導(dǎo)語：農(nóng)民工權(quán)益受損論文一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

[摘要]農(nóng)民工合法權(quán)益受損的原因不在于制度供給不足，而是由于法律、政策沒有得到有效實(shí)施。本文所關(guān)注的問題是如何建立一種長效機(jī)制把保障農(nóng)民工權(quán)益的法律、政策和措施切實(shí)得以落實(shí)，使對農(nóng)民工合法權(quán)益的保障力度不因各級政府，特別是中央政府注意力的改變而改變，如何建立責(zé)任政府問題。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)民工；合法權(quán)益；責(zé)任政府；長效機(jī)制

有關(guān)進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民（以下簡稱農(nóng)民工）的權(quán)益保障問題近一段時(shí)間以來引起從中央到地方的高度重視。在十屆全國人大一次、二次會議上，全國人大代表連續(xù)兩次提出法律議案，希望通過制定專門的法律保障農(nóng)民工的合法權(quán)益；總理在今年的《政府工作報(bào)告》中針對損害農(nóng)民工權(quán)益最嚴(yán)重的建設(shè)領(lǐng)域拖欠農(nóng)民工工資問題，提出“用三年時(shí)間基本解決建設(shè)領(lǐng)域拖欠工程款和農(nóng)民工工資問題”的目標(biāo)。在中央的推動下，有關(guān)政府部門和一些地方政府也紛紛醞釀出臺一些規(guī)范性文件，如建設(shè)部頒布了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》、天津市制定了《建筑業(yè)農(nóng)民工工資支付管理辦法》等。上述這些措施的出臺對保護(hù)農(nóng)民工的合法權(quán)益將起到非常重要的作用。本文所關(guān)注的問題是如何建立一種長效機(jī)制把保障農(nóng)民工權(quán)益的法律、政策和措施切實(shí)得以落實(shí)，使對農(nóng)民工合法權(quán)益的保障力度不因各級政府，特別是中央政府注意力的改變而改變。

一、農(nóng)民工權(quán)益受損不在于制度供給不足

據(jù)農(nóng)業(yè)部統(tǒng)計(jì)，2003年全年外出的務(wù)工農(nóng)民已接近1億人次。農(nóng)民工目前已經(jīng)成為我國工人階級隊(duì)伍的重要組成部分，而且正在逐漸演變?yōu)楣と穗A級的主力軍。廣東省2002年一份統(tǒng)計(jì)資料顯示，農(nóng)民工對全省GDP增長貢獻(xiàn)率高達(dá)25％以上。他們主要集中在建筑安裝、搬運(yùn)裝卸、餐飲服務(wù)等行業(yè)。隨著農(nóng)民工人數(shù)的增加，近年來侵害農(nóng)民工合法權(quán)益的問題也日益突出，主要問題有：（1）拖欠、克扣農(nóng)民工工資的問題十分普遍。據(jù)國家有關(guān)部門的一項(xiàng)調(diào)查表明，72.5％的民工工資遭到不同程度的拖欠，全國拖欠民工工資達(dá)1000億元左右；（2）生產(chǎn)條件差，勞動保護(hù)措施不力。多數(shù)用工單位為農(nóng)民工提供的住宿條件擁擠、臟亂、不通風(fēng)，根本達(dá)不到有關(guān)法律和規(guī)定的要求；（3）超時(shí)工作或加班得不到應(yīng)有報(bào)酬，一些農(nóng)民工因長時(shí)間超負(fù)荷勞動而累??；（4）社會保障程度低。一些企業(yè)對社會保障工作態(tài)度消極甚至有抵觸情緒，通常以員工流動性大、農(nóng)民工不愿投保等為借口，少報(bào)、瞞報(bào)用工人數(shù)或工資總額，以達(dá)到少繳社會保險(xiǎn)金的目的。據(jù)勞動和社會保障部調(diào)查，全國農(nóng)民工的參保率不足40％。此外，農(nóng)民工在城市就業(yè)成本、子女在城市的入學(xué)等方面也都存在很大問題。

導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損的原因是什么？學(xué)者們從不同的角度提出了不同的看法，有的學(xué)者認(rèn)為二元結(jié)構(gòu)背景下的管理體制問題是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損的主要原因，只有實(shí)現(xiàn)管理體制的改革創(chuàng)新，才能解決對農(nóng)民工權(quán)益的損害問題[1]；有的學(xué)者認(rèn)為最重要的原因是農(nóng)民組織化程度低；更有一些學(xué)者認(rèn)為法律制度的不健全、不完善是導(dǎo)致農(nóng)民工權(quán)益受損的主要原因，這是當(dāng)前的主流觀點(diǎn)。

