導(dǎo)語(yǔ)：農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn)模式對(duì)比分析一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、引言

過(guò)去30年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，伴隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的加快，對(duì)農(nóng)村土地的需求量不斷增加。然而現(xiàn)階段我國(guó)建設(shè)用地的主要供給模式是依靠國(guó)家對(duì)土地進(jìn)行征收，在國(guó)家壟斷的土地征用模式下，集體建設(shè)用地在市場(chǎng)的規(guī)律下開(kāi)始自發(fā)的流轉(zhuǎn)，集體建設(shè)用地的隱性市場(chǎng)普遍存在，集體建設(shè)用地的自發(fā)流轉(zhuǎn)造成了很多問(wèn)題。同時(shí)集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)也缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)。為了解決這一問(wèn)題，國(guó)土資源部在安徽蕪湖、蘇州、廣東、南海等地進(jìn)行了試點(diǎn)，許多地方也相繼出臺(tái)了探索性的政策，并初步形成了自己的模式。接下來(lái)從集體建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)、政府和市場(chǎng)的關(guān)系、利益分配三個(gè)角度，針對(duì)其中的對(duì)蕪湖模式和南海模式進(jìn)行比較分析，在比較分析基礎(chǔ)上，總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)啟示。

二、模式分析

（一）政府主導(dǎo)的“保權(quán)讓利”模式：以蕪湖模式為例

1．蕪湖模式描述蕪湖市地處安徽省東南部，早在1999年，被國(guó)土資源部批準(zhǔn)在蕪湖建設(shè)全國(guó)第一個(gè)農(nóng)村集體所有建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)。其實(shí)施方案的核心是，村集體擁有的土地所有權(quán)不發(fā)生變化，由各試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一開(kāi)發(fā)和統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。具體操作程序如下：試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制土地利用和集鎮(zhèn)規(guī)劃，劃分建設(shè)用地和一般農(nóng)用地；村集體組織通過(guò)簽訂流轉(zhuǎn)合同從農(nóng)民手中收回承包地，再流轉(zhuǎn)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成立投資公司，把成片的土地開(kāi)發(fā)形成建設(shè)用地，并采取協(xié)議、招標(biāo)、拍賣(mài)等方式對(duì)轉(zhuǎn)農(nóng)民集體所有建設(shè)用地進(jìn)行讓或出租；新的土地使用者繳納土地流轉(zhuǎn)收益；市、縣、鎮(zhèn)政府和土地所有者按1：2：5：2的比例對(duì)流轉(zhuǎn)收益和增值收益進(jìn)行分配（2002年后，市級(jí)不再參與分成，縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟(jì)組織分成比例為1：4：5）。

