導(dǎo)語(yǔ)：國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期工農(nóng)關(guān)系論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

一、我國(guó)工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國(guó)民收入分配關(guān)系的現(xiàn)狀和矛盾

20世紀(jì)最后的二十多年，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)走上騰飛之路的重要時(shí)期。近二十多年來(lái)，隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)總量的擴(kuò)大，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)亦發(fā)生了深刻變化。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力不斷提高，我國(guó)主要農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量如糧食、棉花、糖等已躍居世界前列；農(nóng)民收入和消費(fèi)水平大大提高，恩格爾系數(shù)下降，標(biāo)志著農(nóng)民生活質(zhì)量得到顯著改善；我國(guó)扶貧工作取得歷史性突破，農(nóng)村貧困人口已由1978年的2.5億下降到目前的3000萬(wàn)左右，農(nóng)村貧困率從30.7％下降到3％左右；在我國(guó)一些發(fā)達(dá)地區(qū)的農(nóng)村，已經(jīng)率先向現(xiàn)代化邁進(jìn)，城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展的格局已初步形成。

然而，從宏觀角度觀察，盡管我國(guó)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展取得顯著成效，但當(dāng)前工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間及國(guó)民收入分配關(guān)系尚未完全理順，國(guó)家資金、政策、制度等綜合資源配置向城市傾斜的格局沒(méi)有根本改觀，即是說(shuō)國(guó)家總體改革發(fā)展的成果在城鄉(xiāng)和工農(nóng)之間的分配有失均衡?，F(xiàn)就其主要矛盾和問(wèn)題作些概略分析。

（一）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)和就業(yè)結(jié)構(gòu)變動(dòng)不協(xié)調(diào)，城市化進(jìn)程遲緩，大量勞動(dòng)力滯留農(nóng)村。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變化必然導(dǎo)致就業(yè)結(jié)構(gòu)變化，而且二者變化的速率大致接近，這是社會(huì)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定協(xié)調(diào)發(fā)展的必要前提。我國(guó)自20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著改革開(kāi)放的推進(jìn)，三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，第一產(chǎn)業(yè)比重已由1980年的30.1％下降到2000年的15.9％，第二產(chǎn)業(yè)比重由48.5％上升為2000年的50.9％，第三產(chǎn)業(yè)比重由1980年的21.4％上升為2000年的33.2％，這標(biāo)志著我國(guó)的工業(yè)化進(jìn)程取得了重大進(jìn)展。

問(wèn)題是，我國(guó)的就業(yè)結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，主要是第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重過(guò)大，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重相對(duì)較小。1990年前后，發(fā)達(dá)國(guó)家第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重一般在10％以下，而第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重都在65％以上；相對(duì)發(fā)達(dá)的發(fā)展中國(guó)家第一產(chǎn)業(yè)的就業(yè)人數(shù)比重一般在20％左右或以下，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)多數(shù)國(guó)家在50％以上。而我國(guó)在1990年第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重在60％以上，而第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有18.5％，即使到2000年，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重仍高達(dá)50％，第三產(chǎn)業(yè)就業(yè)人數(shù)比重只有27.5％。

由于就業(yè)結(jié)構(gòu)變化與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不同步，導(dǎo)致我國(guó)城市化進(jìn)程滯后，城鄉(xiāng)關(guān)系不協(xié)調(diào)。按照世界銀行數(shù)據(jù)，1999年中國(guó)城市化水平只有32％，低于世界平均水平約14個(gè)百分點(diǎn)，低于中等收入國(guó)家的平均水平18個(gè)百分點(diǎn)，低于高收入國(guó)家平均水平45個(gè)百分點(diǎn)。我國(guó)總體城市化程度明顯落后于工業(yè)化進(jìn)程，國(guó)際上城市化與工業(yè)化的比率一般為140％～250％，我國(guó)1978～2000年這一比率僅從40.45％上升到81.76％。城市化的滯后，制約了三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的升級(jí)進(jìn)程。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放后的二十多年中，我國(guó)農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力每轉(zhuǎn)移1人去第二產(chǎn)業(yè)，只能帶動(dòng)0.7人轉(zhuǎn)向第三產(chǎn)業(yè)，而在城市化與工業(yè)化同步發(fā)展的國(guó)家，這個(gè)指標(biāo)是2人。在城市化落后的情況下，我國(guó)工業(yè)的發(fā)展未能形成推動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展的內(nèi)在動(dòng)力。從體制上看，城鄉(xiāng)分割還沒(méi)有受到根本觸動(dòng)，一些地方在就業(yè)、入學(xué)、戶口、社會(huì)保障等方面甚至還在強(qiáng)化對(duì)農(nóng)民進(jìn)城的限制。長(zhǎng)期向城市和工業(yè)傾斜的國(guó)民收入分配格局，使相當(dāng)嚴(yán)峻的“三農(nóng)”問(wèn)題雪上加霜。這些因素阻礙農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移和城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)良性循環(huán)，導(dǎo)致地區(qū)差距和城鄉(xiāng)差距呈繼續(xù)擴(kuò)大之勢(shì)。

（二）宏觀收入分配失衡，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大。

改革開(kāi)放以來(lái)，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家分配政策進(jìn)行了重大調(diào)整，一個(gè)基本政策取向是改變過(guò)去長(zhǎng)期實(shí)行的“高積累、低消費(fèi)”方針，不斷提高個(gè)人所得份額，到2000年，個(gè)人所得占GDP的比重已由20世紀(jì)80年代初期的50％上升為70％。這是一個(gè)正確的選擇，對(duì)于妥善處理積累和消費(fèi)的關(guān)系，提高個(gè)人收入和生活水平，調(diào)動(dòng)社會(huì)各方面發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性，發(fā)揮了重要作用。問(wèn)題在于，在個(gè)人收入分配所得普遍提高的過(guò)程中，城鄉(xiāng)之間居民分配不均衡。特別是近年來(lái)我國(guó)農(nóng)民收入成為近二十多年來(lái)的第二個(gè)低速增長(zhǎng)期。1978～2000年，農(nóng)民人均收入從134元提高到2253元，年均增長(zhǎng)為7.43％，農(nóng)民收入水平總體上有了較大幅度的提高。但分階段看，農(nóng)民收入繼1989～1991年出現(xiàn)第一個(gè)低速增長(zhǎng)期、年均增長(zhǎng)0.7％之后，1997年以來(lái)進(jìn)入第二個(gè)低速增長(zhǎng)期，1997年為4.6％，1998年為4.3％，1999年為3.8％，2000年更是下降到2.1％。而城市居民人均可支配收入的增長(zhǎng)卻是1997年為6.7％，1998年為5.1％，1999年為7.9％，2000年為7.3％。

由于宏觀收入分配失衡，農(nóng)民收入低速增長(zhǎng)，當(dāng)前城鄉(xiāng)居民之間的收入差距再度擴(kuò)大。我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入的比例1978年為2.57∶1，1984年為1.71∶1，1997年為2.47∶1，1998年為2.51∶1，1999年為2.65∶1，2000年為2.79∶1，可以說(shuō)城鄉(xiāng)之間的差距比改革開(kāi)放初期還大。

值得注意的是，隨著城鄉(xiāng)居民溫飽問(wèn)題解決和消費(fèi)水平不斷提高，城鄉(xiāng)居民的恩格爾系數(shù)不斷下降。1978～2000年，城市居民恩格爾系數(shù)從57.5％下降到39.2％，農(nóng)村居民恩格爾系數(shù)從67.7％下降到49.1％（見(jiàn)表1）。恩格爾系數(shù)是反映消費(fèi)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變和生活質(zhì)量提高的一個(gè)重要指標(biāo)。恩格爾系數(shù)下降，表明居民對(duì)非食品類（如住房、文化娛樂(lè)、交通通訊、醫(yī)療保健等）的相對(duì)需求增加，對(duì)食品類相對(duì)需求減少，從而降低了對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的收入需求彈性。因此，在農(nóng)產(chǎn)品供給總量問(wèn)題基本解決之后，特別是20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，糧食生產(chǎn)連續(xù)5年豐收，棉花、蔬菜、水果、水產(chǎn)品等產(chǎn)量迅速增長(zhǎng)，由于國(guó)內(nèi)需求沒(méi)有同步增長(zhǎng)，結(jié)果主要農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格從1996年以來(lái)一路下跌，農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量增長(zhǎng)并沒(méi)有能夠帶來(lái)農(nóng)民收入增長(zhǎng)。

表11978～2000年城鄉(xiāng)居民恩格爾系數(shù)的變化％

附圖

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2001）》有關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算而得。

農(nóng)村居民收入低速增長(zhǎng)和城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大的嚴(yán)重性在于：不利于農(nóng)民生活的改善，不利于農(nóng)村市場(chǎng)的開(kāi)拓，不利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)。1997年和1998年農(nóng)村人均生活消費(fèi)支出出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，同期城鎮(zhèn)居民人均消費(fèi)支出年均遞增達(dá)6.09％，城鄉(xiāng)消費(fèi)差距從1996年的2.49∶1擴(kuò)大到2000年的2.99∶1。農(nóng)村居民消費(fèi)負(fù)增長(zhǎng)導(dǎo)致了農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)份額不斷萎縮，直接阻礙了工農(nóng)之間、城鄉(xiāng)之間通過(guò)商品交換和貨幣流通形成一個(gè)完整的經(jīng)濟(jì)整體，阻礙了啟動(dòng)龐大的農(nóng)村消費(fèi)市場(chǎng)。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，2000年縣及縣以下社會(huì)消費(fèi)品零售額占全社會(huì)消費(fèi)品零售總額的比例僅占38.2％，比歷史上最高水平的1982年低26個(gè)百分點(diǎn)。此外，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，也不利于農(nóng)民增加農(nóng)業(yè)投入和農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。因此，千方百計(jì)增加農(nóng)民收入，有效控制城鄉(xiāng)居民收入差距擴(kuò)大，無(wú)疑應(yīng)當(dāng)成為下一步國(guó)家宏觀政策的一個(gè)重要目標(biāo)。

（三）城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展諸方面存在重大差距。

1.關(guān)于城鄉(xiāng)教育發(fā)展的差距。城鄉(xiāng)居民受教育程度差別很大。1997年，全國(guó)縣級(jí)以下（包括縣本級(jí)）人口的平均受教育年限為6.23年，而城市為8.68年；農(nóng)村人口中具有大專及大專以上文化的僅為0.3％，而城市這一比重為7.97％；現(xiàn)在在校的大學(xué)生中，城鎮(zhèn)居民的子女約占70％，農(nóng)村子弟約占30％。這同全國(guó)總?cè)丝谥?，農(nóng)村占70％、城市居民占30％的格局正好倒置；具有高中文化程度的人口，農(nóng)村只有4.87％，城市則達(dá)22.17％；文盲以及小學(xué)文化程度人口，在農(nóng)村高達(dá)64.1％，而城市只有34.9％?，F(xiàn)在農(nóng)村青少年人口接受教育的面和質(zhì)量也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市地區(qū)。以高中階段為例，1998年城市每萬(wàn)人口中高中階段在校學(xué)生為815.6人，而農(nóng)村僅為369.1人。這表明，農(nóng)村處于“教育貧困”狀態(tài)，相當(dāng)多的農(nóng)村兒童、青年和成年人不能獲得改善其生活水平所必需的教育機(jī)會(huì)。

