導(dǎo)語(yǔ)：區(qū)域制度建設(shè)論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

改革開放以來，在中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系領(lǐng)域發(fā)生了兩輪十分嚴(yán)重的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。每一輪沖突都加劇或引發(fā)了幾乎所有的重大宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)問題，同時(shí)還造成了假冒偽劣產(chǎn)品泛濫和“三角債”成災(zāi)等極其嚴(yán)重的信用危機(jī)。展望“十五”計(jì)劃時(shí)期，雖然發(fā)展勢(shì)頭良好，但現(xiàn)實(shí)中仍潛伏著第三輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的潛在誘發(fā)因素，區(qū)域制度建設(shè)依然任重道遠(yuǎn)。

一、前兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突回顧

自20世紀(jì)80年代至今，中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域發(fā)生了兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。這兩輪區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的基本線索是非常清楚的：重復(fù)建設(shè)（即盲目引進(jìn)與重復(fù)布局）→原料大戰(zhàn)→市場(chǎng)封鎖→價(jià)格大戰(zhàn)?；仨^去的兩輪區(qū)域大戰(zhàn)，與80年代的相比較，90年代的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突在規(guī)模、涉及范圍、破壞性程度等方面都要甚于前一次。

改革開放以來，隨著經(jīng)濟(jì)體制變革，一元經(jīng)濟(jì)利益主體逐步為國(guó)家、區(qū)域、企業(yè)和個(gè)人等多元經(jīng)濟(jì)利益主體所取代，地區(qū)經(jīng)濟(jì)利益主體地位不斷加強(qiáng)，企業(yè)的經(jīng)濟(jì)利益得到政策的承認(rèn)并在一定程度上兌現(xiàn)。但迄今為止，從傳統(tǒng)產(chǎn)品經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)化過程遠(yuǎn)未完結(jié)，而且新舊體制并行產(chǎn)生了許多前所未有的新矛盾，并使以前較為隱蔽的矛盾顯性化、復(fù)雜化、多樣化。這些矛盾在不同層次的經(jīng)濟(jì)中均有所反映。在區(qū)域經(jīng)濟(jì)層次上這些矛盾的共同特征是沖突加劇，大戰(zhàn)不斷。

改革以來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突在不同階段表現(xiàn)為不同的具體形式，每一階段的沖突都引發(fā)或加劇微觀與宏觀經(jīng)濟(jì)矛盾。從改革開始至確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制以來的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突大致可分為以下三個(gè)階段：

第一階段(1980―1984年)為盲目布局與盲目引進(jìn)階段。在“分灶吃飯”等改革措施實(shí)施后，各地區(qū)獲得了一定的財(cái)政、投資與外貿(mào)等權(quán)利，地方經(jīng)濟(jì)利益得到明確承認(rèn)。同時(shí)，當(dāng)時(shí)的價(jià)格體系存在較多的問題且仍然具有較大的剛性，其中對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系影響很大的主要問題是，比較而言能源與原材料的價(jià)格偏低而加工業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格偏高。在這種背景下，出于對(duì)財(cái)政收入的追求，各地區(qū)競(jìng)相向見效快、價(jià)高利大的加工工業(yè)投資，競(jìng)相從國(guó)外引進(jìn)這些加工工業(yè)的設(shè)備與技術(shù)，重復(fù)引進(jìn)頗多。由于各地區(qū)財(cái)力有限，資金分散，投資規(guī)模小，大部分新建企業(yè)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)要求相去甚遠(yuǎn)。這一階段的沖突造成全國(guó)性投資膨脹、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、企業(yè)規(guī)模不經(jīng)濟(jì)、加工能力與能源、原材料的供給嚴(yán)重失衡等惡果，并為下一階段的沖突升級(jí)埋下了種子；

第二階段(1985―1988年)為原料大戰(zhàn)階段。在原材料供應(yīng)嚴(yán)重短缺的情況下，各地區(qū)為了不使本區(qū)內(nèi)的加工能力閑置，政府、企業(yè)甚至個(gè)人紛紛加入原材料大戰(zhàn)行列，區(qū)域經(jīng)濟(jì)大戰(zhàn)此起彼伏，而且沖突劇烈。資源省區(qū)采用各種強(qiáng)制性手段明令禁止區(qū)內(nèi)農(nóng)副產(chǎn)品與原材料輸出，到處封關(guān)設(shè)卡。當(dāng)時(shí)有人驚呼“再?zèng)]有不設(shè)防的城市”。加工省區(qū)則以抬高價(jià)格、強(qiáng)行闖關(guān)等方式搶購(gòu)。這一階段的沖突使全國(guó)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系進(jìn)一步混亂。由于投入物的售價(jià)不斷被抬高，中間產(chǎn)品、最終產(chǎn)品的價(jià)格輪番上漲，全國(guó)物價(jià)總水平上漲幅度大，通貨膨脹日益嚴(yán)重。與此同時(shí)，扭曲的價(jià)格信號(hào)導(dǎo)致農(nóng)副產(chǎn)品及原材料的需求虛假，經(jīng)過漲價(jià)與產(chǎn)量擴(kuò)張的交替影響，許多農(nóng)副產(chǎn)品與原材料過剩，大量資源浪費(fèi)或閑置，許多農(nóng)民與小的原料生產(chǎn)廠家損失慘重；

第三階段(1989―1992年)為市場(chǎng)封鎖階段。在農(nóng)副產(chǎn)品、原材料出現(xiàn)過剩的同時(shí)，加工產(chǎn)品因盲目生產(chǎn)也普遍出現(xiàn)供大于求的現(xiàn)象。為了治理過熱的經(jīng)濟(jì)而采取的緊縮政策加大了企業(yè)的市場(chǎng)壓力與需求約束。在這種情況下，賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，市場(chǎng)開始疲軟，各地經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)趨于緩慢，市場(chǎng)成了企業(yè)發(fā)展、地方財(cái)政收入增加以及社會(huì)勞動(dòng)者收入提高的關(guān)鍵。于是，以保護(hù)本地市場(chǎng)不被侵占為主要內(nèi)容的區(qū)域間市場(chǎng)封鎖逐步蔓延，各種以經(jīng)濟(jì)、行政乃至法律手段建立起來的關(guān)卡遍布全國(guó)各地。地區(qū)封鎖具有傳導(dǎo)性，在一些地方制訂并實(shí)施了封鎖規(guī)定后，其它地方便紛紛效仿，因沒采取封鎖的地區(qū)普遍認(rèn)為“早封鎖得利，遲封鎖吃虧，不封鎖遭殃”。區(qū)域市場(chǎng)封鎖加劇或引發(fā)了全國(guó)市場(chǎng)疲軟、經(jīng)濟(jì)滑坡、區(qū)域間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系斷裂等問題。由于“假冒偽劣”產(chǎn)品本小利大，對(duì)地方收入增長(zhǎng)有好處，許多地方政府對(duì)假冒偽劣產(chǎn)品采取“睜一只眼，閉一只眼”的態(tài)度，“打假”時(shí)雷聲大，雨點(diǎn)小。在地方保護(hù)的陰蔽下，一些地方假冒偽劣產(chǎn)品橫行于市，致使人們談“假”色變，而有些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)品卻找不到銷路。此外，在緊縮的貨幣政策影響下，企業(yè)不僅產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)困難，而且周轉(zhuǎn)資金嚴(yán)重短缺。為了維護(hù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展，除采取市場(chǎng)封鎖外，各級(jí)地方政府還插手資金流轉(zhuǎn)領(lǐng)域，清理企業(yè)債務(wù)時(shí)采取“先區(qū)內(nèi)后區(qū)外”的清欠原則，致使“三角債”愈來愈復(fù)雜，最終中央政府不得不出面組織清理“三角債”與限產(chǎn)壓庫(kù)工作。

