導(dǎo)語(yǔ)：基本法律修改權(quán)失范研究論文一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[內(nèi)容提要]：基本法律修改權(quán)是全國(guó)人大常委會(huì)的一項(xiàng)重要的立法權(quán)，其行使?fàn)顩r直接關(guān)系到法律制度的穩(wěn)定性和公信力。本文通過(guò)實(shí)證分析，指出基本法律修改權(quán)在目前仍存在失范現(xiàn)象，這將對(duì)法律制度的變更方式以及民意基礎(chǔ)產(chǎn)生不良影響。憲法的授權(quán)不明、解釋制度的不科學(xué)以及最高權(quán)力機(jī)關(guān)內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理則是造成失范現(xiàn)象的深層原因。而要徹底改變這一現(xiàn)象則必須從憲政的角度著手。

[關(guān)鍵詞]：基本法律修改權(quán)，失范現(xiàn)象，弊端，原因探析

眾所周知，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱全國(guó)人大常委會(huì)）是行使國(guó)家立法權(quán)的機(jī)關(guān)，其立法權(quán)限在憲法第六十七條及《立法法》第七條等條款中已被明確規(guī)定。本文通過(guò)對(duì)近兩年幾部基本法律的修改情況分析，對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)的行使現(xiàn)狀、潛在弊端及產(chǎn)生原因進(jìn)行探討。

一、行使現(xiàn)狀

在《立法法》生效前，雖然憲法對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)所行使的立法權(quán)及其權(quán)限已作了界定，但是仍然無(wú)法避免全國(guó)人大常委會(huì)自我強(qiáng)化立法權(quán)力，甚至逾越立法權(quán)限?！读⒎ǚā吩噲D要改變這種現(xiàn)狀，使各個(gè)立法主體的行為走向規(guī)范化。然而，這一良好的愿望能否實(shí)現(xiàn)呢？本文想通過(guò)實(shí)證分析作為解答。

自2000年7月1日《立法法》生效至2001年5月，全國(guó)人大常委會(huì)共對(duì)兩部基本法律進(jìn)行了修改。它們分別是：2001年2月28日全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)民族區(qū)域自治法〉的決定》、2001年4月28日全國(guó)人大常委會(huì)第二十一次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)婚姻法〉的決定》。從修改情況來(lái)看，具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

首先，修改范圍非常廣泛?！睹褡鍏^(qū)域自治法》原有67個(gè)條文，本次修改了29個(gè)條文，占原條文數(shù)的43.28%；增加了12個(gè)條文，占原條文數(shù)的17.91%；刪除了2個(gè)條文，占原條文數(shù)的2.99%；共計(jì)修改了43個(gè)條文，占原條文數(shù)的64.18%，此外，還對(duì)序言部分的第一、三、五自然段的有關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了修改。相比較而言，《婚姻法》的修改范圍就更廣了，該法原有37個(gè)條文，此次修改了21個(gè)條文、增加了17個(gè)條文、刪除了1個(gè)條文，分別占原條文數(shù)的56.76%、45.95%和2.7%，共計(jì)修改了39個(gè)條文，占原條文數(shù)的105.41%.毋庸置疑，這種大范圍的修改已經(jīng)很難用“部分補(bǔ)充和修改”來(lái)描述，而將其定性為“法律的重新制定”恐更為恰當(dāng)。

其次，修改內(nèi)容都涉及到了原法所確定的基本制度。就《民族區(qū)域自治法》而言，本次修改涉及到七個(gè)基本制度的變遷，包括制度定位、財(cái)政收支制度及國(guó)家補(bǔ)助辦法改革、投資金融支持政策的優(yōu)化、教育文化支持政策的改革、地區(qū)之間對(duì)口支持政策的法制化、少數(shù)民族干部配備優(yōu)惠政策的確立以及法律實(shí)施的嚴(yán)格化，其中最重要的修改就是在序言中將民族區(qū)域自治制度的定位從過(guò)去的“重要政治制度”提升到了“基本政治制度”?！痘橐龇ā返男薷囊采婕暗狡邆€(gè)基本制度的改變，包括重婚的嚴(yán)格規(guī)制、家庭暴力的法律控制、無(wú)效婚姻和可撤消婚姻制度的確立、夫妻財(cái)產(chǎn)制的改革、離婚制度的變更、老年人權(quán)益保障制度的完善、法律責(zé)任的明確。難以否認(rèn)，上述基本制度的修改都涉及到了法律的核心部分和主要內(nèi)容，并非一般的“小修小補(bǔ)”。

再次，修改時(shí)機(jī)特別微妙。兩部法律的修正案草案的二審程序都是在全國(guó)人大常委會(huì)第十九次會(huì)議上完成的，而三審及表決分別是在第二十次會(huì)議和第二十一次會(huì)議上進(jìn)行的。這兩次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議正好是九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議召開(kāi)前的最后兩次常委會(huì)會(huì)議。需要特別指出的是，九屆全國(guó)人大第四次會(huì)議上也審議通過(guò)了一部基本法律修正案-《全國(guó)人民代表大會(huì)關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法〉的決定》。該修正案的修改范圍遠(yuǎn)沒(méi)有《民族區(qū)域自治法》和《婚姻法》來(lái)得廣，也很少涉及基本制度的改變。

