導(dǎo)語：危機(jī)管理中的公共政策制定透析一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

摘要：公共政策是國家公共權(quán)力運(yùn)行的集中體現(xiàn)，是政府實(shí)施危機(jī)管理的重要途徑。因此，如何運(yùn)用有效的公共政策應(yīng)對公共危機(jī)是政府提高危機(jī)管理能力的關(guān)鍵所在。近年來，伴隨著各類突發(fā)危機(jī)的發(fā)生，政府的公共政策制定能力在實(shí)際磨練與總結(jié)中得到顯著的提升，但還是面臨一些難題與困境?；诖?，以政府在青海玉樹地震中表現(xiàn)出的公共政策制定能力為例證，對我國危機(jī)管理中公共政策制定的現(xiàn)狀與出路進(jìn)行探討具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵詞：危機(jī)管理公共政策玉樹地震

近年來，各類突發(fā)性公共危機(jī)頻繁發(fā)生。從03年的“SARS”到“禽流感”，再從2008年的“暴雪冰災(zāi)”到“5.12汶川大地震”，再到剛剛發(fā)生的“青海玉樹地震”，無不觸動(dòng)著我們的神經(jīng)。這些公共危機(jī)破壞了人民群眾的正常生活，給公眾的心理造成了嚴(yán)重影響。政府作為公共事務(wù)管理者，如何制定有效的公共政策，科學(xué)有效地進(jìn)行危機(jī)管理，已直接影響著國家的穩(wěn)定和發(fā)展。正如斯蒂爾曼所說，危機(jī)對于思想的影響相對來說是短暫的，它僅限于在相對小的制度變革上發(fā)生作用，如果搶救時(shí)期有周密的準(zhǔn)備和明智的行政管理，我們可以將危機(jī)化解到最小程度[1]（p50）?？倳浽邳h的十七大報(bào)告中要求：“完善突發(fā)事件應(yīng)急管理機(jī)制?！倍?，國務(wù)院自2005年以來每年都召開全國應(yīng)急管理工作會(huì)議。可見，國家對應(yīng)急管理的建設(shè)是相當(dāng)重視的。

一、危機(jī)管理與公共政策制定

（一）危機(jī)與危機(jī)管理。

“危機(jī)”一詞最初來源于希臘語，廣泛應(yīng)用于醫(yī)學(xué)領(lǐng)域。18世紀(jì)末至19世紀(jì)初，危機(jī)一詞才進(jìn)入政治領(lǐng)域。它表明政府體制或政府所面臨的緊急狀態(tài)，是相對于政府的常規(guī)性決策環(huán)境的一種非常態(tài)的社會(huì)環(huán)境。學(xué)術(shù)界有人認(rèn)為只有中國的漢字可以完滿地表達(dá)出危機(jī)的內(nèi)涵，即“危險(xiǎn)和機(jī)遇”，是組織命運(yùn)“轉(zhuǎn)機(jī)與惡化的分水嶺”，[2]（p3）盡管國內(nèi)外學(xué)者對于危機(jī)管理的內(nèi)涵五花八門。本文認(rèn)為，危機(jī)管理領(lǐng)域的著名學(xué)者羅森塔爾（Rosenthal）的觀點(diǎn)最具代表性。他認(rèn)為“：危機(jī)是對一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則架構(gòu)產(chǎn)生嚴(yán)重威脅，并且在事件壓力和不確定性極高的情況下，必須對其作出關(guān)鍵性決策的事件。”[3]可見，危機(jī)是一種非常態(tài)的事件，是一種決策情勢，是具有高度不明確性和需要采取迅速?zèng)Q策等不利情境的匯聚。

（二）公共政策。

公共政策是現(xiàn)代社會(huì)生活中使用非常廣泛的概念之一。美國學(xué)者伍德羅·威爾遜（WoodrowWilson）認(rèn)為，公共政策是由政治家即具有立法權(quán)者制定的而由行政人員執(zhí)行的法律和法規(guī)。[5]美籍加拿大學(xué)者戴維·伊斯頓（DavidEaston）用一句很經(jīng)典的話闡釋了公共政策的內(nèi)涵，“政策是對全社會(huì)的價(jià)值做的權(quán)威性的分配”。托馬斯·戴伊（ThomasR.Dye）認(rèn)為，凡是政府決定做的或不做的事情都是公共政策。（本文采用我國著名政策科學(xué)專家陳振明教授的觀點(diǎn)。他認(rèn)為，公共政策是國家機(jī)關(guān)、政黨及其他政治團(tuán)體在特定時(shí)期為實(shí)現(xiàn)或服務(wù)于一定社會(huì)政治、經(jīng)濟(jì)、文化目標(biāo)所采取的政治行為或規(guī)定的行為準(zhǔn)則，是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱。

二、從玉樹地震分析公共政策制定現(xiàn)狀。公共政策制定的現(xiàn)狀

1“。統(tǒng)一集權(quán)”的公共政策體制。危機(jī)管理中的公共政策制定的實(shí)質(zhì)是政府應(yīng)對危機(jī)的一個(gè)動(dòng)態(tài)博弈過程。危機(jī)的突發(fā)性、緊急性及其所造成的不確定前景，決定了危機(jī)管理中的公共政策制定是一種非程序決策，要求決策者在相當(dāng)有限的時(shí)間里做出重大的決策和反應(yīng)。這就需要將多層級、多部門的指揮機(jī)構(gòu)與救援隊(duì)伍進(jìn)行“無縫鏈接”，確保政令暢通，避免“令出多門”，真正發(fā)揮出應(yīng)急救援的整體效能。在此次玉樹地震的抗震救災(zāi)過程中，國家迅速成立了國務(wù)院抗震救災(zāi)指揮部，成為開展應(yīng)急救援管理工作的最高決策和協(xié)調(diào)指揮機(jī)構(gòu)。統(tǒng)一集權(quán)的災(zāi)害應(yīng)急決策體制是各種應(yīng)急救援力量、物資等相互配合、協(xié)同一致，發(fā)揮其最大效能的保障。