1992年，我國(guó)確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制為經(jīng)濟(jì)體制改革的目標(biāo)模式，但一些沖突仍然存在，而且沖突所造成的許多后果至今仍影響著地區(qū)經(jīng)濟(jì)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。可以說，1992年以來不僅沒有找到有效克服或管理之前產(chǎn)生的沖突的辦法，而且發(fā)生了新一輪影響更廣泛的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。

隨著體制目標(biāo)模式的確立，“八五”初期以來出現(xiàn)了全國(guó)性的、以集體經(jīng)濟(jì)和私營(yíng)經(jīng)濟(jì)為主、各種經(jīng)濟(jì)成份全面異常擴(kuò)張為特征的第二輪區(qū)域重復(fù)建設(shè)與區(qū)域?qū)?，?dǎo)致了“八五”后期全國(guó)經(jīng)濟(jì)過熱及隨后的市場(chǎng)需求不足，并惡化了之前就已存在的“假冒偽劣”產(chǎn)品與“三角債”等一系列問題。

新一輪重復(fù)建設(shè)與80年代初相比，具有參與者更多因而擴(kuò)張速度更快、其所導(dǎo)致的惡性價(jià)格戰(zhàn)的負(fù)效應(yīng)更大等特點(diǎn)?！熬盼濉庇?jì)劃確定了化工、機(jī)械、汽車、電子與建筑五大產(chǎn)業(yè)為支柱產(chǎn)業(yè)。下面我們看看這些支柱產(chǎn)業(yè)的重復(fù)建設(shè)情況。

――化學(xué)工業(yè)。大量低水平的重復(fù)建設(shè)造成了生產(chǎn)能力過剩、資金和資源的大量浪費(fèi)，雷同的低水平產(chǎn)品過多又導(dǎo)致了企業(yè)的惡性競(jìng)爭(zhēng)，企業(yè)虧損，甚至瀕臨破產(chǎn)。但“九五”規(guī)劃編制時(shí)全國(guó)有23多個(gè)省市區(qū)把化學(xué)工業(yè)作為支柱產(chǎn)業(yè)。目前大多數(shù)化工產(chǎn)品能力嚴(yán)重過剩，企業(yè)開工率僅為60%左右。有的整個(gè)行業(yè)的生產(chǎn)能力最多發(fā)揮50%。盡管如此，但仍有不少地區(qū)熱衷于上化工項(xiàng)目，如華東等地區(qū)的在建、籌建、正在洽談或已獲批準(zhǔn)建設(shè)的聚酯項(xiàng)目達(dá)13個(gè)，小聚酯生產(chǎn)線達(dá)60多條，總產(chǎn)能規(guī)模達(dá)190―210萬噸，其中，僅集中在浙江省紹興和蕭山兩地的9個(gè)聚酯項(xiàng)目新建規(guī)模就達(dá)117萬噸。

――機(jī)械工業(yè)。我國(guó)許多機(jī)械設(shè)備不宜再增加新的生產(chǎn)能力，然而盲目引進(jìn)與重復(fù)建設(shè)并未因嚴(yán)重的生產(chǎn)能力過剩而停止。受盲目引進(jìn)和重復(fù)布局的拖累，機(jī)械產(chǎn)品生產(chǎn)能力利用率只有50％左右，鍛鋼件能力利用率只有30％左右。機(jī)械工業(yè)重復(fù)引進(jìn)與盲目布局十分驚人。例如，在立式磨粉機(jī)生產(chǎn)方面，沈陽(yáng)、上海重型機(jī)器廠和良鄉(xiāng)電力機(jī)械廠等通過引進(jìn)制造技術(shù)，早已能提供合格產(chǎn)品，可以滿足2000年前的需要，但朝陽(yáng)重機(jī)廠又引進(jìn)同類技術(shù)；在雙進(jìn)雙出磨煤機(jī)生產(chǎn)方面，沈陽(yáng)重型機(jī)器廠和北京重型機(jī)器廠等已引進(jìn)德國(guó)興登堡公司制造技術(shù)并已國(guó)產(chǎn)化，但良鄉(xiāng)電力機(jī)械廠又引進(jìn)了同類技術(shù)；如機(jī)器人研制是科研熱門，在“八五”末期至“九五”初期，全國(guó)有100多家科研單位及大專院校進(jìn)行研究；光纖光纜全國(guó)有10多個(gè)單位研制，大部分都是在同一水平線上重復(fù)研究。

――汽車工業(yè)。在制訂“九五”計(jì)劃時(shí)，全國(guó)居然有22個(gè)省市區(qū)將汽車工業(yè)列為支柱產(chǎn)業(yè)。1999年底，我國(guó)汽車行業(yè)共有生產(chǎn)企業(yè)2326家，其中整車廠115家，汽車工業(yè)總資產(chǎn)5116億元，職工人數(shù)180萬人，全年汽車產(chǎn)量183萬輛。其中：載貨車75.6萬輛，客車50.9萬輛，轎車56.5萬輛。摩托車1127萬輛。除整車廠低水平重復(fù)十分嚴(yán)重外，各地區(qū)的零部件生產(chǎn)也各自為戰(zhàn)外，各搞一套，自成體系，難于協(xié)作。如一汽、二汽、上海、北京、天津、廣州的“三大三小”轎車廠各自建立自己的儀表生產(chǎn)點(diǎn)；除廣州外，其他五家各定2至3個(gè)濾清器生產(chǎn)點(diǎn)，天津夏利轎車廠僅在天津市就定了兩個(gè)點(diǎn)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，“七五”時(shí)期汽車工業(yè)共有活塞廠42家，化油器廠28家，減震器廠32家，車燈廠41家，車輪鋼圈廠57家，氣門廠30家。

