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2010年政府工作報告中一個主線就是要“著力改善民生和促進社會和諧穩(wěn)定”，而要實現這一點，一個重要舉措就是進一步“扎實推進新型農村社會養(yǎng)老保險試點，試點范圍擴大到23%的縣”。這是2008年以來政府工作報告第3次提及新型農村養(yǎng)老保險（以下簡稱新農保）發(fā)展問題。2008年，在部分地方已經開始試點的基礎上，政府工作報告的定位是“鼓勵各地開展農村養(yǎng)老保險試點”，需要注意的是，這時候還沒有明確農村養(yǎng)老保險的發(fā)展方向就是新農保。2009年，在試點工作取得一定發(fā)展的基礎上，政府工作報告對新農保也有了更為明確的定位，即“新型農村社會養(yǎng)老保險試點要覆蓋全國10%左右的縣（市）”，這表明政府對新農保制度的肯定，也提出了進一步的發(fā)展目標。2010年，“在320個縣開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點”基礎上，在已經初步構建了農民工養(yǎng)老保險運作模式的背景下，政府工作報告明確進一步推進新農保的發(fā)展也就水到渠成了。

當前，我國新農保問題的復雜性和艱巨性還表現在“一對矛盾”、“一個背景”、“一段歷史”和“一個參照”上。

一對矛盾。這里的矛盾表現為農民對養(yǎng)老保險制度的迫切需求與其參與能力較低的矛盾。統計數據顯示，我國已經進入老齡化社會，2008年65歲以上人口比重達到9.54%。計劃生育政策、社會發(fā)展以及人口流動等因素導致的結果是，我國農村的老齡化問題非常嚴重，在未來二三十年有可能會進一步加劇。與城鎮(zhèn)居民不同，農民沒有退休制度，也就沒有退休金，他們的養(yǎng)老問題日益突出，對養(yǎng)老保險的需求也日益強烈。另一方面，根據國家統計局的數據，改革開放30年，我國的農民收入有了大幅度上升，農村居民家庭人均年純收入從1979年的160元上升到2009年的5153元，上升幅度高達31.17倍，但同一時期，城鎮(zhèn)家庭平均每人可支配收入從405元上升到17175元，上漲41.41倍，城鄉(xiāng)居民的收入比從1979年的2.53上升到2009年的3.33。與城鎮(zhèn)居民相比，農民的生活水平還是很低。特別是一些偏遠地區(qū)，絕對貧困的現狀使得他們很難通過參與養(yǎng)老保險來解決養(yǎng)老保障的后顧之憂。需求的迫切性與收入的低水平這對矛盾成為新農保的現實考驗。

一個背景。這個背景是指在工業(yè)化、城市化進程的前提下出現的人口流動大背景。改革開放以來幾次人口普查的數據顯示，1982年我國流動人口的數量僅為657萬人，占全國總人口的0.660/0。1990年全國流動人口數量達到2135萬人，占全國總人口的1.89%，1995年全國流動人口的數量幾乎翻了兩番，達到7073萬人，占全國總人口比例進一步提高到5.86%。進入21世紀以來，全國農村勞動力外出數量每年以600—800萬人的速度遞增（國務院研究室課題組，2006）。根據國家統計局農民工統計監(jiān)測調查．2009年全國外出農民工總量14533萬人，其中95.8%是年齡在16歲至50歲之間的青壯年勞動力，約為13923萬人。諸多研究證明，勞動力外出就業(yè)已經成為農民家庭收入增加的主要途徑。但人口流動伴隨而來的是留守老年人的養(yǎng)老問題，同時也對傳統的帶有屬地性質的養(yǎng)老保險制度形成了沖擊。此外，越來越多的新生代農民工對土地的感情越來越低，部分新生代農民工甚至從未在土地上耕作，不愿意也不太可能返回鄉(xiāng)村并依托傳統農村土地養(yǎng)老模式。新農保制度正是在這種基于工業(yè)化城市化轉型過程中的人口流動時代大背景下產生起來的，制度的發(fā)展與完善不能脫離這一背景。