二、潛在弊端

上述白描式的敘述不僅有助于我們發(fā)現(xiàn)制度運(yùn)作過(guò)程中的問(wèn)題，而且促使我們分析暗藏在制度實(shí)踐背后的潛在弊端。的確，從全國(guó)人大常委會(huì)修改兩部基本法律的情況來(lái)看，我們很難對(duì)《立法法》立法宗旨的有效實(shí)現(xiàn)持樂(lè)觀態(tài)度，至少有以下兩個(gè)方面讓我們?yōu)橹畵?dān)憂：

（一）基本法律民意性的缺失

基本法律是一個(gè)憲法概念。憲法為了明確兩個(gè)行使國(guó)家立法權(quán)的主體之憲法地位和立法權(quán)限的不同，在第六十二條第（三）項(xiàng)和第六十七條第（二）項(xiàng)分別規(guī)定全國(guó)人大所立之法為“基本法律”，全國(guó)人大常委會(huì)所立之法則為“其他法律”。基本法律分為“刑事、民事、國(guó)家機(jī)構(gòu)”方面的基本法律和“其他的”基本法律。前者的外延因列舉而比較明確，而后者，是指“除刑事的、民事的、國(guó)家機(jī)構(gòu)的以外其他方面必須由全國(guó)人民代表大會(huì)制定和修改的重要法律?！本蛢?nèi)涵而言，基本法律可以從兩個(gè)方面來(lái)理解，“一方面，從法律的性質(zhì)上看，‘基本法律’對(duì)某一類社會(huì)關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范，在國(guó)家和社會(huì)生活中應(yīng)當(dāng)具有全局的、長(zhǎng)遠(yuǎn)的、普遍的和根本的規(guī)范意義。另一方面，從調(diào)整內(nèi)容上看，‘基本法律’所涉及的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)是公民的基本權(quán)利和義務(wù)關(guān)系；國(guó)家經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活中某一方面的基本關(guān)系；國(guó)家政治生活各個(gè)方面的基本制度；事關(guān)國(guó)家主權(quán)和國(guó)內(nèi)市場(chǎng)統(tǒng)一的重大事項(xiàng)；以及其他基本和重大的事項(xiàng)?！庇纱丝梢?jiàn)，基本法律在我國(guó)法律體系中占有非常重要的地位，其效力僅低于憲法，并成為構(gòu)建我國(guó)法律體系的主要基石。那么，憲法之所以將基本法律的制定和修改權(quán)賦予全國(guó)人大，這是因?yàn)槿珖?guó)人大組成人員廣泛的代表性能夠較為客觀地反映廣大公民對(duì)法律的需求及其評(píng)價(jià)，使基本法律的原則和內(nèi)容盡可能地反映廣大公民的意志，從而具有廣泛的可接受度而利于其有效實(shí)施。因?yàn)椤叭嗣衽c人民代表的恰當(dāng)比例不僅反映了代表大會(huì)的代表程度，而且進(jìn)而確立了立法的正當(dāng)合法性”，基本法律的代表性是設(shè)置其制定修改制度的重要出發(fā)點(diǎn)和坐標(biāo)，因此，在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，“代表性”是不能忽略的。

然而，從《婚姻法》和《民族區(qū)域自治法》的修改情況來(lái)看，基本法律代表性的缺失是顯而易見(jiàn)的。這樣大規(guī)模、深層次的修改必然會(huì)導(dǎo)致許多利益的調(diào)整和行為方式的巨大轉(zhuǎn)變。這應(yīng)由民意代表基礎(chǔ)更為廣泛的人大代表通過(guò)民主程序作出科學(xué)決策，唯有這樣，修改后的法律才不至于難以實(shí)施。

（二）基本制度變更的隨意性

基本制度是一部法律的重要組成部分，也是法律關(guān)系的重要調(diào)整機(jī)制，因此，基本制度的變更往往影響到整部法律的定位和價(jià)值取向。這種價(jià)值定位明顯改變甚至前后迥異的狀況在兩部基本法律的修改中并非少見(jiàn)。

婚姻法修正案首次確立了無(wú)效婚姻和可撤消婚姻制度，不僅規(guī)定了四種無(wú)效婚姻的情形和一種可撤銷婚姻的情形，還規(guī)定了無(wú)效婚姻、可撤銷婚姻的法律后果。這種修改無(wú)異于婚姻效力制度的重大變更，而婚姻效力制度是婚姻法律制度的重要組成部分，是《婚姻法》的基石和支柱，因此，它的變更勢(shì)必對(duì)原有婚姻法律關(guān)系產(chǎn)生“牽一發(fā)動(dòng)全身”的影響，其波及面之廣可想而知。這樣的制度變更僅僅通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)實(shí)現(xiàn)未免顯得草率。

