導(dǎo)語(yǔ)：預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施困境與應(yīng)對(duì)策略一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

2017年10月，黨的報(bào)告中指出，“建立全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理。”凸顯了黨中央進(jìn)一步推動(dòng)政府改革和提升國(guó)家治理能力的戰(zhàn)略意圖。2018年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》正式，《意見(jiàn)》作為中國(guó)現(xiàn)代財(cái)政制度建設(shè)的重要指導(dǎo)明確要求：要在3~5年內(nèi)基本完成全方位、全過(guò)程、全覆蓋預(yù)算績(jī)效管理體系的構(gòu)建。為此，如何推進(jìn)全面績(jī)效管理的實(shí)施這個(gè)問(wèn)題擺在了我們面前，這也將是今后一個(gè)時(shí)期我國(guó)預(yù)算管理改革研究的重點(diǎn)。在現(xiàn)代財(cái)政制度體系下，預(yù)算績(jī)效管理是保證高校樹(shù)立成本意識(shí)、完善內(nèi)部管理、提高辦學(xué)效率的主要抓手和關(guān)鍵舉措。通過(guò)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)引導(dǎo)高校注重成本效益、關(guān)注內(nèi)涵發(fā)展、促進(jìn)質(zhì)量提升；通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度和績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度的“雙監(jiān)控”保障預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)；通過(guò)對(duì)預(yù)算執(zhí)行結(jié)果和項(xiàng)目實(shí)施效果的評(píng)價(jià)來(lái)指導(dǎo)下一年度的預(yù)算安排和績(jī)效目標(biāo)的編制，從而形成預(yù)算績(jī)效的閉環(huán)管理，使有限的資源發(fā)揮出最大的效益。20世紀(jì)末，隨著國(guó)家對(duì)高等教育越來(lái)越重視，教育經(jīng)費(fèi)投入逐年增加，教育支出規(guī)模的不斷擴(kuò)大，教育公共支出管理透明度的不斷增加，社會(huì)公眾對(duì)提高教育部門(mén)支出責(zé)任和高校行政效率的要求更加強(qiáng)烈，突出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算績(jī)效已成為時(shí)代的必然要求，也將推動(dòng)高校以績(jī)效為核心的管理模式變革，是每個(gè)高校的管理者必須面臨的一項(xiàng)重要課題。

