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一、資源基礎(chǔ)理論及其對公共人力資源戰(zhàn)略管理的啟示

理論認為組織中可持續(xù)競爭優(yōu)勢是由內(nèi)部的資源和能力所決定的，這里的資源和能力既包括有形資源，也包括信息、知識、社會關(guān)系等無形資源,其中有價值的資源是組織可持續(xù)發(fā)展的動力來源。資源基礎(chǔ)理論并沒有否認外部環(huán)境的重要性，相反，外部環(huán)境對組織可持續(xù)競爭優(yōu)勢有著不可忽視的影響作用，人力資源管理實踐過程是在相應(yīng)的社會環(huán)境下開展的，組織能否充分利用內(nèi)部資源抓住發(fā)展機會、突破外部環(huán)境發(fā)展瓶頸是重中之重。過于依賴外部資源扶持的組織終將會因為外部資源環(huán)境的變遷而陷入發(fā)展困境，只有明確組織的發(fā)展戰(zhàn)略、核心價值觀、愿景及使命，最大限度地發(fā)揮資源的價值和潛能，才是可持續(xù)競爭優(yōu)勢的有力保障。Ansof（f1987）在戰(zhàn)略管理中形成了一個“資源—戰(zhàn)略—績效”的研究范式，本文將借助于該研究范式對公共部門人力資源管理進行分析。其內(nèi)在關(guān)聯(lián)及運行機理體現(xiàn)在“人力資源是組織戰(zhàn)略制定與規(guī)劃的內(nèi)生變量，他的價值性及發(fā)展?jié)摿Φ霓D(zhuǎn)變能影響組織績效的改善；組織戰(zhàn)略是公共人事行政范式的靈魂，它決定了公共部門人力資源決策的方向，那些回應(yīng)了組織戰(zhàn)略的人力資源實踐產(chǎn)出又通過組織績效的形式展現(xiàn)出來”。這其中，組織被認為是由一系列不能被輕易模仿的有價值性資源和能力組成的有機體，其中具備發(fā)展優(yōu)勢的資源和能力是組織可持續(xù)發(fā)展的基石。具備發(fā)展優(yōu)勢的資源往往具備三方面的條件：即價值性、異質(zhì)性和非流動性。所謂價值性是指快速識別環(huán)境的變化，通過組織學(xué)習(xí)不斷提升自己能力的資源，有助于利用組織環(huán)境中的機會，化解成長環(huán)境中所面臨的威脅。異質(zhì)性是指組織所擁有的資源和能力不能夠被他人輕易模仿，或者說獲取到該資源或能力需要付出很大的代價。非流動性是指組織存在組織壁壘使得資源不會輕易流動到其他組織中去。價值性、異質(zhì)性和非流動性是公共部門人力資源管理與開發(fā)過程中應(yīng)著力提升的基本特性，也是衡量人力資源管理水平的核心要素。人力資源管理發(fā)展戰(zhàn)略的制定是組織發(fā)展戰(zhàn)略的一個組成部分，組織戰(zhàn)略的制定應(yīng)該基于人力資源發(fā)展戰(zhàn)略來制定。公共部門人力資源戰(zhàn)略管理應(yīng)包括組織明確的使命、愿景及核心價值觀，充分體現(xiàn)服務(wù)公眾、追求公眾利益最大化的公共部門特性，戰(zhàn)略不能單單是政府文件中的相關(guān)條款，應(yīng)該以長期、穩(wěn)定的戰(zhàn)略規(guī)劃為牽引的動力系統(tǒng)，貫穿于公共部門人力資源管理的過程中，為組織決策、雇員行為選擇提供指導(dǎo)意義。以美國聯(lián)邦人力管理總署為例，它的使命是“招募、保留和獎勵服務(wù)美國人民的世界一流公務(wù)員”，聯(lián)邦政府為了強化了戰(zhàn)略性人力資源管理實踐，每個聯(lián)邦機構(gòu)都會在年度績效報告及其他相關(guān)文件中總結(jié)和公布各自具體做法。政府績效既包括政府“產(chǎn)出的績效，即政府提供公共服務(wù)和進行社會管理的績效表現(xiàn)；又包括政府‘過程’的績效，即政府在行使職能過程中的績效表現(xiàn)”。公共部門作為公共服務(wù)及產(chǎn)品的提供者，在財政平衡的情況下能產(chǎn)生更高的公共價值，即政府治理產(chǎn)生更好的效率和效果，則被視為具有可持續(xù)性發(fā)展優(yōu)勢。從世界各國公共部門人力資源改革歷程來看，政府績效與公共部門人力資源管理實踐有極強的正相關(guān)性。Laurence和Kenneth（2008）論證了公共部門向高質(zhì)量高效能的政府治理能力發(fā)展的過程中往往伴隨著公共部門的人力資源管理變革，公共人力資源管理的管理模式、價值取向、戰(zhàn)略管理等方面對公共部門戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)與公共部門績效的效率與效果有積極的影響作用。綜上所述，“資源—戰(zhàn)略—績效”的研究范式對公共部門人力資源開發(fā)與管理具有重要的啟示作用，優(yōu)秀的人力資源是公共部門可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)，公職人員所提供的“公共服務(wù)及產(chǎn)品”是組織績效的直觀體現(xiàn)，其取決于公共部門能否全面地開發(fā)人力資源的發(fā)展?jié)摿?。?jù)此，公共部門應(yīng)基于人力資源發(fā)展現(xiàn)狀及外部環(huán)境確定人力資源發(fā)展戰(zhàn)略，明確組織長期發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)及核心價值觀，并將其內(nèi)化為公職人員的行動，在管理上強化資源效率，使所累積及培養(yǎng)的人力資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為長期的治理優(yōu)勢。