同樣，民族區(qū)域自治法的修改也涉及到許多基本制度的變更。最為突出的是此次修正案提升了民族區(qū)域自治制度的地位，從原來(lái)的“重要政治制度”上升到“基本政治制度”。該制度定位上的變化實(shí)質(zhì)上反映的是中央與民族自治區(qū)域以及民族自治區(qū)域與其他地區(qū)之間關(guān)系的重大的調(diào)整，也就是說(shuō)它涉及到國(guó)家結(jié)構(gòu)形式層次上的關(guān)系的調(diào)整，是憲法層次的制度變更，實(shí)際上已經(jīng)超出了全國(guó)人大常委會(huì)立法權(quán)力所及的范圍了。

三、原因探究

全國(guó)人大常委會(huì)在行使基本法律修改權(quán)時(shí)之所以產(chǎn)生上述現(xiàn)象，并有違反憲法和《立法法》本意之嫌，以下因素不允忽視：

（一）授權(quán)不明-弱制約手段

憲法第六十七條第（三）項(xiàng)和《立法法》第七條都規(guī)定全國(guó)人大常委會(huì)在全國(guó)人大閉會(huì)期間有權(quán)對(duì)其制定的法律“進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！边@一規(guī)定試圖對(duì)全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)行使的時(shí)間、程度、底線加以約束，以便規(guī)范這種修改權(quán)。但遺憾的是，上述努力至少在理論上未能實(shí)現(xiàn)。因?yàn)樯鲜鲆?guī)定至少存在兩處模糊語(yǔ)言。對(duì)修改權(quán)的三個(gè)約束條件中，除了“閉會(huì)期間”是比較明確之外，“部分補(bǔ)充和修改”、“不得同該法律的基本原則相抵觸”的文意都比較模糊。何謂“部分”？“部分”有無(wú)量化的指標(biāo)？判斷的標(biāo)準(zhǔn)是什么？“基本原則”的范圍有多廣？如何界定“抵觸”？“不同”是否意味著“抵觸”？這些立法語(yǔ)言的含義都沒(méi)有得到明確的詮釋，以致于規(guī)范本身存在著較大的解釋空間，立法者的真實(shí)意圖很難得到有效參透。

模糊的語(yǔ)言不僅可以成為行為者的一種可資辯護(hù)的理由，而且能夠成為其拓展行為空間的有效工具。而當(dāng)法律規(guī)定一個(gè)比較明確的行為空間時(shí)，行為者只能嚴(yán)格地按照法律地授權(quán)行事。為了適應(yīng)進(jìn)一步對(duì)外開(kāi)放的形勢(shì)和需要，適應(yīng)我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的進(jìn)程，根據(jù)世界貿(mào)易組織規(guī)則和我國(guó)的對(duì)外承諾，我國(guó)在去年、今年分別對(duì)三部外資企業(yè)法進(jìn)行了修改，修改的主要內(nèi)容都是確立與世界貿(mào)易組織規(guī)則相適應(yīng)的規(guī)則，三部法律在審議通過(guò)前所經(jīng)歷的程序也都是一樣的。但是，《中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》和《外資企業(yè)法》是2000年10月31日由九屆人大常委會(huì)第十八次會(huì)議通過(guò)的，而《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》卻是2001年3月9日在九屆人大第四次會(huì)議上通過(guò)的。原因很簡(jiǎn)單，因?yàn)椤吨型夂腺Y經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》明確規(guī)定，該法的修改權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)，全國(guó)人大常委會(huì)不可能越俎代庖，所以，雖然該法的修改內(nèi)容和前兩部外資企業(yè)法基本相同，其修改的幅度也遠(yuǎn)遠(yuǎn)比不上《婚姻法》和《民族區(qū)域自治法》，但是其修改程序卻非常嚴(yán)格地遵循著原法的規(guī)定，“不敢越雷池一步”。耐人尋味的是，也正是在這一次修改中，關(guān)于修改權(quán)屬于全國(guó)人大的規(guī)定被廢除了，廢除的理由是這樣的：“在常委會(huì)審議中，委員們提出，現(xiàn)行中外合資企業(yè)法第15條關(guān)于‘本法修改權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)’的規(guī)定，是1979年我國(guó)改革開(kāi)放初期作出的，當(dāng)時(shí)這樣的規(guī)定是必要的，有利于保證投資環(huán)境的穩(wěn)定。根據(jù)1982年憲法和去年制定的立法法的規(guī)定，在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)可以對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸。為了更好地適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放的需要，便于及時(shí)修改完善，可以不再繼續(xù)保留‘本法修改權(quán)屬于全國(guó)人民代表大會(huì)’的規(guī)定。”很有意思的是，這一修改意見(jiàn)是由全國(guó)人大常委會(huì)提出的，而依據(jù)又是憲法第六十七條和《立法法》第七條，模糊授權(quán)較之于明確授權(quán)對(duì)于行為者而言的有利性一目了然。

或許立法者在授權(quán)時(shí)本就不想用一個(gè)明確的標(biāo)準(zhǔn)去限制修改行為，因此，在這種情況下探求立法真意的可能性幾乎不存在，同時(shí)也是毫無(wú)意義的。如果上述假設(shè)成立的話，那么試圖從修改權(quán)限和標(biāo)準(zhǔn)上約束全國(guó)人大常委會(huì)的努力幾乎注定要失敗。

