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眾所周知，垃圾污染城市環(huán)境，損害城市形象，是國內及至國際上的一大難題，而治理垃圾又是一項龐大的社會系統(tǒng)工程，看似簡單，其實涉及的問題錯綜復雜。作為一名從事城市管理的工作人員，近年來，我先后到過大連、寧波兩城市學習考察，圍繞兩城市如何治理城市垃圾，為什么能使城市保持如此干凈這個問題，進行了調查研究，并就學習借鑒大連、寧波經驗，盡快提高我市環(huán)境衛(wèi)生作出了一些思考。

一、大連治理城市垃圾的基本做法

改革開放以來，大連市經濟迅速發(fā)展，進入九十年代城市現(xiàn)代化建設全面展開，城市面貌發(fā)生了重大變化。特別是從96年以后加大了城市環(huán)境建設和管理的力度，狠抓城市垃圾的治理，對垃圾的管理和掃保、收集、除運作業(yè)方式進行了改革，對垃圾的處理進行了積極的探索并取得了有效成果，使城市環(huán)境質量有了顯著的提高，促進了城市環(huán)境與經濟、社會協(xié)調發(fā)展，其基本做法是：

（一）建立系統(tǒng)的城市垃圾行政管理體系

首先，理順管理關系，建立完善的城市垃圾三級管理體制。城市環(huán)境衛(wèi)生實行統(tǒng)一領導、分級管理的體制。市城市建設局是市政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門，對全市垃圾實行統(tǒng)一管理，具體負責城市垃圾管理的規(guī)劃建設、發(fā)表協(xié)調、督促檢查等管理工作，負責城市垃圾處理的科學技術的研究、開發(fā)及推廣應用，所屬市環(huán)境衛(wèi)生管理處負責全市垃圾的日常管理工作。區(qū)城市建設局是同級政府環(huán)境衛(wèi)生行政主管部門，具體負責轄區(qū)內的垃圾管理，所屬區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處負責轄區(qū)內的垃圾收運作業(yè)及管理。街道辦事處在區(qū)政府領導下和區(qū)環(huán)境衛(wèi)生管理處發(fā)表下，負責轄區(qū)內垃圾的管理和部分收集作業(yè)工作，開展對市民的宣傳教育工作。

其二，加強法制建設，建立完備的垃圾管理法規(guī)體系。城市垃圾管理涉及到每一個單位和每一個人，且具有動態(tài)性、反復性的特點，需要時刻不間斷地進行管理，難度很大。大連市通過法制手段規(guī)范和約束人們的行為，使城市垃圾管理有法可依。從1993年起，大連相繼制定和出臺了《大連市城市環(huán)境衛(wèi)生管理條例》、《大連市市容管理條例》、《大連市城市廢棄物排放管理規(guī)定》、《大連市城市毒菌廢棄物管理規(guī)定》、《大連市生活廢棄物袋裝化收集管理規(guī)定》、《大連市環(huán)境衛(wèi)生質量檢查評比標準》等幾十部法規(guī)，由于法制建設得到加強，有效地約束了市民的行為，強化了市民的環(huán)境意識。同時也規(guī)范了政府的行政行為，使垃圾管理走上了法治軌道。

其三，加強社會監(jiān)督，實行透明的決策和民主監(jiān)督制度。從九十年代開始，大連市每年把治理垃圾，提高城市環(huán)境質量列入市政府作為提高人民生活質量和事關社會發(fā)展方面的重要工作來抓。市政府實施這一計劃的目標和任務層層分解到各級政府和職能部門，并明確責任人，由新聞媒體向全市公布，年末將任務和目標完成情況也由新聞媒體向全市公布，以此作為市民評議各級政府和職能部門政績的依據。同時，將目標實現(xiàn)和計劃完成情況置于市人大、市政協(xié)和市民、輿論監(jiān)督之下。市人大代表每年定期不定期地聽取政府或職能部門的工作匯報，并到現(xiàn)場進行檢查。在每年一度的市、區(qū)人大代表和政協(xié)委員會議上，市、區(qū)政府必須向全體代表報告當年城市環(huán)境治理和垃圾管理任務完成情況，會議期間還接受代表和委員的質詢，對于市民關心的難點、熱點、重點問題，則由市長或分管市長與市民代表在電視媒體上進行對話，解答市民代表提出的問題。市、區(qū)政府和職能部門都設有市民熱線電話，設立專門接待處理機構和負責人，并將此公布在報紙上。媒體發(fā)現(xiàn)問題或接到市民的舉報，及時趕到現(xiàn)場調查，通過每天的專欄節(jié)目向全市曝光，督促職能部門和違章單位迅速解決。職能部門實行社會承諾服務，凡市民提出的問題必須在24小時內解決。由于市政府采取透明的決策和公開公正的措施，廣大市民和新聞媒體有效的監(jiān)督，使城市垃圾管理的任務和目標得到了保證。

