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摘要：“河長制”的出現(xiàn)和應用在很大程度上打破了原有的治理體系，該制度起源于地方政府的創(chuàng)新與實踐，形成了向上擴散的形勢，并引起了廣泛的關(guān)注。本文將對該制度的制度效應、經(jīng)濟績效等進行分析，并以大同市為例展開具體探討，由此獲得相應啟示。

關(guān)鍵詞：河長制；制度效應；經(jīng)濟效益

一、“河長制”簡述

近年來，河湖的管理和保護受到了廣泛的關(guān)注。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，特別是跨江建設(shè)工程、圍湖造田工程、非法采砂均受到了全社會的關(guān)注，為此必須樹立尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念。2007年，太湖藍藻爆發(fā),引發(fā)江蘇無錫水危機。無錫市于2007年8月出臺了《無錫市河（湖、庫、蕩、氿）斷面水質(zhì)控制目標及考核辦法（試行）》，在全國率先實行由地方行政首長負責的河長制，對河道湖泊進行水污染治理，取得了一定成效。然而，全國水資源短缺、水生態(tài)破壞、水污染和湖泊萎縮等問題依然突出。例如，在一些地方，污水的排放量非常高，有的地方侵占河流，圍墾湖泊，非法采砂，嚴重影響江河湖泊的健康，也影響到了防洪、航運安全。近年來，許多城市處于汛期時雨水暴漲，雨勢懾人，“到城市看?！币殉蔀槿藗儾栌囡埡笥脕磉M行調(diào)侃的一個話題?！昂娱L制”是在地方黨組織和政府領(lǐng)導下，按照現(xiàn)行法律法規(guī)，堅持問題導向，落實江湖管理保護職責的一種制度創(chuàng)新。在綠色發(fā)展理念的指導下，以水資源保護、河岸線管理、水污染防治和水環(huán)境治理及水生態(tài)修復為主要任務，建立河流湖泊管理與保護體系，實現(xiàn)河流湖泊的未來利用。維護河流湖泊的健康，并通過建立清晰、協(xié)調(diào)、平衡的系統(tǒng)實現(xiàn)河流湖泊的實際功能，包括嚴格的監(jiān)督和有效的保護機制。

二、“河長制”的施行意義

“河長制”主要是可以突破現(xiàn)有的法律制度和監(jiān)管體制局限，讓地方黨政主要領(lǐng)導對水環(huán)境保護工作兜底，對河湖管理保護這項復雜的系統(tǒng)工程負起責，牽頭解決現(xiàn)有部門難以解決的問題。一些地方政府以河長制工作為契機，建立了由市、縣、鄉(xiāng)、村組成的河流管理體制，并利用該方式實現(xiàn)了對河流管理權(quán)限的層層覆蓋，在實踐中形成了相應的工作機制。在一定程度上，“河長制”不僅有效提升了政府行政權(quán)力的效率，同時也調(diào)用了相關(guān)的社會力量，在加進流域管理的過程中發(fā)揮了重要作用。“河長制”迫使沿江沿湖企業(yè)改變一些傳統(tǒng)的生產(chǎn)方式，以“清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟”為主要發(fā)展目標，幫助企業(yè)實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟的發(fā)展要求，由此對河流污染形成了有效控制。根據(jù)近年來的實踐成果，“河長制”通過深化和創(chuàng)新控制機制，規(guī)范了流域污染防治的法律法規(guī)，大大改善了流域的環(huán)境質(zhì)量，有效破解了河流生態(tài)難以改進的問題。