（二）解釋制度-有效的反制約手段

如果說(shuō)憲法和《立法法》的授權(quán)條款是一種制約手段的話，那么全國(guó)人大常委會(huì)所擁有的法律解釋權(quán)則可以成為一種有效的反制約手段。

憲法第六十七條第（四）項(xiàng)和《立法法》第四十二條都確認(rèn)全國(guó)人大常委會(huì)有法律解釋權(quán)。根據(jù)上述規(guī)定，全國(guó)人大常委會(huì)既可以對(duì)自身制定的法律進(jìn)行解釋，也可以對(duì)全國(guó)人大的基本法律進(jìn)行解釋。而設(shè)置這種解釋制度的一個(gè)重要理由是探求立法真意的目的能夠?qū)崿F(xiàn)。這種考慮不是沒(méi)有道理的。但是，當(dāng)解釋成為一種權(quán)力后，其所要實(shí)現(xiàn)的目的不僅僅是探求真意。它可以成為制約立法權(quán)的重要手段。尤其當(dāng)立法權(quán)的制約對(duì)象成為法律解釋的法定主體時(shí)，探求真意幾乎不在解釋者的視野之內(nèi)。當(dāng)行為者成為解釋者時(shí)，它幾乎可以成為真理的化身。

我們探求憲法第六十七條第（三）項(xiàng)的真意目的是監(jiān)督全國(guó)人大常委會(huì)的基本法律修改權(quán)，但是，根據(jù)憲法第六十七條第（四）項(xiàng)和《立法法》第四十二條的規(guī)定，要實(shí)現(xiàn)這種監(jiān)督必須通過(guò)全國(guó)人大常委會(huì)行使法律解釋權(quán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。也就是說(shuō)，被監(jiān)督者同時(shí)也是監(jiān)督者。這一悖論使監(jiān)督成為理論上的泡影。

而到目前為止，掌握解釋與不解釋以及如何解釋主導(dǎo)權(quán)的全國(guó)人大常委會(huì)尚未對(duì)憲法第六十七條第（三）項(xiàng)做出解釋，盡管在其內(nèi)部也存在要求解釋的呼聲，盡管其內(nèi)部不同機(jī)構(gòu)間對(duì)該規(guī)定已經(jīng)存在理解上的分歧。但不解釋對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)來(lái)說(shuō)是比較有利的選擇，因?yàn)?，盡管存在上述制度設(shè)計(jì)上的悖論，如果解釋者放棄主導(dǎo)權(quán)做出哪怕也是很模糊的解釋的話，其修改權(quán)無(wú)疑要受到其解釋（更確切的說(shuō)是一種“承諾”）的約束。

解釋權(quán)對(duì)于權(quán)力主體來(lái)說(shuō)是至關(guān)重要的，它是確保權(quán)力主體行為合法性的有效工具，而如何行使解釋權(quán)也是一個(gè)非常微妙的問(wèn)題。一般而言，權(quán)限的明確度與行為的自由度是成反比的，越是明確的授權(quán)，行為主體（一般是被授權(quán)主體，下同。）的自由空間就越小，對(duì)其行為合法性的鑒別和監(jiān)督就越容易；授權(quán)越寬泛、模糊，行為主體的自由空間就越大，對(duì)其行為合法性的鑒別和監(jiān)督就越困難。解釋權(quán)的行使?fàn)顩r事實(shí)上制約著授權(quán)的明確度，所以解釋權(quán)往往能夠成為一種非常有效的監(jiān)督工具，是解釋者監(jiān)督行為者的必要條件。這種制度設(shè)計(jì)在解釋者與行為者不具有同一性時(shí)會(huì)運(yùn)行得相對(duì)有效，但如果解釋者與行為者是同一主體時(shí)，解釋權(quán)變得尷尬起來(lái)。因?yàn)檫@是解釋者對(duì)自身行為的評(píng)價(jià)，當(dāng)行為與授權(quán)規(guī)范存在某種不協(xié)調(diào)時(shí)，對(duì)行為的解釋變得困難起來(lái)，非此即彼的判斷總會(huì)讓行為者左右為難，所以此時(shí)“不解釋”就成為一種理所當(dāng)然的選擇。況且，憲法上并不存在對(duì)“解釋不作為”的制約機(jī)制。這是不僅是避免尷尬的一種方法，更是回避監(jiān)督的有效手段，“部分”、“基本原則”等不確定法律概念遲遲未有法定解釋也許正是基于這個(gè)原因吧！

