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摘要:科技創(chuàng)新是建設(shè)創(chuàng)新型國家的基本要求，是我國經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的核心驅(qū)動力。高等院校是我國科技創(chuàng)新的重要主體，但是，高等院校科研經(jīng)費管理制度已不適應(yīng)我國科技創(chuàng)新的發(fā)展要求，影響和制約了科技人員的創(chuàng)新活力。因此，高等院校科研經(jīng)費管理制度亟待進行改革和創(chuàng)新，給科研人員松綁，賦予科研人員科技創(chuàng)新的自主權(quán)和科研經(jīng)費支配權(quán)，營造良好的科技創(chuàng)新環(huán)境和氛圍，開創(chuàng)大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新的新局面。

關(guān)鍵詞:高等院校；科研經(jīng)費；管理制度；改革；創(chuàng)新

一、科研經(jīng)費使用支出程序復(fù)雜

黨的十八大提出實施創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略以來，國家、地方及社會高度重視科技創(chuàng)新工作，充分發(fā)揮科技創(chuàng)新的引領(lǐng)作用，不斷加大科研經(jīng)費的投入，高等院校承擔(dān)的科研項目和科研經(jīng)費逐年增加。但是，科研經(jīng)費的管理和使用過于嚴格，項目負責(zé)人必須嚴格按照資金開支范圍和標準辦理支出。即使項目預(yù)算內(nèi)的經(jīng)費調(diào)整，亦應(yīng)履行一定的審批程序，辦理一定的手續(xù)，而且有些預(yù)算類別禁止調(diào)整。比如，國家自然科學(xué)基金資助項目，隨著研究工作的開展，需要改變原來的技術(shù)路線，調(diào)整變更大型儀器的購買計劃，增加經(jīng)費的，依據(jù)國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法（財教〔2015〕15號）第二十一條之規(guī)定，不得調(diào)整。如果需要調(diào)整的，應(yīng)當報自然科學(xué)基金委審批。在項目執(zhí)行過程中，亦要接受頻繁的審計和財務(wù)檢查，導(dǎo)致科研人員將大量的時間和精力花費在經(jīng)費審計、檢查和使用支出等方面。1.科研人員沒有科研經(jīng)費支配權(quán)科研經(jīng)費是科技創(chuàng)新的核心要素之一，高等院校應(yīng)當管好、用好科研經(jīng)費，防止科研經(jīng)費的濫用和國有資產(chǎn)的流失。目前，無論是縱向項目還是橫向項目經(jīng)費，項目負責(zé)人沒有一定的經(jīng)費自主支配權(quán)。比如，國家自然科學(xué)基金資助項目，即使在項目預(yù)算總額內(nèi)進行經(jīng)費調(diào)整，依據(jù)國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法（財教〔2015〕15號）第二十一條之規(guī)定，亦應(yīng)當由項目承擔(dān)單位審核批準。再比如，橫向科研項目經(jīng)費，高等院校一般規(guī)定按照技術(shù)合同約定經(jīng)費預(yù)算進行使用支出。但是，實際執(zhí)行時，高等院校不按相關(guān)管理規(guī)定和技術(shù)合同約定辦理經(jīng)費使用支出，項目負責(zé)人無權(quán)依據(jù)技術(shù)合同預(yù)算自主使用支出經(jīng)費，尤其是技術(shù)合同中約定的勞務(wù)費較高時。例如，2013年，武漢某高校承擔(dān)的一項行業(yè)課題，批準的計劃任務(wù)書中明確規(guī)定勞務(wù)費支出20萬元，項目已按時結(jié)題驗收。至今，項目課題組人員不能獲得該項勞務(wù)報酬，仍在等待學(xué)校層層審批。極大挫傷了科研人員的創(chuàng)新熱情，漠視科研人員科技創(chuàng)新的勞動價值。

