶貧主體之間的關(guān)系，以貧困群體的訴求為核心，以政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人為內(nèi)容的從宏觀到微觀的扶貧整體框架。通過(guò)完善扶貧投資機(jī)制、社會(huì)力量參與機(jī)制、財(cái)稅激勵(lì)機(jī)制等制度建設(shè)，充分發(fā)揮各類企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人在脫貧攻堅(jiān)中的作用，依托企業(yè)和社會(huì)組織拓寬扶貧資源的籌集渠道，積極探索適合地域特色結(jié)對(duì)幫扶脫貧模式，構(gòu)建精準(zhǔn)扶貧的大格局。面對(duì)扶貧實(shí)踐中出現(xiàn)的“精英捕獲”、“運(yùn)動(dòng)式治理”、“數(shù)字脫貧”等扶貧“亂象”，要通過(guò)引入第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)，建立一套包括貧困治理、社會(huì)治安、環(huán)境保護(hù)、保障水平等社會(huì)發(fā)展指標(biāo)在內(nèi)的檢測(cè)和評(píng)估體系，形成一種約束政府行為的機(jī)制，預(yù)防貧困治理中各部門投機(jī)行為的發(fā)生。(四)健全扶貧管理機(jī)制和考核機(jī)制，加強(qiáng)基層扶貧隊(duì)伍建設(shè)，增強(qiáng)扶貧工作的精準(zhǔn)性首先，借助統(tǒng)一的精準(zhǔn)扶貧大數(shù)據(jù)管理平臺(tái)，加強(qiáng)各扶貧參與主體的協(xié)同聯(lián)動(dòng)作用，對(duì)各行業(yè)、各部門的扶貧信息進(jìn)行聯(lián)網(wǎng)共享，降低分頭行動(dòng)帶來(lái)的內(nèi)部損耗，提高精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行效率。其次，在對(duì)扶貧工作結(jié)構(gòu)和負(fù)責(zé)人員的考核中，政府的頂層設(shè)計(jì)應(yīng)弱化機(jī)會(huì)主義和短期功利的政策傾向，延長(zhǎng)考評(píng)考核的周期，同時(shí)賦予基層部門更多的資源和資源配置權(quán)，形成制度化的激勵(lì)和獎(jiǎng)懲機(jī)制，以治貧效果作為考核行政官員的主要因素，形成長(zhǎng)期利益激勵(lì)機(jī)制。再次，精準(zhǔn)脫貧需要一支專業(yè)化的精準(zhǔn)扶貧隊(duì)伍，需健全貧困地區(qū)的基礎(chǔ)扶貧機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍建設(shè)，切實(shí)發(fā)揮駐村干部、“第一書記”的聯(lián)系和幫扶作用，探索由財(cái)政撥款的鄉(xiāng)村公務(wù)員隊(duì)伍建設(shè)，或者以“西部計(jì)劃”等方式，選派有意愿的大學(xué)生參與到基層精準(zhǔn)扶貧工作隊(duì)伍中，改善鄉(xiāng)村治理體系和治理能力。

作者:張芬昀 單位:河西學(xué)院