其四，重視規(guī)劃調控，將環(huán)境事業(yè)的發(fā)展納入城市總體規(guī)劃和社會發(fā)展計劃。城市環(huán)境衛(wèi)生是城市總體規(guī)劃的重要組成部分。大連市在編制和調整城市總體規(guī)劃時，把環(huán)衛(wèi)事業(yè)的發(fā)展作為優(yōu)先發(fā)展項目列入總體規(guī)劃和詳細規(guī)劃。為便于實施，同時編制《大連市城市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃》，經市政府批準列入社會發(fā)展計劃。將垃圾的收集、轉運、處理作為環(huán)衛(wèi)規(guī)劃主要內容，在規(guī)劃中明確近期、中期目標和實施措施，據此納入年度社會發(fā)展計劃予以實施。在這方面，大連市在實施中具有穩(wěn)定性和連續(xù)性。

其五，形成整體合力，對環(huán)境和垃圾實行綜合治理。影響城市環(huán)境和垃圾管理是由多方面的因素組成的，如城市燃氣氣化率，道路和上、下水設施狀況，城市環(huán)境的綠化，商業(yè)網點、集貿市場建設管理，住宅小區(qū)的設施配套，工業(yè)廢渣，污水的排放，違章建筑和棚戶區(qū)等都制約著城市垃圾管理和環(huán)境的改善。而這些問題，并不是某一個部門或解決某一個問題所能全部解決的，必須是政府職能部門各負其責地對環(huán)境進行綜合治理。從1994年開始，大連市組織各級政府及城建、規(guī)劃、房產、環(huán)保、衛(wèi)生、工商、公安等部門，對城市環(huán)境進行了大規(guī)模的治理改造，先后對城市道路實施了大規(guī)劃的維修工程，對200多個住宅小區(qū)進行全面治理改造，掀起了清除違章建筑、拆圍透綠、種草坪的高潮，對路街、商業(yè)街進行治理，改造棚戶區(qū)，配套道路、上下水、煤氣設施，搬遷污染企業(yè)，治理工業(yè)廢渣、廢氣、污水等。經過5年的努力，這些重大舉措從根本上消除了影響城市環(huán)境質量的污染源，改善了城市環(huán)境質量，也為城市垃圾管理創(chuàng)造了條件。

其六，多方籌措資金，多渠道加大環(huán)衛(wèi)資金的投入。垃圾從收集、轉運到處理的投入是相當大的，作為社會公益事業(yè)，單靠政府撥款是不夠的，必須多渠道解決資金，當然并不意味著減少投資，而是盡可能地加大投入。大連市從1995年至1998年，政府平均每年投入近億元人民幣，占城市維護費的30%左右。按照“廢棄物產生者對廢棄物處理承擔責任”的原則，大連市向企事業(yè)單位征收垃圾消納費，向旅店住宿業(yè)征收城管費，向市民和外來人口征收衛(wèi)生費。所收取的費用均用于垃圾處理。大連市認為，推行收費制度，既為了解決資金問題，更重要的是通過收費來提高市民的環(huán)境意識，控制城市垃圾的總量。

其七，加強宣傳教育，引導市民自覺地維護環(huán)境衛(wèi)生，城市環(huán)境建設與管理是政府的一項重要任務，也是政府職能轉變的重要標志。政府在進行城市環(huán)境建設和管理中，離不開廣大市民的廣泛參與。由于歷史原因，市民落后的衛(wèi)生意識和生活陋習根深蒂固，如何讓市民轉變觀念，建立新的環(huán)境價值觀，使政府行為變?yōu)槭忻竦淖杂X行動？大連市從兩個方面進行解決。一是圍繞著建設國家文明城市，國家衛(wèi)生城市為目標，制定實施計劃，把宣傳教育作為各級政府和部門的重要職責。通過多種渠道和多種形式對市民進行教育，特別是新聞媒體圍繞著城市垃圾管理進行大量卓有成效的針對市民行為規(guī)范的宣傳教育，大大地提高了市民的環(huán)境意識。在大連，每天都可從各類新聞媒體上看到環(huán)境衛(wèi)生方面的宣傳報道。二是通過環(huán)境建設和改造，讓市民切實感到自己是受益者。如剛實行垃圾袋裝收集時，許多市民不適應，但是當他們看到污染環(huán)境的垃圾箱、桶撤掉后，確實改善了他們的生活環(huán)境時，都能夠主動配合。再如，當進行拆除違章建筑時，進行綠化種草坪時，許多市民認為這是沒有意義的，而當城市綠起來、亮起來、美起來、干凈起來，使人們感到出了家門就象花園一樣溫馨舒適時，他們就能為有這樣一個環(huán)境而感到自豪，就能認識到自己是受益者，就能自覺參與和維護城市環(huán)境，就能使政府的行為變?yōu)槭忻竦淖杂X行動。如今在大連，沒有人踩草坪，沒有人傷害廣場的鴿子，而且還很少有亂扔濫排垃圾的行為。

（二）建立完善的城市路街掃保作業(yè)體系。

城市路街清掃保潔作業(yè)是城市垃圾管理的一項重要內容，也是解決城市垃圾問題的主要手段。大連市為實現(xiàn)全國一流的城市清潔度，幾年來不斷探索，改革與管理要求不相適應的作業(yè)標準和作業(yè)方法，建立起完善的城市路街掃保作業(yè)體系，由此產生了顯著的經濟、社會效益。

