導(dǎo)語：土地征收的財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)研究一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

土地征收中被征收人財(cái)產(chǎn)權(quán)利保護(hù)存在的問題

（一）征收利益分配不合理以征收耕地為例，保護(hù)耕地是我國一項(xiàng)長期的基本國策，國家為保護(hù)耕地制定了最嚴(yán)厲的措施，對(duì)征收耕地的補(bǔ)償設(shè)置了比征收其他類型用地更廣的補(bǔ)償范圍和更高的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2款規(guī)定的耕地征收補(bǔ)償范圍主要包括：土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動(dòng)力安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。該四項(xiàng)補(bǔ)償項(xiàng)目只是對(duì)土地直接利益損失的補(bǔ)償，而對(duì)與被征收土地有間接關(guān)聯(lián)以及因此而延伸的一切附帶損失不予以補(bǔ)償，如租金損失，更不能從政府高價(jià)出售被征收土地而獲得的土地使用費(fèi)中分享利益，而該合理預(yù)期的利益的缺失就是讓被征收人感到不公平之緣由。《土地管理法》第47條第6款中對(duì)土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的補(bǔ)償總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍，但現(xiàn)實(shí)中，政府為減少補(bǔ)償費(fèi)用，增加財(cái)政收入，往往并不會(huì)給予被征收人較高的補(bǔ)償。據(jù)學(xué)者考察，各地方對(duì)土地、對(duì)該兩項(xiàng)補(bǔ)償費(fèi)相加的平均補(bǔ)償倍數(shù)約為法律規(guī)定最高標(biāo)準(zhǔn)的一半。［2］而根據(jù)《土地管理法實(shí)施細(xì)則》第26條的規(guī)定，土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體土地所有權(quán)人所有，地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有，安置補(bǔ)助費(fèi)在統(tǒng)一安置時(shí)，由集體土地所有權(quán)人或其他安置單位享有，只有在農(nóng)民不需要安置時(shí)，才歸農(nóng)民所有。因此，在實(shí)際發(fā)生土地征收的場(chǎng)合，對(duì)農(nóng)地的補(bǔ)償，一部分給了集體土地所有權(quán)人，一部分給了農(nóng)民。這樣，本來就不太多的補(bǔ)償費(fèi)用減去土地所有權(quán)人的利益分配，最終依靠土地維持生計(jì)的農(nóng)民得到的只能是更小的一個(gè)份額。據(jù)學(xué)者調(diào)查，在某地因土地征收而產(chǎn)生的利益分配中，征收每畝耕地，農(nóng)民集體及其成員所分配的收益僅占2．17％，政府利益集團(tuán)所獲得的收益占7．83％；征收每畝非耕地，農(nóng)民集體及其成員所分配的收益則占26．07％、政府利益集團(tuán)所獲得的收益占73．93％。［3］而據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，目前，在城市建設(shè)占用農(nóng)業(yè)用地過程中，土地收益的分配比例大致為：農(nóng)民只得5％－10％，集體土地所有權(quán)人得25％－30％，余下的60％－70％為縣、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)各級(jí)政府所得。［4］政府通過征收，低價(jià)買入，高價(jià)賣出，從中獲取了大多數(shù)的利益（以至于被稱為“土地財(cái)政”），而被征收人只得到極少的一部分。（二）補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)低《土地管理法》第47條第1款規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償?！卑赐恋卦杏猛窘o予被征收人補(bǔ)償，并沒有合理地保障被征收人的利益。