2．蕪湖模式分析從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，蕪湖模式突破了建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)以國(guó)家征收為前提的現(xiàn)狀，農(nóng)村集體建設(shè)用地可以在不改變集體所有權(quán)的前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，所有權(quán)和使用權(quán)相分離，實(shí)行建設(shè)用地使用權(quán)有償、有期限、有流動(dòng)制度。從政府和市場(chǎng)的角度來(lái)看，首先，政府為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，蕪湖模式對(duì)集體建設(shè)用地初次流轉(zhuǎn)和再次流轉(zhuǎn)中的流轉(zhuǎn)期限、價(jià)格、收益分配、流轉(zhuǎn)方式等具體程序做了比較明確的規(guī)定。其次，蕪湖模式是由政府主導(dǎo)的，主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式是在政府規(guī)劃所確定的范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)，實(shí)行計(jì)劃管理、總量控制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府獲得寬松的規(guī)劃?rùn)?quán)。第二，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)中的組織者和交易主體。土地的規(guī)劃、土地的組織、出租、轉(zhuǎn)讓、拍賣(mài)都是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府統(tǒng)一進(jìn)行安排。第三，政府土地交易價(jià)格進(jìn)行嚴(yán)格的控制。從利益分配角度來(lái)看，縣、鄉(xiāng)、集體經(jīng)濟(jì)組織按照1：4：5的比例進(jìn)行利益分配，按地價(jià)對(duì)土地使用者或承包經(jīng)營(yíng)者進(jìn)行補(bǔ)償。但是在集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，政府給予農(nóng)民的補(bǔ)償與征地補(bǔ)償相當(dāng)。綜上所述，筆者認(rèn)為：蕪湖模式是“保權(quán)讓利”模式的典型代表，即在保持集體建設(shè)用地歸集體所有前提下進(jìn)行流轉(zhuǎn)，突破了現(xiàn)行的法律法規(guī)。同時(shí)，蕪湖模式對(duì)集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的具體程序的規(guī)定也為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)提供了條件。但是蕪湖模式也有其不合理之處即地方政府是最大的受益者，農(nóng)民處于“無(wú)權(quán)利”的地位。主要表現(xiàn)在：第一，蕪湖模式使得地方政府干預(yù)農(nóng)村集體土地交易有了合法的依據(jù)。村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地所有者在土地交易中的收益預(yù)期受到地方政府的影響，農(nóng)民處于被動(dòng)的“無(wú)權(quán)利”地位。第二，蕪湖模式實(shí)質(zhì)上是對(duì)經(jīng)濟(jì)利益重新進(jìn)行配置的制度，地方政府成為最大的受益者。第三，“村委會(huì)獲得了額外收益，相較于現(xiàn)在的制度安排下確定的收益，村委會(huì)的收益增加了，在土地承包之后，村委會(huì)原本不能再?gòu)霓r(nóng)民承包土地上得到收益，通過(guò)制度變遷，村委會(huì)不僅得到了征地補(bǔ)償，還獲得了額外收益。農(nóng)民則處于極其被動(dòng)的地位?！钡谒?，集體建設(shè)用地會(huì)隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展和城市化進(jìn)程不斷擴(kuò)張而繼續(xù)升值，而農(nóng)民無(wú)法參與工業(yè)化與城市化進(jìn)程中土地升值部分的分配。

（二）南海模式：由地方推動(dòng)的“土地股份制”

1．南海模式描述上個(gè)世紀(jì)80年代，珠三角地區(qū)大規(guī)模地招商引資，經(jīng)濟(jì)一片繁榮。隨著珠三角地區(qū)土地開(kāi)發(fā)殆盡，投資商紛紛把視線轉(zhuǎn)移到珠三角周?chē)貐^(qū)。廣東南海地處珠江三角洲腹地，便具有這一得天獨(dú)厚的優(yōu)勢(shì)，并且農(nóng)村有大量的土地可供開(kāi)發(fā)，但是在土地的具體流轉(zhuǎn)方式這一問(wèn)題上是存在爭(zhēng)議的。為了應(yīng)對(duì)工業(yè)化對(duì)土地的需求以及維護(hù)作為土地所有者的權(quán)益，南海農(nóng)民集體自發(fā)開(kāi)創(chuàng)了土地股份制。具體辦法是把集體土地劃分成股份，對(duì)具有社區(qū)戶(hù)口的農(nóng)民進(jìn)行配股，按股權(quán)比例進(jìn)行分紅。土地的規(guī)劃、開(kāi)發(fā)、出租與收益均由集體經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行，集體經(jīng)濟(jì)組織成為了實(shí)質(zhì)上的土地經(jīng)營(yíng)管理者，并且以村為單位成立了股份公司。股份公司的經(jīng)營(yíng)純收入在扣除相關(guān)稅費(fèi)后的49%作為土地分紅。在地方的集體建設(shè)用地市場(chǎng)的推動(dòng)下，政府于2005年6月出臺(tái)《廣東省集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)辦法》，正式允許省內(nèi)的集體建設(shè)用地直接進(jìn)入市場(chǎng)交易。