城鄉(xiāng)基礎(chǔ)教育投入差別很大。城市基礎(chǔ)教育資金列入城市財(cái)政預(yù)算，基本上是有保障的。而農(nóng)村基礎(chǔ)教育的資金來(lái)源則主要包括三部分：一是列入縣鄉(xiāng)財(cái)政的支出范圍；二是農(nóng)村教育費(fèi)附加；三是農(nóng)村教育集資。這表明，農(nóng)民事實(shí)上成為農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的一個(gè)重要承擔(dān)者?，F(xiàn)在我國(guó)農(nóng)村正在進(jìn)行“稅費(fèi)改革”，在提高農(nóng)業(yè)稅稅率的同時(shí)，取消了農(nóng)村教育費(fèi)附加和農(nóng)村教育集資，農(nóng)村基礎(chǔ)教育的資金來(lái)源渠道減少了。因此，當(dāng)前和下一步，我國(guó)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的發(fā)展面臨著更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。

由于農(nóng)村基礎(chǔ)教育的投入不足，當(dāng)前面臨的突出問(wèn)題是，農(nóng)村、特別是一些貧困邊遠(yuǎn)地區(qū)中小學(xué)危房率較高。據(jù)有關(guān)調(diào)查顯示，湖南省某市各類教學(xué)用的危房面積達(dá)21770平方米，占整個(gè)教學(xué)用房面積的7.62％，其中，一級(jí)危房16352平方米，占5％左右。另一個(gè)問(wèn)題是農(nóng)村教師收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于城市。即使如此，相當(dāng)一部分地區(qū)農(nóng)村教師的工資不能按時(shí)發(fā)放，可以說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)教師工資拖欠問(wèn)題主要發(fā)生在縣鄉(xiāng)基層。

2.關(guān)于城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生發(fā)展水平的差距。城鎮(zhèn)居民基本上可以享受公費(fèi)醫(yī)療或在醫(yī)療保險(xiǎn)制度覆蓋范圍之內(nèi)。而農(nóng)村合作醫(yī)療保健制度大部分已經(jīng)解體，有合作醫(yī)療的僅占15％左右。廣大農(nóng)民基本上處于一種“小病不看，大病看不起，看大病即意味著傾家蕩產(chǎn)”的狀況。

農(nóng)民獲得醫(yī)療保健衛(wèi)生服務(wù)的能力要遠(yuǎn)遠(yuǎn)弱于城鎮(zhèn)居民。目前。農(nóng)村有三千多萬(wàn)人口不能保證有及時(shí)的醫(yī)療服務(wù)；有四億多農(nóng)村人口尚未飲用自來(lái)水；農(nóng)村地區(qū)糞便無(wú)害化處理率僅為28.5％；貧困農(nóng)村地區(qū)婦女患病率明顯高于全國(guó)平均水平，嚴(yán)重缺乏經(jīng)過(guò)培訓(xùn)的接生員；在農(nóng)村有近8％的嬰幼兒沒(méi)有享受免疫接種；預(yù)防保健工作薄弱，中西部相當(dāng)多的省份疾病發(fā)病率仍然較高，人口預(yù)期壽命相對(duì)較低。

根據(jù)世界衛(wèi)生組織公布的《2000年世界衛(wèi)生報(bào)告》，在191個(gè)國(guó)家和地區(qū)中，中國(guó)的醫(yī)療資源分配公正指數(shù)排第188位，是世界上公共衛(wèi)生資源分配最不公平的國(guó)家之一。

3.關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)保障的差距。城市居民大多可以享受現(xiàn)代社會(huì)保障制度（盡管仍不十分完善），包括養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)，還有國(guó)有企業(yè)下崗職工基本生活保障制度及城市居民最低生活保障制度。而占中國(guó)人口70％以上的農(nóng)民基本上被排斥在現(xiàn)代社會(huì)保障體系之外。

現(xiàn)在我國(guó)僅在部分農(nóng)村發(fā)達(dá)地區(qū)正在探索建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老制度。據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，目前我國(guó)參加養(yǎng)老保險(xiǎn)的農(nóng)民僅占農(nóng)村總?cè)丝诘?.6％左右。這意味著農(nóng)村養(yǎng)老仍基本上是以傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老為主，這種狀況對(duì)農(nóng)村的計(jì)劃生育工作也是極其不利的。至于其他的失業(yè)保障、醫(yī)療保障、最低生活保障等現(xiàn)代社會(huì)保障制度更與農(nóng)民無(wú)緣。

4.關(guān)于城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展其他方面的差距。農(nóng)村電力基礎(chǔ)設(shè)施落后于城市。我國(guó)農(nóng)村電網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理，線損大，管理不善。農(nóng)村電網(wǎng)一般興建于20世紀(jì)70～80年代，大部分缺乏科學(xué)規(guī)劃，布局不合理，設(shè)備陳舊老化，低壓線路年久失修、供電半徑過(guò)大造成的電能損耗達(dá)30％～40％。長(zhǎng)期以來(lái)，國(guó)家對(duì)農(nóng)村電網(wǎng)基本沒(méi)有投資，農(nóng)村低壓電網(wǎng)的產(chǎn)權(quán)屬于集體，電網(wǎng)運(yùn)行費(fèi)用分?jǐn)偨o農(nóng)戶。電力部門(mén)一般只管理配電變壓器高壓樁頭并按國(guó)家目錄電價(jià)結(jié)算抄見(jiàn)電量。從配電變壓器到農(nóng)戶的燈頭電價(jià)，包括農(nóng)村低壓電網(wǎng)的建設(shè)和維護(hù)，變壓器、線路、計(jì)量的損耗，以及農(nóng)村電工的報(bào)酬，都出自農(nóng)民所繳電費(fèi)。

城鄉(xiāng)電價(jià)差異大。當(dāng)前我國(guó)供電領(lǐng)域的一個(gè)重大問(wèn)題是城鄉(xiāng)電價(jià)不同，農(nóng)村電價(jià)高于城市，且不同農(nóng)村地區(qū)乃至不同村落之間電價(jià)也不相同。在實(shí)行電力躉售辦法的電網(wǎng)中，農(nóng)村電價(jià)由躉售電價(jià)加農(nóng)村電網(wǎng)維護(hù)費(fèi)、線損、變損、利潤(rùn)及各種加價(jià)組成，農(nóng)村居民生活用電價(jià)格大都高于城市居民生活用電價(jià)格。由于農(nóng)村電價(jià)管理薄弱，線損過(guò)度，價(jià)格失控，有的電價(jià)高達(dá)1元/千瓦時(shí)，甚至2元/千瓦時(shí)以上。而城市電價(jià)一般較低，如北京居民家庭用電，盡管這幾年電價(jià)有所提高，但現(xiàn)在僅為0.44元/千瓦時(shí)。此外，農(nóng)民用電不僅有生活用電，而且還有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用電。由于電價(jià)畸高，農(nóng)民生產(chǎn)用電開(kāi)支巨大。據(jù)了解，北方農(nóng)民澆1畝地每次大約需10元左右，一般每年需澆地2～3次，如某家農(nóng)產(chǎn)耕種20畝地，則一年這方面的開(kāi)支需400～600元，由此進(jìn)一步加大了農(nóng)業(yè)成本，成為農(nóng)民減收的一個(gè)重要因素。

（四）分區(qū)域看，我國(guó)城鄉(xiāng)之間社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的差別越往西越大。

眾所周知，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)區(qū)域之間的總體發(fā)展差距呈擴(kuò)大趨勢(shì)。由此決定，在不同區(qū)域，城鄉(xiāng)之間的差別也截然不同，其基本特征是：在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對(duì)較??；在中、西部地區(qū)，城鄉(xiāng)差距相對(duì)較大，而且越往西越大。

同時(shí)，公共服務(wù)水平差距較大。根據(jù)公共財(cái)政的理論，一個(gè)地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)水平主要決定性因素是地區(qū)的人均財(cái)力。2000年?yáng)|、中、西部地區(qū)人均財(cái)力分別為803元、320元、317元，東部地區(qū)為中、西部的2.51倍和2.53倍，且地區(qū)差距呈擴(kuò)大之勢(shì)，表明我國(guó)東、中、西部公共服務(wù)的均等化程度比較差。從東、中、西部地區(qū)一般預(yù)算收入占對(duì)應(yīng)口徑全國(guó)財(cái)政收入的比重看，東部地區(qū)收入比重超過(guò)一半，而且呈上升趨勢(shì)；而中、西部地區(qū)的比重加起來(lái)還不到全國(guó)的一半，而且呈下降趨勢(shì)（詳見(jiàn)表2）。

表2東、中、西部地區(qū)一般預(yù)算收入占對(duì)應(yīng)口徑全國(guó)財(cái)政收入的比重％

附圖

注：地方一般預(yù)算收入口徑是指包括地方本級(jí)一般預(yù)算收入和上劃中央“兩稅”收入（消費(fèi)稅和增值稅的75％）。

資料來(lái)源：《財(cái)政部綜合司研究材料》，2002年第8期。

二、政策、制度是我國(guó)現(xiàn)行工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國(guó)民收入分配關(guān)系不合理的關(guān)鍵因素

（一）宏觀分配政策有失偏頗，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

近年來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入一個(gè)新階段，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)地位受到挑戰(zhàn)，農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的壓力進(jìn)一步加大，農(nóng)民收入增長(zhǎng)緩慢，潛在的農(nóng)村市場(chǎng)難以成為現(xiàn)實(shí)的市場(chǎng)，其深層次的原因是扭曲的國(guó)民收入分配格局，也就是分配政策的城市傾向和國(guó)有工業(yè)傾向，而這種傾向在農(nóng)村財(cái)政政策和農(nóng)村金融政策上都得到了反映。

1.財(cái)政支農(nóng)政策不盡完善，影響農(nóng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)能力和長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展后勁。財(cái)政支農(nóng)是國(guó)家財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的直接分配方式，它反映了工農(nóng)、城鄉(xiāng)之間的分配關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性和它在國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的重要地位客觀上要求國(guó)家財(cái)政加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投資力度，支持那些風(fēng)險(xiǎn)大、投資效益低，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)起著保護(hù)、開(kāi)發(fā)作用或有示范效益的項(xiàng)目（如大中型農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技和推廣、農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)等），以彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制在資源配置中的缺陷，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的競(jìng)爭(zhēng)能力。

20世紀(jì)90年代以來(lái)，為了適應(yīng)農(nóng)村新的情況和形勢(shì)，國(guó)家財(cái)政調(diào)整和完善了農(nóng)業(yè)支持政策，在增加農(nóng)業(yè)投入、調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)資金管理等方面進(jìn)行了很大努力。但我們必須清醒地看到，當(dāng)前我國(guó)農(nóng)業(yè)財(cái)政政策并不是盡善盡美，實(shí)踐中仍存在一些值得注意的問(wèn)題。

（1）政府支持農(nóng)業(yè)的資金總量不足。從國(guó)內(nèi)來(lái)講，與各個(gè)方面要求支持農(nóng)業(yè)的呼聲相比，政府因受財(cái)力的限制對(duì)農(nóng)業(yè)的投入不能滿足其需要，即使達(dá)到了《農(nóng)業(yè)法》所規(guī)定的每年用于農(nóng)業(yè)的支出不得低于經(jīng)常性財(cái)政收入增長(zhǎng)的要求，我國(guó)對(duì)農(nóng)業(yè)的支持總量仍是低水平的。國(guó)家財(cái)政用于農(nóng)業(yè)的支出，其絕對(duì)量呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)，但占財(cái)政總支出的比重則并不高，近年來(lái)大致維持在8％的水平，比1990年的10％約低2個(gè)百分點(diǎn)，比1980年的12％約低4個(gè)百分點(diǎn)。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)農(nóng)業(yè)面臨著艱巨的結(jié)構(gòu)調(diào)整任務(wù)，加入WTO對(duì)我國(guó)農(nóng)業(yè)又將產(chǎn)生不小的沖擊，而上述政府支農(nóng)的低水平狀況與現(xiàn)在農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨的形勢(shì)和任務(wù)很不相稱，需要改變。