農(nóng)地?zé)o論對(duì)于國家、集體還是個(gè)人來說都是一種稀缺資源，其使用價(jià)值只會(huì)不斷地增長，而土地承包經(jīng)營權(quán)人作為個(gè)體，衡量其存在價(jià)值的財(cái)產(chǎn)所有權(quán)利益也會(huì)不斷的增大，但政府在進(jìn)行征收時(shí)，通常不以市場(chǎng)標(biāo)準(zhǔn)做出補(bǔ)償，而是按照原財(cái)產(chǎn)的價(jià)值和用途為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通常采用“年產(chǎn)值倍數(shù)法”來計(jì)算補(bǔ)償費(fèi)用，實(shí)際上兩個(gè)標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算出來的結(jié)果相差甚遠(yuǎn)，并沒有體現(xiàn)出被征收財(cái)產(chǎn)的真正價(jià)值，充其量是一種象征性的補(bǔ)償。被征收人的土地一旦被征收，其賴以維持生活的來源就將喪失，如只給予較低的補(bǔ)償，農(nóng)民甚至連最基本的生活都無法保障。本來以“公共利益”為目標(biāo)的征收法律制度，非但不保障被征收人的合法利益，長此以往公民的財(cái)富進(jìn)取心和由財(cái)產(chǎn)所有權(quán)而生的安全感也會(huì)深受影響，反而使被征收人對(duì)征收行為普遍產(chǎn)生抵觸心理，談“征”色變，這無疑違反了文明社會(huì)之進(jìn)步目的。（三）被征收人在補(bǔ)償定價(jià)機(jī)制中無發(fā)言權(quán)我國現(xiàn)行的土地征收補(bǔ)償定價(jià)權(quán)單方面掌握在政府手里，被征收人只能被動(dòng)地接受政府給予的補(bǔ)償，而這種補(bǔ)償并沒有考慮到被征收人的各種利益，完全可以看作是政府給予被征收人的一種單方施舍，這種思想觀念完全是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，并沒有把保護(hù)被征收人的利益看作是征收制度不可缺少的內(nèi)涵，而是一種單純的行政強(qiáng)制征收行為?！锻恋毓芾矸ā返?7條第2、3款規(guī)定：“征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定?！闭魇粘匾酝馄渌恋氐难a(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及青苗、地上附著物補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)，法律賦予由各省級(jí)地方制定標(biāo)準(zhǔn)。然而，在實(shí)踐中，各地有立法權(quán)的機(jī)關(guān)或政府部門很少依次制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，絕大多數(shù)地方授權(quán)下級(jí)地方人大或政府制定標(biāo)準(zhǔn)，這樣一級(jí)一級(jí)授權(quán)，最終實(shí)際制定標(biāo)準(zhǔn)的是各市、縣的人大或政府。［5］因此可以想象，為了減少征收成本，提高財(cái)政收入，各地政府只會(huì)制定較低的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。此外，各地政府在制定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)往往采取“一刀切”的形式，并沒有考慮到被征收土地的土質(zhì)差別及被征收人已投入的成本，被征收人的實(shí)際損失，也沒有賦予被征收人談判和補(bǔ)償異議權(quán)?！锻恋毓芾矸ā返?8條規(guī)定：“征地補(bǔ)償安置方案確定后，有關(guān)地方人民政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)村集體土地所有權(quán)人和農(nóng)民的意見?！痹谥贫ㄕ魇昭a(bǔ)償方案之前，被征收人無表達(dá)利益訴求之機(jī)會(huì)，唯在政府補(bǔ)償方案制定后，被征收人才有機(jī)會(huì)了解其權(quán)利被保護(hù)的程度，且法律沒有規(guī)定被征收人在表達(dá)意見后的處理措施，更沒有規(guī)定被征收人對(duì)補(bǔ)償方案產(chǎn)生異議時(shí)的救濟(jì)措施?！锻恋毓芾矸▽?shí)施條例》第25條雖規(guī)定了被征收人可以提出異議的權(quán)利，但該異議對(duì)被征收人并不具有任何實(shí)際意義，異議的效力僅在于有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償?shù)怯浭掷m(xù)，有權(quán)拒絕辦理征地補(bǔ)償、安置手續(xù)。這種情形的異議不僅對(duì)被征收人權(quán)利的保護(hù)無實(shí)際效果，反而阻塞了其權(quán)利救濟(jì)渠道，導(dǎo)致上訪事件的不斷增長以及其他惡性私立救濟(jì)事件的上升。