本文認(rèn)為上述這些方面都是造成農(nóng)民權(quán)益受損的原因，但都不是主要原因。筆者通過考察我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策的規(guī)定以及對比中央自2003年底以來加強(qiáng)對農(nóng)民工權(quán)益保障工作前后農(nóng)民工權(quán)益受保障的情況變化，認(rèn)為農(nóng)民工權(quán)益受損主要原因是既定法律制度的實(shí)施問題。

（一）制度考察

從法律層面看，我國現(xiàn)行的一些法律、法規(guī)的很多規(guī)定都涉及到農(nóng)民工權(quán)益的保障問題。僅以保障勞動者獲得勞動報(bào)酬的規(guī)定為例，《中華人民共和國勞動法》第五十條規(guī)定：“工資應(yīng)當(dāng)以貨幣形式按月支付給勞動者本人。不得克扣或者無故拖欠勞動者的工資”；第九十一條規(guī)定：“用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益情形之一的，由勞動行政部門責(zé)令支付勞動者的工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可以責(zé)令支付賠償金：（1）克扣或者無故拖欠勞動者工資的；（2）拒不支付勞動者延長工作時(shí)間工資報(bào)酬的；（3）低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)支付勞動者工資的；（4）解除勞動合同后，未依照本法規(guī)定給予勞動者經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償?shù)摹?。在國?wù)院制定的《違反和解除勞動合同的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償辦法》中，第三條規(guī)定：“用人單位克扣或者無故拖欠勞動者工資的，以及拒不支付勞動者延長工作時(shí)間工資報(bào)酬的，除在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)全額支付勞動者工資報(bào)酬外，還需加發(fā)相當(dāng)于工資報(bào)酬百分之二十五的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”；第四規(guī)定：“用人單位支付勞動者的工資報(bào)酬低于當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的，要在補(bǔ)足低于標(biāo)準(zhǔn)部分的同時(shí)，另外支付相當(dāng)于低于部分百分之二十五的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償金”。除此以外，在國務(wù)院制定的《工資支付暫行規(guī)定》、《<對工資支付暫行規(guī)定>有關(guān)問題的補(bǔ)充規(guī)定》、《工傷保險(xiǎn)條例》以及勞動部《關(guān)于違反<中華人民共和國勞動法>行政處罰辦法》中都有相關(guān)規(guī)定，在上述有關(guān)規(guī)范中，既有用人單位應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，也有有關(guān)政府部門的義務(wù)，即在用人單位不承擔(dān)相應(yīng)法律義務(wù)時(shí)，有關(guān)政府部門應(yīng)積極履行職責(zé)使用人單位承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

從政策層面看，中央政府一直重視對農(nóng)民工權(quán)益的保護(hù)，2003年1月國務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的通知》。《通知》內(nèi)容主要包括：（1）各地區(qū)、各有關(guān)部門要進(jìn)一步提高對做好農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)管理和服務(wù)工作的認(rèn)識；（2）取消對農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工就業(yè)的不合理限制；（3）切實(shí)解決拖欠和克扣農(nóng)民工工資問題；（4）改善農(nóng)民工的生產(chǎn)生活條件；（5）做好農(nóng)民工培訓(xùn)工作；（6）多渠道安排農(nóng)民工子女就學(xué)；（7）加強(qiáng)對農(nóng)民工的管理。上述七項(xiàng)內(nèi)容涉及到農(nóng)民工權(quán)益從就業(yè)、工資支付到教育的方方面面。

從理論上講，我國有如此完善的法律制度和政策規(guī)定，農(nóng)民工權(quán)益理應(yīng)得到保障。然而從實(shí)踐來看，事實(shí)恰恰相反。據(jù)新華社報(bào)導(dǎo)，中國建設(shè)部部長汪光燾2003年12月在一個(gè)新聞會上稱，單在建筑行業(yè)，拖欠民工的工資金額就超過400億美元。這種“悖論”就不能從體制、特別是制度供給上找原因，而只能從制度實(shí)施中找原因。我國現(xiàn)在的問題是很多保護(hù)勞動者權(quán)益的法律制度和政策規(guī)定還處于文本形態(tài)，沒有起到規(guī)范的社會作用。