（2）地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出增長(zhǎng)不甚理想。以上內(nèi)容是把政府支農(nóng)作為一個(gè)整體來(lái)分析的，如果進(jìn)一步分解，則會(huì)發(fā)現(xiàn)地方行為目標(biāo)與中央政策不完全一致。地方財(cái)政農(nóng)業(yè)投入是一個(gè)十分重要的問(wèn)題，一方面國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的大頭在地方（約占80％左右），另一方面國(guó)家財(cái)政農(nóng)業(yè)投入的主要問(wèn)題也出在地方。資料表明，1991～2000年，地方財(cái)政總支出由2295.81億元增長(zhǎng)到10366.65億元，增長(zhǎng)3.52倍，而地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出由220.74億元增長(zhǎng)到689.47億元，增長(zhǎng)2.13倍；地方財(cái)政農(nóng)業(yè)支出比重呈逐年下降趨勢(shì)，1991年為9.6％，1995年為7.9％，到2000年下降為6.6％。

值得注意的是，地方財(cái)政支農(nóng)支出預(yù)算的執(zhí)行還存在重大偏差。從實(shí)際看，地方財(cái)政支農(nóng)資金在預(yù)算安排已經(jīng)減少的前提下，在執(zhí)行過(guò)程中又大打折扣，甚至截留、擠占、挪用支出資金，這就從資金總量上削減了地方財(cái)政支農(nóng)的規(guī)模。

（3）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不盡合理。一是財(cái)政用于生產(chǎn)性的支出比重下降，而用于各項(xiàng)事業(yè)費(fèi)的支出比重上升。二是在農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重上升的情況下，農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)內(nèi)部分配結(jié)構(gòu)有失偏頗，即人員機(jī)構(gòu)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)較快，業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)緩慢，形成一種“有錢(qián)養(yǎng)兵，無(wú)錢(qián)打仗”的局面。這說(shuō)明，近年來(lái)農(nóng)業(yè)事業(yè)費(fèi)比重的上升并不意味著農(nóng)業(yè)事業(yè)發(fā)展具有良好的資金保障條件，恰恰相反，農(nóng)業(yè)事業(yè)的發(fā)展普遍面臨著資金矛盾的困擾。三是我國(guó)間接支持多于直接支持。例如政府通過(guò)撥款支持農(nóng)業(yè)事業(yè)單位為農(nóng)業(yè)提供科技示范、病蟲(chóng)疫病防治來(lái)為農(nóng)民服務(wù)，通過(guò)所謂修路引水、培訓(xùn)指導(dǎo)等開(kāi)發(fā)方式扶貧，為貧困地區(qū)創(chuàng)造最基本的生產(chǎn)和生活條件，幫助脫貧致富等，這都是必要的。但并不像發(fā)達(dá)國(guó)家有較大比重的財(cái)政支出直接用于農(nóng)民或農(nóng)場(chǎng)主收入補(bǔ)貼等。

2.金融政策向工業(yè)和城市傾斜，農(nóng)村信貸支持嚴(yán)重不足。中國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行農(nóng)業(yè)支持工業(yè)、農(nóng)村支援城市的金融政策，農(nóng)村的金融機(jī)構(gòu)承擔(dān)著從農(nóng)村吸收資金為國(guó)家工業(yè)化服務(wù)的職能，為農(nóng)村和農(nóng)業(yè)提供的貸款服務(wù)微乎其微。改革開(kāi)放二十多年來(lái)，這種狀況依然沒(méi)有根本性的改變，農(nóng)村獲取信貸支持的能力嚴(yán)重不足。

當(dāng)前存在的突出問(wèn)題是農(nóng)村資金通過(guò)金融渠道大量流出，而且流出量不斷增多。據(jù)有關(guān)研究，改革開(kāi)放以來(lái)，農(nóng)民儲(chǔ)蓄存款增長(zhǎng)很快，遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于農(nóng)民貸款的增長(zhǎng)，2000年農(nóng)民在信用社的儲(chǔ)蓄存款余額由1980年的117億元增加到12355億元，同期農(nóng)民貸款余額由67億元增加到3588億元，通過(guò)信用社渠道農(nóng)民資金凈流出由22億元增加到590億元。1980～2000年農(nóng)民資金經(jīng)過(guò)信用社渠道凈流出累計(jì)8722億元，加上郵政儲(chǔ)蓄渠道，這一期間農(nóng)民資金凈流出合計(jì)10334億元（詳見(jiàn)表3）。

表3金融渠道農(nóng)民資金凈流出億元

附圖

資料來(lái)源：宋宏謀《中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展問(wèn)題研究》。

近年來(lái)從整個(gè)金融狀況看，信貸資金供應(yīng)非常充裕，但國(guó)家銀行對(duì)農(nóng)村信貸總規(guī)模和資金投入呈逐年減少的趨勢(shì)。在各項(xiàng)貸款總額中，農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)所占的比重偏低，并且在20世紀(jì)90年代中期以來(lái)持續(xù)下降。這是造成農(nóng)村貸存比例下降、農(nóng)村信貸資金外流的重要原因。

就目前中國(guó)金融機(jī)構(gòu)的布局和分工來(lái)說(shuō)，農(nóng)村信用社在支持“三農(nóng)”方面的作用是其他金融機(jī)構(gòu)所無(wú)法替代的。但從全國(guó)而言，1980年以來(lái)的統(tǒng)計(jì)資料顯示，農(nóng)村信用社貸款流向中分配給農(nóng)戶的比例都很小。1980年農(nóng)業(yè)貸款占農(nóng)村信用社貸款的比例曾達(dá)61.9％，到1994年已降到19.4％，近年來(lái)有所回升，但在2000年也只有34.2％。問(wèn)題的嚴(yán)重性在于，由于農(nóng)村金融資源外流，農(nóng)民從正規(guī)金融機(jī)構(gòu)（國(guó)家銀行和信用社）很難得到貸款，就不得不依靠民間借貸，承受更高的利息，最終影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村資金的發(fā)展。

（二）縣鄉(xiāng)財(cái)政困難加重，農(nóng)村公共產(chǎn)品供給缺乏保障。

縣級(jí)財(cái)政是國(guó)家財(cái)政體系不可分割的組成部分，也是縣鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要推動(dòng)力量?，F(xiàn)在我國(guó)共有2400多個(gè)縣級(jí)財(cái)政，4.6萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政，縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行對(duì)整個(gè)國(guó)家財(cái)政收支具有舉足輕重的影響。目前我國(guó)縣域范圍內(nèi)聚集著占全國(guó)70％的9億多人口，縣域經(jīng)濟(jì)總量占全國(guó)比重超過(guò)50％，這就決定了縣鄉(xiāng)基層政權(quán)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定與進(jìn)步方面擔(dān)負(fù)著重要使命。可以說(shuō)，政府實(shí)現(xiàn)職能一刻也離不開(kāi)財(cái)政的支持，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政只有建立在穩(wěn)步發(fā)展和財(cái)力不斷壯大的基礎(chǔ)上，基層政權(quán)才有權(quán)威，農(nóng)村公共產(chǎn)品才能得到提供，縣域社會(huì)經(jīng)濟(jì)健康協(xié)調(diào)發(fā)展才有必要的保障。

20世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著改革深化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政不斷發(fā)展壯大，從財(cái)力規(guī)模到收支結(jié)構(gòu)都發(fā)生了顯著變化，在支持政權(quán)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。但當(dāng)前縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行中也存在較多困難和問(wèn)題，已經(jīng)日益成為目前我國(guó)整個(gè)財(cái)政領(lǐng)域面臨的一個(gè)突出矛盾，同時(shí)也在很大程度上制約著農(nóng)村公共品的供給。

1.區(qū)域之間縣鄉(xiāng)財(cái)政存在極大的差異。大量資料表明，我國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展差別很大，反映在縣鄉(xiāng)財(cái)政方面亦為如此，甚至比經(jīng)濟(jì)差異還要大。1998年我國(guó)縣級(jí)總數(shù)2496個(gè)，其中億元縣為553個(gè)，一般縣897個(gè)，財(cái)政補(bǔ)貼縣高達(dá)1040個(gè)（含國(guó)定貧困縣577個(gè)）。1999年縣級(jí)總數(shù)2109個(gè)，其中上述三種縣分別為593個(gè)、480個(gè)、1036個(gè)（含國(guó)定貧困縣574個(gè)）。縣域之間無(wú)論是財(cái)政收入，還是可支配財(cái)力以及人均財(cái)力，都存在很大的差距。

2.縣鄉(xiāng)財(cái)政赤字和債務(wù)狀況較為嚴(yán)重。眾所周知，我國(guó)地方財(cái)政每年算總賬基本上是平衡的，但實(shí)際上地方各級(jí)財(cái)政情況不同，一個(gè)突出問(wèn)題是基層財(cái)政赤字較嚴(yán)重。20世紀(jì)90年代中期以來(lái)，我國(guó)縣級(jí)財(cái)政赤字面一度高達(dá)40％以上，1998年和1999年仍分別高達(dá)31.8％和35.5％，而且這種狀況在我國(guó)越往西赤字面越大，有的省份赤字面甚至高達(dá)60％以上。基層債務(wù)數(shù)額較大，據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)鄉(xiāng)村兩級(jí)凈債務(wù)3259億元，其中鄉(xiāng)級(jí)債務(wù)1776億元，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)債400萬(wàn)元；村級(jí)債務(wù)1483億元，平均每村負(fù)債20萬(wàn)元。關(guān)于縣級(jí)負(fù)債缺乏全國(guó)相關(guān)統(tǒng)計(jì)資料，但據(jù)筆者在陜西某縣調(diào)查，到2000年底，該縣累計(jì)債務(wù)余額為23448萬(wàn)元，其中縣本級(jí)債務(wù)為16411萬(wàn)元，占全縣累計(jì)債務(wù)總額的70.0％；鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)債務(wù)2858萬(wàn)元，占12.2％；村級(jí)債務(wù)4179萬(wàn)元，占17.8％。上述債務(wù)雖不是財(cái)政直接借的，但都屬于政府債務(wù)，對(duì)未來(lái)的財(cái)政發(fā)展將構(gòu)成壓力。

3.欠發(fā)工資問(wèn)題主要表現(xiàn)在縣鄉(xiāng)基層。保證行政事業(yè)單位職工工資發(fā)放是財(cái)政的基本職能，但實(shí)際上我國(guó)財(cái)政運(yùn)行并不能切實(shí)做到這一點(diǎn)。一般的講，縣以上各級(jí)政府的工資發(fā)放沒(méi)有問(wèn)題或問(wèn)題不大，問(wèn)題主要在縣鄉(xiāng)基層，而且絕不是個(gè)別基層地方發(fā)不了工資。工資問(wèn)題突出表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不能足額發(fā)放，有的工資政策兌現(xiàn)不了；二是不能按時(shí)發(fā)放，經(jīng)常拖欠；三是在中西部地區(qū)，此問(wèn)題更為突出。