――電子工業(yè)。低水平的重復(fù)建設(shè)現(xiàn)象多年來較為普遍地存在于電子信息產(chǎn)業(yè)，特別是市場(chǎng)需求增長(zhǎng)較快的產(chǎn)品領(lǐng)域中。一哄而上的“短視癥”投資導(dǎo)致一些產(chǎn)品生產(chǎn)能力過剩，而另一些產(chǎn)品卻無能力生產(chǎn)，產(chǎn)品結(jié)構(gòu)不合理，資源浪費(fèi)嚴(yán)重。目前，我國(guó)彩電行業(yè)生產(chǎn)能力達(dá)到4600萬臺(tái)以上，而國(guó)內(nèi)需求加出口需求總計(jì)僅為3600萬臺(tái)左右，生產(chǎn)能力利用率低、庫(kù)存扶搖直上乃命中注定。然而，計(jì)劃上馬新彩電生產(chǎn)線的報(bào)告仍不斷地遞送電子工業(yè)部的決策者手中。影碟機(jī)行業(yè)同樣如此，我國(guó)影碟機(jī)行業(yè)從1994年起步，至1999年短短5年間產(chǎn)量就從年產(chǎn)2萬臺(tái)迅速發(fā)展到2000萬臺(tái)，其增長(zhǎng)速度幾乎趕上了火箭升空。其中，DVD的產(chǎn)量從1996年的5萬臺(tái)年產(chǎn)量迅速發(fā)展到1999年的200萬臺(tái)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)影碟機(jī)的生產(chǎn)能力已經(jīng)達(dá)到4500萬臺(tái)，而國(guó)內(nèi)需求為1600萬臺(tái)左右，加出口約1000萬臺(tái)，影碟機(jī)市場(chǎng)仍存在嚴(yán)重的過剩。全國(guó)程控交換機(jī)的年生產(chǎn)能力已達(dá)1800萬線，而實(shí)際年需求量為1200萬線，即使如此生產(chǎn)能力還在繼續(xù)擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)軟盤年生產(chǎn)能力達(dá)到30億片，超過全世界年銷售量總和！

――建筑業(yè)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)建筑業(yè)企業(yè)數(shù)量在1996年達(dá)到了峰值，全國(guó)共有108555個(gè)，每萬平方公里有113家建筑企業(yè)，平均每個(gè)省市區(qū)有3502個(gè)建筑企業(yè)。1999年底，全國(guó)建筑業(yè)年平均從業(yè)人員就達(dá)2765.7萬人，占全國(guó)人口的2.2%，1999年年底建筑業(yè)從業(yè)人員為3412萬人，占全國(guó)的4.83%。也就是說，1999年全年平均每100人中就有2.2人從事建筑業(yè)，年底每100名從業(yè)人員中有4.83人從事建筑業(yè)。建筑行業(yè)隊(duì)伍如此龐大，僧多粥少，使盡百般武藝搶飯吃的局面就在所難免了。從建筑隊(duì)伍構(gòu)成來看，1999年底，全國(guó)建筑業(yè)企業(yè)96648個(gè)，其中國(guó)有建筑企業(yè)9394個(gè)、城鎮(zhèn)集體建筑企業(yè)25443個(gè)、農(nóng)村建筑企業(yè)49414家，分別占9.72%、26.33%、51.13%。一方面是供大于求，另一方面是行業(yè)素質(zhì)不高，這兩種因素綜合在一起注定了建筑業(yè)不可避免出現(xiàn)兩個(gè)引人注目的問題，即工程質(zhì)量低劣、腐敗泛濫。

除五大支柱產(chǎn)業(yè)外，其他行業(yè)也普遍存在重復(fù)建設(shè)問題。這里以羊絨衫與農(nóng)用車為例。據(jù)紡織工業(yè)局的資料，1992年，全國(guó)羊絨衫生產(chǎn)廠不足10家，隨著羊絨市場(chǎng)利好，全國(guó)各地紛紛上羊絨衫項(xiàng)目，至1998年在不到6年的時(shí)間里全國(guó)大小羊絨制品加工企業(yè)已達(dá)2600家，加工能力達(dá)2000萬件(目前利用率不到一半)，加工能力是原絨產(chǎn)量的5倍，產(chǎn)量大于市場(chǎng)需求5倍以上，全國(guó)性開工不足與壓價(jià)競(jìng)爭(zhēng)在所難免。原絨價(jià)格已從最高時(shí)的240元/斤下降至40~60元/斤，同時(shí)國(guó)際市場(chǎng)羊絨價(jià)格也隨之下跌，羊絨衫價(jià)格更是一跌再跌，不僅極其嚴(yán)重地傷害了牧民的利益，而且導(dǎo)致國(guó)家羊絨出口一項(xiàng)損失超過1億美元，加工廠家自然是多敗俱傷；農(nóng)用車市場(chǎng)自90年代初開始火爆，面對(duì)需求旺盛的市場(chǎng)，不僅農(nóng)機(jī)企業(yè)紛紛轉(zhuǎn)產(chǎn)，眾多汽車企業(yè)集團(tuán)也加入農(nóng)用車市場(chǎng)的角逐。1997年全國(guó)農(nóng)用車生產(chǎn)企業(yè)達(dá)247家，平均每省市區(qū)8家，各地為了爭(zhēng)奪有限的市場(chǎng)而展開了一場(chǎng)惡性價(jià)格戰(zhàn)，結(jié)果同樣是一損俱損。1997~1998年全國(guó)農(nóng)用車產(chǎn)量增長(zhǎng)了7.6%，但利潤(rùn)總額卻減少了20多億元。隨著賣方市場(chǎng)向買方市場(chǎng)的轉(zhuǎn)變，區(qū)域間價(jià)格戰(zhàn)所涉及的領(lǐng)域越來越多，近幾年來，行業(yè)自律價(jià)與自律公約層出不窮。這一方面說明越來越多的利益主體認(rèn)識(shí)到了區(qū)域沖突的危害，有切膚之痛，同時(shí)也從一個(gè)側(cè)面反映了90年代以來區(qū)域重復(fù)建設(shè)問題是何等嚴(yán)重。

由于異常的經(jīng)濟(jì)擴(kuò)張缺乏足夠的有效需求的支持，再加之“亞洲金融危機(jī)”的影響，從“九五”初期開始，整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)漸顯疲軟之態(tài)，除競(jìng)相削價(jià)競(jìng)爭(zhēng)外，新的區(qū)域市場(chǎng)封鎖也成了中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域一道引人注目的風(fēng)景，各地奉之如圭臬。“中國(guó)的一些部門為了暫時(shí)的區(qū)域利益能夠毫不猶豫地犧牲市場(chǎng)規(guī)則，而這些做法又能夠暢行無阻地實(shí)施，在此非常時(shí)刻，此種狀況不能不引起人們的憂慮”。