1、延長掃保時間，實行動態(tài)掃保作業(yè)。96年以前，大連市環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊伍采用一日2至4掃的間斷式清掃作業(yè)方式，作業(yè)時間也是一班倒的6至8小時（下午5時前環(huán)衛(wèi)工人下班）。96年以后，大連市改革環(huán)衛(wèi)作業(yè)方式，提高作業(yè)標準，環(huán)衛(wèi)專業(yè)掃保隊伍實行每天17個半小時的三班倒?jié)L動式掃保工作制。具體做法是：每3名職工為一組，從早4：30至晚上10：00間，實施不間斷動態(tài)作業(yè)。按照每人平均掃保6000m2的任務，每個組（3人）負責掃保18000m2的道路（包括馬路和人行道），干一、二的兩名職工早4：30同時上班，干到7：30，共同完成晨掃工作后，留下其中一人干到中午12：30，另一人從早上7：30休息到中午12：30再上班干到下午5：00，干三班的一名職工下午2：00上班，一直干到晚上10：00。這樣不但從早上4：30至晚上10：00的17個半小時里每條路街都保證有人工作，而且早4：30至7：30，下午2：00至5：00的污染高峰時間里，每條路街都保證有兩人重點清掃保潔。職工每周輪休一天，由機動人員換班。

大連市將環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊伍的路街掃保作業(yè)與沿街單位“門前五包”保潔作業(yè)相統(tǒng)一，原則上采取“門前五包”費的辦法。對那些不愿繳納“門前五包費”的“釘子戶”，發(fā)生問題后，由執(zhí)法隊伍依法從嚴處罰。收取的“門前五包費”彌補了部分環(huán)衛(wèi)經費。

2、遵循客觀實際，科學核定作業(yè)經費。大連市環(huán)衛(wèi)作業(yè)經費標準的確定及作業(yè)經費的核撥，依據“同類參比，分類核算，隨量增減”的原則，不照搬照套建設部有關標準，遵循客觀實際，較好地解決了作業(yè)經費上的“扯皮”現(xiàn)象。具體說就是將環(huán)衛(wèi)工作與其它產業(yè)工人的勞動強度、技能等綜合因素進行比較，以略高于其它產業(yè)工人的勞動報酬為原則，并計算出每人能夠承擔的作業(yè)量，爾后以作業(yè)量來確定單位作業(yè)費用，其中也包含勞動工資外的綜合性費用，經費隨作業(yè)量的增減而增減。在分類核算上，對路街掃保作業(yè)經費采取以平方米計算，對垃圾除運作業(yè)采取以噸位計算，對作業(yè)機械經費采取以專項經費分級承擔。如路街掃保作業(yè)經費的核定，按每位職工掃保6000m2計算，一、二類路街每平方米每年經費1.50元，人均年度經費9000元，不足部分由其它創(chuàng)收收入和“門前五包費”補充；三、四類路街每平方米每年經費0.42元，人均經費2520元，不足部分由向居民收取的衛(wèi)生費和“門前五包費”補充。路街作業(yè)面積一年一定，隨著作業(yè)面積的增減相應增減財政核撥的作業(yè)經費。

3、引入競爭機制，實行班組優(yōu)化組合。為提高路街掃保質量和工作效率，近年來，大連市環(huán)衛(wèi)行業(yè)積極推行改革，改變計劃經濟條件下的傳統(tǒng)作業(yè)模式，引入競爭機制，實施“定人員、定時間、定崗位、定職責”的崗位目標管理責任制，實行班組優(yōu)化組合，競聘承包。具體做法是：各區(qū)環(huán)衛(wèi)處所屬各作業(yè)所的路街掃保職工，公開競聘產生或民主選舉班、組長，再由班組長擇優(yōu)選出組員按三班倒工作制度重新劃分班組。作業(yè)所內劃分若干個作業(yè)班，每個作業(yè)班一般有6個作業(yè)組，1個機動組（用于調休），每個作業(yè)組3人，所、班、組、員工層層簽訂責任書，掃保作業(yè)與經濟利益直接掛鉤。所長、班長除負責組織領導工作外，還承擔日常的檢查考核。從而實現(xiàn)了“組織體系高效化，作業(yè)管理制度化，檢查考核經?；?。職工在未被組合期間，拿基礎工資的70%（每月300元左右，其中殘疾人400元），待崗人員發(fā)基礎工資的50%（每月200元左右），期限不定。缺崗招聘臨時工補充。各區(qū)還成立了路街掃保公司，作業(yè)所改為分公司，以分公司作為經濟核算單位，推行市場化運作。大連市環(huán)衛(wèi)作業(yè)體系的改革，改變了靠吃“皇糧”、“鐵飯碗”、干多干少、干好干壞一個樣的局面，確立了競爭、質量、效率意識，收到了十分顯著的成效，這也是大連市環(huán)境衛(wèi)生質量處于全國領先水平的一個重要因素。