二、公共部門人力資源管理的發(fā)展優(yōu)勢分析

由上文可知，資源、戰(zhàn)略、績效三者相互關(guān)聯(lián)構(gòu)成了公共部門人力資源變革的三個核心要素，依據(jù)Hans-Gerd（2012）對公共部門人力資源管理分類分析方法的分析，不同價值水平的人力資源與不同水平的人力資源戰(zhàn)略的組合，會導(dǎo)致不同的公共部門績效水平，對公共部門績效水平的測度選取政府治理效果、治理效率、內(nèi)部滿意度和公眾滿意度四個指標(biāo)。有價值的人力資源及高水平的人力資源戰(zhàn)略管理有助于形成較高的人力資源產(chǎn)出，進而有助于形成高水平的組織績效。盡管不同的國家在政府架構(gòu)、政治制度、文化傳統(tǒng)等方面存在諸多差異，但旨在提高公共部門的效率和效果的公共人力資源管理已經(jīng)成為發(fā)達國家和發(fā)展中國家共同的實踐。在資源基礎(chǔ)理論視域下，對公共部門人力資源管理發(fā)展優(yōu)勢的分析主要來自兩個方面：其一，人力資源勝任力及其管理模式如何應(yīng)對外部管理環(huán)境的衍變；其二，其戰(zhàn)略導(dǎo)向是否符合當(dāng)前政治、經(jīng)濟及社會環(huán)境對公眾利益的訴求，是否能夠為公共部門雇員的行為選擇做出指導(dǎo)。聯(lián)系我國實踐，結(jié)合資源優(yōu)勢分析模型可以發(fā)現(xiàn)目前我國公共部門人力資源管理的發(fā)展具有如下優(yōu)勢與挑戰(zhàn)。

（一）公共部門人力資源管理的價值體現(xiàn)