三、“河長制”實行的經(jīng)濟績效

“河長制”是為保護水生態(tài)、節(jié)約水資源、控制水環(huán)境而設(shè)計的，該制度在黨和政府的領(lǐng)導下，實行了一系列保護資源、改善環(huán)境的政策，進一步實現(xiàn)了環(huán)境保護和監(jiān)督效益。通過該制度實現(xiàn)了生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護，由此推動了經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整和發(fā)展模式的轉(zhuǎn)變。從另一個角度來看，該制度實行之后，科技對經(jīng)濟發(fā)展的貢獻率明顯提高，第三產(chǎn)業(yè)的增長率高于第二產(chǎn)業(yè)的增長率，綠色經(jīng)濟、循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟呈現(xiàn)出蓬勃發(fā)展的趨勢。在浙江、福建等地，出現(xiàn)了越來越多的經(jīng)濟生態(tài)成功范例，都與“河長制”的實際施行有著密切聯(lián)系。

四、“河長制”實行的制度效應——以大同市為例

按照分級管理、屬地負責的原則，大同市建立了市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村四級河長體系。2018年前半年，各級河長共巡河13226次。各級河長在巡河中，發(fā)現(xiàn)并整改的主要問題包括河道傾倒垃圾擠占河道問題、污水入河等問題。針對污水入河問題，大同市市政管委會采取緊急措施，對七處入河排污口進行整治，將污水引入了污水處理廠。針對巡河中發(fā)現(xiàn)的河道垃圾堆放問題，按照屬地管理原則，當?shù)卣畬λ牶拥纼?nèi)的垃圾進行了清理，恢復了河道原貌。四、結(jié)語該市編制了河流生態(tài)修復與保護規(guī)劃，先后編制完成了桑干河、御河、大清河流域生態(tài)修復與保護規(guī)劃，規(guī)劃總投資313.24億元，取得了上級在政策和部分資金上的支持，推動了一批重點河道治理項目落地實施，該市范圍內(nèi)主要河流的生態(tài)修復與保護規(guī)劃實現(xiàn)全覆蓋。同時該市還對河流狀況進行了巡查和治理，全市7條主要河流干流總長度535.2公里，已完成治理98.09公里，正在治理40.74公里。未整治的396.37公里中，有209.69公里已編制治理規(guī)劃，82.35公里（南洋河）正在編制規(guī)劃；沒有編制規(guī)劃的104.33公里，大部分河道地理位置偏僻，處于自然原生狀態(tài)，沒有受到人為侵擾，可以看到，該市的“河長制”實行之后效應明顯。

五、“河長制”如何進行制度創(chuàng)新的啟示

“河長制”的運行效益表明，這是政府在環(huán)境治理的過程中進行體制創(chuàng)新的一次成功實踐。該制度考慮到當?shù)氐沫h(huán)境狀況和治理成本，明確了污染控制的責任。它不僅繼承了傳統(tǒng)的環(huán)境責任制思想，而且創(chuàng)新了制度形式，將行政主體在河流生態(tài)環(huán)境改善過程中的作用發(fā)揮了出來。該制度在山西省大同市已初見效果，取得了較為明顯的經(jīng)濟效益，同時也實現(xiàn)了擴散導向的制度實行效率。雖然“河長制”最初被認為是一種立竿見影的權(quán)宜措施，但在目前認識不到位制度不完善、協(xié)調(diào)聯(lián)動機制尚需進一步完善（不力）的情況下，該制度依然可以對河道治理起到很好的作用。但是，“河長制”的相關(guān)制度不能作為環(huán)境管理體系來長期實施，在其發(fā)展過程中需要不斷完善。目前河長制主要依靠政府力量，而忽視社會力量，缺乏污染控制能力，缺乏有效的監(jiān)督，導致行政問責的有時不及時。因此，未來還需將單一政府轉(zhuǎn)變?yōu)榉招驼?，深入思考環(huán)境管理體系的設(shè)計與實施，建立長期的環(huán)境管理模式，調(diào)動全社會參與環(huán)境管理工作，才能取得更多的實際成果。

參考文獻

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［2］孔凡斌,許正松,陳勝東,等.河長制在流域生態(tài)治理中的實踐探索與經(jīng)驗總結(jié)［J］.鄱陽湖學刊,2017（3）.

作者:陳國華 單位:大同市水利勘測設(shè)計院