一、全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵與特征

（一）全面預(yù)算績(jī)效管理的內(nèi)涵。預(yù)算績(jī)效管理是以目標(biāo)為導(dǎo)向、以成本為衡量、以績(jī)效為核心的預(yù)算體制，強(qiáng)調(diào)責(zé)任和效率，關(guān)注產(chǎn)出和結(jié)果。目前，我們推行預(yù)算的績(jī)效管理，是指學(xué)校各部門(mén)在積極履行工作責(zé)任的過(guò)程中，在講求內(nèi)部管理與外部效益、數(shù)量與質(zhì)量、經(jīng)濟(jì)因素與倫理政治因素的基礎(chǔ)上，獲得辦學(xué)效益最大化的過(guò)程，以達(dá)到優(yōu)化資源配置，降低辦學(xué)成本，提升財(cái)政資金使用效益，提高預(yù)算管理水平之目的。一方面，預(yù)算績(jī)效的根本宗旨和基本原則是資金的投入應(yīng)當(dāng)傾向于績(jī)效顯著的部門(mén)，績(jī)效高的部門(mén)應(yīng)比績(jī)效低的部門(mén)獲得更多的經(jīng)費(fèi)支持和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，從而實(shí)現(xiàn)績(jī)效激勵(lì)的效果；另一方面，預(yù)算績(jī)效是根據(jù)“目標(biāo)確定投入”即：各高校要做哪些事、達(dá)到什么樣的效果來(lái)確定經(jīng)費(fèi)的投入；傳統(tǒng)的預(yù)算分配是按照“投入確定任務(wù)”也就是各高校根據(jù)上級(jí)撥款金額來(lái)確定能做多少事。這不僅是預(yù)算分配方式的轉(zhuǎn)變，更是一種管理理念上的變革；預(yù)算績(jī)效把財(cái)政撥款與高?？?jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果直接相關(guān)聯(lián)，對(duì)各高校預(yù)算績(jī)效情況進(jìn)行測(cè)評(píng)，并依據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果與整體或部分財(cái)政撥款掛鉤，資金的投入更多流向?qū)I(yè)建設(shè)成果突出、科研產(chǎn)出成效顯著、辦學(xué)特色等突出的高校，體現(xiàn)扶優(yōu)、扶強(qiáng)、扶特的財(cái)政支持導(dǎo)向，從而引導(dǎo)和激勵(lì)高校提升辦學(xué)質(zhì)量、提高辦學(xué)效益，使財(cái)政資金更好地為社會(huì)服務(wù)。（二）全面預(yù)算績(jī)效管理的特征。引入新公共管理原理的思想和方法。引入新公共管理意在推動(dòng)高校管理按“企業(yè)化”模式運(yùn)轉(zhuǎn)，即借鑒市場(chǎng)規(guī)律與企業(yè)管理方法來(lái)改造高校，主要通過(guò)引入全責(zé)發(fā)生制，全面反映學(xué)校運(yùn)行成本，注重成本效益，強(qiáng)調(diào)責(zé)任約束。受績(jī)效思想的指引，高校將管理重心放在預(yù)期結(jié)果上，按照結(jié)果的要求設(shè)計(jì)管理過(guò)程和確定資源配置。對(duì)預(yù)算績(jī)效而言是一種以支出結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算管理模式，其思想精髓主要表現(xiàn)為：怎樣利用現(xiàn)有的資源為社會(huì)培養(yǎng)更多更好的人才？怎樣使現(xiàn)有的經(jīng)費(fèi)更大地提升辦學(xué)質(zhì)量？怎樣以較少的投入獲得更多的辦學(xué)效益？這種思潮對(duì)高校的預(yù)算績(jī)效實(shí)施起到了有益的促進(jìn)作用。信息技術(shù)作為有效工具的廣泛運(yùn)用。預(yù)算績(jī)效離不開(kāi)對(duì)各項(xiàng)相關(guān)數(shù)據(jù)系統(tǒng)地統(tǒng)計(jì)、整合和分析，有效的信息積累和數(shù)字分析一方面解決了目標(biāo)設(shè)計(jì)方法問(wèn)題。另一方面為科學(xué)測(cè)算績(jī)效目標(biāo)奠定了基礎(chǔ)。在預(yù)算完成后，可以通過(guò)信息公布的方式，接受社會(huì)公眾監(jiān)督，提升高校預(yù)決算的透明度。信息技術(shù)在預(yù)算績(jī)效管理的基準(zhǔn)指標(biāo)的確定、預(yù)算的執(zhí)行、預(yù)算完成的監(jiān)督、公眾的評(píng)價(jià)和評(píng)價(jià)的反饋等各方面的廣泛參與和普及使用，預(yù)算的指標(biāo)數(shù)值能夠充分支撐評(píng)價(jià)的結(jié)論，不僅逐步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算和績(jī)效管理一體化，也保證了預(yù)算績(jī)效管理的科學(xué)性、有效性，增強(qiáng)了公信力。