（三）權(quán)力結(jié)構(gòu)不合理

全國(guó)人民代表大會(huì)作為我國(guó)最高國(guó)家權(quán)力和立法機(jī)關(guān)，其享有的職權(quán)是很廣泛的。要有效地行使這些職權(quán)、完成繁重的任務(wù)則需要充分的時(shí)間，因此，會(huì)期的設(shè)置是關(guān)鍵。我國(guó)憲法規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)會(huì)議每年舉行一次”，這是我國(guó)全國(guó)人大的例會(huì)制度。除非有特殊情況，全國(guó)人大每年只舉行一次會(huì)議。從1954年一屆全國(guó)人大第一次會(huì)議至2000年九屆全國(guó)人大第三次會(huì)議的47年間，全國(guó)人大共舉行了34次會(huì)議，會(huì)期總計(jì)511天，每次會(huì)議平均會(huì)期為15.03天。而15天的時(shí)間里全國(guó)人大要完成多項(xiàng)議程，通常包括：聽(tīng)取、審議并通過(guò)國(guó)務(wù)院的《政府工作報(bào)告》、《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》、《最高人民法院工作報(bào)告》、《最高人民檢察院工作報(bào)告》、任免有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員以及立法等。從實(shí)踐來(lái)看，聽(tīng)取、審議、通過(guò)《政府工作報(bào)告》要占據(jù)大部分的會(huì)期。通常《政府工作報(bào)告》在全國(guó)人大會(huì)議開(kāi)幕的當(dāng)天由國(guó)務(wù)院總理向大會(huì)報(bào)告，在會(huì)議閉幕的那天由大會(huì)表決通過(guò)，中間會(huì)期的主要任務(wù)是審議該報(bào)告。繁重的任務(wù)卻只有簡(jiǎn)短的會(huì)期，我們當(dāng)然不能期盼分身乏術(shù)的人大代表在如此倉(cāng)促的情況下完成大量的立法工作。

為了解決全國(guó)人大會(huì)期的弊端，理論界在1982年憲法通過(guò)之前曾經(jīng)展開(kāi)了廣泛的討論。許崇德先生對(duì)我國(guó)的物理代表制提出批評(píng)，并主張應(yīng)當(dāng)減少代表數(shù)量并實(shí)行兩院制，以提高全國(guó)人大的工作效能。潘念之先生則主張代表的專職化，讓常委會(huì)經(jīng)常地開(kāi)展工作，而不是每季度開(kāi)幾天會(huì)。曹思源先生明確建議“新憲法應(yīng)規(guī)定全國(guó)人民代表大會(huì)每年定期舉行兩次例會(huì)”。董成美先生則認(rèn)為，全國(guó)人大代表數(shù)目在1500人左右就可以了，并指出“全國(guó)人大一年開(kāi)會(huì)一次畢竟時(shí)間很短，因此，加強(qiáng)全國(guó)人大常委的工作是非常重要”。

從上述觀點(diǎn)可以看出，學(xué)者們對(duì)于全國(guó)人大的工作效能均持否定的態(tài)度。但在如何提高工作效能上有不同的主張。有的學(xué)者注重對(duì)全國(guó)人大本身結(jié)構(gòu)和功能的改造和加強(qiáng)，有的學(xué)者則傾向于通過(guò)加強(qiáng)全國(guó)人大附屬機(jī)構(gòu)尤其是常委會(huì)的職能來(lái)解決這一問(wèn)題?，F(xiàn)行憲法顯然傾向于后一種選擇，即以子體的功能彌補(bǔ)母體的缺陷。對(duì)于這種選擇，彭真同志是這樣解釋的：“我國(guó)國(guó)大人多，全國(guó)人大代表的人數(shù)不宜太少；但是人數(shù)多了，又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作。全國(guó)人大常委會(huì)是人大的常設(shè)機(jī)關(guān)，它的組成人員頁(yè)可以說(shuō)是人大的常務(wù)代表，人數(shù)少，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)，進(jìn)行繁重的立法工作和其他經(jīng)常工作。所以適當(dāng)擴(kuò)大全國(guó)人大常委會(huì)的職權(quán)是加強(qiáng)人民代表大會(huì)制度的有效辦法。”修憲者首先承認(rèn)全國(guó)人大代表規(guī)模對(duì)于開(kāi)展經(jīng)常立法工作的制約（即“人數(shù)多了，又不便于進(jìn)行經(jīng)常的工作”）；接著強(qiáng)調(diào)常委會(huì)與全國(guó)人大之間的同源關(guān)系（即“它的組成人員也可以說(shuō)是人大的常務(wù)代表”），潛臺(tái)詞無(wú)非是兩個(gè)立法機(jī)關(guān)在意志上能夠有效統(tǒng)一，全國(guó)人大常委會(huì)的立法可以看成是甚至就是全國(guó)人大的立法；最后，既然兩個(gè)立法機(jī)關(guān)的立法沒(méi)有本質(zhì)的區(qū)別，讓全國(guó)人大常委會(huì)的結(jié)構(gòu)（即“人數(shù)少，可以經(jīng)常開(kāi)會(huì)”）發(fā)揮作用，來(lái)完成本應(yīng)由全國(guó)人大承擔(dān)的經(jīng)常性立法工作。面臨多重任務(wù)而又不能在會(huì)期制度上做較大的擴(kuò)充性的變革的情況下只能做出這樣的選擇，讓全國(guó)人大主要發(fā)揮議政功能，而將絕大部分的立法功能剝離到常委會(huì)，這是一種內(nèi)部分工的結(jié)果。因此，全國(guó)人大自然將常委會(huì)的立法與自身的立法等同視之，而對(duì)自身的立法、立法權(quán)進(jìn)行監(jiān)督似乎是難以想象的，這也許可以解釋為什么全國(guó)人大至今還沒(méi)有撤銷過(guò)一部違反憲法和基本法律的其他法律的原因。由于兩個(gè)立法機(jī)關(guān)之間的同源性，如果其他法律與基本法律“不一致”，在全國(guó)人大看來(lái)，它絕不是“違反”基本法律，而將其解釋為“修改”基本法律更為妥當(dāng)。