4、加大內部監(jiān)管，實行嚴格檢查考核。大連市環(huán)衛(wèi)行業(yè)在全面推行動態(tài)保潔和優(yōu)化組合的同時，制定具體的路街掃保檢查標準和勞動紀律獎懲規(guī)定（以下簡稱《規(guī)定》），以此規(guī)范、約束職工行為?！兑?guī)定》中本著獎勤罰懶、獎優(yōu)罰劣、多勞多得、少勞少得的原則，在制定出最低工資不少于400元的基礎上，實行以分計酬的經濟責任制。具體做法是：將每人每月的獎金及固定性補貼200元進行以分計酬（獎），把職工利益與勞動成果、貢獻大小結合起來，每人按百分制進行經濟獎罰。凡省、市、區(qū)衛(wèi)生檢查達不到標準的，每次扣當事者30分；由于指揮調度不當扣分的，每次扣所長20分，扣檢查員20分，出現(xiàn)散裝垃圾的，路面有垃圾及門前“五包”沒有按規(guī)定完成晨掃的，果皮箱沒及時掏挖及箱體不干凈的，都要按規(guī)定扣分。為加大監(jiān)督管理力度，各區(qū)的路街掃保公司、分公司作業(yè)班設有專、兼職檢查考核員，對考核員實行從早6：00至晚10：00的彈性工作制，并確定明確的工作職責：檢查掃保質量及三個班次交接狀況，親自動手拾遺補缺，有什么活，干什么活，按《規(guī)定》具體對路街掃保質量實行跟蹤檢查。各級堅持日檢與周檢結合，明檢與暗檢結合，發(fā)現(xiàn)違章違紀，按規(guī)定當場處理。同時，成立專門小組，派專人專車每天巡回檢查勞動紀律情況，查出一件處理一件，從而保證工作質量和勞動紀律規(guī)定的落實。

大連市環(huán)衛(wèi)行業(yè)還積極做好職工思想政治工作，激發(fā)職工敬業(yè)愛崗。組織開展勞動競賽，開展消滅“暴露性垃圾”達標競賽活動，調動路街掃保人員的積極性和創(chuàng)造性。市委市政府十分關心環(huán)衛(wèi)工人，提高他們的政治待遇。如，每逢節(jié)日，市領導都要慰問看望環(huán)衛(wèi)工人，環(huán)衛(wèi)工人的合法權益得到充分保護，他們在工作過程中受到人身傷害或不公正對待時，有關各方面都能及時、嚴肅地對相關人作出處理。各級政治上的關懷，大大激發(fā)了環(huán)衛(wèi)職工的主人翁責任感，同時也贏得了社會各界的支持和關心，調動了環(huán)衛(wèi)職工的積極性。工人在作業(yè)時從不放過一塊碎紙，一個煙頭，一點碎石，變“要我干好”為“我要干好”，環(huán)衛(wèi)工人普遍具有為大連市爭光添彩的責任意識和自覺性。幾年來的努力，使全市建成區(qū)路街保潔達到了“七凈六無”，真正做到了“白天晚上一個樣，大街小巷一個樣，檢查不檢查一個樣”。

（三）建立良性的城市垃圾除運處置體系

城市經濟的發(fā)展，市民生活水平的提高和生活方式的改變，決定了垃圾成份的改變，而垃圾成份的改變又勢必促使垃圾收集、運輸和處理方式的改變。近年來，大連市適時對垃圾收集、運輸、處理方法進行了必要的改變和調整，建立了良好的城市垃圾除運處置體系。

1、垃圾收集袋裝化。95年之前，大連市收集垃圾采用敞口垃圾箱與叉車、敞蓬運輸車相配套的除運方式，由于城市建設和經濟的發(fā)展，垃圾成份的變化，這種除運方式逐步落后，并嚴重污染城市環(huán)境的問題越來越突出，它嚴重地制約了大連市的對外開放和發(fā)展。從1995年開始，大連采用垃圾袋裝收集與密封壓縮車相配套的方式，進行了定時定點收集的探索，取得了成功的經驗，隨后逐年推廣，擴大規(guī)模。到1998年，全市建成區(qū)的垃圾袋裝化率達到96%，使城市市容環(huán)境面貌得到明顯的改觀。目前，大連市已在試行垃圾分類收集的方式，爭取用5年時間全部普及。

大連市規(guī)定居民生活垃圾袋裝化每戶每月繳費1元，市政府撥出專款向居民配發(fā)垃圾袋（按每10戶每天1只計）。居民生活垃圾袋裝收集工作，由街道辦事處或物業(yè)管理公司負責建立一支穩(wěn)定的收集隊伍，采取上門收集的辦法，垃圾袋裝化的質量比較好。各街道辦事處將區(qū)域范圍內生活垃圾袋裝化收集、樓院樓道清掃保潔、垃圾房管理、除“四害”工作相融合，相關經費捆綁使用，實行一體化作業(yè)，劃定區(qū)域，承包到人，落實責任制，形成網絡化，節(jié)約了成本費用，提高了工作效率。2、垃圾除運密封壓縮化。垃圾除運車輛設備的更新?lián)Q型，是除運方式改革的重要環(huán)節(jié)，也是加強城市垃圾管理的重要組成部分。由于城市垃圾成份的變化，使垃圾的密度減少，體積增大，使用普通車輛運輸，不但效率低，消耗大，而且在除運過程中給城市造成的污染也是相當嚴重。大連市不設垃圾中轉站，推行密封垃圾壓縮車直接將垃圾運至處理場。目前，大連市有密封壓縮垃圾車160臺（大多為8噸國產密封后壓式垃圾車），全市垃圾除運實現(xiàn)了密封壓縮化。