二、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理面臨的困境

全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是建立現(xiàn)代財(cái)政制度的重要組成部分，國(guó)家、各地方政府對(duì)此高度重視。預(yù)算績(jī)效管理專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性強(qiáng)，在各高?，F(xiàn)行的預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中面臨諸多困境，削弱了全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施效果。具體表現(xiàn)為：（一）學(xué)校整體預(yù)算績(jī)效牽頭部門(mén)與預(yù)算績(jī)效目標(biāo)要求不匹配。預(yù)算績(jī)效文件通常由財(cái)政部門(mén)制定出臺(tái)，文件是“財(cái)”字號(hào)，看到這樣的文件學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)按慣性思維會(huì)直接布置給財(cái)務(wù)部門(mén)負(fù)責(zé)；而預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的編制涉及學(xué)校的所有職能部門(mén)和二級(jí)教學(xué)單位，且與上級(jí)對(duì)學(xué)校的考核指標(biāo)、學(xué)校的發(fā)展規(guī)劃、年度重點(diǎn)工作等密切相關(guān)，按照預(yù)算績(jī)效目標(biāo)任務(wù)本身戰(zhàn)略屬性而言應(yīng)由發(fā)展規(guī)劃部門(mén)或校辦牽頭負(fù)責(zé)更合適。（二）部門(mén)預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制與預(yù)算績(jī)效編制目的不相容。高校預(yù)算績(jī)效的目的是為改進(jìn)辦學(xué)模式、提高經(jīng)費(fèi)使用效益、以較低的辦學(xué)成本為社會(huì)提供更高的服務(wù)效能；而當(dāng)下主管部門(mén)對(duì)高校預(yù)算績(jī)效考核的重點(diǎn)仍是預(yù)算執(zhí)行率，甚至到每年的下半年要對(duì)全省高校的預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行排名，在這個(gè)指揮棒的作用下，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)和經(jīng)費(fèi)使用部門(mén)關(guān)注的不是項(xiàng)目、任務(wù)完成的質(zhì)量和效益如何，而是年底前預(yù)算能否執(zhí)行完，經(jīng)費(fèi)不要被上級(jí)部門(mén)收掉。為了不被因資金結(jié)余而消減下一年度的預(yù)算、因支出目標(biāo)沒(méi)完成年底考核受影響導(dǎo)致年底突擊花錢(qián)、資金浪費(fèi)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。顯然，學(xué)校不能從節(jié)約資金、提高辦學(xué)效率中獲益，這樣的預(yù)算管理激勵(lì)機(jī)制與預(yù)算績(jī)效制定的初衷是相悖的。（三）分配到的專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)數(shù)額與預(yù)算績(jī)效編制目標(biāo)不一致。一些省部級(jí)專(zhuān)項(xiàng)是國(guó)家、省市為專(zhuān)屬的服務(wù)領(lǐng)域或定向扶持的方面給予的經(jīng)費(fèi)資助。專(zhuān)項(xiàng)的申報(bào)時(shí)間通常比較短，有些項(xiàng)目的調(diào)研論證不充分，項(xiàng)目負(fù)責(zé)人對(duì)項(xiàng)目的立項(xiàng)目標(biāo)、任務(wù)、實(shí)施效果、經(jīng)費(fèi)預(yù)算并不清晰情況下匆忙申報(bào)，考慮到均衡發(fā)展或是指標(biāo)分配等因素，準(zhǔn)備不充分的項(xiàng)目也可能獲得立項(xiàng)，這樣的項(xiàng)目實(shí)際的到賬經(jīng)費(fèi)往往與申報(bào)立項(xiàng)的預(yù)算數(shù)相差較大，也與申報(bào)立項(xiàng)的任務(wù)目標(biāo)不匹配；再有，專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的使用范圍有嚴(yán)格的限制、使用期限時(shí)間比較緊、下達(dá)的時(shí)間比較晚，學(xué)校自由統(tǒng)籌的余地比較小等，都會(huì)影響項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益。