此外，由于《立法法》第八條模糊了“基本法律”和“其他法律”之間的效力，我們?cè)O(shè)想的讓全國(guó)人大對(duì)其常委會(huì)的立法進(jìn)行監(jiān)督的可能性幾乎不存在。而一旦“基本法律”與“其他法律”之間的效力等級(jí)差別被淡化，全國(guó)人大常委會(huì)至少?gòu)睦碚撋峡梢灾贫ā盎痉伞?。既然能制定“基本法律”，那么?duì)“基本法律”進(jìn)行修改就更不“應(yīng)該”被約束了，而事實(shí)上到目前為止也從未受過(guò)約束。上述推論不管合理與否都讓筆者出乎意料，這也是行文至此的無(wú)奈之處。

四、對(duì)策設(shè)想及結(jié)語(yǔ)

行文至此，我們已經(jīng)非常明顯地感覺(jué)到，基本法律修改權(quán)的失范不僅僅是立法制度層面的問(wèn)題，而是關(guān)系到國(guó)家權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整的憲政問(wèn)題，并多少帶有路徑依賴的痕跡。而解決這一問(wèn)題的較為徹底的方案無(wú)疑也要從憲政的角度予以考量。筆者無(wú)力提出一攬子的解決方案，也不敢以制度設(shè)計(jì)者自居。在此僅提出一些粗淺的建議，筆者認(rèn)為，要解決這一問(wèn)題，對(duì)全國(guó)人大與常委會(huì)之間組織結(jié)構(gòu)以及權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整必不可少。通過(guò)縮小全國(guó)人大的代表數(shù)使代表走向精英化和獨(dú)立化，使其能真正行使立法職能。同時(shí)，將法律解釋權(quán)賦予一個(gè)獨(dú)立的機(jī)構(gòu)，使其能夠有效監(jiān)督常委會(huì)的基本法律修改權(quán)。當(dāng)然，這僅僅是一些淺見(jiàn)，望能拋磚引玉。轉(zhuǎn)貼于中國(guó)論

注釋：

1、全國(guó)人大常委會(huì)依照憲法規(guī)定有權(quán)對(duì)基本法律進(jìn)行“部分補(bǔ)充和修改”。為論述方便，本文將此種權(quán)力簡(jiǎn)稱為“基本法律修改權(quán)”，除有特別說(shuō)明之外。

2、憲法第六十七條規(guī)定的全國(guó)人大常委會(huì)的立法權(quán)有：（一）解釋憲法、監(jiān)督憲法的實(shí)施；（二）制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；（三）在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸；（四）解釋法律；（五）撤銷國(guó)務(wù)院制定的同憲法、法律相抵觸的行政法規(guī)、決定和命令；（六）撤銷省、自治區(qū)、直轄市國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)制定的同憲法、法律和行政法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)和決議。

3、《立法法》第七條規(guī)定，“全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定和修改除應(yīng)當(dāng)由全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律以外的其他法律；在全國(guó)人民代表大會(huì)閉會(huì)期間，對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)制定的法律進(jìn)行部分補(bǔ)充和修改，但是不得同該法律的基本原則相抵觸?！贝送?，該法第四十二條、第八十八條第（二）項(xiàng)、第八十九條第（一）、（二）、（三）項(xiàng)以及第九十條、第九十一條還規(guī)定了全國(guó)人大常委會(huì)的其他立法權(quán)。

4、《立法法》第一條規(guī)定，“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國(guó)家立法制度，建立和完善有中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，保障和發(fā)展社會(huì)主義民主，推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家，根據(jù)憲法，制定本法?！?/p>

5、見(jiàn)表一。

6、見(jiàn)表二。

7、見(jiàn)表二。

8、《中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》原有15個(gè)條文，本次修改5個(gè)條文，占原條文數(shù)的33.33%；增加1個(gè)條文，占原條文數(shù)的6.67%；刪除1個(gè)條文，占原條文數(shù)的6.67%；共計(jì)修改7個(gè)條文，占原條文數(shù)的46.67%.修改的重點(diǎn)在于確立與世界貿(mào)易組織規(guī)則相一致的外企管理模式。

9、憲法第六十二條第（三）項(xiàng)。

10、張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第24頁(yè)。

11、張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第24頁(yè)。

12、徐向華、林彥：《我國(guó)<立法法>的成功和不足》，《法學(xué)》2000年第6期。

13、本屆全國(guó)人大共有代表2979名，與13億人口的平均比例約為1：43萬(wàn)，全國(guó)人大常委會(huì)委員與13億人口的比例近1：1000萬(wàn)。兩者代表性的懸殊顯而易見(jiàn)。參見(jiàn)徐向華、林彥：《我國(guó)<立法法>的成功和不足》，《法學(xué)》2000年第6期。