2．南海模式分析從產(chǎn)權(quán)的角度來(lái)看，南海模式?jīng)]有改變集體建設(shè)用地歸集體所有的性質(zhì)。并且地方政府減少了對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)，一定程度上使得產(chǎn)權(quán)得到了更好的保障。政府和市場(chǎng)的關(guān)系來(lái)看，第一，政府正視了農(nóng)村集體建設(shè)用地隱形市場(chǎng)的合理性，為其流轉(zhuǎn)提供了合法的渠道。第二，政府承認(rèn)了集體經(jīng)濟(jì)組織的土地產(chǎn)權(quán)收益主體和市場(chǎng)主體地位的合法性，擺正了政府的定位。土地流轉(zhuǎn)是土地所有者實(shí)現(xiàn)土地資本收益的渠道，屬市場(chǎng)主體之間的市場(chǎng)行為，政府不能直接干預(yù)交易，正能進(jìn)行監(jiān)督管理。從利益分配來(lái)看，“股份公司的經(jīng)營(yíng)純收入，在扣掉完成國(guó)家稅收、上繳各種費(fèi)用、彌補(bǔ)上年度虧損以及提留10%作為福利基金后，剩余的部分留51%作為發(fā)展基金和福利基金，另外49%作為土地分紅?！笔沟棉r(nóng)民分享到了土地流轉(zhuǎn)和土地增值所帶來(lái)的收益。綜上所述，筆者認(rèn)為：南海的土地股份制最大的特點(diǎn)就是政府減少了對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)并且使得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收入集中在了集體的內(nèi)部，使得農(nóng)民可以分享土地升值帶來(lái)的利益。但是在制度實(shí)施的過(guò)程中也存在諸多的不完善。首先，這種以集體經(jīng)濟(jì)組織為主體經(jīng)營(yíng)集體建設(shè)用地的辦法，也面臨困境。由于集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力過(guò)于龐大，給集體經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和資金的有效管理帶來(lái)一些隱患。集體組織的當(dāng)家人的行為缺少制衡和監(jiān)督，出現(xiàn)了村干部以權(quán)謀私，占用集體資金等行為等，影響了農(nóng)村社區(qū)的長(zhǎng)期發(fā)展。其次，南海模式中土地是按規(guī)劃進(jìn)行流轉(zhuǎn)，該政策只是解決了存量集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)問(wèn)題，如果要增加建設(shè)用地，則要受到政府的年度指標(biāo)和耕地占補(bǔ)平衡的限制。規(guī)劃區(qū)內(nèi)的集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)取得了合法性，但是規(guī)劃區(qū)外的土地則遭受了不公平的待遇，規(guī)劃導(dǎo)致了各地集體經(jīng)濟(jì)組織土地發(fā)展權(quán)的不平等。

三、蕪湖模式和南海模式的比較

蕪湖模式和南海模式有著許多的不同之處，但是二者最大的不同集中在政府征地和建設(shè)城鄉(xiāng)建設(shè)用地統(tǒng)一市場(chǎng)的利益權(quán)衡不同，表現(xiàn)出來(lái)即為兩種模式中政府介入市場(chǎng)的程度不同。

（一）政府和市場(chǎng)的關(guān)系

蕪湖模式中地方政府直接對(duì)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行干預(yù)，一方面政府為集體建設(shè)用地進(jìn)入市場(chǎng)創(chuàng)造了條件，但更重要的一方面則是政府干預(yù)了市場(chǎng)不僅影響了市場(chǎng)的資源的優(yōu)化配置，而且使得農(nóng)民處于無(wú)權(quán)利狀態(tài)，在利益分配中處于劣勢(shì)地位。在南海模式中,地方政府沒(méi)有對(duì)市場(chǎng)進(jìn)行直接的干預(yù)，退居到了監(jiān)督者的地位，認(rèn)識(shí)到了土地流轉(zhuǎn)是土地所有者實(shí)現(xiàn)土地資本收益的渠道，是土地使用權(quán)的交易，屬市場(chǎng)主體之間的市場(chǎng)行為，政府只能規(guī)范和監(jiān)管，不能直接干預(yù)交易。從而使得收益集中在了集體內(nèi)部，使得農(nóng)民分享到了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收益。但是由于市場(chǎng)的潛在的缺陷，集體建設(shè)用地在流轉(zhuǎn)的過(guò)程中也出現(xiàn)了管理不善、不平衡發(fā)展等問(wèn)題，依然需要政府的政策規(guī)范。