3、垃圾處理無害化。垃圾處理是垃圾管理體系的終端工程，無害化處理水平如何，是衡量一個城市環(huán)境質量的重要環(huán)節(jié)，如果忽視垃圾無害化處理，對整個城市環(huán)境的影響是巨大的。大連市對這一問題高度重視，在城市垃圾管理中，從垃圾產生、收集、儲存、除運到最終處理都進行了統(tǒng)籌規(guī)劃，對垃圾處理的主導思想是，在使垃圾處理達到無害化標準的基礎上，重點進行垃圾的資源化、減量化，使之逐步走上產業(yè)化。1986年，大連市規(guī)劃了20.75平方公里垃圾處理用地。1988年投資建設了日處理2000噸生活垃圾填埋場。1996年，大連市采用靜態(tài)生物發(fā)酵技術對垃圾進行高溫堆肥實驗取得成功，產品應用于糧、油、水果、蔬菜的生產取得良好效果，可使50%的垃圾實行資源化、減量化處理，并能獲得可觀的社會、環(huán)境、經濟效益。大連市還同世界銀行簽訂了貸款協(xié)議，于1998年動工建設新的垃圾處理工程。該項工程采取比較先進的處理技術和工藝對垃圾滲濾液和沼氣進行集中處理，使其達到無害化處理標準。該工程已投用，大連市垃圾無害化處理水平也提升了一個檔次。

三、寧波海曙區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)機制改革的基本情況

寧波海曙區(qū)學習借鑒大連等城市的先進經驗，全面實施了環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)機制的改革。自2000年10月1日起，全區(qū)主次干道、街巷支弄和居民區(qū)全面實施了18小時和16小時的動態(tài)保潔作業(yè)，為實現(xiàn)環(huán)衛(wèi)保潔工作的高效和長效，營造城區(qū)潔凈的環(huán)境，奠定了基礎。

（一）海曙區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔概況

海曙區(qū)現(xiàn)有公共保潔的路街（區(qū)域）面積236萬平方米，其中城市維護費保潔的主次干道106.9萬平方米，非城市維護費保潔的主次干道、兩側人行道44.8萬平方米，街巷支弄及居民區(qū)84.3萬平方米（不包括物業(yè)小區(qū)保潔面積）。全區(qū)現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位10家，即：區(qū)環(huán)衛(wèi)服務中心（公司）、段塘環(huán)衛(wèi)站、工業(yè)集團保潔公司、城隍廟區(qū)域保潔隊伍和6個街道的環(huán)衛(wèi)保潔中心（公司）。全區(qū)共有環(huán)衛(wèi)工人1235人，其中事業(yè)編制環(huán)衛(wèi)職工457人，非在編的聘用人員796人。從事一線路街掃保作業(yè)和垃圾收運工人926人，從事中轉站、車隊、公廁管理、內河保潔等各類崗位工人327人。

（二）海曙區(qū)環(huán)衛(wèi)體制改革的基本情況

海曙區(qū)從99年上半年開始實施了“管做分離”的環(huán)衛(wèi)體制改革，即將原環(huán)衛(wèi)處中從事環(huán)衛(wèi)作業(yè)的人員分離出來，成立了暫保留事業(yè)性質，實為企業(yè)化運作的區(qū)環(huán)衛(wèi)服務中心（掛區(qū)環(huán)衛(wèi)服務總公司牌子），將原環(huán)衛(wèi)處中從事行政管理的人員與市政處、園林處分離后的管理人員相合并，成立了從事行政管理職能的城建局管理處和建設處，將過去管理范圍側重于自身作業(yè)部分，擴大為全區(qū)的社會面。99年下半年，海曙區(qū)月湖街道對居民區(qū)保潔工作進行了改革，將過去由居委會為單位向居民收取衛(wèi)生費，聘用1—2名清潔工，每天履行1—2次街巷支弄和居民區(qū)清掃作業(yè)的形式，改由街道成立社區(qū)服務性質街道保潔服務（中心）公司，實行集約化、企業(yè)化運作，推行動態(tài)巡回保潔，同時向轄區(qū)單位提供環(huán)境衛(wèi)生方面的社會化服務。2000年上半年，全區(qū)推廣月湖街道的經驗，6個街道先后成立了街道保潔服務中心（公司）。另外，區(qū)工業(yè)集團公司為給下崗職工提供就業(yè)，成立了一家保潔公司，參與城市主次干道保潔的公開招標。

（三）海曙區(qū)環(huán)衛(wèi)作業(yè)機制改革的主要做法

1、確定發(fā)表原則與總體目標。提出了“全區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃，分塊組織實施，合理界定類別、科學測定標準，適當調整任務，形成全面覆蓋，完善配套設施，創(chuàng)新考評辦法”的發(fā)表原則。要求通過改革，建立起適應創(chuàng)建新形勢和城市形象要求的保潔作業(yè)的運行機制，實現(xiàn)保潔工作的高效和長效，提高衛(wèi)生總體水平，爭取在半年時間內達到并超過大連市城區(qū)的道路保潔度。