14、雖然《婚姻法》修改過(guò)程中曾“廣泛”地征求意見(jiàn)，但是，這種征求意見(jiàn)的方式與人大代表審議的方式相比，乃是一種非正式的表達(dá)方式（政治學(xué)意義上的，非法律意義上的），因此，其意見(jiàn)是否被采納、為何不被采納的決策主要取決于人為的、偶然的因素。然而，人大代表在審議程序中發(fā)言是一種正式的表達(dá)方式，對(duì)其意見(jiàn)的采納與否也是制度化的，這種制度保障使得法律修改中的“代表性”能夠得到凸現(xiàn)。

15、《婚姻法》第十條規(guī)定，“有下列情形之一的，婚姻無(wú)效：（一）重婚的；（二）有禁止結(jié)婚的親屬關(guān)系的；（三）婚前患有醫(yī)學(xué)上認(rèn)為不應(yīng)當(dāng)結(jié)婚的疾病，婚后尚未治愈的；（四）未到法定婚齡的。”

16、《婚姻法》第十一條規(guī)定，“因脅迫結(jié)婚的，受脅迫的一方可以向婚姻登記機(jī)關(guān)或人民法院請(qǐng)求撤銷該婚姻?！?/p>

17、《婚姻法》第十二條規(guī)定，“無(wú)效或被撤銷的婚姻，自始無(wú)效。當(dāng)事人不具有夫妻的權(quán)利和義務(wù)。同居期間所得的財(cái)產(chǎn)，由當(dāng)事人協(xié)議處理；協(xié)議不成時(shí)，由人民法院根據(jù)照顧無(wú)過(guò)錯(cuò)方的原則判決。對(duì)重婚導(dǎo)致的婚姻無(wú)效的財(cái)產(chǎn)處理，不得侵害合法婚姻當(dāng)事人的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。當(dāng)事人所生的子女，適用本法有關(guān)父母子女的規(guī)定。”

18、國(guó)務(wù)院于2000年9月向全國(guó)人大常委會(huì)提出了對(duì)這三部法律進(jìn)行修改的議案。第九屆全國(guó)人大常委會(huì)第十八次會(huì)議對(duì)國(guó)務(wù)院提出的議案進(jìn)行了審議，常委會(huì)經(jīng)過(guò)審議，通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)中外合作經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》的決定和關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)外資企業(yè)法》的決定，第九屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議上通過(guò)了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)中外合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法》的決定。參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)公報(bào)》2001年第三號(hào)。

19、顧昂然：《關(guān)于〈中華人民共和國(guó)合資經(jīng)營(yíng)企業(yè)法修正案（草案）〉的說(shuō)明》，參見(jiàn)《全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)公報(bào)》2001年第三號(hào)。

20、“人們認(rèn)為，既然法律解釋要探尋和依照立法原意或立法意圖，全國(guó)人大常委會(huì)作為全國(guó)人大的常設(shè)機(jī)關(guān)和本身?yè)碛辛⒎?quán)的機(jī)關(guān)，比其他機(jī)關(guān)更有發(fā)言權(quán)?！眳⒁?jiàn)張志銘：《關(guān)于中國(guó)法律解釋體制的思考》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》1997年第2期。

21、事實(shí)上，以“制衡理論”為基礎(chǔ)的美國(guó)式的三權(quán)分立下的司法權(quán)（其核心是法律解釋權(quán)，即“tosaywhatthelawis”）更多的是承擔(dān)制約立法權(quán)的職能，而不僅僅是解決糾紛。

22、《立法法》第四十二條第二款規(guī)定，“法律有以下情況之一的，由全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)解釋：（一）法律的規(guī)定需要進(jìn)一步明確具體含義的；……?！?/p>

23、全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組在對(duì)憲法第六十七條第（三）項(xiàng)進(jìn)行非正式解釋后提出，“今后全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)通過(guò)憲法解釋明確此項(xiàng)權(quán)限?！眳⒁?jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組編：《中國(guó)憲法釋義》，中國(guó)民主法制出版社1996年版，第211頁(yè)。

24、全國(guó)人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)是這樣解釋的：“全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)全國(guó)人大制定法律的補(bǔ)充和修改受到一定的限制：第一，只能在全國(guó)人大閉會(huì)期間進(jìn)行補(bǔ)充和修改。第二，這種補(bǔ)充和修改必須限于‘部分’的范圍內(nèi)，即在原有法律的基礎(chǔ)上增加部分內(nèi)容，或者對(duì)原有法律的內(nèi)容進(jìn)行部分改變。……第三，這種補(bǔ)充和修改不得同該法律的基本原則相抵觸?！保▍⒁?jiàn)張春生主編：《中華人民共和國(guó)立法法釋義》，法律出版社2000年版，第27頁(yè)。）而全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組則認(rèn)為，“實(shí)踐中部分補(bǔ)充修改中的‘部分’是比較難以把握的界限。有學(xué)者提出，判斷是否是‘部分’補(bǔ)充和修改，應(yīng)該有個(gè)質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)和量的標(biāo)準(zhǔn)。質(zhì)的標(biāo)準(zhǔn)就是不得修改原法律最核心、最主要的條款。量的標(biāo)準(zhǔn)可規(guī)定所補(bǔ)充修改的法律條文總數(shù)不得超過(guò)原有條文的三分之一。但這不是憲法的原意。”（參見(jiàn)全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳研究室政治組編：《中國(guó)憲法釋義》，中國(guó)民主法制出版社1996年版，第211頁(yè)。）