（二）利益分配中農(nóng)民的權(quán)益保障

政府對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)直接影響了土地產(chǎn)權(quán)帶來(lái)收益分配，改變了農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地的財(cái)產(chǎn)權(quán)利關(guān)系。蕪湖模式下農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)組織的土地產(chǎn)權(quán)被置換為接受征地補(bǔ)償權(quán)，農(nóng)民和集體經(jīng)濟(jì)織對(duì)農(nóng)村集體土地非農(nóng)收益的所有權(quán)由享有“權(quán)利”到“無(wú)權(quán)利”，農(nóng)民處于被動(dòng)的無(wú)權(quán)利狀態(tài)。南海模式政府減少了對(duì)產(chǎn)權(quán)的干預(yù)并且利用股份制的形式使得集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)的收入集中在了集體的內(nèi)部，使得農(nóng)民可以分享土地升值帶來(lái)的利益。

四、政策啟示

通過(guò)上述分析筆者總結(jié)出以下幾點(diǎn)政策啟示：

（一）合理的協(xié)調(diào)好政府和市場(chǎng)之間的關(guān)系，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置功能和政府的監(jiān)督指導(dǎo)作用從政府主導(dǎo)蕪湖模式中可以看出政府在集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)中發(fā)揮政策導(dǎo)向的作用，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一管理、總量控制?！暗胤秸茸鳛檎芾碚摺⒂肿鳛樗姓呓槿爰w建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程,政府角色混淆與職能錯(cuò)位，容易受所有者利益驅(qū)動(dòng)而偏離管理者規(guī)劃控制的約束，導(dǎo)致政府失靈使得農(nóng)民處于“無(wú)權(quán)利”的地位?！睆氖袌?chǎng)主導(dǎo)的南海模式中可以看出政府減少對(duì)市場(chǎng)的干預(yù)，給予了農(nóng)民更多的參與市場(chǎng)的機(jī)會(huì)，保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，有助于充分的發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的作用。但是集體建設(shè)用地的入市流轉(zhuǎn)也會(huì)受到市場(chǎng)失靈的影響，需要政府的干預(yù)。

（二）高度集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配問(wèn)題，切實(shí)保障農(nóng)民的權(quán)益第一，建立合理的土地利益分配機(jī)制，合理分配土地利益，同時(shí)必須解決失地農(nóng)民的社會(huì)保障問(wèn)題。第二，有必要建立一個(gè)嚴(yán)格明確的土地市場(chǎng)監(jiān)管體制，加強(qiáng)對(duì)政府相關(guān)部門(mén)和集體組織管理者的監(jiān)督。在國(guó)家層面上應(yīng)該加快建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的集體建設(shè)用地市場(chǎng)的步伐。蕪湖模式?jīng)]能突破征地模式的限制。南海模式雖然正視了隱性市場(chǎng)存在的合法性，為建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一市場(chǎng)提供了一個(gè)基本的框架，但是依然不能消除規(guī)劃區(qū)外的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織受到的不公平待遇，不可能突破目前國(guó)家的制度框架。因此無(wú)論是國(guó)家無(wú)論是從政策層面、法律層面還是市場(chǎng)層面，都應(yīng)該加快建設(shè)城鄉(xiāng)集體建設(shè)用地市場(chǎng)的步伐。