如果說1992年以來微觀利益主體間的關(guān)系在逐步理順的話，那么，地方政府改革與區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系改善并未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。在“地方利益”的大旗之下，地方政府部門與黨政官員不僅在市場(chǎng)爭(zhēng)奪戰(zhàn)中與本地企業(yè)共謀串謀，而且極盡護(hù)短之能勢(shì)。在這種環(huán)境下，不僅區(qū)域重復(fù)建設(shè)問題不能得到有效治理，而且“假冒偽劣”產(chǎn)品橫行，“三角債”成堆等老問題繼續(xù)惡化，官員和集體腐敗擴(kuò)大化。在打“假”方面，一些地方政府不僅對(duì)制假售假者不聞不問，而且公開或暗中護(hù)假。有的地方政府官員為制假售假者出謀劃策，協(xié)助轉(zhuǎn)移或藏匿制假售假所得；有的司法人員及執(zhí)法者與制假售假者相互勾結(jié)，沆瀣一氣，充當(dāng)內(nèi)線，通風(fēng)報(bào)信；有的地方政府官員煽動(dòng)群眾阻撓和干擾執(zhí)法部門的“打假”工作。在地方政府的保護(hù)下，“三角債”規(guī)模一直呈擴(kuò)大之勢(shì)。鑒于“三角債”的肆虐，1990年3月16日，國(guó)務(wù)院曾發(fā)出“國(guó)務(wù)院關(guān)于在全國(guó)范圍內(nèi)開展清理‘三角債’工作的通知”，但收效不大?！鞍宋濉鼻啊叭莻币?guī)模最高時(shí)達(dá)3000億元，至1994年為7000億元，1996年竟達(dá)10000億元?！叭莻币?guī)模不斷擴(kuò)大導(dǎo)致全國(guó)資金投放規(guī)模增長(zhǎng)率連年大幅度超過經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

總之，改革開放以來，工人下崗、企業(yè)不活、物價(jià)波動(dòng)大、內(nèi)需不足或通貨膨脹嚴(yán)重、假冒偽劣產(chǎn)品猖獗、三角債越來越多、區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、區(qū)域差距拉大等重大宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)問題的發(fā)生與發(fā)展都與區(qū)域大戰(zhàn)有密切關(guān)系，或者說區(qū)域大戰(zhàn)引發(fā)或加劇了所有的宏觀與微觀經(jīng)濟(jì)問題。

二、“十五”時(shí)期區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系前景分析

“十五”是中國(guó)改革與發(fā)展的關(guān)鍵時(shí)期。在國(guó)際方面，“十五”期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)將與世界經(jīng)濟(jì)全面接軌，國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)國(guó)內(nèi)化和國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)國(guó)際化的環(huán)境將毫無條件地要求中國(guó)各區(qū)域加強(qiáng)合作克服沖突，因?yàn)閮?nèi)耗叢生將必然使中國(guó)在全球競(jìng)爭(zhēng)中失去主動(dòng)，中華民族的文明進(jìn)程可能再次被延緩；在國(guó)內(nèi)方面，“十五”期間將進(jìn)行以“西部大開發(fā)”為重點(diǎn)的區(qū)域布局戰(zhàn)略性調(diào)整，區(qū)域利益格局肯定會(huì)隨之發(fā)生一定變化，新的區(qū)域矛盾不可避免，因此，必須加強(qiáng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，否則，失衡的格局將長(zhǎng)期難以改變，區(qū)域利益矛盾就有可能轉(zhuǎn)化為區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。由此可見，無論是從國(guó)際環(huán)境還是從國(guó)內(nèi)形式來看，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系無疑是“十五”時(shí)期社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展必須注意的一個(gè)重要問題。

然而，“十五”期間協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的任務(wù)仍十分艱巨。除前兩輪的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突尚未得到根本性治理外，新的重復(fù)建設(shè)苗頭已開始顯現(xiàn)，新的區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突有可能再次爆發(fā)。僅從宏觀經(jīng)濟(jì)的總體趨勢(shì)、未來五年的戰(zhàn)略重點(diǎn)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向三個(gè)方面來分析，“十五”期間重復(fù)建設(shè)的可能性就非常大。

首先，從宏觀經(jīng)濟(jì)的總體趨勢(shì)來看，重復(fù)建設(shè)有卷土重來的可能。2000年宏觀經(jīng)濟(jì)形式已出現(xiàn)重大轉(zhuǎn)機(jī)，這是公認(rèn)的事實(shí)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的《2000年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，2000年，我國(guó)的市場(chǎng)物價(jià)止降轉(zhuǎn)穩(wěn)。全年居民消費(fèi)價(jià)格總水平比上年上漲0.4%，改變了1998年以來連續(xù)兩年下降的局面。服務(wù)項(xiàng)目上漲14.1%，工業(yè)品出廠價(jià)格上漲2.8%，能源、原材料、動(dòng)力購(gòu)進(jìn)價(jià)格上漲5.1%。一系列的數(shù)字表明：家采取的積極的拉動(dòng)內(nèi)需的經(jīng)濟(jì)政策已取得了良好效果，價(jià)格運(yùn)行已經(jīng)出現(xiàn)積極變化，通貨緊縮趨勢(shì)已經(jīng)得到遏制，通貨膨脹的可能性正在增大。

2000年以來生產(chǎn)資料價(jià)格的上揚(yáng)及隨后的波動(dòng)，可能會(huì)使各地低水平的重復(fù)建設(shè)卷土重來。

其次，從“十五”的戰(zhàn)略重點(diǎn)安排來看，重復(fù)建設(shè)有死灰復(fù)燃的可能?！笆濉逼陂g，需求膨脹的可能性很大。根據(jù)朱?基總理在九屆人大四次會(huì)議上的報(bào)告，“十五”期間國(guó)家將集中力量建設(shè)一批具有戰(zhàn)略意義的重大項(xiàng)目。其中，南水北調(diào)、西氣東輸、西電東送、青藏鐵路號(hào)稱“改寫中國(guó)經(jīng)濟(jì)區(qū)域版圖的四大工程”，將在“十五”期間陸續(xù)上馬。在為這些氣魄豪邁的大手筆工程感到精神振奮的同時(shí)，我們必須清醒地認(rèn)識(shí)到，這些投資巨大的工程肯定會(huì)對(duì)投資需求產(chǎn)生非常大的拉動(dòng)效應(yīng)，那些已經(jīng)奄奄一息、行將就木的重復(fù)建設(shè)企業(yè)可能趁此機(jī)會(huì)借尸還魂，死灰復(fù)燃。除四大工程外，以“五縱七橫”為重點(diǎn)的公路國(guó)道主干網(wǎng)建設(shè)，“八縱八橫”鐵路主通道的建設(shè)或改造，龍灘、小灣、水布埡、構(gòu)皮灘、三板溪、公伯峽等一批大型水電站的開工建設(shè)，黃河沙坡頭、嫩江尼爾基、淮河臨淮崗、岷江紫坪鋪、澧水皂市、右江百色等一批水利工程的開工，以長(zhǎng)江、黃河為重點(diǎn)的堤防建設(shè)等西隴海蘭新線經(jīng)濟(jì)帶、長(zhǎng)江上游經(jīng)濟(jì)帶和南（寧）貴（陽(yáng)）昆（明）等經(jīng)濟(jì)區(qū)的培育也會(huì)產(chǎn)生極大的投資帶動(dòng)效應(yīng)。這些項(xiàng)目無一不耗資巨大，投資需求量大，其對(duì)重復(fù)建設(shè)的誘發(fā)作用不可低估。僅就“十五”將上馬開工的巨型項(xiàng)目而言，那些“嚴(yán)重通貨膨脹不會(huì)卷土重來”的預(yù)言是否值得商榷呢？