2、劃分保潔作業(yè)類別及保潔形式。將城區(qū)主次干道、街巷支弄和居民區(qū)等所有公共區(qū)域（包括車行道、人行道和居住區(qū)通道）劃分為四個類別，實行18小時（04：00—22：00）和16小時（04：00—20：00）的動態(tài)掃保作業(yè)。一類道路（區(qū)域）為城區(qū)主干道中的主要形象線，共30萬平方米，實行18小時三班倒保潔作業(yè)，即3人一組，每級負責約7000平方米，每人作業(yè)6小時；二類道路（區(qū)域）為城區(qū)主次干道中的重要形象線，共71萬平方米，實行18小時滾動式保潔作業(yè)，即3人一個組，每組負責約10000平方米，每人作業(yè)7小時；三類道路（區(qū)域）為除上述一、二類外的城市所有主次干道，共50.7萬平方米，實行18小時保潔作業(yè)（其中16小時滾動式保潔作業(yè)，2小時巡查式保潔作業(yè)），即3人一組，每組負責約13000平方米，每人作業(yè)7小時，四類道路為街巷支弄和居民區(qū)，共84.3萬平方米，實行16小時滾動式保潔作業(yè)。保潔人員執(zhí)行每周6天工作制，每6個固定組增配1個機動組，機動組輪流換班。改革后，全區(qū)236萬平方米保潔道路（區(qū)域），實行18小時保潔作業(yè)的有151.7萬平方米，占64.3%，實行16小時作業(yè)的有84.3平方米，占35.7%。

3、調整保潔作業(yè)任務。為解決城區(qū)主次干道車行道與人行道“兩把掃帚”保潔的弊端，形成保潔作業(yè)的集約化，提高作業(yè)效率，在核定道路面積時，海曙區(qū)將車行道與人行道合并計算，一條道路統(tǒng)一由一家作業(yè)單位保潔。鑒于區(qū)環(huán)衛(wèi)服務中心增加了原保潔道路人行道的作業(yè)面積，海曙區(qū)將33條原由區(qū)環(huán)衛(wèi)服務中心保潔的城區(qū)主次干道劃歸街道管理，由街道辦事處委托保潔服務中心作業(yè)。

4、制定保潔作業(yè)的標準及考核辦法。在保潔作業(yè)質量標準上，采用對垃圾廢棄物在地面滯留清除的分鐘考核制，即一類道路（區(qū)域）和部分二類道路實行15分鐘考核制，二、三類道路（區(qū)域）實行20分鐘考核制，四類道路（區(qū)域）實行25分鐘考核制。在上述規(guī)定時間內，環(huán)衛(wèi)保潔人員未清除垃圾廢棄物的實行累計倒扣分。建立區(qū)、街道、作業(yè)單位三級每日隨機抽查和巡查考核制度，制定《海曙區(qū)環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)標準及考核細則》，明確具體的質量標準，考核辦法，獎懲辦法等。為做好考核工作，海曙區(qū)抽調區(qū)城管辦督查科、城建局管理處6名同志組成區(qū)環(huán)衛(wèi)考核辦公室，其中4名同志為專職考核員，2人一組，在每天的作業(yè)時間內隨機考核。考核某一單位時，臨時通知該單位管理人員趕到現(xiàn)場，考查情況當場簽字，按月統(tǒng)計公布成績，兌現(xiàn)獎懲。

5、落實經費保障。對原城市維護費保潔道路，因人行道面積增加和保潔標準提高所需新增加人員，按每人每年8000元（含物耗）核定，對原非城市維護費保潔道路（區(qū)域）的面積（不含物業(yè)公司保潔面積），按每平方米每年0.5元補助。另外，為有效地控制有關經費的?？顚Ｓ?，保證保潔經費的落實，全區(qū)統(tǒng)一歸口管理“居民衛(wèi)生費”、“門前三包費”和“營業(yè)垃圾有償服務費”，歸入區(qū)財政局預算外資金專戶，資金所有權、支配權歸屬不變，定期劃撥，嚴格監(jiān)督使用。

四、啟示與建議

大連市城市垃圾管理取得了卓著的成效，其做法與經驗具有普遍的借鑒意義。寧波市海曙區(qū)學習借鑒大連經驗，全面實施了環(huán)衛(wèi)保潔作業(yè)機制的改革，實現(xiàn)了環(huán)衛(wèi)保潔工作的高效和長效。目前，海曙區(qū)的成功經驗已在寧波市區(qū)全面推廣，寧波市區(qū)道路清潔度大為提高。近年來，我市環(huán)境衛(wèi)生管理水平也有了明顯的提高，但是與大連、寧波市相比，我們的差距十分明顯，雖然我市的經濟實力和人口、地域等條件無法與兩城市相比，但是隨著我市城市化建設的推進，衢江新區(qū)的成立，西區(qū)開發(fā)的啟動，市經濟開發(fā)區(qū)、沈家工業(yè)園區(qū)、雙港開發(fā)區(qū)的規(guī)模形成，如何提高環(huán)境衛(wèi)生管理水平，已成為城市管理工作的重中之重。我們有必要借鑒大連、寧波等城市先進的管理經驗和做法，結合自身實際，理清思路，狠下決心，大膽實踐，勇于開拓創(chuàng)新。

在現(xiàn)階段，我市要提高以城市垃圾管理為重點的環(huán)境衛(wèi)生管理水平，必須堅持解放思想，加快環(huán)衛(wèi)行業(yè)改革，堅持綜合治理，重點突破。調整管理職能，推進機制改革，完善配套措施，以實現(xiàn)全方位，覆蓋式的城市環(huán)境衛(wèi)生的長效管理。