完善被征地農(nóng)民權(quán)利保護(hù)的思路

征收法律制度從本質(zhì)上來說是公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的侵犯，只是以“公共利益”為名來擺脫行為違法的特性。在公權(quán)力和私權(quán)利的博弈之中，由于公權(quán)力天然地處于強(qiáng)勢(shì)地位，被征收人處于弱勢(shì)的地位，如對(duì)政府的征收行為不做任何限制，很容易導(dǎo)致公權(quán)力的膨脹，進(jìn)而侵害到被征收人的私權(quán)利。因此世界各國在制定征收法律制度時(shí)都對(duì)公權(quán)力進(jìn)行限制，賦予被征收人強(qiáng)有力的保障措施。其具體表現(xiàn)就是：嚴(yán)格限制“公共利益”的范圍，征收行為要取得被征收人的同意，補(bǔ)償安置措施合理到位等。如在法國，最高行政法院在長期實(shí)踐中形成“損益對(duì)比分析”審查機(jī)制，用以保護(hù)私有土地所有權(quán)和捍衛(wèi)公共利益。［6］在美國，對(duì)私人權(quán)益的保護(hù)更是全方位的，只要被征收人不同意，開發(fā)商和政府就沒有權(quán)利強(qiáng)制拆遷其財(cái)產(chǎn)，以至于出現(xiàn)“美國最牛‘釘子戶’逼開發(fā)商更改大樓設(shè)計(jì)”的現(xiàn)象，在美國被認(rèn)為是正當(dāng)保護(hù)權(quán)益的行為。因此，我們認(rèn)為有必要借鑒國外的做法，完善我國的征收法律制度，在征收中切實(shí)保護(hù)被征收人的合法權(quán)益。為防止一些地方政府及其工作人員以公共利益為名，濫用征收權(quán)力，損害農(nóng)民的利益，必須強(qiáng)調(diào)要遵循法定的程序，通過程序來保障農(nóng)民的合法權(quán)益。（一）建立健全征收利益分配機(jī)制⒈轉(zhuǎn)變征收補(bǔ)償觀念，把征收制度看成是利益再分配的機(jī)制。在農(nóng)地征收中，涉及農(nóng)民的利益與公共利益的分配問題。征收因公共利益而起，而政府并不是當(dāng)然的公共利益的代表，現(xiàn)階段，作為征收的主體，政府實(shí)施征收的目的并不單單是為了公共利益，在很大程度上是“賣地”增加財(cái)政收入，而這是與征收制度的初衷背道而馳的。農(nóng)民也并不是與公共利益毫無瓜葛，農(nóng)民一方面通過轉(zhuǎn)讓農(nóng)地使用權(quán)，使其私人利益讓位于公共利益；另一方面作為個(gè)體，農(nóng)民有權(quán)從公共利益中享受福利，分享公共利益，該利益分享包括征收產(chǎn)生的利益。因此，征收單位不能為了財(cái)政收入，依靠征收制度侵害農(nóng)民的權(quán)益。⒉建立利益分享機(jī)制。農(nóng)民轉(zhuǎn)讓給征收單位的農(nóng)地價(jià)值與征收單位市場(chǎng)運(yùn)作后的價(jià)值有很大的差額，目前，農(nóng)民無法從“剪刀差”中獲取利益，這是引起矛盾糾紛的源頭。因此，有必要圍繞著這部分價(jià)值差額在征收單位與被征收人之間建立一個(gè)利益分享機(jī)制，該機(jī)制分配的原則是公正、公開、合理，避免某一方的利益過度膨脹，確保雙方主體和諧共處。（二）完善征收補(bǔ)償程序正當(dāng)?shù)某绦虮旧砭哂袦p壓閥和緩沖期的功能，其能夠?qū)⒁恍┱魇罩械拿苻D(zhuǎn)化為技術(shù)問題，易于為利益相關(guān)方所實(shí)際感受，能增加彼此的理解和認(rèn)可，有助于爭議的有效解決，并通過程序的控制，可以預(yù)防爭議的發(fā)生。［7］因此，在公權(quán)力與私權(quán)利角力中，設(shè)置正當(dāng)合理的程序，對(duì)農(nóng)民權(quán)利保護(hù)具有無比重要的作用。