一段歷史。這個歷史是指農村養(yǎng)老保險的發(fā)展歷史。新農保制度并非是養(yǎng)老保險制度在農村的第一次試點，而是在既有的農村養(yǎng)老保險制度（也被稱為舊農保）基礎上開始的。我國政府從1986年開始探索建立農村社會養(yǎng)老保險制度，并于1992年頒布了《縣級農村社會養(yǎng)老保險基本方案》。盡管試點工作在一些地方取得了不少成績，也積累了不少經驗，但總體來看，覆蓋廣大農村的社會養(yǎng)老保險制度并未真正建立起來。舊農保制度主要強調以個人繳費為主，集體補助為輔，國家給予政策扶持的方針政策，實質上成為一種強制個人儲蓄行為，失去了養(yǎng)老保險的社會統籌作用。按照民政部《農村社會養(yǎng)老保險交費領取計算表》計算，農民每月交費2元、4元，交費10年后每月可以領取養(yǎng)老金4.7元、9.4元，15年后，每月可以領取9.9元、20元，其保障水平可見一斑。如果再考慮銀行利率下調、物價上漲、行政管理費支出等因素，農民所能領取的養(yǎng)老保障金就會更少，農村養(yǎng)老保險將毫無意義。實際上，由于制度自身的不完善，加上管理混亂、體制不順、基金運營和監(jiān)管制度不完善等方面的問題，導致舊農保制度并沒有受到農民的歡迎，舊農保的發(fā)展面臨危機。2003年之后，新農保制度在各地開始試點，“以政府倡導和扶持為特征的準商業(yè)保險”的煙臺模式、“以家庭保障為基礎，社區(qū)保障為核心，商業(yè)性保險為補充”的蘇南模式、“以政府扶持和有限補助為特征的行政支持”的青島模式、“以政府高補貼為特征的福利社保”的蘇州模式等多種新農保模式呈現出百花齊放的局面，但這一格局也暴露出新農保制度的碎片化問題。2009年9月，《國務院關于開展新型農村社會養(yǎng)老保險試點的指導意見》（國發(fā)[2009132號，以下簡稱《意見》）出臺，新農保制度開始全面推進。由此可見，新農保的發(fā)展中一個不可磨滅的歷史是舊農保，未來新農保的進一步推廣，必須考慮到如何與舊農保的銜接，讓中央關于農村養(yǎng)老保險的政策有連貫性，讓參保人放心。另一方面，要讓新農保得到廣大農民群體的歡迎，也必須考慮舊農保被社會各界所廣泛質疑的原因。只有這樣，農民才不會對新農保的未來發(fā)展懷有戒心，新制度的推廣也才能真正被認可。

一個參照。這個參照就是是指城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度。中國的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險體系改革始于20世紀80年代，改革的動因源于經濟體制的改革與人口形勢的變遷（趙耀輝，徐建國．2000）。經過三十年的改革，特別是二十世紀九十年代以來，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險制度已經從傳統的現收現付制度模式轉變?yōu)樯鐣y籌與個人賬戶相結合模式。雖然社會各界對這種制度模式存在較大的爭議，但這種統賬結合的模式在客觀上已經成為我國養(yǎng)老保險體系未來發(fā)展選擇的制度取向。新構建的養(yǎng)老保險制度也必然是統賬結合的模式。新農保正是在這個參考模式下選取了統賬結合的資金箸集模式，這種選擇同時也是考慮未來制度銜接的需要。但是城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險體系的發(fā)展給剛剛誕生的新農保帶來的不僅僅是制度模式的參考，制度發(fā)展中的問題也給新農保敲響了警鐘。在城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險體系的改革與完善中，轉軌成本的存在，使得當前的制度仍然是空賬運行，做實個人賬戶仍然是當前政策的核心問題（孫祁祥，2001）。2000年開始，做實個人賬戶的試點工作首先在遼寧展開，之后在遼寧經驗基礎上，黑龍江、吉林的試點工作也逐步推行。此后，做實個人賬戶的工作一直是完善社會保障制度的重要內容。在2005—2009年連續(xù)五年的政府工作報告中，都提及要“擴大做實養(yǎng)老保險個人賬戶試點”。所以，從整個國家來看，既有的統賬結合的養(yǎng)老保險體系已經出現了空賬問題，如果正在試點并逐步推廣的新型農村養(yǎng)老保險制度產生新的資金缺口問題，這將是制度設計者不愿意看到的，也是制度設計中必須盡力避免的。新農保制度的模式選擇要以城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險為參考。

