導(dǎo)語(yǔ)：村民自治憲法學(xué)綜述一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀(guān)點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢(xún)客服老師，歡迎參考。

一、困境探因:村民自治缺乏憲法保障

(一)“政府權(quán)力中心主義”導(dǎo)致村民自治組織的異化

按照《村民委員會(huì)組織法》的相關(guān)規(guī)定，基層政府對(duì)村民委員會(huì)進(jìn)行指導(dǎo)、支持和幫助，村民委員會(huì)有義務(wù)協(xié)助基層政府工作，二者之間的法律關(guān)系是指導(dǎo)和被指導(dǎo)關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是村民自治的核心問(wèn)題。［1］但是，在實(shí)踐中，基層政府和村委會(huì)卻是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。因此，有學(xué)者認(rèn)為目前的村民自治制度實(shí)際上是集“村治”“行政”“經(jīng)營(yíng)”“黨務(wù)”四位一體的制度。［2］這種“四位一體”式的自治組織很難獨(dú)立行使自己的意志，為村民服務(wù)。為何會(huì)出現(xiàn)這種“四位一體”式的自治制度?根本原因在于這種制度便于國(guó)家權(quán)力通過(guò)村民自治組織向農(nóng)村滲透，以便將所有農(nóng)村和村民都納入國(guó)家政治權(quán)力的實(shí)際控制之下。［3］在我國(guó)目前憲政模式下，地方政府的官員實(shí)際上都是自上而下逐級(jí)任命的，官員的升遷決定權(quán)實(shí)際上主要掌握在上級(jí)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)們，有時(shí)甚至是某個(gè)人手中。因此，某些地方官員出于自身利益最大化的理性考慮，往往在實(shí)際管理中選擇唯上是從，而不會(huì)以人民利益、社會(huì)或國(guó)家的公共利益為重，更不會(huì)唯人民的意志是從。加上目前“發(fā)展就是政績(jī)、GDP就是升遷”的官員政績(jī)?cè)u(píng)價(jià)體制，省級(jí)官員需要縣、市級(jí)下屬提供政績(jī)，縣、市級(jí)官員需要鄉(xiāng)、鎮(zhèn)官員提供GDP這個(gè)升遷跳板，而鄉(xiāng)、鎮(zhèn)官員必然向農(nóng)村、農(nóng)民要發(fā)展政績(jī)和GDP。當(dāng)村民自治有利于創(chuàng)造政績(jī)和GDP時(shí)，基層政府及其官員就千方百計(jì)地予以引導(dǎo)、扶植和支持;而當(dāng)村民自治不利于創(chuàng)造政績(jī)和GDP時(shí)，某些基層政府及其官員就不惜動(dòng)用政府權(quán)力竭盡全力地勸阻、阻撓和打壓。這已成為“政府權(quán)力中心主義”的慣性思維，在這種實(shí)踐慣性的長(zhǎng)期影響下，一些地方的村民自治組織已經(jīng)異化，成為政府權(quán)力的工具。目前，全國(guó)各地先后出現(xiàn)的諸如“萬(wàn)畝農(nóng)業(yè)觀(guān)光園”“萬(wàn)畝大棚”“萬(wàn)畝辣椒園”等不適合農(nóng)村生產(chǎn)的“政績(jī)工程”，就是這種“政府權(quán)力中心主義”的最佳實(shí)踐例證。