2.科研經(jīng)費管理制度錯位

高等院?？蒲薪?jīng)費主要來源于國家及地方政府的科研計劃項目經(jīng)費，以及與法人、自然人、其他組織通過簽訂技術(shù)合同獲取的科研經(jīng)費。其中國家及地方政府的科研計劃項目經(jīng)費屬于公共財政開支范疇，高等院校及項目負責(zé)人應(yīng)當按照計劃任務(wù)書管理和用好該經(jīng)費?？墒?，橫向科研經(jīng)費是高等院校作為市場主體參與市場經(jīng)濟活動，服務(wù)國民經(jīng)濟建設(shè)，與市場平等主體通過簽訂技術(shù)合同，獲取的經(jīng)費，是科研人員及其團隊代表高等院校履行技術(shù)合同的價值體現(xiàn)。在使用支出該類經(jīng)費時，應(yīng)當依據(jù)雙方技術(shù)合同約定進行，并充分體現(xiàn)科研人員的自主權(quán)。目前，高等院校在管理橫向科研經(jīng)費時，嚴格比照縱向項目經(jīng)費管理規(guī)定。尤其在勞務(wù)費、會務(wù)費、交通費、業(yè)務(wù)招待費等方面的使用支出，限制科研人員自主支配權(quán)。比如，科研人員在履行技術(shù)合同時，需要提供所謂的一函三單，其做法完全違背了市場經(jīng)濟規(guī)律。其性質(zhì)屬于用約束公權(quán)力的管理制度限制高等院校和科研人員的市場行為和民事權(quán)利行為，導(dǎo)致科研經(jīng)費管理制度的錯位。嚴重傷害、限制了廣大科研人員參與市場經(jīng)濟建設(shè)的主動性和積極性，不利于我國科技創(chuàng)新事業(yè)的發(fā)展。

二、高等院?？蒲薪?jīng)費管理制度的改革與創(chuàng)新

1.科研經(jīng)費的分類管理

高等院校是我國科技創(chuàng)新的主力軍之一，每年承擔(dān)大量的縱向和橫向科技項目，科研經(jīng)費逐年增加，是高等院校事業(yè)經(jīng)費的重要補充。目前，國家沒有制定出臺關(guān)于科研經(jīng)費管理的法律、法規(guī)，各高等院校主要依據(jù)或比照《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）、國務(wù)院的《關(guān)于改進加強中央財政科研項目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號）、教育部、財政部《關(guān)于加強中央部門所屬高?？蒲薪?jīng)費管理的意見》（教財〔2012〕7號）等規(guī)章、文件精神，自行制定科研經(jīng)費管理辦法。絕大多數(shù)高等院校雖然對縱向科研經(jīng)費、橫向科研經(jīng)費進行了分類管理，但是，缺乏合理性、科學(xué)性和具體操作性，不利于調(diào)動科研人員的積極性，不利于科技創(chuàng)新活動。因此，高等院校應(yīng)當制定科學(xué)、合理的科研經(jīng)費管理制度?？v向科研經(jīng)費，是指來源于國家或者地方財政撥款的科研項目經(jīng)費。經(jīng)費使用支出必須嚴格按照計劃任務(wù)書的預(yù)算執(zhí)行，缺乏靈活性，過于嚴格。因此，國家應(yīng)當制定更加科學(xué)、合理的管理制度，給予科研人員自主創(chuàng)新、自由研究的空間，同時賦予科研人員一定的經(jīng)費自主支配權(quán)。只要在經(jīng)費預(yù)算總額范圍內(nèi)，國家應(yīng)當允許項目負責(zé)人自主使用、調(diào)整科研經(jīng)費，同時提高間接費用和科研人員勞務(wù)費支出比例，不應(yīng)當禁止項目負責(zé)人及課題組人員獲得一定的勞務(wù)報酬。高等院校亦不應(yīng)當另行限制項目負責(zé)人使用科研經(jīng)費的自主權(quán)，包括勞務(wù)費、差旅費、住宿費等的報銷支出。橫向科研經(jīng)費，是指高等院校與法人、自然人、其他組織經(jīng)過友好協(xié)商，簽訂技術(shù)合同而獲取的項目經(jīng)費。其性質(zhì)不同于國家、地方政府資助的項目經(jīng)費，不屬于公共財政預(yù)算撥款，是平等主體之間的有償技術(shù)交易活動，是高等院校及科研人員智力勞動價值的體現(xiàn)，屬于市場行為。其科研經(jīng)費的管理、使用應(yīng)當有利于技術(shù)合同的履行。第一，技術(shù)合同有明確經(jīng)費預(yù)算規(guī)定的，應(yīng)當按照合同約定使用支出相關(guān)費用，充分體現(xiàn)意思自治原則，亦是國家法治建設(shè)的基本要求。即使雙方在技術(shù)合同中約定的勞務(wù)費、差旅費較高，高等院校應(yīng)當嚴格遵守雙方簽訂的技術(shù)合同，允許項目負責(zé)人及其團隊人員在技術(shù)合同約定的額度內(nèi)自主發(fā)放津貼和勞務(wù)費并負責(zé)繳納個人所得稅。高等院校不得背離契約精神，予以限制。第二，技術(shù)合同沒有約定經(jīng)費預(yù)算的，高等院校應(yīng)當制定相關(guān)規(guī)定，參照技術(shù)合同的學(xué)科、領(lǐng)域、性質(zhì)、類別、金額等，體現(xiàn)科研人員自主創(chuàng)新的勞動價值，明確劃出一定比例的經(jīng)費額度，由項目負責(zé)人自主支配。比如，大數(shù)據(jù)、計算、分析、設(shè)計、咨詢、人文社科、純數(shù)理類的科技項目，其經(jīng)費構(gòu)成主要包括勞務(wù)費、交通費、會務(wù)費等，一般沒有設(shè)備儀器、試制、加工、材料等經(jīng)費開支。因此，應(yīng)當允許項目負責(zé)人大比例自主支配勞務(wù)費，才能充分發(fā)揚科研人員的主人公精神，使廣大科研人員發(fā)揮積極性。