三、實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的外部條件

高校預(yù)算績(jī)效的成功實(shí)施，不僅需要執(zhí)行單位的積極推動(dòng)落實(shí)主體責(zé)任，也離不開(kāi)法律基礎(chǔ)、配套制度、績(jī)效評(píng)價(jià)等外部環(huán)境條件的保障。（一）法律層面的支撐保障。這是因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效本身是對(duì)經(jīng)費(fèi)使用單位的效益考核及評(píng)價(jià)，從某種意義上來(lái)說(shuō)是加重了各單位的工作責(zé)任和任務(wù)，缺少法律上的保障和約束，只靠各單位自覺(jué)履行很難推行下去。國(guó)家意識(shí)到立法機(jī)關(guān)在預(yù)算績(jī)效實(shí)施過(guò)程中的現(xiàn)實(shí)作用，因此，黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視預(yù)算績(jī)效管理工作，多次強(qiáng)調(diào)要深化預(yù)算制度改革，加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效管理。2015年1月1日實(shí)施的現(xiàn)行《預(yù)算法》中有6處提到績(jī)效管理，涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、決算等環(huán)節(jié)，與此同時(shí)還有專(zhuān)門(mén)的配套文件出臺(tái)，如：《關(guān)于全面實(shí)施績(jī)效管理的意見(jiàn)》《中共江蘇省委江蘇省人民政府關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》（蘇發(fā)〔2019〕6號(hào)）等，都為預(yù)算績(jī)效的全面實(shí)施提供了法律基礎(chǔ)和制度保障。（二）與之相匹配的會(huì)計(jì)制度。預(yù)算績(jī)效要求在經(jīng)費(fèi)使用單位或部門(mén)在編制預(yù)算的同時(shí)申報(bào)項(xiàng)目產(chǎn)出效果的目標(biāo)，經(jīng)費(fèi)的分配管理部門(mén)據(jù)此來(lái)確定資金的分配，既然要將完成結(jié)果與資金分配相結(jié)合，那么進(jìn)行成本核算就顯得非常必要了。成本核算是預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制及衡量任務(wù)完成結(jié)果的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而成本核算離不開(kāi)會(huì)計(jì)制度權(quán)責(zé)發(fā)生制中關(guān)于資產(chǎn)、負(fù)債、成本、資金流等信息的制度保障，以往事業(yè)單位實(shí)行的收付實(shí)現(xiàn)制的核算基礎(chǔ)是無(wú)法實(shí)現(xiàn)的。同時(shí)，成本核算也是強(qiáng)化資金使用部門(mén)主體責(zé)任的有效手段。（三）科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)。對(duì)學(xué)校整體及其工作人員履行職能、完成工作任務(wù)以及實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的過(guò)程、實(shí)績(jī)和效果進(jìn)行綜合考核評(píng)價(jià)，進(jìn)一步改進(jìn)學(xué)校工作、降低辦學(xué)成本、提高辦學(xué)效能，這是預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的初衷和本意。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)是影響預(yù)算績(jī)效在高校能否順利推進(jìn)的關(guān)鍵因素，其中，建立科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，這也是預(yù)算績(jī)效的重點(diǎn)和難點(diǎn)，直接體現(xiàn)了預(yù)算績(jī)效政策的目標(biāo)價(jià)值，更是實(shí)施評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)應(yīng)包含五種績(jī)效指標(biāo)，即：投入指標(biāo)、管理指標(biāo)、產(chǎn)出指標(biāo)、效益指標(biāo)、滿(mǎn)意度指標(biāo)，其中效益指標(biāo)是核心，因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效是以結(jié)果為導(dǎo)向的預(yù)算。實(shí)際情況中往往更關(guān)注產(chǎn)出指標(biāo)，這是因?yàn)楫a(chǎn)出指標(biāo)更容易收集獲得、指標(biāo)容易量化，而效益指標(biāo)相對(duì)而言需要復(fù)雜的成本核算、需要花費(fèi)更多的時(shí)間精力去獲取、指標(biāo)難量化體現(xiàn)。