(二)憲法沒(méi)有充分發(fā)揮規(guī)范政府權(quán)力、保障村民自治權(quán)利的基本功能

從憲法層面上來(lái)看，村民自治屬于中央與地方關(guān)系問(wèn)題的一部分。中央與地方關(guān)系問(wèn)題的核心是劃分中央與地方權(quán)力的標(biāo)準(zhǔn)和方式。如果中央權(quán)力不夠，地方權(quán)力過(guò)大，必然會(huì)造成地方“諸侯割據(jù)”而架空中央的態(tài)勢(shì)，其結(jié)果將最終導(dǎo)致國(guó)家的四分五裂;如果中央權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大而地方權(quán)力過(guò)于弱小，則必然會(huì)出現(xiàn)強(qiáng)大的中央集權(quán)，從而遏制地方治理的積極性和主動(dòng)性，其結(jié)果不是導(dǎo)致“一刀切”式的中央專(zhuān)橫就是導(dǎo)致地方政府“上有政策、下有對(duì)策式”的中央無(wú)能。［4］因此，在很大程度上，中央與地方關(guān)系模式選擇決定著中央、地方政府及其官員和普通老百姓的行為方式乃至整個(gè)國(guó)家機(jī)構(gòu)的運(yùn)行效率、資源流向以及整個(gè)國(guó)家的發(fā)展前景。然而，從目前現(xiàn)有的研究成果來(lái)看，盡管?chē)?guó)內(nèi)學(xué)者們也很關(guān)注中央與地方關(guān)系，但其關(guān)注點(diǎn)多集中在西方憲政制度中的中央與地方分權(quán)制度上，很少對(duì)分權(quán)背后的統(tǒng)一與制衡理論進(jìn)行系統(tǒng)的研究，更沒(méi)有在系統(tǒng)比較的基礎(chǔ)上，形成處理中國(guó)中央與地方關(guān)系的一般性原則和具體制度。理論研究的滯后，在一定程度上影響了村民自治的實(shí)踐效果。由于我國(guó)憲法尚未充分發(fā)揮其根本法的法律效力，因而，涉及中央與地方關(guān)系的爭(zhēng)議，不能在憲法層面上得到更好的解決，致使中央與地方關(guān)系一直未能形成實(shí)質(zhì)意義上的法治化，從而造成村民自治本身的內(nèi)在矛盾無(wú)法得到有效化解:中央一方面期望通過(guò)推行村民自治來(lái)節(jié)約治理成本，使國(guó)家權(quán)力能夠順利滲透到農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力對(duì)農(nóng)村社會(huì)自上而下的全面控制;另一方面又期望通過(guò)推行農(nóng)村自治來(lái)實(shí)現(xiàn)還政與民，國(guó)家權(quán)力不介入農(nóng)村治理。這種指導(dǎo)思想上的內(nèi)在矛盾最終導(dǎo)致制度運(yùn)行中黨支部與村委會(huì)之間、基層政府與村委會(huì)、村黨支部之間的關(guān)系成了一團(tuán)“剪不斷、理還亂”的亂麻，并最終造成了“四大民主”運(yùn)行不暢、村委會(huì)異化等嚴(yán)重問(wèn)題。