考慮到新農保制度的社會屬性，其未來的發(fā)展必須堅持三個基本原則：

第一，制度運行目標的惠農性原則。新農保制度建立的初衷是提高農村居民的養(yǎng)老保障水平。傳統的土地養(yǎng)老以及子女養(yǎng)老的模式在老齡化的背景下出現危機，人口流動的大背景進一步加劇了這種危機。新農保的推進就是要應對這些危機，解決農民養(yǎng)老問題。舊農保的定位也是提高農民養(yǎng)老保障，但這一制度并未得到農民的廣泛認可，關鍵原因在于這一制度推行中農民是繳費主體，制度運行并不能給農民帶來實惠，農民的養(yǎng)老保障并未得以實現。所以，新制度的推廣必須建立在提高農民養(yǎng)老保障水平的目標上，堅持惠農性原則。不同地區(qū)可以因地制宜地選取不同制度模式，但不論是哪種模式，在制度設計、制度運行等環(huán)節(jié)上都必須建立在惠農這一基本原則上展開。

第二，制度運行的可持續(xù)性原則。新農保制度的可持續(xù)，關系到政府的信用問題，也關系到農民切身利益的保護問題。如前所述，二元經濟結構的現狀決定了當前的農村經濟發(fā)展水平與城市經濟發(fā)展水平還存在不小的差距，新農保的推廣不能脫離這樣的現狀。為了確保新農保制度的可持續(xù)性，目前的做法是政府、集體和個人三方共同負擔，政府的支持與參與是制度運行可持續(xù)的重要保障。在這一保障下，制度設計要避免城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險運行中可能出現的空賬問題，對制度的正常運轉產生沖擊。

第三，制度選擇的差異性原則。新農保作為一項社會制度，制度的發(fā)展要考慮到制度賴以生存的經濟環(huán)境與社會環(huán)境。我國各地經濟實力和社會發(fā)展水平存在較大差異。根據統計年鑒的數據，2008年農村居民家庭人均年純收入最高的上海市和最低的甘肅省分別為11440.26元和2723.79元，收入之比高達4.20，收入差距近9000元。即使是在同一地區(qū)，不同農民個體之間也出現分化，個體之間的收入差距也在進一步拉大。在這種背景下，實行全國統一的新農保制度模式是不現實的，需要各地區(qū)因地制宜，選取適合自己經濟發(fā)展水平的制度模式。需要指出的是，強調制度的差異性并不意味著放松制度的統一性。相反，中央政府對新農保的定位應全局考慮，協調不同地區(qū)發(fā)展不平衡的現象，給予不同政策支持力度。這也正是《意見》出臺的原因之一。

在這樣的四個前提以及三個原則的基礎上，再來看我們當前的新農保制度。制度的建立目標是提高農民的養(yǎng)老保障水平，“與家庭養(yǎng)老、土地保障、社會救助等其他社會保障政策措施相配套，保障農村居民老年基本生活”。但制度目標的實現以及制度的推廣與完善仍受到各方面的沖擊：