最后，從“十五”產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向分析，盲目發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)的傾向值得注意。“十五”期間將“積極推進(jìn)高技術(shù)研究，在有相對(duì)優(yōu)勢(shì)或戰(zhàn)略必爭(zhēng)的關(guān)鍵領(lǐng)域取得突破，在一些關(guān)系國(guó)家經(jīng)濟(jì)命脈和安全的高技術(shù)領(lǐng)域，提高自主創(chuàng)新能力，努力實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化。重點(diǎn)攻克高速寬帶網(wǎng)、高性能計(jì)算機(jī)、超大規(guī)模集成電路、大型應(yīng)用軟件、國(guó)家空間信息應(yīng)用與服務(wù)等信息技術(shù)，生物芯片、遺傳改良動(dòng)植物、基因工程藥物及疫苗等生物技術(shù)，特種功能材料、納米材料、高性能結(jié)構(gòu)材料等新材料技術(shù)，現(xiàn)代集成制造系統(tǒng)、機(jī)器人制造、飛機(jī)制造等先進(jìn)制造技術(shù)和航空航天技術(shù)”。發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)無疑是英明、正確的決策，但同時(shí)還應(yīng)看到，國(guó)內(nèi)各地區(qū)已經(jīng)興起了發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)“熱”，不少地方紛紛組織代表團(tuán)到國(guó)外與沿海地區(qū)“取經(jīng)”并展開招商活動(dòng)。如此多的地區(qū)如此重視高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展無疑很令人振奮，“科教興國(guó)”戰(zhàn)略深入人心了嘛。然而，其中一些過熱行為卻不能不引起人們的注意。有兩類問題特別突出：一是同類型的高科技項(xiàng)目建設(shè)過多，許多地方計(jì)劃開發(fā)的科技項(xiàng)目相似，產(chǎn)品雷同；二是不顧當(dāng)?shù)氐膶?shí)際條件盲目引進(jìn)，有些根本不具備科技創(chuàng)新環(huán)境、沒有高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本條件的小城鎮(zhèn)也在熱衷于引進(jìn)大科技項(xiàng)目，頗有頭腦發(fā)熱之嫌。

大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)重要的國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策。圍繞這個(gè)目標(biāo)調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，增加產(chǎn)品技術(shù)含量，壯大經(jīng)濟(jì)實(shí)力，是完全正確的思路。但是高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)與傳統(tǒng)生產(chǎn)項(xiàng)目比起來，有許多新的特點(diǎn)，需要更高的條件。發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，成本高、風(fēng)險(xiǎn)高、技術(shù)要求高，更新?lián)Q代快；要有適合于創(chuàng)新的體制和機(jī)制；要有高水平的專業(yè)技術(shù)人才和完備的人才梯隊(duì)；要有能夠承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的雄厚實(shí)力；要有優(yōu)良的交通通訊條件；要有良好的行業(yè)、產(chǎn)品協(xié)作配套環(huán)境；要有完備通暢的信息聚散與產(chǎn)品銷售渠道；要有良好的生活環(huán)境以吸引人才。如果不認(rèn)真研究行業(yè)發(fā)展的前景和方向，不顧已經(jīng)形成的產(chǎn)業(yè)格局和競(jìng)爭(zhēng)特點(diǎn)，不顧地方實(shí)際，盲目跟風(fēng)上馬高科技項(xiàng)目，必然會(huì)在一些項(xiàng)目和產(chǎn)品上造成重復(fù)建設(shè)，造成資源的巨大浪費(fèi)和惡性競(jìng)爭(zhēng)。

重復(fù)建設(shè)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)生活中一個(gè)長(zhǎng)期未能解決的難題。我國(guó)經(jīng)濟(jì)在相當(dāng)一段時(shí)期曾深受重復(fù)建設(shè)之苦。《經(jīng)濟(jì)日?qǐng)?bào)》評(píng)論員文章指出，近來新的重復(fù)建設(shè)有如下表現(xiàn)：一是乘價(jià)格回升之機(jī)，一些已淘汰的“五小”企業(yè)死灰復(fù)燃；二是借淘汰落后、技術(shù)改造之機(jī)，盲目擴(kuò)大耗能；三是鉆一些地方機(jī)構(gòu)改革、行業(yè)管理放松的空子，新上一些超出國(guó)家計(jì)劃以外的項(xiàng)目，甚至新上已列入淘汰和重復(fù)建設(shè)目錄的項(xiàng)目。四是借開發(fā)西部之機(jī)，向西部地區(qū)轉(zhuǎn)移落后的淘汰設(shè)備；五是不顧國(guó)家三令五申搞重復(fù)建設(shè)。一些企業(yè)刻意低報(bào)投資預(yù)算規(guī)模，避開國(guó)家投資計(jì)劃控制；一些地方從局部利益出發(fā)，擅自違反規(guī)定甚至越權(quán)審批項(xiàng)目。

重復(fù)建設(shè)過后，必然會(huì)發(fā)生激烈的區(qū)域大戰(zhàn)，遺患無窮。

若不未雨綢繆，不僅“十五”計(jì)劃的宏偉藍(lán)圖難以實(shí)現(xiàn)，而且在“入世”之后，我們恐怕連醫(yī)治這一沉疴痼疾的藥費(fèi)都難以支付。

三、治理區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突的區(qū)域制度建設(shè)思考

無論是對(duì)現(xiàn)實(shí)分析，還是與發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)比進(jìn)行分析，都能得出結(jié)論：中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突之所以普遍存在，主要是由于制度與政策存在缺陷。1980年，鄧小平曾高瞻遠(yuǎn)矚地指出：“領(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性”。針對(duì)制度問題，他還指出，“有些本位主義嚴(yán)重的人，甚至遇到責(zé)任互相推諉，遇到權(quán)利互相爭(zhēng)奪，扯不完的皮。還有，干部缺少正常的錄用、獎(jiǎng)懲、退休、退職、淘汰辦法，反正工作好壞都是鐵飯碗，能進(jìn)不能出，能上不能下。這些情況，必然造成機(jī)構(gòu)臃腫，層次多，副職多，閑職多，而機(jī)構(gòu)臃腫又必然促成官僚主義的發(fā)展。因此，必須從根本上改變這些制度。當(dāng)然，官僚主義還有思想作風(fēng)問題的一面，但是制度問題不解決，思想作風(fēng)問題也解決不了。所以，過去我們雖也多次反過官僚主義，但是收效甚微。解決以上所說的制度問題，要進(jìn)行大量的工作”。時(shí)至今日，鄧小平同志所說的制度問題仍然未徹底解決，區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突治理過程中依然存在制度障礙。不從根本上解決制度建設(shè)與政策設(shè)計(jì)問題，企業(yè)家的呼吁、行業(yè)或政府促成的價(jià)格聯(lián)盟或自律文書、失敗的教訓(xùn)乃至于政府正式的規(guī)定都很難發(fā)揮作用。