2.科研結(jié)余經(jīng)費管理

結(jié)余科研經(jīng)費是指高等院校承擔(dān)的縱向或者橫向科研項目結(jié)題或者驗收后剩余的經(jīng)費?？v向項目結(jié)余經(jīng)費的管理，按照《國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法》（財教〔2015〕15號）以及《財政部、科技部關(guān)于調(diào)整國家科技計劃和公益性行業(yè)科研專項經(jīng)費管理辦法若干規(guī)定的通知》（財教〔2011〕434號）之規(guī)定，課題結(jié)余經(jīng)費應(yīng)當按原渠道收回科技部或相關(guān)主管部門，由科技部或相關(guān)主管部門按照財政部關(guān)于財政撥款結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但是，該規(guī)定過于絕對，缺乏科學(xué)性，采取一刀切，不符合科學(xué)研究的客觀規(guī)律。首先，相關(guān)主管部門應(yīng)當聘請專家組，對照項目（計劃）任務(wù)書，對科研項目的執(zhí)行情況進行評估、評議，得出客觀公正的評估、評議結(jié)論。其次，依據(jù)評估、評議結(jié)論，決定是否收回結(jié)余資金。第一、取得重大原創(chuàng)性成果或者有重大理論創(chuàng)新的項目，需要繼續(xù)開展研究工作的，不應(yīng)收回結(jié)余資金，而應(yīng)當實施滾動計劃，繼續(xù)追加經(jīng)費支持。第二、對于完成任務(wù)目標較好的，其結(jié)余資金全部留歸項目承擔(dān)單位使用。第三、因客觀原因?qū)е卵芯宽椖渴?，?yīng)該寬容科研失敗，只收回其結(jié)余經(jīng)費；第四、因項目負責(zé)人主觀原因，導(dǎo)致項目不能結(jié)題或者不達標，其結(jié)余經(jīng)費應(yīng)當收回，同時作不良誠信記錄。橫向項目結(jié)余經(jīng)費的管理，高等院校主要依據(jù)教育部、財政部《關(guān)于加強中央部門所屬高校科研經(jīng)費管理的意見》（教財〔2012〕7號）等文件規(guī)定，納入學(xué)校事業(yè)性收入，并由學(xué)校財務(wù)統(tǒng)一管理和核算。項目負責(zé)人及其團隊使用支出結(jié)余經(jīng)費，比照縱向項目結(jié)余經(jīng)費管理，規(guī)定過于嚴格，限制過多，支出報銷程序繁雜，科研人員沒有自主權(quán)和支配權(quán)，挫傷了科研人員的積極性。因此，高等院校應(yīng)當對橫向項目結(jié)余經(jīng)費切塊管理，按照切塊的比例和額度使用支出。首先，鼓勵科研人員利用結(jié)余經(jīng)費購買科研儀器設(shè)備，增強和改善科學(xué)研究活動的物質(zhì)條件。其次，支付參與科研活動的研究生、博士生以及聘請的技術(shù)人員的勞酬。再次，按照結(jié)余經(jīng)費總額，劃出一定比例的經(jīng)費，由科研人員自主支配，不附加任何前置和限制條件。例如，2016年5月，武漢大學(xué)出臺的《武漢大學(xué)橫向科研經(jīng)費管理辦法（試行）》文件明確規(guī)定項目結(jié)題后，由學(xué)?？蒲泄芾聿块T對結(jié)題情況進行考核，考核合格的，可向課題組發(fā)放不超過結(jié)余經(jīng)費70%的績效獎勵。該文件的出臺是全國高等院?？蒲薪?jīng)費管理制度的重大突破，亦是科研經(jīng)費管理制度改革的積極探索。