我國(guó)縣鄉(xiāng)財(cái)政運(yùn)行除以上問(wèn)題之外，有的地方還存在財(cái)政虛收問(wèn)題，在農(nóng)村稅費(fèi)試點(diǎn)地方程度不同地存在財(cái)政收支缺口增大等問(wèn)題。那么，問(wèn)題的癥結(jié)和原因在哪里？筆者判斷主要有以下幾個(gè)方面：（1）事權(quán)和財(cái)權(quán)不對(duì)稱。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展是一個(gè)典型例子。在當(dāng)前我國(guó)的財(cái)力分配格局中，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了或很少承擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)政府財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了鄉(xiāng)里大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)?！靶●R拉大車”，這種政府間財(cái)力與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱，是農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展滯后的重要制度因素，也是縣鄉(xiāng)基層財(cái)力緊張的重要原因。（2）財(cái)政供養(yǎng)人口太多。據(jù)有關(guān)資料，全國(guó)共有4.6萬(wàn)個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，財(cái)政供養(yǎng)人員1280萬(wàn)，平均每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)300多人。某省每個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均達(dá)448人，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)達(dá)1177人。這必然會(huì)加重財(cái)政困難。（3）財(cái)政管理中存在開(kāi)支隨意性大，鋪張浪費(fèi)的問(wèn)題。（4）有不少基層地方盲目辦企業(yè)，搞政績(jī)工程和形象工程，加劇了財(cái)力緊張的局面。（5）財(cái)源單一，以農(nóng)業(yè)為主，經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)差，財(cái)政收入增長(zhǎng)乏力。

（三）農(nóng)村非稅項(xiàng)目繁多，非稅收入膨脹，農(nóng)民綜合稅費(fèi)負(fù)擔(dān)加重。

農(nóng)業(yè)稅及農(nóng)村其他稅收是處理國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的重要方式，也是農(nóng)民應(yīng)盡的義務(wù)。問(wèn)題是，現(xiàn)在我國(guó)農(nóng)民除上繳規(guī)定的農(nóng)業(yè)稅和其他稅收以外，還承擔(dān)大量的非稅負(fù)擔(dān)，包括統(tǒng)籌費(fèi)、提留款、教育費(fèi)附加，以及地方利用各種名目收取的亂攤派、亂集資、亂收費(fèi)。由此導(dǎo)致農(nóng)民綜合負(fù)擔(dān)不斷攀升，苦不堪言。根據(jù)我國(guó)政府公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2000年農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)總額1359億元，比1990年的469億元增長(zhǎng)了1.89倍，其中農(nóng)業(yè)稅收負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)了4.28倍，村級(jí)提留增長(zhǎng)了0.62倍，鄉(xiāng)級(jí)統(tǒng)籌增長(zhǎng)了1.29倍，其他收費(fèi)增長(zhǎng)了4.70倍，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)增長(zhǎng)了2.01倍。近年來(lái)農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)占農(nóng)民收入的比重大約在7％～12％之間（詳見(jiàn)表4）。

表420世紀(jì)90年代以來(lái)農(nóng)民總體稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的變化億元

附圖

資料來(lái)源：根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》和《中國(guó)農(nóng)業(yè)年鑒》有關(guān)數(shù)據(jù)整理。

須說(shuō)明的是，農(nóng)村實(shí)際存在的其他收費(fèi)（即“三亂”）要比上述統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)高得多。據(jù)國(guó)外有關(guān)專家估算，2000年中國(guó)農(nóng)村的“其他收費(fèi)”可能在724億～1086億元之間，因此，農(nóng)村稅費(fèi)總數(shù)在1809億～2171億元之間，農(nóng)民人均稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在225～269元之間，農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)占農(nóng)民收入的比重大約在10.2％～12.2％之間。此外，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)在地區(qū)之間、農(nóng)戶之間還存在重大的差異。大量情況和資料表明：從區(qū)域看，在發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)相對(duì)較輕；在不發(fā)達(dá)地區(qū)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)更重。從不同的農(nóng)戶看，較富裕的農(nóng)戶，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較輕；在貧困家庭，農(nóng)民稅費(fèi)負(fù)擔(dān)較重。

眾所周知，我國(guó)從1997年開(kāi)始農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格已連續(xù)多年持續(xù)下跌，農(nóng)民收入增長(zhǎng)面臨著艱巨的壓力。另一方面，農(nóng)村總體稅費(fèi)項(xiàng)目繁多，綜合負(fù)擔(dān)不斷攀升?？梢哉f(shuō)，現(xiàn)在農(nóng)民的收入上不來(lái)，負(fù)擔(dān)下不去，已經(jīng)成為制約和影響國(guó)家與農(nóng)民分配關(guān)系的關(guān)鍵問(wèn)題。

從歷史的視角看，自人類進(jìn)入階級(jí)社會(huì)以來(lái)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題一直與之相伴。中國(guó)自古就是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，在幾千年封建社會(huì)的歷史長(zhǎng)河中，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題曾是歷代政權(quán)更迭的主要導(dǎo)火索之一，歷史經(jīng)驗(yàn)表明，對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)問(wèn)題決不可忽視，這是關(guān)系到治國(guó)安邦、政權(quán)穩(wěn)定的一個(gè)重大問(wèn)題。

（四）從制度環(huán)境考察，“城鄉(xiāng)分治”格局并未改觀，城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)得以固化。

城鄉(xiāng)戶籍制度是決定城鄉(xiāng)居民身份和地位的一項(xiàng)根本性制度。我國(guó)自1958年頒布《中華人民共和國(guó)戶口管理?xiàng)l例》起，就將全國(guó)人口截然分成了市民和農(nóng)民，這種戶籍制度的建立和固化，使我國(guó)構(gòu)成了典型的二元社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。具有城市戶籍的居民在就業(yè)、收入、養(yǎng)老、社會(huì)福利、子女上學(xué)等方面都享有優(yōu)惠待遇，而具有農(nóng)村戶籍的農(nóng)民就被限制在土地上，即使能進(jìn)城打工，也受到一系列的限制和不同程度的歧視。

眾所周知，我國(guó)農(nóng)村存在大量的剩余勞動(dòng)力，農(nóng)民進(jìn)城打工是轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的一個(gè)必然選擇。然而，按現(xiàn)行有關(guān)制度規(guī)定卻增加了農(nóng)民進(jìn)城打工的難度。1994年底國(guó)家有關(guān)部門(mén)頒布了《農(nóng)村勞動(dòng)力跨省流動(dòng)就業(yè)管理暫行規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），基本內(nèi)容是對(duì)跨省就業(yè)的民工實(shí)行按需流動(dòng)，憑證管理。按照這個(gè)《規(guī)定》，農(nóng)民外出打工前，須在本人戶口所在地的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行登記，并領(lǐng)取外出人員就業(yè)登記卡；到達(dá)用人單位后，須憑出省就業(yè)登記卡領(lǐng)取當(dāng)?shù)貏趧?dòng)部門(mén)頒發(fā)的外來(lái)人員就業(yè)證，證卡合一才允許打工，否則一經(jīng)勞動(dòng)監(jiān)察大隊(duì)發(fā)現(xiàn)，就做盲流人員處理。與此同時(shí)，一些大中城市和沿海地區(qū)也頒布了一些限制民工流入的措施。如東南沿?！l(fā)達(dá)省份，近年來(lái)采取了三條措施限制使用外地民工：一是在企業(yè)招工程序上實(shí)行“三先三后”的原則，即先城鎮(zhèn)后農(nóng)村，先本地后外地，先本省后外??；二是由勞動(dòng)、民政部門(mén)組織珠江三角洲縣市與本省貧困縣市掛鉤，逐步把貧困地區(qū)的勞動(dòng)力、人口遷移出來(lái)；三是設(shè)立“安置就業(yè)基金”，為本省就業(yè)難的勞動(dòng)群眾提供就業(yè)培訓(xùn)，以提高其就業(yè)和再就業(yè)能力。

此外，農(nóng)民進(jìn)城打工須付出高昂的成本費(fèi)用。農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)城打工既有益處，但也要付出轉(zhuǎn)移成本。據(jù)有關(guān)典型調(diào)查，一個(gè)四川農(nóng)民到廣東打工，如果屬有組織的輸出，須辦理《就業(yè)登記卡》、《流動(dòng)就業(yè)證》、《暫住證》等各種證件，約需200余元；此外還須向縣里有關(guān)部門(mén)交納培訓(xùn)費(fèi)、咨詢費(fèi)、介紹費(fèi)等約1000元，加上路費(fèi)約需1400余元。有的用工單位還要求農(nóng)民上崗前需交500～1000元不等的保證金，女民工還要交計(jì)劃生育管理費(fèi)，等等。這樣算下來(lái)，一個(gè)打工者在城市要得到就業(yè)，至少要付出2000元左右的打工成本。“2000元打工成本”是一個(gè)什么概念？大約相當(dāng)于一個(gè)民工一年打工所得的20％—30％，或相當(dāng)于全家人一年的務(wù)農(nóng)所得。

當(dāng)前值得注意的一個(gè)問(wèn)題是，現(xiàn)在大中城市都在進(jìn)行城市化改造，大興土木，拓寬道路，擴(kuò)大綠化帶，拆遷了大量的路邊市場(chǎng)和房屋，其結(jié)果是城市變漂亮了，同時(shí)許多打工的農(nóng)民失業(yè)了，城市居民生活也變得不方便了。例如，北京市2000年拆遷房屋300萬(wàn)平方米，2001年拆遷400萬(wàn)平方米，拆遷的同時(shí)，必然會(huì)大大增加進(jìn)城農(nóng)民的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，這些失業(yè)的農(nóng)民或者被迫無(wú)奈回家，或者滯留城市加大了社會(huì)治安管理的難度。

還有一個(gè)重大的制度缺陷是對(duì)待農(nóng)民進(jìn)城子女的“就學(xué)歧視”。這主要表現(xiàn)在：一是受城鄉(xiāng)兩種戶籍制度的影響，城市公辦中小學(xué)不接受戶口在外地的農(nóng)民子女上學(xué)。流動(dòng)兒童即使能上公立學(xué)校，也要比當(dāng)?shù)爻鞘袑W(xué)生額外多交費(fèi)用，如有的要交學(xué)校2000～5000元的贊助費(fèi)，另外每人每學(xué)期還要交600元左右的借讀費(fèi)。在許多城市，這些收費(fèi)額的15％由學(xué)校上交教育主管部門(mén)。普通民工屬于低收入階層，交不起這些費(fèi)用，他們的孩子就失去了享受義務(wù)教育的權(quán)利。二是適應(yīng)普通農(nóng)民工子女上學(xué)的需求，一些收費(fèi)低、專門(mén)招收流動(dòng)兒童少年的民辦簡(jiǎn)易學(xué)校應(yīng)運(yùn)而生，這是一件好事，但這類學(xué)校在一些地方得不到承認(rèn)、管理和服務(wù)。國(guó)家教委和公安部1998年就了《流動(dòng)兒童少年就學(xué)暫行辦法》，但許多城市至今沒(méi)有提出民辦簡(jiǎn)易學(xué)校設(shè)立的條件，沒(méi)有明確社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)，致使民工子弟學(xué)校不能辦理合法的辦學(xué)手續(xù)，處于“三不管”的半地下?tīng)顟B(tài)，有的被強(qiáng)制關(guān)閉，使流動(dòng)兒童重又失學(xué)。城鎮(zhèn)規(guī)劃對(duì)民辦學(xué)校不予考慮，一些學(xué)校被迫多次搬遷，教學(xué)安定缺乏最起碼的條件。上述種種對(duì)農(nóng)民工子女的就學(xué)歧視，既損害了他們接受義務(wù)教育的權(quán)利，也不利于城市的發(fā)展，因?yàn)椴簧俎r(nóng)民工子女，將來(lái)就是城市的市民，因就學(xué)歧視造就的文盲，絕不是城市發(fā)展所希望的。