各級(jí)政府有令不依、越俎代庖、自作主張、眼光短淺等缺陷是區(qū)域關(guān)系混亂的根本原因。治理區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，首先得對(duì)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，明確區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置。

在現(xiàn)實(shí)中人們經(jīng)常會(huì)遇到的一個(gè)困惑是：規(guī)劃與政策都非常合理，為什么做起來就走樣呢？無論是經(jīng)過理論分析，還是通過與發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐對(duì)照分析，都可對(duì)中國(guó)區(qū)域政策與規(guī)劃的現(xiàn)狀作一基本判斷，即中國(guó)迄今為止尚無真正意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃。除了規(guī)劃與政策本身的不完善外，制度缺陷是這一問題的根本原因。在一些人看來，這一判斷或許是對(duì)許多從事區(qū)域研究與實(shí)踐工作的人的大不敬。其實(shí)不然，因?yàn)橹挥袕倪@一角度來定性中國(guó)區(qū)域政策與規(guī)劃，才能更科學(xué)地把握其未來。這一基本判斷基于如下理由：

第一，中國(guó)沒有形成完善的區(qū)域制度基礎(chǔ)。區(qū)域政策與規(guī)劃是政府的工具，無論是其形成，還是貫徹與評(píng)估，都需要一定的機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)。從發(fā)達(dá)國(guó)家的實(shí)踐來看，這類機(jī)構(gòu)不論如何設(shè)置，都是立法的產(chǎn)物。而且，必須有專門的職能部門對(duì)區(qū)域政策與規(guī)劃負(fù)責(zé)。中國(guó)有許多部門(中央政府部門)涉及對(duì)地方的管理，但幾乎無一部門具有立法意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃資源。根據(jù)“國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知”，中國(guó)國(guó)務(wù)院組成部委共29個(gè)，國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)共17個(gè)，國(guó)務(wù)院辦事機(jī)構(gòu)共6個(gè)，國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位共9個(gè)。其中有許多涉及地方發(fā)展援助，各有一定的資源，但無一專門協(xié)調(diào)區(qū)域行動(dòng)的機(jī)構(gòu)。形成的結(jié)果是“事事有人管(有好處的)，事事無人管(有麻煩的)”、中央部門間沖突不斷且將其延伸至地方而且沖突解決無規(guī)可依，“三九胃泰”事件就是一個(gè)十分典型的事例。改革開放以來，隨著利益格局的調(diào)整，部門與區(qū)域沖突有加劇之勢(shì)。改革在呼喚統(tǒng)一的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。試想，沒有大廈基礎(chǔ)，大廈安能立?。烤痛硕?，中國(guó)沒有綜合的區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，不可能有真正意義上的區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃。現(xiàn)實(shí)往往是區(qū)域大戰(zhàn)酣戰(zhàn)之際，一些部門感到事態(tài)嚴(yán)重，便將類似于“昭令”的“規(guī)定”、“通知”、“意見”、“辦法”等發(fā)將出去，無奈將在外軍令有所不從，眼見國(guó)家整體利益損失慘重，卻無一部門承擔(dān)責(zé)任。

第二，不存在可供區(qū)域管理利用的區(qū)域劃分框架。中國(guó)是個(gè)大國(guó)，內(nèi)部區(qū)域差距十分突出。然而，至今沒有統(tǒng)一的區(qū)劃框架，過去的六大區(qū)或七大區(qū)是行政需要的產(chǎn)物，只有經(jīng)濟(jì)地理研究?jī)r(jià)值；1996年3月17日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議提出在全國(guó)建立7個(gè)跨省市區(qū)經(jīng)濟(jì)區(qū)域，雖然其有立法基礎(chǔ)，但遭到眾多非議。而在提出西部大開發(fā)戰(zhàn)略時(shí)有關(guān)西部的范圍更是爭(zhēng)論頗大。撇開對(duì)這些區(qū)域劃分框架的范圍合理與否不論，單就其單個(gè)區(qū)域的面積來說，無一適合作為區(qū)域政策的區(qū)域框架。因即使是其中最小的一個(gè)區(qū)域，也比西歐好幾個(gè)大國(guó)的總和還要大，在如此大的范圍內(nèi)實(shí)施援助或控制根本就不可能！英國(guó)只有區(qū)區(qū)25.86萬平方公里，卻劃分成12個(gè)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)、37個(gè)二級(jí)區(qū)域和65個(gè)三級(jí)區(qū)域，中國(guó)如此廣袤的國(guó)土只劃分為廖廖幾個(gè)區(qū)域是不可能實(shí)施真正的區(qū)域傾斜政策的。

第三，區(qū)域政策工具殘缺不全。除基礎(chǔ)必須牢固外，還必須有規(guī)范與全面的區(qū)域政策工具，工具是區(qū)域政策的核心。中國(guó)除貧困地區(qū)扶持工具比較完善外，其它區(qū)域政策工具十分缺乏。此外，對(duì)區(qū)域/地區(qū)的援助絕大多數(shù)采取的是自主決定方式而非自動(dòng)決定方式，這給地方政府甚至是個(gè)人“尋租”留下了很大空間，也是滋生腐敗的一個(gè)溫床。在缺乏透明度時(shí)，資金劃撥權(quán)是尋租與搞權(quán)錢交易的工具或媒介。在這種情況下，區(qū)域政策效率不高是不可避免的。除扶貧政策外，中國(guó)尚沒有針對(duì)其它問題區(qū)域的政策，這也是工具殘缺不全的一個(gè)表現(xiàn)?，F(xiàn)有的財(cái)政金融資源為許多部門所掌握，各部門缺乏統(tǒng)一與協(xié)調(diào)，這是工具的另一問題。

第四，缺乏有效的監(jiān)督與評(píng)估機(jī)制。這一問題是與前面三個(gè)問題相聯(lián)系的。政策制定者與執(zhí)行者尚且不明確，誰(shuí)來監(jiān)督政策的實(shí)施呢？

綜上所述，在中國(guó)真正意義上的區(qū)域管理制度尚未形成，或者更確切地說，中國(guó)目前沒有綜合區(qū)域管理機(jī)構(gòu)，也沒有真正意義上的區(qū)域政策與規(guī)劃。

根據(jù)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和對(duì)中國(guó)改革開放以來存在的問題分析，作者認(rèn)為，在地域如此廣袤的中國(guó)，在中央政府里必須有一個(gè)負(fù)責(zé)區(qū)域管理的綜合性權(quán)威機(jī)構(gòu)。為了方便分析，我先定這一機(jī)構(gòu)的名稱為“區(qū)域管理委員會(huì)”。