3.建立健全科研經(jīng)費的監(jiān)督管理機制

目前，高等院校管理科研經(jīng)費，主要實施事前管理，依據(jù)國家相關(guān)科研經(jīng)費管理制度和文件，制定嚴格的經(jīng)費管理使用辦法，尤其在差旅費、會務(wù)費、業(yè)務(wù)接待費等方面，簡單比照國家機關(guān)和公務(wù)員的相關(guān)規(guī)定進行管理，而且設(shè)置各種限制條件。因此，高等院校迫切需要制定有利于科學(xué)研究、科技創(chuàng)新以及調(diào)動和發(fā)揮科研人員創(chuàng)新積極性、體現(xiàn)其智慧勞動價值的監(jiān)督管理機制。第一，無論縱向項目還是橫向項目，只要計劃任務(wù)書或技術(shù)合同中有經(jīng)費預(yù)算的，在預(yù)算范圍內(nèi)，項目負責(zé)人可以自主調(diào)整、使用經(jīng)費，不得以內(nèi)部規(guī)章制度進行限制。第二，計劃任務(wù)書或技術(shù)合同中沒有經(jīng)費預(yù)算的，劃出一定比例的經(jīng)費，由科研人員自主支配，使用支出范圍包括勞務(wù)費、績效酬金、差旅費、燃油費、接待費、會務(wù)費、學(xué)術(shù)交流費等，單位只對票據(jù)的真實性、合法性進行審核，只要在該經(jīng)費比例額度內(nèi)，不得設(shè)置禁止性規(guī)定。比如，有的高等院校明文規(guī)定禁止科研人員自駕車從事科研活動，對其交通費、燃油費不予報銷。該禁止性規(guī)定，無視我國已進入汽車社會時代，不符合市場經(jīng)濟的效率原則，混淆了科研人員的科研活動與公務(wù)員的公務(wù)活動。其實質(zhì)是將科研人員的民事行為等同于公務(wù)員的行政行為。第三、科研經(jīng)費的外撥，計劃任務(wù)書或技術(shù)合同規(guī)定外撥經(jīng)費的，依據(jù)其規(guī)定。按照規(guī)定的外撥經(jīng)費額度、撥付方式、開戶銀行和賬號等條款辦理。計劃任務(wù)書或技術(shù)合同沒有規(guī)定外撥經(jīng)費，但是，確實需要其他單位予以配合完成的，應(yīng)當按照審批程序，簽訂技術(shù)合同；超出一定額度的，應(yīng)當按照《中華人民共和國招投標法》進行公開招標，擇優(yōu)選定合作單位。避免通過簽訂虛假合同等方式將科研經(jīng)費轉(zhuǎn)撥、轉(zhuǎn)移到利益相關(guān)的單位或個人，損害國家利益和高等院校的合法權(quán)益。目前，高等院?？蒲薪?jīng)費管理制度已落后于科技創(chuàng)新時代的發(fā)展潮流，不利于科技創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化，不利于科研人員發(fā)揮創(chuàng)造性勞動。因此，高等院?？蒲薪?jīng)費管理制度應(yīng)當進行改革和創(chuàng)新，改變管理觀念，改變管理方法，由事前管理，轉(zhuǎn)變?yōu)槭轮惺潞蠊芾?。積極主動適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，充分發(fā)揮市場配置科技要素的決定性作用，賦予科研人員對科研經(jīng)費的自主支配權(quán)，尊重科研人員的主體性價值，努力開創(chuàng)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略的新局面。

作者:江世國 余楊 單位:武漢大學(xué)科學(xué)技術(shù)發(fā)展研究院

參考文獻:

1.國家自然科學(xué)基金資助項目資金管理辦法.財教〔2015〕15號.

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