（一）調整管理職能，建立“管干分離、統(tǒng)分結合”的城市環(huán)境衛(wèi)生管理體制。

首先，對現(xiàn)有環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊伍實行管干分離，使環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位成為市場主體，使環(huán)衛(wèi)管理部門成為政府的行政主體，這是市場經濟條件下環(huán)衛(wèi)行業(yè)體制改革的大勢所趨，也是必由之路。環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位從現(xiàn)行管干合一的體制中分離出來，成為具有獨立法人的經濟實體，自主經營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展，參與市場競爭，也就是說，環(huán)衛(wèi)作業(yè)單位不再是政府的附屬。在改革初期，對分離出來的作業(yè)單位可保留事業(yè)性質，實行企業(yè)化管理，固有作業(yè)業(yè)務采取逐年遞減的辦法，進入市場競爭，對于垃圾處理場等難以進入市場化運作的單位，也要推行企業(yè)化管理，實行獨立的成本核算，逐步轉化為國有控股型的企業(yè)。環(huán)衛(wèi)行政管理部門要轉變觀念，真正承擔起全社會環(huán)境衛(wèi)生行政管理的角色。實行管干分離，既可打破環(huán)衛(wèi)行業(yè)管做不分的格局，解決重干輕管的問題，又可打破環(huán)衛(wèi)行業(yè)的“大鍋飯”、“鐵飯碗”，解決效率低下的問題。

其次，在環(huán)境衛(wèi)生行政管理的格局中，依據“重心下移、立足社區(qū)、上下協(xié)調、精簡高效”的原則，調整并完善三級管理事權，使政府有效地發(fā)揮行政管理職能。在市、區(qū)、街三級城市管理部門中，分別是內設環(huán)衛(wèi)管理機構。市級環(huán)衛(wèi)管理機構主要負責制定環(huán)衛(wèi)發(fā)展計劃、行政法規(guī)、產業(yè)政策、技術標準，負責環(huán)衛(wèi)設施的建設和管理，對區(qū)環(huán)衛(wèi)行政管理進行發(fā)表、協(xié)調、檢查、監(jiān)督、考核，對垃圾處理場（廠）等難以由各區(qū)分散設置的作業(yè)單位進行直接監(jiān)管。區(qū)級環(huán)衛(wèi)管理機構主要負責組織實施轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生的綜合管理，承擔環(huán)衛(wèi)作業(yè)市場的招標、發(fā)包，對街道、近郊鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)衛(wèi)行政管理進行發(fā)表、協(xié)調、檢查、監(jiān)督、考核；對垃圾中轉站等作業(yè)情況進行直接監(jiān)管。街道環(huán)衛(wèi)管理機構是轄區(qū)環(huán)境衛(wèi)生日常管理的具體實施者，監(jiān)督、檢查、考核環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況，社區(qū)居委會主要職責是向居民開展宣傳教育，組織居民開展區(qū)域自助管理，勸陰、舉報和協(xié)助執(zhí)法部門查處違反環(huán)境衛(wèi)生管理法規(guī)的行為。

其三，環(huán)境衛(wèi)生行政執(zhí)法工作納入城市管理綜合執(zhí)法，將街道、近效鄉(xiāng)鎮(zhèn)這一層面作為綜合執(zhí)法的基本組織實施單位。

（二）推進機制改革，建立“科學嚴謹、務實高效”的城市路街掃保作業(yè)及管理的運行機制。

1、改革路街掃保作業(yè)標準，推行道路掃保作業(yè)等級管理。首先，將城區(qū)主次干道、街巷支弄和居民區(qū)等所有公共保潔區(qū)域（包括車行道、人行道和居住區(qū)通道）劃分為4個類別，實行18小時（04：00—22：00）、16小時（04：00—20：00）和14小時（04：00—18：00）的動態(tài)掃保作業(yè)。目前，我市環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊伍大多采用路街掃保每日2班工作制（即04：00—11：30一班，11：30—18：00一班），街道、社區(qū)居委會負責的街巷支弄和住宅區(qū)甬道大多是每日1掃工作制。要提高路街清潔度，必須借鑒大連、寧波的做法，主要路街實行18小時的三班倒動態(tài)掃保工作制，一般道路實行16小時的掃保作業(yè)，街巷支弄和住宅區(qū)甬道也要實行14小時的全天掃保作業(yè)。其次，要重新測算核定掃保作業(yè)經費標準。按掃保職工人均承擔的作業(yè)面積、人均綜合費用、工具裝備、管理費等因素，測算出每平方米的經費標準，以此核定掃保作業(yè)經費，增減面積，相應增減經費，改變目前環(huán)衛(wèi)經費一定不變的不合理狀況。其三，修改考核標準，實行動態(tài)考核。要制定具體的考核實施辦法，實行在掃保時間內隨機抽查的“分鐘考核法”（即在規(guī)定時間內，考核保潔人員是否及時清除垃圾）。