(三)憲法沒(méi)有為村民自治預(yù)留足夠的發(fā)展空間

由于村民自治權(quán)缺乏必要的憲法保障，一些地方的村民自治目前已經(jīng)異化，村民自治的價(jià)值和功能受到嚴(yán)重抑制。從憲法層面上來(lái)看，政府權(quán)力之所以不受制約，自治權(quán)利之所以無(wú)法治保障，根源在于以城鄉(xiāng)二元化模式構(gòu)筑的憲法體系，一開(kāi)始就沒(méi)有給村民自治預(yù)留足夠的發(fā)展空間。在城鄉(xiāng)二元化國(guó)家發(fā)展模式下，由于政府掌握農(nóng)村發(fā)展的決策權(quán)，農(nóng)民的訴求不能對(duì)政府決策產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，農(nóng)村人才、資本和土地資源一直持續(xù)流向城市。城鄉(xiāng)二元化模式下，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民被憲法定位為工業(yè)發(fā)展、城市繁榮和市民幸福的服務(wù)者和奠基石。城鄉(xiāng)二元化國(guó)家發(fā)展模式要求農(nóng)業(yè)服務(wù)于工業(yè)、農(nóng)村服務(wù)于城市、農(nóng)民服務(wù)于市民，而且，政府多少年來(lái)也是這樣處理農(nóng)業(yè)與工業(yè)、農(nóng)村與城市、農(nóng)民與市民之間關(guān)系的。在這種城鄉(xiāng)二元化國(guó)家發(fā)展模式中，村民自治只是政府治理國(guó)家和社會(huì)的一個(gè)工具而已，當(dāng)這個(gè)工具有利于城市發(fā)展時(shí)，政府就會(huì)支持和利用這個(gè)工具，而當(dāng)這個(gè)工具不利于城市發(fā)展時(shí)，政府就可能會(huì)拋棄這個(gè)工具而選擇其他工具。還應(yīng)當(dāng)注意的是，城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式對(duì)農(nóng)村自治更深遠(yuǎn)的影響是，農(nóng)村一直無(wú)法融入現(xiàn)代社會(huì)，農(nóng)民更無(wú)法自由地享受現(xiàn)代化帶來(lái)的文明成果。我國(guó)的很多農(nóng)村，由于建村歷史悠久，村民之間基于自然經(jīng)濟(jì)和血緣關(guān)系所形成的生活方式、行為習(xí)慣、道德觀(guān)念、文化傳統(tǒng)等，具有十分鮮明的特征。［5］農(nóng)村就是一個(gè)典型的“熟人社會(huì)”，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)形成的生活方式?jīng)Q定了他們必須在有限的空間進(jìn)行合作，只有合作才能增強(qiáng)抵御天災(zāi)人禍的能力。在這樣一個(gè)大家相互依賴(lài)、相互依存的生活環(huán)境下，經(jīng)驗(yàn)、年齡以及為村民服務(wù)的精神和能力無(wú)疑成為村民權(quán)威的來(lái)源。這些條件不改變，要在村民之間樹(shù)立起村民自治的權(quán)威性和公信力，讓村民們通過(guò)民主選舉，針?shù)h相對(duì)地辯論以及不顧個(gè)人利益得失的民主監(jiān)督替代傳統(tǒng)的村莊治理方式，恐怕不是很現(xiàn)實(shí)。我們要理解農(nóng)民的生存理性，要尊重他們的理性選擇，要用事實(shí)和證據(jù)來(lái)影響他們，而不能動(dòng)不動(dòng)就使用政府權(quán)力來(lái)壓制他們。［6］

二、解困之道：在中央與地方關(guān)系法制化原則指導(dǎo)下重構(gòu)村民自治制度

(一)政府應(yīng)當(dāng)樹(shù)立有限政府理念

如上所述，造成村民自治處于困境的根本原因是憲法無(wú)法約束政府權(quán)力以及憲法本身所采納的城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式，而這些問(wèn)題都與我們?nèi)狈τ邢拚膽椪砟钣兄苯拥年P(guān)系。有限政府理念的核心在于規(guī)范政府權(quán)力的運(yùn)作方式和界定政府權(quán)力范圍，而這正是憲法的主要目的。因此，所有不接受有限政府理念的國(guó)家，不可能具有真正意義上的民主與法治，也不可能保持長(zhǎng)久的和諧與穩(wěn)定，這就是憲政思想的精髓。事實(shí)上，我們也幾乎可以肯定地說(shuō)，從某些方面來(lái)看，正是由于政府對(duì)有限政府理念重視不夠，才有了城鄉(xiāng)二元化發(fā)展模式和一切為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略，才形成了今天農(nóng)村的落后和城市的富裕。實(shí)踐證明，只有政府及其工作人員接受了有限政府理念，在行使權(quán)力時(shí)才可能念念不忘政府權(quán)力是憲法和法律賦予的，而人民的權(quán)利則是政府權(quán)力產(chǎn)生與存在的唯一合法理由。政府權(quán)力的行使應(yīng)該以最大限度地形成公平與公正的社會(huì)秩序，造福于全體人民為根本———不管是他們是農(nóng)村人還是城市人、是富人還是窮人、是正常人還是殘疾人、是男人還是女人。如果連這些都做不到，政府至少也要做到不去主動(dòng)損害一部分人的合法權(quán)益而去滿(mǎn)足另外一部分人的不合理要求。目前，要樹(shù)立有限政府理念，政府本身必須正確認(rèn)識(shí)自身的憲法地位。人民之所以創(chuàng)立政府，主要是因?yàn)檎軌虮Ｕ先嗣竦臋?quán)利。這個(gè)國(guó)家是屬于全體人民的，全體人民將管理這個(gè)國(guó)家的任務(wù)交給了政府，政府就應(yīng)當(dāng)牢記為人民服務(wù)這個(gè)根本宗旨，嚴(yán)格依法辦事，而不能自認(rèn)為政府就是人民權(quán)利的保護(hù)神，政府可以凌駕于人民之上、凌駕于憲法法律之上。因此，要樹(shù)立有限政府理念，政府最需要做的事情就是嚴(yán)格遵守憲法、保障憲法尊嚴(yán)，嚴(yán)格按照憲法規(guī)定的權(quán)力范圍及其運(yùn)行方式來(lái)行使政府權(quán)力。