三、我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)所處的發(fā)展階段與“三大關(guān)系”前瞻

當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)正處于一個(gè)極其重要的發(fā)展階段，這必將對(duì)我國(guó)的工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系及其國(guó)民收入分配關(guān)系產(chǎn)生重要影響。從宏觀和長(zhǎng)遠(yuǎn)戰(zhàn)略高度把握上述問(wèn)題，無(wú)疑是今后處理和解決好“三大關(guān)系”的必要前提。

（一）我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段的基本判斷。

一個(gè)國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)處于什么發(fā)展階段，其實(shí)質(zhì)是判斷這個(gè)國(guó)家的工業(yè)化進(jìn)程或工業(yè)化階段。按照世界銀行經(jīng)濟(jì)學(xué)家錢(qián)納里等人提出的工業(yè)化階段劃分標(biāo)準(zhǔn)，按匯率法換算為1998年美元，工業(yè)化初期人均GDP為1200～2400美元，中期為2400～4800美元，高級(jí)階段為4800～9000美元；按此法我國(guó)當(dāng)年人均GDP為750美元，還未進(jìn)入工業(yè)化初期。若按購(gòu)買力平價(jià)法換算為1998年美元，工業(yè)化初期人均GDP為3010～5350美元，中期為5350～8590美元，高級(jí)階段為8590～11530美元；按此法我國(guó)當(dāng)年人均GDP為3220美元，剛剛進(jìn)入工業(yè)化初期。目前錢(qián)納里的劃分標(biāo)準(zhǔn)在國(guó)際上已不再流行，在我國(guó)學(xué)術(shù)界也有很大爭(zhēng)議。我們認(rèn)為，中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和工業(yè)化進(jìn)程有自己的特殊性，在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)上與錢(qián)納里標(biāo)準(zhǔn)也有較大偏差。這種標(biāo)準(zhǔn)顯然不能準(zhǔn)確反映中國(guó)工業(yè)化進(jìn)程的實(shí)際情況，應(yīng)當(dāng)選擇符合中國(guó)實(shí)際的衡量標(biāo)準(zhǔn)，不能拘泥于錢(qián)納里劃分的工業(yè)化階段標(biāo)準(zhǔn)。

中國(guó)當(dāng)前的實(shí)際情況是，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)出明顯的由低級(jí)到高級(jí)、由嚴(yán)重失衡到向合理化方向發(fā)展的變動(dòng)趨勢(shì)。從我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、制造業(yè)實(shí)力以及出口結(jié)構(gòu)來(lái)看，可以作出這樣的判斷：我國(guó)已經(jīng)由工業(yè)化初期階段進(jìn)入中期階段。根據(jù)是：（1）在農(nóng)產(chǎn)品總量迅速增加的前提下，第一產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)的產(chǎn)值比重明顯下降。1978～2000年，農(nóng)業(yè)發(fā)展迅速，農(nóng)產(chǎn)品供給實(shí)現(xiàn)了由長(zhǎng)期短缺向總量基本平衡、豐年有余的歷史性轉(zhuǎn)變。同時(shí)，第一產(chǎn)業(yè)增加值比重由28.1％下降為15.9％，第一產(chǎn)業(yè)內(nèi)部結(jié)構(gòu)發(fā)生積極變化，農(nóng)業(yè)比重下降，林業(yè)、牧業(yè)、漁業(yè)比重上升，農(nóng)業(yè)單一生產(chǎn)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎喾N經(jīng)營(yíng)，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)開(kāi)始向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)過(guò)渡。（2）在人口總量增加3億的情況下，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者比重由70.5％下降為50％。第二產(chǎn)業(yè)增加值比重由48％上升到50.9％，第三產(chǎn)業(yè)增加值比重由23.7％上升為33.2％，長(zhǎng)期制約我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的原材料、能源和交通運(yùn)輸?shù)取捌款i”得到基本緩解，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)正在興起。（3）已經(jīng)建成比較完整的工業(yè)體系，制造業(yè)能力比較強(qiáng)大，有一定科技水平，能夠?yàn)閲?guó)民經(jīng)濟(jì)提供相當(dāng)部分的技術(shù)裝備；交通、運(yùn)輸、通信設(shè)施日益發(fā)達(dá)，為經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)創(chuàng)造了有利的基礎(chǔ)設(shè)施條件。工業(yè)增長(zhǎng)迅速，結(jié)構(gòu)調(diào)整和科技進(jìn)步的貢獻(xiàn)日益明顯，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)成為拉動(dòng)工業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要力量，工業(yè)生產(chǎn)對(duì)需求變化的適應(yīng)性逐步增強(qiáng)。（4）農(nóng)產(chǎn)品等初級(jí)產(chǎn)品在出口量迅速增加的情況下，在出口商品構(gòu)成中所占比重大幅度下降。從1980年到2000年，初級(jí)產(chǎn)品所占比重由50.3％下降到10.2％，工業(yè)制成品比重由49.7％提高到89.8％；高新技術(shù)產(chǎn)品出口從無(wú)到有，占出口總額的比重達(dá)14.9％。生產(chǎn)力布局發(fā)生重大重組。東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)力顯著增強(qiáng)，2000年?yáng)|部11個(gè)省份中有7個(gè)省份人均GDP超過(guò)1萬(wàn)元，中西部地區(qū)的發(fā)展也逐步加快。中國(guó)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的變動(dòng)，呈現(xiàn)出由滿足基本需求為主轉(zhuǎn)向逐步適應(yīng)消費(fèi)升級(jí)和需求多樣化的趨勢(shì)，這是工業(yè)化加速階段的新特征。

當(dāng)然，也需要說(shuō)明，雖然我國(guó)已進(jìn)入工業(yè)化中期，但仍然是發(fā)展中國(guó)家，還有一半勞動(dòng)力在搞農(nóng)業(yè)，工業(yè)化任務(wù)遠(yuǎn)沒(méi)有完成。

（二）社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段變化對(duì)今后“三大關(guān)系”的影響。

首先，在今后工業(yè)化加速發(fā)展階段，中國(guó)經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)時(shí)期仍然可以保持較高增長(zhǎng)速度，經(jīng)濟(jì)總量將不可抑制地?cái)U(kuò)張，這將為緩解工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距奠定根本性的基礎(chǔ)條件。中國(guó)是一個(gè)擁有13億人口的發(fā)展中大國(guó)，大國(guó)的特點(diǎn)決定了其需求的潛力巨大，從而可以有力地帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。需求和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的關(guān)系十分密切，今后中國(guó)的需求潛力不僅表現(xiàn)在基礎(chǔ)設(shè)施需要大規(guī)模建設(shè)，而且工業(yè)化的推進(jìn)和結(jié)構(gòu)變動(dòng)將創(chuàng)造巨大的需求。眾所周知，工業(yè)化發(fā)展的基本趨勢(shì)是，第一產(chǎn)業(yè)比重要繼續(xù)降低，第二產(chǎn)業(yè)、第三產(chǎn)業(yè)比重要隨之上升，由此會(huì)產(chǎn)生巨大的需求。同時(shí)，在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，工業(yè)化推進(jìn)往往是與產(chǎn)業(yè)升級(jí)相伴隨的，而我國(guó)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)恰恰需要加快改造或適度擴(kuò)張，高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)也需要大力發(fā)展，這必然帶動(dòng)大量的投資需求。再一點(diǎn)，居民消費(fèi)需求潛力巨大。根據(jù)世界銀行《2002年世界發(fā)展報(bào)告》，2000年按世界銀行換算的中國(guó)人均國(guó)民總收入（以下簡(jiǎn)稱GNI）為840美元，僅相當(dāng)于世界平均水平的16.3％、世界高收入國(guó)家平均水平的3.1％；即使按購(gòu)買力平價(jià)換算，2000年中國(guó)的GNI也只有3940美元，僅相當(dāng)于世界平均水平的53.6％、世界高收入國(guó)家水平的14.4％。1998年，按購(gòu)買力平價(jià)計(jì)算，中國(guó)尚有18.5％的人口月均消費(fèi)在1美元以下，尚有53.7％的人口月均消費(fèi)在2美元以下。今后隨著“小康”社會(huì)的推進(jìn)，居民收入和消費(fèi)水平無(wú)疑會(huì)不可抑制地增加，這也是推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一個(gè)潛在動(dòng)力。

從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，在從低收入向中等收入發(fā)展的過(guò)程中，可以在較長(zhǎng)時(shí)期保持經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)。我們研究了一些發(fā)達(dá)國(guó)家和發(fā)展中國(guó)家的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和發(fā)展情況，在不同階段，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)情況不同。一般狀態(tài)下，當(dāng)從低收入向中等收入邁進(jìn)的過(guò)程中，經(jīng)濟(jì)持續(xù)高速增長(zhǎng)可以維持較長(zhǎng)時(shí)間（詳見(jiàn)表5）。這里的基本原因在于，在這一階段，這些國(guó)家存在巨大的需求拉動(dòng)，這是支撐經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大動(dòng)力。中國(guó)屬于發(fā)展中國(guó)家，1997年人均GDP只有720美元，2000年也只有900美元，屬于典型的從低收入國(guó)家向中等收入國(guó)家邁進(jìn)的過(guò)渡階段。因此，今后我國(guó)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)還有很大的潛力。

表5一些國(guó)家人均GDP達(dá)到700美元以后的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率

附圖

資料來(lái)源：根據(jù)有關(guān)年度《世界銀行發(fā)展報(bào)告》計(jì)算。

綜上分析，可以有理由推斷，中國(guó)今后中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力巨大。根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組對(duì)經(jīng)濟(jì)因素的分析和模型預(yù)測(cè)，2001～2010年期間中國(guó)經(jīng)濟(jì)的潛在增長(zhǎng)速度可以達(dá)到7％～7.9％。這一速度雖然低于過(guò)去二十多年中國(guó)經(jīng)濟(jì)的平均增長(zhǎng)速度，但仍是較快的。>其次，隨著工業(yè)化的推進(jìn)，中國(guó)的城市化水平將會(huì)逐步提高，這就為農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移提供更為廣闊的空間。目前我國(guó)的城市化水平大約為36％，這不僅遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家，而且與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平相近的國(guó)家相比，也存在明顯的差距。城市化水平的滯后未能有效充分地吸納農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，是造成我國(guó)城鄉(xiāng)差距、農(nóng)村落后的重要原因。

有關(guān)研究表明，未來(lái)20年間，隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，對(duì)外開(kāi)放不斷擴(kuò)大和加深，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的體制條件和物質(zhì)條件將會(huì)明顯改善，城市化進(jìn)程也會(huì)隨之加快。城市化水平如果每年提高1個(gè)百分點(diǎn)，2020年可望由2000年的36.2％達(dá)到55％～60％。1978～2000年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者比重由70.5％下降到50％，減少了20.5個(gè)百分點(diǎn)，即每年平均降低1個(gè)百分點(diǎn)，這種勢(shì)頭在未來(lái)20年間可望得到保持，到2020年農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者比重將會(huì)降為30％左右。這些是二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)明顯轉(zhuǎn)換的重要標(biāo)志。