未來的區(qū)域管理委員會(huì)的基本職能是：提出區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)的建議并報(bào)請(qǐng)中央與立法機(jī)構(gòu)審批，具體執(zhí)行經(jīng)立法程序通過的政策、規(guī)劃與其他規(guī)則，與地方政府合作協(xié)調(diào)不同地區(qū)利益主體間關(guān)系并約束地方政府行為，統(tǒng)一管理專門的區(qū)域基金（需要設(shè)立）或約束有關(guān)部門的區(qū)域資源的使用方向，具體負(fù)責(zé)區(qū)域劃分工作，組織實(shí)施全國(guó)性跨區(qū)域重大項(xiàng)目，組織研究重大區(qū)域問題，等等。

區(qū)域管理委員會(huì)由中共中央與國(guó)務(wù)院雙重領(lǐng)導(dǎo)，最關(guān)鍵的是成立機(jī)構(gòu)與明確區(qū)域管理的立法程序。區(qū)域管理委員會(huì)提出有關(guān)區(qū)域問題的建議，報(bào)有關(guān)部委提意見，并呈交全國(guó)人大審議。若全國(guó)人大通過提議，則由區(qū)域管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)實(shí)施；若提議遭否決，且提議涉及重大問題，則交由中共中央與全國(guó)政協(xié)進(jìn)一步研究，并將研究結(jié)論提供給區(qū)域管理委員會(huì)，區(qū)域管理委員會(huì)根據(jù)中共中央、全國(guó)人大與全國(guó)政協(xié)的意見重新研究，并將新提議報(bào)全國(guó)人大。

區(qū)域管理委員會(huì)的設(shè)置有兩種選擇：一是集中型，即成立一個(gè)獨(dú)立的部委級(jí)機(jī)構(gòu)。將現(xiàn)有的區(qū)域管理資源集中，成立一個(gè)“中國(guó)區(qū)域發(fā)展基金”，使之成為區(qū)域管理委員會(huì)的主要調(diào)控資源，并將目前分散于國(guó)務(wù)院各部委、直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)與事業(yè)單位的區(qū)域管理和研究功能集中于區(qū)域管理委員會(huì)，各部委涉及地方的事務(wù)，特別是涉及多地區(qū)的事務(wù)須報(bào)告區(qū)域管理委員會(huì)并由區(qū)域管理委員會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)；二是松散型，即成立一個(gè)跨部委的區(qū)域管理委員會(huì)，成員由各相關(guān)部委的代表組成，以少數(shù)幾個(gè)部委為核心，如國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、國(guó)家計(jì)劃委員會(huì)與國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)等。中央各部門的區(qū)域資源使用需經(jīng)區(qū)域管理委員會(huì)同意，凡涉及多個(gè)地區(qū)的重大項(xiàng)目必須征得區(qū)域管理委員會(huì)的同意。

就近期機(jī)構(gòu)改革的可能性而言，“十五”期間應(yīng)考慮成立松散型的區(qū)域管理委員會(huì)，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)的區(qū)域關(guān)系協(xié)調(diào)來看，必須建立集中型的區(qū)域管理委員會(huì)，因?yàn)殡S著中國(guó)現(xiàn)代化進(jìn)程的加速，區(qū)域間的利益矛盾會(huì)越來越多，對(duì)政府調(diào)控的要求會(huì)越來越高，越來越多，不如此則很難聚合中國(guó)各地區(qū)的發(fā)展。改革開放以來暴露出的區(qū)域大戰(zhàn)充分說明了規(guī)范區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置的重要性與迫切性。不論采取何種模式，除在中央設(shè)立職能部門外，省市區(qū)應(yīng)成立相應(yīng)的機(jī)構(gòu)。此外，在規(guī)范全國(guó)綜合經(jīng)濟(jì)區(qū)域的劃分后，每個(gè)區(qū)域都應(yīng)設(shè)立一個(gè)區(qū)域管理機(jī)構(gòu)。

我國(guó)目前尚沒有標(biāo)準(zhǔn)的、可供區(qū)域管理使用的區(qū)域劃分框架，這也是區(qū)域制度的一個(gè)重要缺陷。從“十五”的發(fā)展趨勢(shì)來看，“十五”期間，我們不僅要致力于解決落后區(qū)域的落后病，同時(shí)還要下功夫治療已經(jīng)或?qū)⒁萑虢Y(jié)構(gòu)膨脹之中的區(qū)域的膨脹病，而且極有可能還得面對(duì)新的區(qū)域病――蕭條病。這些都是現(xiàn)代化過程中難免出現(xiàn)的區(qū)域問題。因此，為克服區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突，協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，“十五”期間區(qū)域劃分工作必須提到議事日程上。首先，必須要確定政府調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的標(biāo)準(zhǔn)區(qū)體系劃分。在中國(guó)這樣的大國(guó)，標(biāo)準(zhǔn)區(qū)至少應(yīng)分三級(jí)；其次，必須明確劃分問題區(qū)域的標(biāo)準(zhǔn)，并在開發(fā)西部落后地區(qū)的同時(shí)，對(duì)東部發(fā)展過度地區(qū)予以適當(dāng)?shù)脑?，以避免其因結(jié)構(gòu)性衰退而陷入蕭條的泥潭。至于具體如何劃分區(qū)域，需要特別詳細(xì)的研究，這不是本文所能解決的問題。不論如何，最終的區(qū)域劃分必須以立法形式確定，以為制訂與實(shí)施真正意義上的區(qū)域政策和區(qū)域規(guī)劃確定基礎(chǔ)。

考察世界各國(guó)所采取的區(qū)域政策會(huì)發(fā)現(xiàn)，具體的政策是多樣的，且隨著不同時(shí)期所面臨的主要區(qū)域經(jīng)濟(jì)問題的變化，各國(guó)政府往往不斷調(diào)整其政策目標(biāo)與手段。重構(gòu)我國(guó)區(qū)域政策，一方面需要弄清協(xié)調(diào)我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展所面臨的主要問題，另一方面需要不斷調(diào)整、補(bǔ)充與完善現(xiàn)行的區(qū)域政策體系，使其與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)及整個(gè)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展的要求相符合，盡可能使區(qū)域政策法規(guī)化并使區(qū)域經(jīng)濟(jì)管理與調(diào)控法制化，這是我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的要求，也是重構(gòu)我國(guó)區(qū)域政策的基本思路。我國(guó)的區(qū)域政策應(yīng)當(dāng)是一系列政策的總合。根據(jù)國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)與我國(guó)的區(qū)域經(jīng)濟(jì)狀況，“十五”期間，應(yīng)盡快完善區(qū)域政策，包括四類，即區(qū)域分工政策、區(qū)域布局政策、特殊問題區(qū)域政策、區(qū)域管理與調(diào)控政策。