(二)認(rèn)真落實(shí)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀(guān)

任何制度的構(gòu)建，都是具體時(shí)代的產(chǎn)物，因而，制度運(yùn)行的真正動(dòng)力，蘊(yùn)含在這個(gè)社會(huì)，而不僅僅是掌握在政府手中。目前國(guó)內(nèi)外的政治、經(jīng)濟(jì)和文化現(xiàn)狀決定了和平與發(fā)展仍然是當(dāng)今社會(huì)的兩大主題，各國(guó)、各民族和各地區(qū)都在尋找適合自己的發(fā)展之路。就目前及今后相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)期內(nèi)，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展”乃是我國(guó)目前社會(huì)發(fā)展的主旋律。當(dāng)然，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展”也只是一種手段，而不是目的，其最終目的是讓全體人民都能夠過(guò)上有尊嚴(yán)的生活。為讓全體人民都過(guò)上有尊嚴(yán)的生活，到目前為止，政府已經(jīng)實(shí)驗(yàn)了很多手段，比如，“耕者有其田”，“一大二公的集體公社化”，“讓一部分人先富起來(lái)，然后先富帶動(dòng)后富，大家一起走向富裕”等。但是，迄今為止，實(shí)踐證明尚未有比“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展”這個(gè)手段更有利于保證公民人格尊嚴(yán)的其他手段。因此，目前任何社會(huì)制度的改革，都應(yīng)該以有利于保障公民權(quán)利和人格尊嚴(yán)為目的，這應(yīng)該成為所有學(xué)者的共識(shí)。只有站在這個(gè)共同的邏輯起點(diǎn)上，我們才能更有效地評(píng)價(jià)制度改革的成敗和社會(huì)發(fā)展方案的優(yōu)劣。也只有站在這個(gè)共同的平臺(tái)上，我們才能理解為什么盡管“”“共產(chǎn)風(fēng)”的出發(fā)點(diǎn)并不一定就是為了讓人“挨餓”，可最終卻出現(xiàn)了“餓死人”的后果。因此，盡管我們今天看起來(lái)“城鄉(xiāng)二元化”的發(fā)展模式及“讓一部分人先富裕起來(lái)”的發(fā)展方針的確是對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民某些權(quán)利的限制甚至是剝奪，但站在那個(gè)特定的歷史背景下，也許我們能夠理解，只有這樣才是整個(gè)中國(guó)人民共同富裕的必由之路。特定的社會(huì)、特定的國(guó)家、特定的民族給特定的學(xué)者們提出了特定的任務(wù)，這個(gè)任務(wù)就是:什么才是適合該社會(huì)、該國(guó)家、該民族的最能夠保證公民個(gè)人尊嚴(yán)的政治組織形式和社會(huì)生活方式?以歷史的眼光來(lái)審視社會(huì)制度和人們的生活方式，就會(huì)發(fā)現(xiàn)，在這條不斷流動(dòng)的河流中，沒(méi)有哪種社會(huì)制度和生活方式是永遠(yuǎn)正確的，更沒(méi)有哪種理論可以被稱(chēng)為“放之四海而皆準(zhǔn)”的絕對(duì)真理。“城鄉(xiāng)二元化”發(fā)展模式也許在過(guò)去某一個(gè)時(shí)期有其存在的合理性，但這種合理性注定要隨著它所誕生及發(fā)展的歷史條件的消失而逐漸轉(zhuǎn)化為不合理。而目前，“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展”才是我國(guó)目前保障個(gè)人尊嚴(yán)的最佳手段，那么，眼下妨礙中國(guó)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展”的最大障礙是什么呢?是農(nóng)業(yè)發(fā)展的落后和農(nóng)村、農(nóng)民的貧困。是什么原因造成目前農(nóng)業(yè)發(fā)展的落后和農(nóng)村、農(nóng)民的貧困呢?答案很明顯，是人為的制度性原因。而在所有諸如此類(lèi)的制度性原因中，“城鄉(xiāng)二元化”發(fā)展模式才是農(nóng)村最根本問(wèn)題的制度性原因。如何才能實(shí)現(xiàn)“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、共同發(fā)展”呢?筆者認(rèn)為，在當(dāng)前城市尚無(wú)法完全容納、消化農(nóng)村多余勞動(dòng)力，土地經(jīng)營(yíng)仍然是農(nóng)民獲取生活資料的主要渠道的現(xiàn)實(shí)國(guó)情下，地方政府在執(zhí)行國(guó)家“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展”和建設(shè)“社會(huì)主義新農(nóng)村”政策時(shí)，應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民的意愿和農(nóng)業(yè)發(fā)展的基本規(guī)律，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置勞動(dòng)力、資本與土地等農(nóng)業(yè)資源要素的基礎(chǔ)作用，最大限度地減少政府權(quán)力干涉，并結(jié)合本地的實(shí)際情況，放手“讓”農(nóng)民自己選擇農(nóng)村社會(huì)的管理模式，而不應(yīng)當(dāng)“替”農(nóng)民去選擇農(nóng)村社會(huì)的管理模式，更不應(yīng)當(dāng)違反憲法，強(qiáng)行擴(kuò)張政府權(quán)力，打壓村民的自治權(quán)利。