再次，工業(yè)化推進(jìn)要求改變過(guò)去長(zhǎng)期延續(xù)的國(guó)民收入分配格局，逐步強(qiáng)化國(guó)家對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的支持力度。中國(guó)工業(yè)化初期的建設(shè)主要是依靠農(nóng)業(yè)向工業(yè)提供積累進(jìn)行的，這是我國(guó)在“一窮二白”的基礎(chǔ)上強(qiáng)化工業(yè)化基礎(chǔ)的必然選擇?，F(xiàn)在中國(guó)總體上已進(jìn)入工業(yè)化中期階段，綜合國(guó)力顯著增強(qiáng)，已到了工業(yè)適度反哺農(nóng)業(yè)的時(shí)候了。1978～2000年，中國(guó)經(jīng)濟(jì)年均增長(zhǎng)9.52％，是全世界增長(zhǎng)最快的。2000年中國(guó)GDP達(dá)8.94萬(wàn)億元人民幣，按可比價(jià)格計(jì)算，相當(dāng)于1978年的7.4倍；按當(dāng)年匯率折算，突破1萬(wàn)億美元。世界銀行資料表明，2000年我國(guó)GDP總量排在美國(guó)、日本、德國(guó)、法國(guó)和英國(guó)之后，居世界第6位。如果按照購(gòu)買力單價(jià)計(jì)算，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量還有很大增加，排次也更提前。隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，國(guó)民財(cái)富由小到多，主要工農(nóng)業(yè)產(chǎn)量大幅度增加，一些重要產(chǎn)品產(chǎn)量躍居世界前列。國(guó)家財(cái)力分配和金融資源亦發(fā)生了重大變化，2000年國(guó)家財(cái)政收入為13395億元，比1980年的1159億元增長(zhǎng)了10.5倍；銀行存款余額同期由1661億元增加到123804億元，增長(zhǎng)了73.5倍。這標(biāo)志著國(guó)家當(dāng)前和今后具備逐步強(qiáng)化“三農(nóng)”的物質(zhì)和財(cái)力基礎(chǔ)條件。

（三）充分認(rèn)識(shí)縮小工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距的重要性、長(zhǎng)期性和艱巨性。

當(dāng)前及今后中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型，既包括結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型（即工業(yè)化和城市化），也包括制度轉(zhuǎn)型（即市場(chǎng)化），這在世界上是獨(dú)一無(wú)二的，其困難程度可想而知。因此，在中國(guó)這樣一個(gè)特大型的發(fā)展中國(guó)家，我們對(duì)工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距的縮小，不僅要看到其重要性，而且更要看到其長(zhǎng)期性和艱巨性。

從世界范圍看，各國(guó)工農(nóng)差距、城鄉(xiāng)差距的縮小是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然趨勢(shì)。在中國(guó)，正視差距，縮小差距，顯得更為重要和緊迫。這不僅因?yàn)橹袊?guó)是實(shí)行社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)家，不斷縮小工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距能夠更有力地證明社會(huì)主義制度的優(yōu)越性；而且在于當(dāng)前和今后中長(zhǎng)期，擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定增長(zhǎng)日益成為宏觀調(diào)控的首要目標(biāo)，而改變國(guó)民收入分配格局，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)“三農(nóng)”的支持，恰恰是擴(kuò)大內(nèi)需的重要內(nèi)容，這將在相當(dāng)程度上為國(guó)民經(jīng)濟(jì)的長(zhǎng)期穩(wěn)定增長(zhǎng)提供重要的支撐。同時(shí)，各國(guó)經(jīng)驗(yàn)表明，工農(nóng)和城鄉(xiāng)差距的縮小是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，決不可能畢其功于一役。特別在中國(guó)，我們需對(duì)其長(zhǎng)期性和艱巨性有充分的估計(jì)。（1）農(nóng)村剩余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的任務(wù)相當(dāng)繁重。2000年我國(guó)農(nóng)村人口為9.28億人，其中農(nóng)村勞動(dòng)力為4.8億人。據(jù)有關(guān)預(yù)測(cè)，未來(lái)我國(guó)每年新增農(nóng)村勞動(dòng)力約在700萬(wàn)～800萬(wàn)人之間，而從長(zhǎng)遠(yuǎn)看中國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域只需要1億～1.5億勞動(dòng)力。剔除現(xiàn)在4.8億農(nóng)村勞動(dòng)力中包括的1.28億鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)勞動(dòng)者，推算農(nóng)村勞動(dòng)力供過(guò)于求的數(shù)量約為2億～2.5億人。如果向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的出路不暢，農(nóng)村就業(yè)壓力將十分沉重，人地矛盾也會(huì)日益突出。（2）農(nóng)民收入增長(zhǎng)面臨很大壓力。農(nóng)民收入與其土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模及價(jià)格水平關(guān)系密切。但當(dāng)前農(nóng)村不僅人地矛盾突出，而且受農(nóng)產(chǎn)品國(guó)際價(jià)格影響，我國(guó)農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格從1997年開(kāi)始已連續(xù)5年下跌，可以預(yù)料今后通過(guò)提價(jià)來(lái)增加農(nóng)民收入的愿望也是不現(xiàn)實(shí)的。（3）國(guó)家財(cái)力盡管不斷增強(qiáng)，需要加大對(duì)“三農(nóng)”的支持，但期望短期內(nèi)大幅度向農(nóng)村傾斜也不符合我國(guó)實(shí)際。

四、今后中長(zhǎng)期正確處理“三大關(guān)系”的總體戰(zhàn)略思路和對(duì)策建議

從根本上說(shuō)，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型是經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化和市場(chǎng)化相互交織的過(guò)程，而城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)是我國(guó)轉(zhuǎn)型期政府宏觀調(diào)控面臨和需要解決的一個(gè)突出矛盾。因此，今后能否有效地緩解和縮小工農(nóng)差距和城鄉(xiāng)差距，這將在很大程度上關(guān)系到第三步現(xiàn)代化發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)及其市場(chǎng)化改革戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。總體思路應(yīng)把握兩條：一條是政府需要“花錢(qián)”，也就是從宏觀上著力調(diào)整國(guó)民收入分配格局，政府財(cái)力資源要加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村分配的力度；另一條是政府不需要“花錢(qián)”，即下決心著力推進(jìn)制度創(chuàng)新，政府從制度供給方面改變現(xiàn)行對(duì)農(nóng)村歧視的做法，為城鄉(xiāng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)一體化創(chuàng)造相對(duì)公平的制度環(huán)境。

根據(jù)上述思路和當(dāng)前存在的問(wèn)題，今后中長(zhǎng)期為了正確處理工農(nóng)關(guān)系、城鄉(xiāng)關(guān)系和國(guó)民收入分配關(guān)系，我們提出下述對(duì)策要點(diǎn)：

（一）政府基礎(chǔ)設(shè)施投資要向農(nóng)村傾斜。

一個(gè)重要建議是，今后的長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債要加大對(duì)農(nóng)村公共設(shè)施投資力度。1998年以來(lái)我國(guó)實(shí)行積極財(cái)政政策，5年累計(jì)增發(fā)長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債規(guī)模6600億元，作用巨大。綜合考慮國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，國(guó)債投資項(xiàng)目仍有較大規(guī)模尚未完工以及防范財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)的因素，我們預(yù)測(cè)下一步積極財(cái)政政策尚不能完全退出，仍需持續(xù)2～3年時(shí)間，但力度要降低。因此，今后一個(gè)時(shí)期繼續(xù)增發(fā)長(zhǎng)期國(guó)債仍將是我國(guó)財(cái)政政策的一個(gè)必要選擇。在這一背景下，建議調(diào)整長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債的使用方向，增加農(nóng)村公共建設(shè)投資力度，重點(diǎn)解決農(nóng)村水、電、路公共設(shè)施問(wèn)題。這不僅有助于改變農(nóng)村落后面貌，而且是擴(kuò)大內(nèi)需和拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的一個(gè)重要方面。

此外，從中長(zhǎng)期看，今后即使停發(fā)了長(zhǎng)期建設(shè)國(guó)債，國(guó)家財(cái)政的預(yù)算內(nèi)投資也要將農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)作為一個(gè)投資重點(diǎn)，一方面改善農(nóng)村生活居住和生產(chǎn)條件，另一方面創(chuàng)造大量的就業(yè)機(jī)會(huì)，直接增加農(nóng)民勞務(wù)收入。力爭(zhēng)通過(guò)政府投資力度的加大，在未來(lái)5年內(nèi)使我國(guó)農(nóng)村水、電、路等基礎(chǔ)設(shè)施有一個(gè)根本的飛躍。

（二）完善財(cái)政支持農(nóng)業(yè)政策。

我國(guó)的國(guó)情決定了政府始終是農(nóng)業(yè)投入的重要渠道，而財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支出財(cái)是政府支農(nóng)的主要手段。因此，強(qiáng)化政府支農(nóng)職能作用，完善財(cái)政支農(nóng)政策手段，首當(dāng)其沖的就是要增加財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的投入，這是促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)穩(wěn)定發(fā)展，從而實(shí)現(xiàn)國(guó)家的農(nóng)業(yè)發(fā)展目標(biāo)的必要條件。近年來(lái)國(guó)家財(cái)政的農(nóng)業(yè)投入保持了穩(wěn)定增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，但財(cái)政農(nóng)業(yè)支出占財(cái)政總支出的比重仍大大低于歷史上的較高水平，與農(nóng)業(yè)發(fā)展的資金需求相比更是相距甚遠(yuǎn)?？紤]到我國(guó)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件落后的狀況以及加入WTO對(duì)農(nóng)業(yè)的沖擊，今后農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的一個(gè)基本取向是：采取有效措施，逐步提高財(cái)政支農(nóng)支出比重，力爭(zhēng)在“十五”期末將這一比重由現(xiàn)在的8％提高到10％。（1）要確保國(guó)家新增財(cái)力向農(nóng)業(yè)傾斜。近幾年國(guó)家財(cái)政收入每年以1500億～2000億元的幅度遞增，據(jù)初步預(yù)測(cè)，這一增長(zhǎng)勢(shì)頭在“十五”期間仍會(huì)保持下去。建議國(guó)家財(cái)政每年新增財(cái)力分配要?jiǎng)澇?0％～15％的份額用于農(nóng)業(yè)，這是強(qiáng)化農(nóng)業(yè)投入的一條重要措施。（2）盡快出臺(tái)《農(nóng)業(yè)投資法》，將各級(jí)政府支農(nóng)行為納入法律規(guī)范。從今后的趨勢(shì)看，國(guó)家為了更好地實(shí)現(xiàn)支持和保護(hù)農(nóng)業(yè)的調(diào)控目標(biāo)，改變農(nóng)業(yè)投資中的隨意行為，要盡快制定和出臺(tái)《農(nóng)業(yè)投資法》。立法應(yīng)將國(guó)家（包括中央和地方政府）的農(nóng)業(yè)投資行為作為規(guī)范的主要對(duì)象，同時(shí)既要明確各級(jí)政府的支農(nóng)職責(zé)，也要對(duì)其農(nóng)業(yè)投入的數(shù)量界限作出規(guī)定，這必將促使整個(gè)農(nóng)業(yè)投資主體的行為規(guī)范，強(qiáng)化政府投資主體的導(dǎo)向功能。