中共十八屆三中全會的召開明確了全面深化改革的政治方向，涉及經(jīng)濟、政治、生態(tài)、文化、黨建等各個方面，其改革的成效直接關(guān)系到中國至2020年建成全面小康的階段性目標(biāo)的實現(xiàn)與否。首先，公共部門的角色從參與者向監(jiān)管者逐漸過渡，運用科學(xué)的宏觀調(diào)控手段，實現(xiàn)法治化治理。經(jīng)濟體制改革是目前改革的重點，不再以GDP的增長作為經(jīng)濟發(fā)展的唯一指標(biāo)，重點關(guān)注政府在資源配置中所發(fā)揮的作用，秉承市場在資源配置中起到?jīng)Q定性作用這一基本規(guī)律，著力解決政府干預(yù)過多和監(jiān)管不到位的問題。具體來講，應(yīng)以國家發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃為導(dǎo)向，重點加強以財政政策和貨幣政策為主要手段的宏觀調(diào)控體系，放手發(fā)動企業(yè)在法律框架內(nèi)進行生產(chǎn)活動，激勵社會主體參與社會治理。這都對公共部門雇員的公共服務(wù)能力提出了嚴(yán)峻的考驗，涉及到宏觀政策制定能力、項目管理能力以及信息化時代下的數(shù)字化管理能力。其次，提高公共服務(wù)質(zhì)量是公共人力資源改革的落腳點。公眾日益增長的公共服務(wù)訴求與公共部門服務(wù)能力不足之間的矛盾日益顯現(xiàn)。目前，公共部門所提供的公共服務(wù)的服務(wù)效率、服務(wù)態(tài)度及理念、服務(wù)過程和服務(wù)結(jié)果都遠遠不能達到令公眾滿意的水平，改善政府的公眾滿意度將是目前建設(shè)服務(wù)型政府面臨的巨大挑戰(zhàn)。在這一點上，中西方皆如是。縱覽西方國家經(jīng)驗，政府提升公共服務(wù)能力的核心在于打造一支高質(zhì)量的公務(wù)員隊伍。以英國為例，近四十年共進行了10次文官制度改革，涉及到文官能力提高的有6次，其中2011年，英國投資1.78億英鎊折合每人425英鎊用于文官的培訓(xùn)上；2012年，英國開始了旨在提高文官公共服務(wù)能力的一攬子計劃，包括領(lǐng)導(dǎo)與變革管理、商業(yè)技能與行為、有效提供項目和計劃以及數(shù)字化管理能力。依據(jù)我國國情現(xiàn)狀，公共部門在人力資源管理方面的資金投入及資金預(yù)算并沒有顯著增加，加之日益激烈的市場競爭和官僚制管理模式的體制慣性，導(dǎo)致公共部門內(nèi)部公職人員職業(yè)倦怠現(xiàn)象頻發(fā)，自我滿意度較低。這正是建設(shè)服務(wù)型政府所面臨的最大困境，結(jié)合國情與現(xiàn)狀，必須在公共部門戰(zhàn)略規(guī)劃以及公共價值導(dǎo)向上做出積極引導(dǎo)，在績效評價、員工激勵、教育培訓(xùn)等方面做合理引導(dǎo)。最后，城鄉(xiāng)一體化是目前我國急迫需要解決的最大現(xiàn)實問題。由于我國區(qū)域社會經(jīng)濟發(fā)展水平的差異，從總體上看，不同區(qū)域社會治理發(fā)展水平差異較大，整體上呈現(xiàn)出東部地區(qū)改革現(xiàn)狀優(yōu)于西部地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)改革現(xiàn)狀優(yōu)于經(jīng)濟相對落后地區(qū)的趨勢。這種現(xiàn)狀也體現(xiàn)在公共部門人力資源管理地區(qū)差異、層級差異上，從不同層級看，層級越高，公共人力資源管理模式越先進，例如，中共中央組織部已經(jīng)啟動了平衡記分卡的績效管理項目，而縣級部門尚未脫離官僚組織架構(gòu)的束縛，現(xiàn)代公共人力資源管理還無從談起。公共人力資源管理體系講求全國一盤棋，東、中、西部公務(wù)員享受同質(zhì)同等的工作報酬與福利待遇，強調(diào)一體化、穩(wěn)定性要求。從戰(zhàn)略統(tǒng)籌規(guī)劃角度來看，必須分層、分地區(qū)研究政府人力資源隊伍的結(jié)構(gòu),對應(yīng)選擇適應(yīng)不同人力資源管理體系的管理價值和管理途徑，縮小從不同地區(qū)、不同層級政府部門人力資源管理的差距，將成為未來工作的另一重點。