2、要改革路街掃保作業(yè)的組織形式。首先，將社區(qū)居委會承擔街巷支弄和住宅區(qū)甬道掃保作業(yè)收歸街道集中委托（招標）作業(yè)。街道成立企業(yè)性質的保潔服務公司。三類以下路街及街巷支弄和住宅區(qū)甬道保潔可委托（招標）街道保潔公司或其它環(huán)衛(wèi)作業(yè)公司承擔，實行集約化、市場化作業(yè)，社區(qū)居委會配合街道環(huán)衛(wèi)所實施監(jiān)管。這樣一方面可培育作業(yè)主體，發(fā)展社區(qū)服務業(yè)，另一方面有利于提高掃保作業(yè)的集約化程度，提高作業(yè)效率和質量。其次，對城市路面實施統(tǒng)一掃保作業(yè)。目前，我市道路清掃保潔由多個部門單位分頭作業(yè)。城市主次干道由環(huán)衛(wèi)專業(yè)隊伍掃保，小街小巷由街道社區(qū)居委會負責，而人行道按“門前三包”規(guī)定應由沿街單位自愿出資委托代包或自包，沿路公共綠化帶由園林綠化部門負責保潔，由此產生“多把掃帚掃一條路”的狀況，造成保潔質量不佳，效率不高，監(jiān)管困難。要打破這種局面，采取統(tǒng)一的政府投資，沿街單位出資（吸取“門前三包費”），綠化管理部門貼資的融資辦法，實行一條道路（包括車行道、人行道、公共綠化帶）一把掃帚清掃保潔的一體化作業(yè)體系。這樣做也有利于環(huán)衛(wèi)作業(yè)的市場化運作。

3、要強化環(huán)衛(wèi)作業(yè)隊伍的內部管理。環(huán)衛(wèi)工作既要注重社會效益，也要用市場經濟的新機制更新管理格局，用自我加壓的新舉措突破原有定勢。要加快引入競爭機制，加大改革力度，全面推進承包責任制，增強職工的危機感和責任感，調動職工的積極性和創(chuàng)造性。認真學連、寧波、青島的經驗，一方面要全面推行聘用制，實行班組優(yōu)化組合，競爭上崗，取消“大鍋飯”，打破“鐵飯碗”；另一方面要全面推行“定人員、定崗位、定時間、定職責”的崗位目標管理責任制，實施量化管理，嚴格按標準和要求實施考核，獎勤罰懶，獎優(yōu)罰劣，按勞取酬，由此提高全員勞動生產率。

4、要強化對環(huán)衛(wèi)作業(yè)情況監(jiān)督考評。在監(jiān)管責任體系上，日常監(jiān)管考評工作落實到區(qū)、街道環(huán)衛(wèi)機構。要劃定監(jiān)管責任區(qū)，建立監(jiān)管責任制及相關工作制度。在監(jiān)管方式上，堅持區(qū)、街道環(huán)衛(wèi)管理機構日常監(jiān)管與市環(huán)衛(wèi)管理部門定期不定期抽檢考評相結合，注重隨機性。在監(jiān)管時段上與掃保作業(yè)的時段相一致?？荚u情況與支付給作業(yè)單位的作業(yè)經費掛鉤，預留5%—8%的作業(yè)經費，待綜合考評后兌付，以加大監(jiān)管的力度。

（三）完善配套措施，建立“系統(tǒng)、全面”的城市環(huán)境衛(wèi)生管理保障體系

首先，要完善環(huán)衛(wèi)管理的法規(guī)體系。從目前我市情況看，以環(huán)衛(wèi)、市容管理為主要內容的城市管理的法規(guī)跟不上形勢發(fā)展的要求，由此加重了“執(zhí)法難”和“難執(zhí)法”。因此，我們要學連市的經驗，近年內抓緊制訂完善配套法規(guī)，使環(huán)衛(wèi)管理有法可依，走上法治的軌道。

其二，完善城市維護經費的保障制度。目前，國內許多城市都存在著重建設、輕管理的傾向。而大連市則較好地把握建設與管理的關系，他們在注重建設的同時，狠抓管理，95年以來，每年環(huán)衛(wèi)經費的財政投入平均在1個億。寧波市環(huán)衛(wèi)經費的財政投入也排在浙江省首位。要充分發(fā)揮城市基礎設施的效能，更好地改善城市形象，應在抓好城市建設的同時，加大城市管理力度，增加管理經費的投入，使城市管理工作能夠獲得充分的經費保障，同時要拓展籌資渠道，當前，要依據國家計委、財政部、建設部、國家環(huán)保總局《關于實行城市生活垃圾處理收費制度，促進垃圾處理產業(yè)化的通知》精神，抓緊研究出臺我市垃圾處理收費管理辦法，以形成政府投資為主，社會籌資為輔的穩(wěn)定的充分的資金保障渠道。

其三，要建立環(huán)境衛(wèi)生規(guī)劃的保障制度。制定《衢州市環(huán)境衛(wèi)生專業(yè)規(guī)劃》，并納入國民經濟和社會發(fā)民計劃，并確保實施的穩(wěn)定性和連續(xù)性。

其四，要健全環(huán)衛(wèi)管理的監(jiān)督體系，充分發(fā)揮人大、政協(xié)和市民群眾、新聞輿論的民主監(jiān)督作用。

基五，要加大環(huán)境衛(wèi)生管理的宣傳教育力度，運用各種載體，開展多種形式的宣傳教育活動，樹文明新風，提高市民的文明素質。