明確農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的方向和重點(diǎn)至關(guān)重要。今后財(cái)政支農(nóng)政策面臨的主要任務(wù)是，要按照WTO規(guī)定要求，針對(duì)中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁嚴(yán)重不足的現(xiàn)實(shí)矛盾和薄弱環(huán)節(jié)，著力強(qiáng)化政府財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)的支持力度，這是關(guān)系到農(nóng)業(yè)長(zhǎng)期可持續(xù)發(fā)展的一個(gè)重大問(wèn)題。具體考慮：（1）加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，包括水利設(shè)施、農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境、國(guó)土整治等。（2）支持農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。中國(guó)農(nóng)業(yè)已進(jìn)入一個(gè)新的發(fā)展階段，面臨著戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整，這就是要調(diào)整農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，發(fā)展有競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的農(nóng)產(chǎn)品，發(fā)展畜牧業(yè)和林果業(yè)，促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品加工轉(zhuǎn)化增值，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)等。為此，財(cái)政要加大對(duì)“種子工程”、畜牧良種、優(yōu)質(zhì)飼料、區(qū)域化優(yōu)質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品基地、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)、退耕還林還草等方面的支持。（3）完善農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。我國(guó)有2.3億個(gè)農(nóng)戶，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，農(nóng)產(chǎn)品成本高，靠政府的價(jià)格支持和補(bǔ)貼受到限制，關(guān)鍵還是要完善社會(huì)化服務(wù)體系，搞好產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后服務(wù)。在這方面，財(cái)政要增加氣象投入，建立、完善各種專門(mén)性自然災(zāi)害氣象預(yù)報(bào)服務(wù)；加強(qiáng)對(duì)病蟲(chóng)疫情監(jiān)控的投入，減輕農(nóng)民損失；增加對(duì)農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)和營(yíng)銷組織建設(shè)的投入，逐步建立覆蓋全國(guó)城鄉(xiāng)、連接國(guó)際市場(chǎng)的農(nóng)產(chǎn)品信息網(wǎng)絡(luò)營(yíng)銷組織；支持農(nóng)民合理儲(chǔ)備糧食，減輕國(guó)家糧食儲(chǔ)備壓力。（4）調(diào)整農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼政策，改變農(nóng)產(chǎn)品補(bǔ)貼環(huán)節(jié)。多年來(lái)國(guó)家財(cái)政投入巨資用于農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，效益低下，農(nóng)業(yè)和農(nóng)民沒(méi)有受益，必須進(jìn)行改革。改革的方向和措施是：大力減少農(nóng)產(chǎn)品流通環(huán)節(jié)的財(cái)政補(bǔ)貼，把這方面節(jié)省下來(lái)的資金用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)節(jié)，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁；另外，特別還要考慮把這些錢(qián)的一部分直接用于增加農(nóng)民收入。要具體研究通過(guò)建立農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)助制度、農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助制度、農(nóng)村困難群體糧食補(bǔ)助制度、特殊困難農(nóng)民生產(chǎn)補(bǔ)助制度等，從而為降低農(nóng)民的損失，增加農(nóng)民收入提供制度保障。

再一個(gè)問(wèn)題是，要注重發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的導(dǎo)向功能。農(nóng)業(yè)財(cái)政支持政策的運(yùn)用，其意義不僅僅在于直接增加農(nóng)業(yè)投入，還在于有利于吸引和帶動(dòng)全社會(huì)的農(nóng)業(yè)投入。為了提高社會(huì)農(nóng)業(yè)投資的吸引力，需要通過(guò)發(fā)揮農(nóng)業(yè)財(cái)政支持的導(dǎo)向功能，進(jìn)一步建立農(nóng)業(yè)投入的激勵(lì)機(jī)制。（1）要調(diào)整和優(yōu)化農(nóng)業(yè)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性投入，為社會(huì)投資主體增加農(nóng)業(yè)投入創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。（2）國(guó)家要在稅收、補(bǔ)貼、貼息等方面對(duì)農(nóng)業(yè)投資給予優(yōu)惠和獎(jiǎng)勵(lì)，以吸引社會(huì)資金投向農(nóng)業(yè)。（3）要改變財(cái)政投入方式，減少政府直接辦項(xiàng)目，加大對(duì)農(nóng)民和社會(huì)辦項(xiàng)目的補(bǔ)助。還要通過(guò)稅收優(yōu)惠等政策措施鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)利潤(rùn)用于農(nóng)業(yè)再投資。

（三）調(diào)整農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的分配政策。

我國(guó)基礎(chǔ)教育長(zhǎng)期以來(lái)實(shí)行“地方負(fù)責(zé)、分級(jí)管理”的方針，這在一定時(shí)期內(nèi)，發(fā)揮了一些積極作用。問(wèn)題是，作為基礎(chǔ)教育大頭的農(nóng)村基礎(chǔ)教育，其發(fā)展任務(wù)及資金投入職責(zé)主要落在了縣、鄉(xiāng)、村基層，與其所具有的財(cái)政能力極不匹配。就中央和省級(jí)來(lái)講，其財(cái)政教育投入分配，主體部分用在了高等教育，極少或很少用于支持基礎(chǔ)教育。由此造成的后果是，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展滯后，欠賬較多，成為當(dāng)前我國(guó)整個(gè)教育領(lǐng)域最為薄弱的環(huán)節(jié)。

為了加速農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展，當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期，最為緊迫的任務(wù)是，必須強(qiáng)化中央和省級(jí)支持基礎(chǔ)教育的職責(zé)和投入力度，真正將基礎(chǔ)教育發(fā)展特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展擺在國(guó)家財(cái)政分配的重要位置。

首要的措施是，需著力調(diào)整中央和省級(jí)教育投入結(jié)構(gòu)，進(jìn)一步加大中央和省級(jí)整體基礎(chǔ)教育投入比重，改變現(xiàn)行重高等教育、輕基礎(chǔ)教育的不合理狀況。有兩個(gè)思路可以考慮選擇：一個(gè)思路是“十五”期間中央和省級(jí)在每年新增的教育投入總量中，拿出至少一半左右的資金用于基礎(chǔ)教育；另一個(gè)思路是，在確保教育投入原有渠道增長(zhǎng)的前提下，“十五”期間中央和省級(jí)在每年新增的財(cái)政收入總量中，再拿出10％的資金專門(mén)投入基礎(chǔ)教育。上述思路的共同點(diǎn)是：教育投入結(jié)構(gòu)存量不變，增量調(diào)整，有利于加強(qiáng)和促進(jìn)基礎(chǔ)教育發(fā)展。

此外，要建立科學(xué)有效的中央和省對(duì)下基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度。這一轉(zhuǎn)移支付制度可以分為兩類：一是一般性基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度，以縣為單位，計(jì)算縣級(jí)人均財(cái)力，以此作為對(duì)縣教育轉(zhuǎn)移支付的基本依據(jù)。人均財(cái)力是當(dāng)?shù)刎?cái)政能力的重要指標(biāo)，一般講，人均財(cái)力水平高，則當(dāng)?shù)刎?cái)政狀況好，農(nóng)村基礎(chǔ)教育發(fā)展?fàn)顩r也相對(duì)較好，反之亦然。因此，以人均財(cái)力作為教育轉(zhuǎn)移支付的依據(jù)，有助于將中央和省的基礎(chǔ)教育投入真正向中西部地區(qū)及其他困難地區(qū)的農(nóng)村基礎(chǔ)教育傾斜，從而切實(shí)有效地逐步改變這些地區(qū)農(nóng)村基礎(chǔ)教育落后的狀況。二是專項(xiàng)基礎(chǔ)教育轉(zhuǎn)移支付制度，重點(diǎn)解決農(nóng)村中小學(xué)危房改造及其他教學(xué)條件的改善等。需說(shuō)明的是，上述無(wú)論哪類轉(zhuǎn)移支付資金，都要直接轉(zhuǎn)移到縣，避免中間環(huán)節(jié)截留和改變用途。

當(dāng)然，從我國(guó)國(guó)情分析，無(wú)論是現(xiàn)在還是將來(lái)，縣級(jí)都是農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的重要力量。中央決定從2001年起，將農(nóng)村中小學(xué)教師工資的管理由鄉(xiāng)鎮(zhèn)上收到縣。這一政策規(guī)定是完全正確的，表明中央對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)教育的重視，同時(shí)也加重了縣級(jí)的責(zé)任。今后為了有效發(fā)揮縣級(jí)支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育的作用，要著力推進(jìn)縣級(jí)公共支出改革，進(jìn)一步調(diào)整和優(yōu)化縣級(jí)財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，從而提高縣級(jí)支持農(nóng)村基礎(chǔ)教育的能力和保障程度。

（四）明確農(nóng)村金融發(fā)展的政策取向。

改革開(kāi)放以來(lái)，雖然中國(guó)農(nóng)村金融取得了很大發(fā)展，但不容否認(rèn)的是，農(nóng)村金融政策也出現(xiàn)了重大偏差，主要表現(xiàn)在：農(nóng)村信貸資金嚴(yán)重外流，農(nóng)村金融需求不能得到滿足，農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展中的資金日益短缺。因此，必須研究和調(diào)整中國(guó)農(nóng)村金融發(fā)展的政策取向，盡快深化農(nóng)村金融體制改革。

至關(guān)重要的是，通過(guò)改革和政策調(diào)整，建立真正為“三農(nóng)”服務(wù)的農(nóng)村金融服務(wù)體系。為此，要調(diào)整農(nóng)業(yè)銀行改革思路，強(qiáng)化其對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的支持力度，主要體現(xiàn)在為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展方面提供信貸支持，以解決農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展中的資金需求和農(nóng)村中小企業(yè)融資難以及中小城鎮(zhèn)建設(shè)資金短缺等問(wèn)題。具體講，要支持農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)通過(guò)“訂單農(nóng)業(yè)”、“公司帶農(nóng)戶”等方式，引導(dǎo)和組織農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，支持和做好種子、種苗、預(yù)購(gòu)定金的投放和技術(shù)服務(wù)工作。尤其要加大對(duì)重點(diǎn)龍頭企業(yè)的營(yíng)銷支持力度，集中規(guī)模資金，提高經(jīng)營(yíng)層次和決策效率，滿足優(yōu)良客戶的資金需求。同時(shí)，應(yīng)加大農(nóng)業(yè)綜合開(kāi)發(fā)、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)村電網(wǎng)等方面的信貸資金投入。還要進(jìn)一步做好信貸規(guī)模工作，積極穩(wěn)妥地發(fā)放小額到戶扶貧貸款。

要使農(nóng)村信用社成為最基層的直接面向農(nóng)民和農(nóng)業(yè)的金融服務(wù)組織。這是解決農(nóng)業(yè)信貸難、打擊農(nóng)村高利貸的關(guān)鍵。建議全面推行農(nóng)戶小額信用貸款，簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，方便農(nóng)民借款，使農(nóng)戶種養(yǎng)業(yè)貸款需求基本得到解決；要積極配合農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有選擇地支持高科技農(nóng)業(yè)、高附加值農(nóng)產(chǎn)品和出口創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)，支持農(nóng)民擴(kuò)大種養(yǎng)業(yè)規(guī)模，提高專業(yè)化水平；要積極創(chuàng)新信貸業(yè)務(wù)，發(fā)展農(nóng)民子女教育、住房、農(nóng)村交通運(yùn)輸、生活大件消費(fèi)品等消費(fèi)性貸款。