（二）公共部門人力資源管理價值導(dǎo)向

西方公共部門人力資源管理改革進程中多數(shù)強調(diào)“師法企業(yè)”，在人力資源管理改革進程中過分強調(diào)結(jié)果而不問過程，重視效率而造成公平性缺失，唐納德•克林格勒曾提出“公共部門人力資源管理方面的問題與其價值取向有密切的聯(lián)系”公共部門與私人部門最大的區(qū)別在于所承載的社會價值取向不同，公共部門并不為了追求更多的利潤而存在，而是更多地為社會價值和政治價值服務(wù)，這就決定公共部門不能照搬私人部門人力資源管理的模式與理念。在我國改革開放以后，在以經(jīng)濟建設(shè)為中心的價值導(dǎo)向下，過分追求公共部門的政治價值而對社會價值有所忽視，對公用部門所肩負的履行公共責(zé)任、維護社會公平與正義、提供公共服務(wù)等責(zé)任重視不足。一味追求GDP的快速增長，在經(jīng)濟發(fā)展過程中一方面調(diào)控市場資源，參與經(jīng)濟建設(shè)，另一方面作為市場活動的監(jiān)管者，既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員。在這樣的背景下，加之受官本位和特權(quán)思想的影響，目前公共部門行政倫理失范和公職人員職業(yè)操守缺失的現(xiàn)象頻發(fā)，主要表現(xiàn)為公仆意識和為人民服務(wù)意識淡??；缺乏正確的權(quán)力觀和金錢觀；法律意識和責(zé)任意識淡薄。這與建設(shè)服務(wù)型政府和構(gòu)建和諧社會等是相悖的，迫使政府部門逐漸由社會管理者的角色向公共服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。要求公共部門真正落實執(zhí)政為民，公職人員樹立全心全意為人民服務(wù)的職業(yè)操守。從公共服務(wù)過程來看，在為公民提供服務(wù)時要堅持以人為本、執(zhí)政為民的思想，以公民的實際需求為出發(fā)點，切實解決人民群眾關(guān)心的問題。但是，公務(wù)員追求個體或部門利益最大化的價值取向與公共部門以公共利益為目標(biāo)的價值取向呈現(xiàn)“二元對立”的趨勢，使得公職人員的職業(yè)操守轉(zhuǎn)變面臨許多困境，進一步轉(zhuǎn)變行政理念仍任重道遠。現(xiàn)階段我國公共部門人力資源管理的價值性主要體現(xiàn)在兩個方面：其一，通過明確公共部門的價值觀導(dǎo)向及戰(zhàn)略發(fā)展目標(biāo)來有效地提升公職人員的社會責(zé)任感，規(guī)范自身行為，追求公共價值的最大化，為社會良性有序的運轉(zhuǎn)提供可靠性保障，這是最直接的價值體現(xiàn)。其二，促進和提升公共部門應(yīng)對變革的各項能力，整體優(yōu)化公共部門雇員的人才梯隊，更好地為社會提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，推動社會體制機制改革，實現(xiàn)社會治理的現(xiàn)代化，這是其最終的價值體現(xiàn)。