(三)以中央與地方關(guān)系法制化為原則，重構(gòu)村民自治制度

村民自治制度并不必要求國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村全面“撤退”，以實(shí)現(xiàn)村民完全自治。國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村全面“撤退”只能造成農(nóng)村公共產(chǎn)品的缺失和農(nóng)村公共事業(yè)的衰敗。比如，路燈、綠化地、體育健身、文化娛樂(lè)設(shè)施、圖書(shū)、網(wǎng)絡(luò)等公共設(shè)施供應(yīng)困難以及機(jī)井、灌溉渠等必要的公共生產(chǎn)設(shè)施的缺失。原因在于公共物品具有非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性，人們對(duì)公共產(chǎn)品的提供常常存在“搭便車(chē)心理”［7］。如果某個(gè)人的活動(dòng)使整個(gè)集體現(xiàn)狀有所改善，我們就可以假定個(gè)人付出的成本與集體收益是等價(jià)的。但是，付出成本的個(gè)人只能獲得其行動(dòng)收益的一小部分。在集體范圍內(nèi)，每個(gè)成員都能共同分享它，而不管其是否為之付出成本。因此，在集體活動(dòng)中，每個(gè)成員都盼望著別人付出成本來(lái)生產(chǎn)可供集體共同受益的公共物品，一旦這種公共物品被生產(chǎn)出來(lái)以后，自己可以不花一點(diǎn)成本，照樣可以獲得同樣收益。克服“搭便車(chē)”最有效的手段莫過(guò)于國(guó)家權(quán)力對(duì)集體組織的介入。如果國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村全面“撤退”，農(nóng)村的安全、秩序、和諧穩(wěn)定以及可持續(xù)發(fā)展必然受到威脅。因此，從我國(guó)城市化進(jìn)程和農(nóng)村實(shí)際出發(fā)，村民自治并不必要求國(guó)家權(quán)力從農(nóng)村撤退，但是，這也并不意味著國(guó)家權(quán)力應(yīng)當(dāng)滲透到農(nóng)村社會(huì)生活的方方面面。這里的關(guān)鍵問(wèn)題是，我們應(yīng)該如何區(qū)分哪些是國(guó)家權(quán)力不能介入的?哪些又是國(guó)家權(quán)力必須干預(yù)的事項(xiàng)呢?法治國(guó)家里，這個(gè)權(quán)限劃分原則一般是中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下的地方自治。也就是說(shuō)法治化的中央與地方關(guān)系要求國(guó)家通過(guò)憲法來(lái)規(guī)定村民自治能解決的事項(xiàng)，交村民自治處理，只有對(duì)于村民自治不能解決或不能以合理方式解決的事項(xiàng)，政府才有管轄權(quán)。至于哪些事項(xiàng)屬于村民自治不能解決的問(wèn)題，哪些是村民自治能解決的問(wèn)題，不是由中央、地方或村民自己哪一方來(lái)決定，而是由獨(dú)立的機(jī)構(gòu)依據(jù)憲法來(lái)決斷。