25、憲法第六十二條。

26、憲法第六十一條。

27、憲法第六十一條規(guī)定，“如果全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)認(rèn)為必要，或者有五分之一以上的全國(guó)人民代表大會(huì)代表提議，可以臨時(shí)召集會(huì)議”，但是，從1954年一屆全國(guó)人大一次會(huì)議至今從未召集過(guò)臨時(shí)會(huì)議。

28、此數(shù)據(jù)是根據(jù)《中外代議制度比較》提供的資料計(jì)算的。參見(jiàn)田穗生、高秉雄、吳衛(wèi)生、蘇祖勤著：《中外代議制度比較》，商務(wù)印書館2000年版，第201頁(yè)。

29、“山東代表姜健一人提交了58件議案和建議，等她在大會(huì)工作人員處全部登記完畢，她才長(zhǎng)舒了一口氣說(shuō)：‘這幾天，光征集代表簽名就有600多人次，快累壞了。’‘為了這600多個(gè)簽名，這些日子，我這張嘴就沒(méi)停過(guò)。’”摘自《浩大的“簽名”工程》，《中國(guó)人大》2002年第5、6期，第47頁(yè)。

30、詳見(jiàn)許崇德：《修改憲法十議》，《民主與法制》1981年第3期。

31、詳見(jiàn)潘念之：《有關(guān)修改憲法的幾點(diǎn)意見(jiàn)》，《民主與法制》1981年第4期。

32、詳見(jiàn)曹思源：《關(guān)于修改憲法的十點(diǎn)建議》，《民主與法制》1981年第2期。

33、詳見(jiàn)董成美：《試論現(xiàn)行憲法如何修改的幾個(gè)問(wèn)題》，《民主與法制》1982年第3期。

34、彭真：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法修改草案的報(bào)告》。事實(shí)上，這種困境在我國(guó)公司制度中也存在，作為公司人格基礎(chǔ)的股東大會(huì)無(wú)法有效行使權(quán)利，只能依靠董事會(huì)和經(jīng)理層進(jìn)行日常運(yùn)作，而這無(wú)法避免董事會(huì)和經(jīng)理層的行為超越股東大會(huì)監(jiān)督的情況，最終導(dǎo)致“母子倒錯(cuò)”的權(quán)力行使結(jié)構(gòu)，即母體被子體控制和指揮。

35、事實(shí)上，全國(guó)人大代表對(duì)于全國(guó)人大常委會(huì)的認(rèn)同感一直很強(qiáng)，通過(guò)比較近幾年常委會(huì)工作報(bào)告與“兩高”工作報(bào)告的通過(guò)率就可以一目了然。

36、這一點(diǎn)從現(xiàn)行憲法規(guī)定賦予全國(guó)人大常委會(huì)解釋憲法和法律的職能也能得到驗(yàn)證。

37、“假設(shè)全國(guó)人大常委會(huì)、各專門委員會(huì)及委員長(zhǎng)會(huì)議能有效運(yùn)作，那么，全國(guó)人大全體會(huì)議一年一次也就夠了。開(kāi)會(huì)太多，實(shí)在勞民傷財(cái)?！保ㄠ嵱畲T：《全國(guó)人民代表大會(huì)之加強(qiáng)》，載翁松燃編：《中華人民共和國(guó)憲法論文集》，中文大學(xué)（香港）出版社1985年版，第163-164頁(yè)。）但實(shí)際上，這樣運(yùn)作的直接結(jié)果，是代表的獨(dú)立性被削弱，代表最終成為被組織者、被領(lǐng)導(dǎo)者，進(jìn)一步“母子倒錯(cuò)”?！盀閺V泛聽(tīng)取人民群眾對(duì)有關(guān)議案的意見(jiàn)，擴(kuò)大了全國(guó)人大代表列席常委會(huì)會(huì)議的范圍，……對(duì)代表視察辦法也做了改進(jìn)，本次大會(huì)前，安排在京全國(guó)人大代表回原選舉單位參加視察。為了更好地發(fā)揮香港、澳門全國(guó)人大代表的作用，常委會(huì)組織港澳代表分別到貴州、甘肅、湖北、安徽進(jìn)行視察，……對(duì)（代表提出的，作者注）議案中提出的制定、修改有關(guān)法律的建議有不少已被常委會(huì)采納?！薄俺Ｎ瘯?huì)將和地方人大一起，進(jìn)一步探索、總結(jié)新形勢(shì)下做好代表工作的辦法和措施，使這項(xiàng)工作逐步規(guī)范化、制度化?！保ㄕ?002年《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)工作報(bào)告》）在“母子倒錯(cuò)”的結(jié)構(gòu)下，要想發(fā)揮代表大會(huì)對(duì)常委會(huì)的監(jiān)督作用幾乎很難。

38、徐向華、林彥：《我國(guó)<立法法>的成功和不足》，《法學(xué)》2000年第6期。此外，該法第七十九條也沒(méi)有將“基本法律”和“其他法律”的效力予以區(qū)分，而將二者籠統(tǒng)地稱為“法律”。