三、公共部門人力資源管理變革的趨勢

為了更好地發(fā)揮公共部門的公共價值，我國公共部門人力資源管理的變革迫在眉睫。伴隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，將逐漸形成“以市場為導(dǎo)向，以能力為本位，以價值觀為基礎(chǔ)，以績效為依據(jù)”的管理模式。在變革過程中既要有宏觀的思維，又要注意改革的細節(jié)，宏觀來講，不斷完善學(xué)習(xí)型政府的建立，堅持以人為本的管理理念，建立以價值觀為基礎(chǔ)的人力資源雇傭制度。在微觀層面，不斷夯實人力資源管理中有關(guān)司法、績效、薪酬福利方面制度建設(shè)，完善公職人員職業(yè)生涯管理。

（一）宏觀層面

第一，積極應(yīng)對社會變革的挑戰(zhàn)，加快建設(shè)學(xué)習(xí)型政府的步伐。1990年“學(xué)習(xí)型組織”的構(gòu)想被提出后，新加坡警察署、美國紐約市政府、澳大利亞稅務(wù)局等部門成功實現(xiàn)了向?qū)W習(xí)型政府的轉(zhuǎn)變。在公共部門中，對變革的應(yīng)對能力與學(xué)習(xí)型政府的建立密不可分“，工作學(xué)習(xí)化，學(xué)習(xí)工作化”的工作氛圍是保持公共部門可持續(xù)發(fā)展優(yōu)勢的基本動力。這要求在政府部門內(nèi)克服“學(xué)習(xí)障礙”，營造忠于事實真相的行政氛圍，不斷練習(xí)建設(shè)共同愿景的實踐活動，培養(yǎng)系統(tǒng)思考的思維模式，實現(xiàn)組織學(xué)習(xí)的最終目標(biāo)。這有利于使公職人員的職業(yè)發(fā)展目標(biāo)與組織目標(biāo)、社會發(fā)展目標(biāo)有機結(jié)合，有利于將組織及其公職人員的學(xué)習(xí)行為轉(zhuǎn)化為創(chuàng)造性行為，有利于提升公共部門的工作效率，提升外部適應(yīng)能力，保持靈活、高效和良性協(xié)調(diào)的運行狀態(tài)。

第二，全面落實“以人為本”的管理理念?！耙匀藶楸尽笔乾F(xiàn)代公共人力資源管理的核心理念，也是建設(shè)服務(wù)型政府的基本理念。為此，必須著力滿足公務(wù)員個體合理的物質(zhì)需要和精神需要，明確公務(wù)員個體的合法利益，有效激勵公務(wù)員的工作積極性。具體而言，在選聘與晉升環(huán)節(jié)上應(yīng)建立以勝任力為核心的公務(wù)員人才識別體系；在激勵環(huán)節(jié)上從公務(wù)員的個人實際需求出發(fā)，最大限度滿足其合理需求；在培訓(xùn)環(huán)節(jié)上以培訓(xùn)者為中心，以提升公職人員執(zhí)政能力、提高執(zhí)法素質(zhì)為目的；建立“責(zé)任多樣、民主參與”的公務(wù)員業(yè)績考核和評估制度，基于工作實績及責(zé)任履行情況作為獎懲依據(jù)，堅持民主評議與民意測評。

第三，建立以價值觀為基礎(chǔ)的人力資源雇傭制度。在組織內(nèi)部共享價值觀的作用體現(xiàn)在：

（1）有助于指導(dǎo)管理層的決策和行動；

（2）有助于塑造公共部門雇員的行為；

（3）影響政府治理效果；

（4）有助于提升雇員滿意度。我國國家政權(quán)性質(zhì)和公共部門發(fā)展歷程及職能本質(zhì)決定了各級政府是人民的政府，國家公務(wù)員是人民公仆，這一點有別于西方國家及私人部門。在人力資源管理過程中以謀求公共利益最大化為目標(biāo)，重視公共責(zé)任分擔(dān)，在招聘、培訓(xùn)、績效考核等環(huán)節(jié)上重視價值觀認同，使公務(wù)員個體在實現(xiàn)自己職業(yè)理想的同時，更好地實現(xiàn)個體服務(wù)于公眾的社會價值。