中央與地方關(guān)系法治化的優(yōu)點(diǎn)是中央、地方政府官員以及村民自治組織的領(lǐng)導(dǎo)成員都是人民通過(guò)民主選舉產(chǎn)生的，人民可以通過(guò)民主程序制約村民自治組織、地方和中央各級(jí)政府，迫使這些機(jī)構(gòu)的組成人員都在各自的權(quán)限范圍內(nèi)向各自的選民負(fù)責(zé)。最重要的是，由獨(dú)立的違憲審查機(jī)構(gòu)來(lái)解決中央、地方與村民自治組織之間的權(quán)力糾紛，以保證中央、地方和自治組織的權(quán)力都在憲法規(guī)定的范圍內(nèi)并以憲法規(guī)定的方式行使，從而既能保證中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又能保證地方充分自治。［8］目前，要順利實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系法治化，最需要的是正確認(rèn)識(shí)憲法的基本價(jià)值和功能，然后通過(guò)憲法實(shí)施來(lái)實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化。憲法從本質(zhì)上來(lái)看，應(yīng)當(dāng)是一部規(guī)范權(quán)力、保障權(quán)利的基本法，憲法的根本目的不是通過(guò)制度性構(gòu)建來(lái)剝奪政府管理社會(huì)的自由，更不是限制人民的權(quán)利，而是為政府權(quán)力和公民個(gè)人權(quán)利設(shè)置了一個(gè)規(guī)則底線(xiàn)，無(wú)論是政府權(quán)力還是公民個(gè)人權(quán)利，都不能逾越這個(gè)底線(xiàn)。從這個(gè)層面上來(lái)看，村民自治之所以離不開(kāi)政府權(quán)力的支持，正是因?yàn)檎畽?quán)力是保障自治權(quán)利所不能缺少的。但是，也恰恰是目前我國(guó)憲法這個(gè)保障政府權(quán)力的立憲理念，讓人們忽略了一個(gè)強(qiáng)大的政府權(quán)力在不受制約的情況下，又必然侵害村民自治權(quán)利這個(gè)基本事實(shí)。因此，盡快實(shí)現(xiàn)中央與地方關(guān)系的法治化，通過(guò)憲法和法律來(lái)處理政府權(quán)力與村民自治的沖突和協(xié)調(diào)，才是促進(jìn)當(dāng)前村民自治良性運(yùn)行的當(dāng)務(wù)之急。

三、結(jié)語(yǔ)

在村民自治所有問(wèn)題中，中央權(quán)力、地方權(quán)力和村民利益之間的沖突問(wèn)題是所有問(wèn)題的根源。中央權(quán)力、地方權(quán)力和村民利益的沖突和協(xié)調(diào)客觀(guān)上要求憲法界定中央權(quán)力、地方權(quán)力和村民自治權(quán)力的各自范圍，明確各自的權(quán)力運(yùn)行方式，這就是中央與地方關(guān)系法治化的本質(zhì)所在。中央與地方關(guān)系的法治化要求所有的國(guó)家權(quán)力，不管是中央的還是地方的，都不能侵犯村民的自治權(quán)，然而，國(guó)家權(quán)力僅僅做到這些還是不夠的，它還有義務(wù)保障村民自治制度的正常運(yùn)行。因此要求國(guó)家權(quán)力從村民自治領(lǐng)域全部“撤退”，或要求向村民自治“全面進(jìn)攻”都是對(duì)法治化的誤解。當(dāng)然，中央與地方關(guān)系的法治化可能是一個(gè)艱巨的工程，除此之外，我看不到能夠讓村民自治充分發(fā)揮實(shí)效的更有效措施。