第一，財政壓力。農村養(yǎng)老保險制度作為一種公共產品或者準公共產品，在市場經濟條件下，市場無法充分有效提供．必須通過政府對國民收入的分配與再分配，以“稅收——轉移支付”等方式提供（徐通，2008;林義，2003）。加之農民低收入水平現狀，為確保新農保制度的順利實施，政府的參與順理成章，政府在農村養(yǎng)老保險中應該承擔立法責任、財政責任以及監(jiān)督責任，這是社會各界的廣泛共識?！兑庖姟访鞔_了新農保在籌資上將實行“個人繳費、集體補助、政府補貼”的方式。其中，“中央財政對中西部地區(qū)按中央確定的基礎養(yǎng)老金標準給予全額補助，對東部地區(qū)給予50010的補助。地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元。”這每年30元的地方補貼，即使完全由省級統籌，對一些地方財政的壓力還是很大的。以農村居民家庭人均年純收入最低的甘肅省為例，2008年鄉(xiāng)村總人口數為1783萬人，根據統計數據可以測算出15—64歲人口數為1269.48萬人?！兑庖姟分刑岢龅膮⒈ＹY格是“年滿16周歲（不含在校學生）、未參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險的農村居民，可以在戶籍地自愿參加新農保”。這里考慮到繳費年齡限制以及外出參加城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的農民工因素，我們可以保守地認為至少有70%以上的人口將參加新農保。據此，甘肅省政府的補貼額將達到26659.15萬元，占財政收入的1%左右。這個比例似乎并不大。但如果考慮到農村社會保障制度推進中，地方政府還需要為新農合補貼60元，那么僅此兩項，就給地方政府帶來了不小的壓力。而如果不由省統籌的話，按慣性會分解到縣級。對于西部數百個吃財政飯的貧困縣來講，這樣的財政負擔將近乎是一個“天文數字”。地方財政的壓力可見一斑。

第二，個人的支付壓力?？紤]到不同地區(qū)收入水平的差異，《意見》對個人的繳費規(guī)定是“繳費標準目前設為每年100元、200元、300元、400元、500元5個檔次，地方可以根據實際情況增設繳費檔次。參保人自主選擇檔次繳費，多繳多得。”這樣的考慮可謂“用心良苦”。但是，這樣的繳費水平對一些地區(qū)的居民而言仍然是望而生畏。還是以甘肅為例，2008年的農村居民年人均純收入為2723.79元，200元的繳費水平就相當于7.34%的繳費率，看來也只能選擇100元。而這100元的花費對這些省份的許多偏遠地區(qū)居民而言更是“不堪重負”。特別是那些生活窘困的老年人而言，《意見》要求“新農保制度實施時，已年滿60周歲、未享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險待遇的，不用繳費，可以按月領取基礎養(yǎng)老金，但其符合參保條件的子女應當參保繳費”，他們最需要幫助，但新農保制度并不能滿足他們需求。所以，配套制度的完善刻不容緩。

第三，基金保值增值壓力?！兑庖姟访鞔_：“試點階段，新農?；饡簩嵭锌h級管理，隨著試點擴大和推開．逐步提高管理層次；有條件的地方也可直接實行省級管理。”可見，當前，對于大多數地區(qū)而言，縣級管理仍然是現實的選擇。雖然《意見》沒有給出具體的投資規(guī)定，但可以想見的是主要的投資品種就是銀行存款和國債。為控制通貨膨脹，近年來國家多次調整利率，目前的利率水平和通貨膨脹水平相比并不高，銀行存款的收益率近乎為零。與此同時，農?；鸨慌灿玫陌咐齾s時有發(fā)生。新農保的基金如何能保值增值，仍將是新制度能否順利實施的關鍵點之一。

我國新農保的推廣不可能一蹴而就。面對四個前提、三個原則和三大挑戰(zhàn)，在國家各項政策的推動下，新農保制度會得到進一步完善。正如2010年政府工作報告所言：“我們所做的一切都是要讓人民生活得更加幸福、更有尊嚴，讓社會更加公正、更加和諧。”相信新農保制度的進一步推廣和完善，會讓農民生活得更加幸福，更有尊嚴。

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