（二）微觀層面

第一，公共部門及其人員的績效管理將由封閉轉(zhuǎn)向開放式管理。公共部門績效管理的一大功能就是區(qū)分功能，將從以機構(gòu)內(nèi)部的績效評價標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)向以使人民滿意為主要目的外部績效評估標(biāo)準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。借鑒發(fā)達國家的發(fā)展經(jīng)驗，公共部門績效評估工作將經(jīng)歷三個轉(zhuǎn)變。一是評估主體由單一化向多元化發(fā)展，尤其是直接受益的群眾的參與評估顯得尤為重要。美國20世紀(jì)50年代開始改革績效考評制度，廢棄了以往上級主管擔(dān)任考評員的模式而改用結(jié)果為導(dǎo)向的開放式評估，評估結(jié)果直接與職位晉升和加薪掛鉤。二是評估的內(nèi)容由以GDP等經(jīng)濟指標(biāo)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向注重公共服務(wù)。三是評估的過程由封閉式評估轉(zhuǎn)向外部開放化評估。以英國與韓國為例，建立直接由最高負責(zé)人領(lǐng)導(dǎo)的獨立機構(gòu)，例如英國的公務(wù)員事務(wù)委員會、韓國的經(jīng)營診斷委員會，統(tǒng)一負責(zé)開發(fā)各部門的績效測定指標(biāo)，并在對各部門工作評估的基礎(chǔ)上提出相關(guān)建議。

第二，探索建立科學(xué)的公務(wù)員分類管理制度。依據(jù)2006年的《公務(wù)員法》，公務(wù)員管理采取領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大序列以及綜合管理、行政執(zhí)法和專業(yè)技術(shù)三種分類方式相結(jié)合的分類管理方式，但仍存在諸多弊端，如職務(wù)分類并非按照職務(wù)的不同而劃分；專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類的管理人員晉升通道狹窄等。探索建立科學(xué)的公務(wù)員分類管理制度，完善專業(yè)技術(shù)類和行政執(zhí)法類人員配套制度；堅持“政事分開”的管理理念，總結(jié)適合國情的政務(wù)類公職人員和事務(wù)類公職人員分類管理的管理模式，使公務(wù)員管理更加專業(yè)化；借鑒英美經(jīng)驗，進一步推進公務(wù)員聘任制改革，通過合同的形式與雇員建立聘任關(guān)系，有利于形成更為靈活的治理模式，提升治理效率。

第三，廣泛開展公務(wù)員的職業(yè)生涯管理活動。近十年，職業(yè)生涯管理已經(jīng)作為一個重要工具為私人部門接納并廣泛應(yīng)用，但在公共部門還是一個新生事物，對于“80后”、“90后”公務(wù)員有著很強的吸引力，必將是將來公共人力資源管理的重點方向之一。在新加坡，對被認為有發(fā)展?jié)摿Φ墓珓?wù)員，政府對其有一系列的職業(yè)生涯設(shè)計，包括政府將安排適當(dāng)?shù)呐嘤?xùn)機會、發(fā)展機會并據(jù)此策劃所在機構(gòu)的繼任計劃，據(jù)此形成了年輕化的高級公務(wù)員隊伍。在我國具體實踐中，應(yīng)該科學(xué)設(shè)計公務(wù)員職業(yè)發(fā)展階梯，開展職業(yè)生涯發(fā)展評估，實現(xiàn)公務(wù)員自身價值與組織發(fā)展目標(biāo)相統(tǒng)一。另外，在社會保障制度上要做好制度銜接，打破公共部門社會保障“雙軌制”運營模式，完善公務(wù)員退出機制，避免公務(wù)員在離職后無法續(xù)借享受應(yīng)有的社會保障制度的窘境。

作者:張再生劉明瑤單位:天津大學(xué)