雖《物權(quán)法》在其第42條、第44條中已特別強(qiáng)調(diào)了征收補(bǔ)償必須依據(jù)法定的權(quán)限和程序開展，但農(nóng)民作為農(nóng)地征收中的利益相關(guān)人，在征收之前的程序中仍然處于被邊緣化的狀態(tài)。⒈健全征收告知制度。在征收開始之前，行政機(jī)關(guān)對(duì)擬征收事項(xiàng)的范圍應(yīng)提前進(jìn)行公告或書面告知農(nóng)民，并寫明實(shí)施征收的原因及用途，增強(qiáng)征收工作的公開性和透明度，使農(nóng)民對(duì)征收的基本情況做到心中有數(shù)，且給予被征地人一定的異議期。在異議期內(nèi)要聽取農(nóng)民的意見，如果農(nóng)民對(duì)征收事項(xiàng)的范圍及補(bǔ)償有異議，應(yīng)當(dāng)通過舉行聽證會(huì)的方式，讓農(nóng)民得以充分表達(dá)自己的利益訴求，聽證費(fèi)用由征收單位承擔(dān)。⒉引進(jìn)談判協(xié)商程序。為破除征收中行政機(jī)關(guān)單方的定價(jià)機(jī)制，可以先由征收人制定初步的補(bǔ)償安置計(jì)劃，然后征求農(nóng)民的意見，如農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置計(jì)劃有異議，征收人應(yīng)在法律規(guī)定的期間內(nèi)，召集農(nóng)民及其他利益相關(guān)方談判商議補(bǔ)償安置計(jì)劃。另外，在對(duì)征收補(bǔ)償協(xié)議進(jìn)行談判的過程中，應(yīng)在具體的補(bǔ)償項(xiàng)目和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)問題上與每個(gè)農(nóng)民達(dá)成一致，不能硬性規(guī)定補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)；應(yīng)根據(jù)農(nóng)民的實(shí)際情況，在充分協(xié)商的基礎(chǔ)上以合理的價(jià)格補(bǔ)償。在農(nóng)民與征收人就補(bǔ)償安置協(xié)議發(fā)生爭議時(shí)，不允許所謂的“異議不改變決定”的情形，應(yīng)建立征收撤銷制度，在大多數(shù)農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議存有爭議，且無法達(dá)成一致時(shí)，征收的決定要予以撤銷，不能單方面強(qiáng)制實(shí)施征收。如只是少數(shù)農(nóng)民對(duì)補(bǔ)償安置協(xié)議有異議，應(yīng)允許有異議的農(nóng)民有權(quán)選擇提起行政復(fù)議或行政訴訟，在最終的裁決作出之前不允許對(duì)農(nóng)民強(qiáng)制征收，以保證異議的被征收人獲得行政和司法救濟(jì)。只有在農(nóng)民同意征收事項(xiàng)且對(duì)補(bǔ)償協(xié)議達(dá)成一致意見時(shí)，才可以開始實(shí)行征收。這樣就可以有效地避免因征收引發(fā)的各種矛盾．從而使征收既符合公共利益，又對(duì)私人利益給予了合理的保護(hù)。（三）司法機(jī)關(guān)行使征收補(bǔ)償最終裁決權(quán)司法救濟(jì)是保護(hù)被征收人權(quán)益的最后一道防火墻，法院在征收制度中應(yīng)發(fā)揮中間裁判者的角色。關(guān)于征收補(bǔ)償?shù)膯栴}，最開始由征收人在行使征收權(quán)時(shí)負(fù)責(zé)制定補(bǔ)償協(xié)議初步方案，然后由農(nóng)民與征收人在談判協(xié)商的基礎(chǔ)上，制定具體補(bǔ)償方案。當(dāng)雙方不能就補(bǔ)償方案達(dá)成一致時(shí)，農(nóng)民可以向法院提起訴訟，由法院發(fā)揮最終裁決作用。農(nóng)民向法院提起訴訟的性質(zhì)為民事訴訟，由法院按照民事訴訟的規(guī)定審理?？紤]到現(xiàn)實(shí)中法院與行政機(jī)關(guān)的關(guān)系，為保證法院中立地位，建議受理征收補(bǔ)償爭議糾紛的法院為征收單位的上一級(jí)法院。如：張某與某區(qū)人民政府因征收補(bǔ)償爭議引發(fā)的訴訟，該區(qū)法院就實(shí)行整體回避制度，由該區(qū)所屬市的中級(jí)人民法院行使管轄權(quán)。因此，針對(duì)征收補(bǔ)償訴訟實(shí)際上行使管轄權(quán)的法院為中級(jí)法院、高級(jí)法院和最高法院。

本文作者：李興濤張明工作單位：秦皇島市山海關(guān)區(qū)人民檢察院