四、推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理實(shí)施的內(nèi)部策略

具備了實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的外在條件，作為預(yù)算績(jī)效的執(zhí)行單位應(yīng)在以下幾個(gè)方面做好實(shí)施的準(zhǔn)備，具體內(nèi)容如下：（一）強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效理念，落實(shí)預(yù)算主體責(zé)任。績(jī)效突出結(jié)果導(dǎo)向，是衡量投入與產(chǎn)出、結(jié)果是否相匹配。全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理是學(xué)校治理方式的深刻變革，高校的全體員工應(yīng)牢固樹(shù)立績(jī)效觀(guān)；落實(shí)主體責(zé)任。預(yù)算績(jī)效管理第一責(zé)任主體是預(yù)算執(zhí)行部門(mén)，具體為項(xiàng)目歸屬部門(mén)和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人承擔(dān)執(zhí)行主體責(zé)任，使項(xiàng)目執(zhí)行進(jìn)度、支付進(jìn)度符合財(cái)政要求；同時(shí)確保既定績(jī)效目標(biāo)保質(zhì)保量的實(shí)現(xiàn)。（二）構(gòu)建突出結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算項(xiàng)目立項(xiàng)評(píng)價(jià)體系。高校應(yīng)加強(qiáng)對(duì)各類(lèi)預(yù)算項(xiàng)目的科學(xué)論證，實(shí)現(xiàn)歸口管理、過(guò)程管理、績(jī)效管理的閉環(huán)。具體做法：一是各項(xiàng)目的申報(bào)應(yīng)認(rèn)真調(diào)研、充分論證，力求預(yù)算準(zhǔn)確；二是歸口管理部門(mén)應(yīng)建立健全項(xiàng)目庫(kù)，實(shí)行滾動(dòng)立項(xiàng)評(píng)審，所有列入預(yù)算的項(xiàng)目應(yīng)在項(xiàng)目庫(kù)中產(chǎn)生，項(xiàng)目庫(kù)中應(yīng)保留評(píng)審立項(xiàng)的全部原始資料；三是建立項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)庫(kù)，指標(biāo)庫(kù)中應(yīng)包含項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目完成、項(xiàng)目使用全過(guò)程的績(jī)效指標(biāo)評(píng)價(jià)體系，既便于對(duì)項(xiàng)目的驗(yàn)收和項(xiàng)目科學(xué)、完整的績(jī)效評(píng)價(jià)，也為各類(lèi)教學(xué)考核及審計(jì)、巡視提供依據(jù)。（三）預(yù)算執(zhí)行部門(mén)的參與落實(shí)。預(yù)算績(jī)效目標(biāo)涉及學(xué)校的全面工作，需要得到各部門(mén)的支持與認(rèn)可，因?yàn)檫@些目標(biāo)需要各部門(mén)去執(zhí)行落實(shí)。在預(yù)算績(jī)效目標(biāo)編制的過(guò)程中，由于站的角度不同容易產(chǎn)生矛盾，如：牽頭部門(mén)站在全校的角度希望目標(biāo)定得略高些，這樣學(xué)校整體的預(yù)算績(jī)效等級(jí)才能比較好；但各部門(mén)往往站在部門(mén)的角度，更關(guān)注是否能完成，目標(biāo)低才更好完成，所以，負(fù)責(zé)牽頭編制預(yù)算績(jī)效的部門(mén)應(yīng)采取有效措施促進(jìn)其他部門(mén)提高站位、對(duì)預(yù)算績(jī)效深化理解，與其他各部門(mén)充分討論協(xié)商，達(dá)成一致。最后，才能經(jīng)黨委會(huì)決策向上級(jí)主管部門(mén)上報(bào)，這也是預(yù)算績(jī)效實(shí)施的必要條件。全面預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施為高校事業(yè)發(fā)展起到積極作用，引導(dǎo)高校資金科學(xué)管理、規(guī)范高校各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)；同時(shí)，復(fù)雜的績(jī)效管理以及預(yù)算執(zhí)行的高要求為高校的管理者帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)，為適應(yīng)制度變革和時(shí)展需求，應(yīng)加快推進(jìn)高校預(yù)算績(jī)效管理的研究和實(shí)踐，強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效理念、加強(qiáng)預(yù)算績(jī)效專(zhuān)業(yè)理論知識(shí)和業(yè)務(wù)技能的培訓(xùn)，提升預(yù)算績(jī)效管理水平，更好地為高校高質(zhì)量發(fā)展提供財(cái)力基礎(chǔ)保障。

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作者:敬麗華 單位:常州紡織服裝職業(yè)技術(shù)學(xué)院財(cái)務(wù)處