（五）建立農(nóng)村剩余勞動(dòng)力有效流動(dòng)和轉(zhuǎn)移的新型制度框架。

有關(guān)研究表明，我國(guó)1/3農(nóng)村勞動(dòng)力處于就業(yè)不充分狀態(tài)，現(xiàn)有農(nóng)村剩余勞動(dòng)力總數(shù)在1.5億人左右。21世紀(jì)初期農(nóng)村勞動(dòng)力將處于新的供給高峰，2001～2010年農(nóng)村將新增勞動(dòng)力6350萬(wàn)。因此，如何解決農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的出路是事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀全局和現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重大戰(zhàn)略問(wèn)題。

改革開(kāi)放二十多年來(lái)，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步確立，對(duì)農(nóng)民就業(yè)和流動(dòng)的某些束縛被解除。但是，在改革城鄉(xiāng)分割制度方面仍沒(méi)有邁開(kāi)實(shí)質(zhì)性步伐，進(jìn)城后打工農(nóng)民在就業(yè)、公共服務(wù)等方面仍受到各種歧視性待遇，這在相當(dāng)程度上限制了農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的流動(dòng)和向外轉(zhuǎn)移。因此，必須盡快推進(jìn)制度創(chuàng)新，消除對(duì)農(nóng)民進(jìn)城打工的歧視性規(guī)定，促進(jìn)農(nóng)村剩余勞動(dòng)力的合理流動(dòng)。首先要取消對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)的不合理限制。當(dāng)前農(nóng)村勞動(dòng)力進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)仍受到很多不合理限制。一些大中城市為了保證城市居民就業(yè)，限制農(nóng)民進(jìn)入的行業(yè)和工種。農(nóng)民外出就業(yè)要辦理名目繁多的證件，面向外出打工農(nóng)民的收費(fèi)也過(guò)多、過(guò)濫。一些地方存在簡(jiǎn)單粗暴地清退進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民的做法?，F(xiàn)在許多城市面臨就業(yè)壓力，對(duì)進(jìn)城農(nóng)民工進(jìn)行適當(dāng)管理是必要的，但也要城鄉(xiāng)兼顧，控制適度，管理得當(dāng)。目前的一些做法既不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公平競(jìng)爭(zhēng)原則，也沒(méi)有真正起到引導(dǎo)農(nóng)民有序流動(dòng)的作用。為此，要進(jìn)一步完善和規(guī)范政府對(duì)勞動(dòng)力市場(chǎng)的管理，清理各地區(qū)制定的對(duì)農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工的不合理限制政策和亂收費(fèi)，改變重收費(fèi)、輕服務(wù)的做法。要堅(jiān)決糾正簡(jiǎn)單粗暴清退農(nóng)民工的做法。其次，要加快戶籍管理制度改革。目前，小城鎮(zhèn)戶籍制度改革正在全面推開(kāi)，個(gè)別大城市的戶籍制度改革也有了較大的動(dòng)作。事實(shí)表明，放開(kāi)戶口后并沒(méi)有產(chǎn)生消極影響。今后要進(jìn)一步加大戶籍改革力度。從長(zhǎng)期看，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民自由進(jìn)城。這樣有利于解決城鄉(xiāng)居民兩種身份、就業(yè)和待遇不平等的問(wèn)題，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。最后，考慮到大多數(shù)進(jìn)城農(nóng)民的就業(yè)并不穩(wěn)定，需要保持流動(dòng)就業(yè)農(nóng)民原有土地承包關(guān)系的穩(wěn)定，使農(nóng)民形成在城鄉(xiāng)之間“雙向流動(dòng)”的就業(yè)機(jī)制，這是保持農(nóng)村乃至整個(gè)社會(huì)穩(wěn)定的一個(gè)重要條件。

（六）進(jìn)一步加大農(nóng)村反貧困政策支持力度。

反貧困是政府的一項(xiàng)重要職能，政府作為反貧困的主體之一，在反貧困中具有某種主導(dǎo)地位。因此，政府反貧困效率的高低對(duì)新時(shí)期農(nóng)村反貧困來(lái)說(shuō)是一個(gè)非常重要的問(wèn)題。“九五”期間，我國(guó)中央政府用于扶貧開(kāi)發(fā)的投入逐年增加，從1995年的98億元增加到2000年的248億元，比1978年增加了30倍。2002年增加到291億元（包括財(cái)政扶貧和信貸扶貧）。以1990年價(jià)格估算的農(nóng)民人均年純收入300元計(jì)算，農(nóng)村尚未解決溫飽的貧困人口由1978年的2.5億人減少到目前的3000萬(wàn)人左右，農(nóng)村貧困率從30.7％下降到3％左右。這標(biāo)志著我國(guó)農(nóng)村反貧困已取得重大進(jìn)展。

然而今后農(nóng)村反貧困的任務(wù)仍然十分艱巨，國(guó)家需要進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村反貧困的政策支持力度，以逐步降低貧困率，使農(nóng)村貧困人口盡快脫貧，分享整個(gè)國(guó)家改革和發(fā)展的成果。中國(guó)現(xiàn)在正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時(shí)期，政府反貧困職能定位既要體現(xiàn)政府的公共職能，同時(shí)又要促進(jìn)貧困地區(qū)和貧困人口的市場(chǎng)化進(jìn)程。為此，今后農(nóng)村反貧困政策需著重解決以下三個(gè)問(wèn)題。

首先要把農(nóng)村反貧困行動(dòng)納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展整體規(guī)劃中，國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策、投資政策、貨幣政策、區(qū)域發(fā)展政策、勞動(dòng)和就業(yè)政策等宏觀經(jīng)濟(jì)政策要適當(dāng)偏向于貧困地區(qū)和貧困人口。

其次，要繼續(xù)增加國(guó)家的扶貧開(kāi)發(fā)投入。一是要合理增加財(cái)政扶貧資金。財(cái)政扶貧資金的增加要與政府職能、國(guó)家財(cái)力、貧困發(fā)生率及扶貧開(kāi)發(fā)需要相適應(yīng)。中央財(cái)政和地方各級(jí)財(cái)政都有責(zé)任增加扶貧投入。二是繼續(xù)保持并逐步增加信貸扶貧資金規(guī)模。三是鼓勵(lì)各種經(jīng)濟(jì)成分的企業(yè)特別是民間企業(yè)到貧困地區(qū)進(jìn)行投資開(kāi)發(fā)，在實(shí)行優(yōu)惠財(cái)政、稅收政策的基礎(chǔ)上，注重創(chuàng)造良好的投資環(huán)境和便利環(huán)境。

最后，要正確把握國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)資金的使用方向和重點(diǎn)。要加大人力資源的投資，加強(qiáng)貧困地區(qū)的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，支持貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而促進(jìn)貧困地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（七）逐步建立適合中國(guó)國(guó)情的農(nóng)村社會(huì)保障制度。

當(dāng)前及今后一個(gè)時(shí)期，中國(guó)正處于向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌的過(guò)程之中，種種跡象表明，向市場(chǎng)化轉(zhuǎn)軌固然有助于提高經(jīng)濟(jì)的整體運(yùn)行效率，但同時(shí)也可能帶來(lái)社會(huì)不穩(wěn)定系數(shù)加大的負(fù)面影響。因此，在中國(guó)盡快建立和完善社會(huì)保障體系顯得日益重要和緊迫。

從當(dāng)前實(shí)際看，農(nóng)村社會(huì)保障水平明顯低于城市，這是由過(guò)去長(zhǎng)期的歷史原因形成的，也是由城鄉(xiāng)之間不同的生產(chǎn)力水平所決定的。今后在城鄉(xiāng)社會(huì)保障問(wèn)題上，要注意防止兩種傾向：一是認(rèn)為農(nóng)村比重大，農(nóng)民人口多，國(guó)家能解決好城市的社會(huì)保障問(wèn)題就不錯(cuò)了，因此存在重城市、輕農(nóng)村的傾向；二是不顧客觀現(xiàn)實(shí)情況，主張實(shí)行社會(huì)統(tǒng)一的社會(huì)保障體系。實(shí)際上，城市和農(nóng)村的社會(huì)保障同等重要，都需要發(fā)展，但由于城鄉(xiāng)之間、工農(nóng)之間在生產(chǎn)社會(huì)化程度、就業(yè)結(jié)構(gòu)、社會(huì)分配結(jié)構(gòu)、收入消費(fèi)結(jié)構(gòu)等方面存在著明顯的差別，因而城市和農(nóng)村的社會(huì)保障不可能采取一個(gè)統(tǒng)一的模式，農(nóng)村不能照搬城市的辦法。

從今后一個(gè)時(shí)期看，我國(guó)農(nóng)村社會(huì)保障制度最緊迫的是需要推進(jìn)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)。這里有幾個(gè)重要的政策問(wèn)題需要明確：（1）我國(guó)農(nóng)村人口比重和農(nóng)村老年人口比重都相當(dāng)高，而且受生產(chǎn)力發(fā)展水平的制約，因此，建立農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可先行一步，隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展逐步拓寬范圍，我們不可能短期內(nèi)在全國(guó)馬上普及農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老體系。從長(zhǎng)期趨勢(shì)分析，農(nóng)村養(yǎng)老的基本格局是，家庭養(yǎng)老保障和社會(huì)養(yǎng)老保障相結(jié)合，即使將來(lái)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障普及了，也離不開(kāi)家庭的保障功能，在當(dāng)前尤其是如此。（2）作為一個(gè)發(fā)展中國(guó)家，我國(guó)當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期面臨市場(chǎng)化、工業(yè)化的雙重戰(zhàn)略性任務(wù)，財(cái)政資源需求與供給之間的矛盾是一個(gè)常態(tài)，加之農(nóng)村老齡人口數(shù)量龐大，因此，國(guó)家難以包攬農(nóng)民的養(yǎng)老保障。依靠農(nóng)民自身及其農(nóng)村集體的資金積累是發(fā)展農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障事業(yè)的基本途徑。而且籌資標(biāo)準(zhǔn)和保障標(biāo)準(zhǔn)要互相適應(yīng)，都不能定高了，要考慮農(nóng)村的負(fù)擔(dān)能力。（3）考慮到農(nóng)村各地社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性，農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保障體系應(yīng)該允許在農(nóng)村各地存在一些差異，切忌養(yǎng)老水平和籌資標(biāo)準(zhǔn)的“一刀切”。

另一項(xiàng)任務(wù)是改革和完善農(nóng)村合作醫(yī)療制度。農(nóng)村合作醫(yī)療是以農(nóng)村居民為對(duì)象，通過(guò)不同的籌資方式和管理辦法，實(shí)行集體與個(gè)人共同籌集醫(yī)療衛(wèi)生費(fèi)用基金，按一定比例補(bǔ)償農(nóng)民的醫(yī)藥及預(yù)防保健費(fèi)支出的農(nóng)村醫(yī)療保健制度。合作醫(yī)療基金籌資水平，既要考慮本地社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況和農(nóng)民的承受能力，又要考慮合作醫(yī)療的保障水平，具有一定的抗風(fēng)險(xiǎn)能力，以滿足農(nóng)民的基本醫(yī)療預(yù)防保健需求為宜。農(nóng)民個(gè)人籌集的數(shù)額，應(yīng)堅(jiān)持適度的原則，與農(nóng)民協(xié)商確定。有必要指出的是，農(nóng)民依個(gè)人意愿按村民討論通過(guò)的籌資標(biāo)準(zhǔn)繳納的合作醫(yī)療基金，屬于農(nóng)民的正常消費(fèi)性支出，應(yīng)該受到政策的支持和保護(hù)，不應(yīng)列入“取消農(nóng)民負(fù)擔(dān)”項(xiàng)目。