區(qū)域規(guī)劃是區(qū)域行動(dòng)的指南，也是協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重要手段。“十五”期間要對(duì)西部大開發(fā)、城鎮(zhèn)化與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等對(duì)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系影響大的戰(zhàn)略行動(dòng)進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，力避重復(fù)建設(shè)。

“西部大開發(fā)戰(zhàn)略”的基本取向是聯(lián)動(dòng)解決各類區(qū)域病，而非單純解決落后地區(qū)的貧困落后問題。這一結(jié)論是建立在由區(qū)域生命周期、產(chǎn)品生命周期所決定的產(chǎn)業(yè)與技術(shù)梯度轉(zhuǎn)移趨勢(shì)客觀存在以及中國(guó)跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需要已經(jīng)產(chǎn)生的基礎(chǔ)之上。這一戰(zhàn)略的實(shí)施可綜合醫(yī)治落后病、膨脹病并預(yù)防可能出現(xiàn)的蕭條病，因而對(duì)不同類型區(qū)域都是有益的。對(duì)西部地區(qū)而言，中央政府的重視與重點(diǎn)支持無疑會(huì)有利于其盡快擺脫落后面貌；對(duì)東部地區(qū)來說，西部大開發(fā)可為其調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與產(chǎn)業(yè)布局以解決膨脹問題提供難得的機(jī)會(huì)，并預(yù)防潛在的蕭條問題；對(duì)中部地區(qū)而言，西部大開發(fā)既可為其提供廣闊的市場(chǎng)，又可適當(dāng)吸收東部地區(qū)轉(zhuǎn)移出的產(chǎn)業(yè)，充分發(fā)揮其在農(nóng)業(yè)、能源、原材料等方面的優(yōu)勢(shì)，逐步加快發(fā)展步伐。由此可見，西部大開發(fā)不僅涉及到西部地區(qū)的利益增進(jìn)，而且有利于東中部地區(qū)利益可能性邊界的擴(kuò)大，因而是一石多鳥的戰(zhàn)略抉擇，有利于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系。必須將東中西部地區(qū)的協(xié)調(diào)與合作作為西部大開發(fā)戰(zhàn)略的戰(zhàn)略措施。西部大開發(fā)不僅應(yīng)尋求發(fā)展西部經(jīng)濟(jì)的舉措，更應(yīng)重視東中西部地區(qū)之間的合作，只有通力合作，才能聯(lián)動(dòng)解決各類區(qū)域病。

“十五”城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略是“有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，積極發(fā)展中小城市，完善區(qū)域性中心城市功能，發(fā)揮大城市的輻射帶動(dòng)作用，引導(dǎo)城鎮(zhèn)密集區(qū)有序發(fā)展”。其中，有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)是防止第三輪區(qū)域大戰(zhàn)的關(guān)鍵。分散的農(nóng)戶經(jīng)營(yíng)難以與大城市、大市場(chǎng)產(chǎn)生直接的經(jīng)濟(jì)聯(lián)系，不利于城鄉(xiāng)之間與區(qū)域之間加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作。依托小城鎮(zhèn)促進(jìn)周邊地區(qū)的農(nóng)業(yè)向“區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、一體化經(jīng)營(yíng)”的方向發(fā)展，吸引鄉(xiāng)村企業(yè)進(jìn)小城鎮(zhèn)集中發(fā)展，將有利于從根本上消除區(qū)域間的農(nóng)副產(chǎn)品大戰(zhàn)。為有利于協(xié)調(diào)區(qū)域經(jīng)濟(jì)關(guān)系，“十五”期間要著力避免以前小城鎮(zhèn)建設(shè)中暴露出的問題和錯(cuò)誤：一是防止小城鎮(zhèn)建設(shè)“政績(jī)化”。如果各級(jí)地方政府為追求政績(jī)“大干快上”、“比學(xué)趕超”，就難免會(huì)出現(xiàn)“個(gè)個(gè)都在建設(shè)，個(gè)個(gè)都不死不活”；二是防止小城鎮(zhèn)“開發(fā)區(qū)化”，避免開發(fā)區(qū)遍地開花這一現(xiàn)象重演，否則會(huì)對(duì)形成新的重復(fù)建設(shè)與盲目布局，破壞農(nóng)村發(fā)展，給國(guó)家?guī)砭薮髶p失；三是防止小城鎮(zhèn)“農(nóng)村化”。1999年年底，中國(guó)17805個(gè)鎮(zhèn)(不包括縣城)中，平均每鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)非農(nóng)業(yè)人口僅為2248人。小城鎮(zhèn)規(guī)模偏低，出現(xiàn)了“走一村，看一村，村村像城鎮(zhèn)；走一鎮(zhèn)，看一鎮(zhèn)，鎮(zhèn)鎮(zhèn)像農(nóng)村”的不正?，F(xiàn)象。從節(jié)約土地以及保護(hù)生態(tài)環(huán)境出發(fā)，城鎮(zhèn)規(guī)模也應(yīng)該在數(shù)萬人的規(guī)模比較合適；四是防止小城鎮(zhèn)“空殼化”。小城鎮(zhèn)必須先有一定的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，不能只顧讓農(nóng)民進(jìn)城，還要想方設(shè)法為進(jìn)城者提供就業(yè)機(jī)會(huì)，不能使農(nóng)民住在城鎮(zhèn)，工作還在農(nóng)村；五是防止出現(xiàn)新的“二元化”。對(duì)新進(jìn)城鎮(zhèn)的農(nóng)民提供與原居民同等的就業(yè)機(jī)會(huì)，不能重新回到“二元化”的老路去。

“十五”期間，許多基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是規(guī)模空前的，而且建設(shè)得好會(huì)造福子孫萬代。然而，改革開放至今在這一領(lǐng)域的失誤與問題頗多，這些是“十五”期間應(yīng)著力避免的。其一是基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)。在西部大開發(fā)過程中，西部地區(qū)要避免重蹈覆轍。其二是力避“豆腐渣”工程?！笆濉逼陂g的許多特大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資巨大，影響深遠(yuǎn)，工程質(zhì)量上的馬虎將遺患千秋。其三是規(guī)范運(yùn)作，防止出現(xiàn)新的“蠹蟲”，要用制度創(chuàng)新從源頭上防止腐敗滋生。其四是防止各地區(qū)爭(zhēng)中央項(xiàng)目資金，造成新的區(qū)域爭(zhēng)資大戰(zhàn)。

當(dāng)然，區(qū)域制度建設(shè)需要進(jìn)一步改革政府機(jī)構(gòu)。此外，在區(qū)域管理機(jī)構(gòu)設(shè)置與區(qū)域劃分明確的基礎(chǔ)上，還需要有系統(tǒng)、科學(xué)的區(qū)域政策與區(qū)域規(guī)劃。但無論如何，這一切必須以區(qū)域管理機(jī)構(gòu)完善為基礎(chǔ)。否則，就很難從根本上消弭區(qū)域經(jīng)濟(jì)沖突。