2“。高效及時(shí)”的政策支持信息。危機(jī)公共政策的有效制定離不開信息的支撐。信息的獲取是危機(jī)狀態(tài)下，公共政策制定的難題，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)信息部完全、不及時(shí)、不準(zhǔn)確等問題。正如赫伯特·西蒙（HerbertSiomon）在其《行政行為》（1947）一書中“有限理性”模式所指出的那樣：人類雖然企圖以完全理性的方式來決策，但因知識(shí)及能力上的限制，其最多是以有限理性從事滿意方案的選擇而已。此次玉樹地震應(yīng)急救援中，在信息支撐方面，國家減災(zāi)中心、國家測繪局迅速行動(dòng)，為抗震救災(zāi)提供準(zhǔn)確、及時(shí)、科學(xué)的決策支撐信息。這為公共政策的制定提供了重要的保障與支持，對抗震救災(zāi)的順利開展做出了突出貢獻(xiàn)。

三、公共政策制定的出路

從上述分析可以看出，我國政府的公共政策制定能力在汶川地震后，的確得到了很大的加強(qiáng)。但由于時(shí)間、地理、情感、現(xiàn)實(shí)條件等方面的因素，我國政府在危機(jī)管理過程中的政策制定還存在著一定的問題。我們可以從以下方面提升政府在危機(jī)管理中的政策制定能力。

（一）建立專門的危機(jī)決策機(jī)構(gòu)。

我國的公共危機(jī)指揮決策機(jī)構(gòu)很多都是臨時(shí)的，缺少能夠發(fā)揮組織和協(xié)調(diào)作用的常設(shè)核心決策系統(tǒng)。像地震發(fā)生后，國家就會(huì)成立“抗震救災(zāi)委員會(huì)”，這種臨時(shí)組建的決策指揮系統(tǒng)，由于組成人員及其所在部門間的封閉性、部門利益性、非優(yōu)協(xié)調(diào)性以及危機(jī)預(yù)案的缺乏，往往造成決策成本提高和效率的下降，使政府在整個(gè)危機(jī)決策過程中處于相當(dāng)被動(dòng)的地位，嚴(yán)重缺乏預(yù)警能力。因此，根據(jù)我國的實(shí)際情況，應(yīng)建立一個(gè)以國務(wù)院總理為核心的最高常設(shè)危機(jī)決策機(jī)構(gòu)，以加強(qiáng)公共政策制定的預(yù)警與反應(yīng)能力。

（二）提高應(yīng)急決策庫針對性。

這主要體現(xiàn)在應(yīng)急公共政策對非傳統(tǒng)、非常規(guī)突發(fā)事件的預(yù)警方面。政策制定者要具有強(qiáng)烈的信息意識(shí)和系統(tǒng)觀念，在政策制定過程中重視決策系統(tǒng)的作用。此次玉樹地震災(zāi)害是一類典型的非傳統(tǒng)、非常規(guī)突發(fā)事件，具有特殊性：一是獨(dú)特的自然地理?xiàng)l件。玉樹地處海拔4000米的高原，氣候寒冷；二是人文背景獨(dú)特，玉樹以藏族為主，藏族文化濃厚；三是極端惡劣、嚴(yán)酷的生態(tài)環(huán)境，高海拔、缺氧、低溫，脆弱的生態(tài)環(huán)境是玉樹地震救援及災(zāi)后重建面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)；四是次生災(zāi)害難料，玉樹地震以防范水源污染和人畜疫情爆發(fā)為主。從玉樹這幾方面的獨(dú)特性分析可以看出，它與汶川地震具有完全不同的環(huán)境與特征。因此，不能完全照搬汶川地震時(shí)的應(yīng)急公共政策制定模式。應(yīng)總結(jié)各類非常規(guī)、非傳統(tǒng)突發(fā)事件應(yīng)急管理工作中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，研究其客觀規(guī)律和演化特征，建立針對性強(qiáng)的應(yīng)急決策庫，完善應(yīng)急處置手段和方法，以不斷提高突發(fā)事件應(yīng)急公共政策的制定能力。

面對危機(jī)，公共政策制定者既不能談“?！鄙儯膊荒艽中拇笠庑∫曃C(jī)。既要看到危機(jī)的殺傷力，從維護(hù)國家安全、社會(huì)穩(wěn)定的角度高度重視危機(jī)，也要看到危機(jī)中潛伏著發(fā)展的機(jī)遇。盡管現(xiàn)階段我國危機(jī)管理中公共政策的制定還存在一些問題，但隨著社會(huì)成熟度的提高、科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，政府危機(jī)管理的能力必然大幅提升，增強(qiáng)維持社會(huì)穩(wěn)定的能力。

參考文獻(xiàn)：

［1］［美］R·J·斯蒂爾曼。公共行政學(xué)［M］。北京：中國社會(huì)科學(xué)出版社，1989.

［2］菲克。危機(jī)管理［M］。韓應(yīng)寧譯。臺(tái)北：經(jīng)濟(jì)與生活出版事業(yè)公司，1987.

［3］RosenthalUriel,CharlesMichaelT.,ed.CopingwithCrises:TheManagementofDisasters,RiotsandTerrorisn.Spring［M］。FieldCharlesC.Thamas,1989.

［4］［澳］羅伯特·希斯。危機(jī)管理［M］。王成，宋炳輝，金瑛譯。北京：中信出版社，2001.

［5］伍啟元。公共政策［M］。香港：商務(wù)圖書館，1989.