（二）變化對比

2003年10月總理在視察三峽工程途中親自替民工討債，之后在全國范圍內(nèi)掀起了一場清欠農(nóng)民工工資的風(fēng)暴。在這個(gè)過程中政府及政府有關(guān)部門為此采取了一系列措施，如北京市政府有關(guān)部門的規(guī)范性文件規(guī)定，拖欠農(nóng)民工工資的公司將被處以相當(dāng)于拖欠額25%的罰款，并將這些公司驅(qū)逐出當(dāng)?shù)亟ㄖ袌?。結(jié)果2003年在8.85億美元拖欠款中，90%已經(jīng)得到償付；天津市于2004年4月實(shí)施了《建筑業(yè)農(nóng)民工工資支付管理辦法》，規(guī)定在天津市施工企業(yè)務(wù)工的農(nóng)民工，全部實(shí)行月支付、季結(jié)算的工資制度。施工企業(yè)必須以貨幣形式支付工資，不得以實(shí)物或有價(jià)證券等抵付；建設(shè)部出臺了《房屋建筑和市政基礎(chǔ)設(shè)施工程施工分包管理辦法》，按照這一管理辦法，分包工程發(fā)包人和分包工程承包人要依法簽訂分包合同，分包合同必須明確約定支付工程款和勞務(wù)工資的時(shí)間、結(jié)算方式以及保證按期支付的相應(yīng)措施，確保工程款和勞務(wù)工資的支付；財(cái)政部下發(fā)文件要求各級財(cái)政

部門清理和取消針對農(nóng)民工就業(yè)的不合理收費(fèi)，包括取消農(nóng)民工子女入學(xué)的借讀費(fèi)……

導(dǎo)致自2003年底以來農(nóng)民工權(quán)益受保障力度加大的原因，是由于自去年下半年來以來，農(nóng)民工合法權(quán)益保障問題，特別是建設(shè)領(lǐng)域大量拖欠農(nóng)民工工資問題引起了黨中央、國務(wù)院的高度重視，有關(guān)政府部門積極行使職權(quán)，加大了對《勞動法》以及國務(wù)院制定的一些相關(guān)行政法規(guī)的實(shí)施力度，包括實(shí)施抽象行政行為即制定一些規(guī)范性文件。這說明農(nóng)民工權(quán)益的保障情況與有關(guān)政府部門實(shí)施既定法律制度的強(qiáng)度有關(guān)（見圖1）.

從圖1可以看出，在既定的法律、政策下，農(nóng)民工合法權(quán)益得到保障的程度與有關(guān)部門實(shí)施法律的強(qiáng)度成正相關(guān)關(guān)系，法律實(shí)施越充分，農(nóng)民工的合法權(quán)益越能得到充分保障；反之，法律、政策得不到有效實(shí)施，則農(nóng)民工合法權(quán)益得不到保障。

通過上述考察我國現(xiàn)行的法律、法規(guī)、政策的規(guī)定以及分析對比中央加強(qiáng)對農(nóng)民工權(quán)益保障工作前后農(nóng)民工權(quán)益受保障的情況變化，我認(rèn)為當(dāng)前農(nóng)民工權(quán)益受損主要原因是既定的法律、政策得不到有效實(shí)施。行政機(jī)關(guān)作為法律、政策的實(shí)施機(jī)關(guān)，存在著“行政不作為”問題，即當(dāng)出現(xiàn)侵犯農(nóng)民工權(quán)益問題時(shí)，沒有積極履行查處的職責(zé)，更沒有事先建立預(yù)防機(jī)制，甚至自身的一些行政行為也在侵犯著農(nóng)民工的合法權(quán)益，如制定一些規(guī)范性文件對農(nóng)民工從事的工種進(jìn)行限制。因此，我認(rèn)為保障農(nóng)民工的合法權(quán)益首先要解決的不是立法問題，而是有關(guān)行政執(zhí)法部門的“不作為”問題。

二、關(guān)鍵在打造“負(fù)責(zé)任的政府”

依據(jù)行政法的基本原理，政府部門是行政機(jī)關(guān)，行使著國家權(quán)力，而國家權(quán)力與國家責(zé)任是緊密相聯(lián)的。某個(gè)政府部門行使國家權(quán)力的大小、范圍取決于其所負(fù)的責(zé)任。其責(zé)任可分為兩種情形：第一，積極的責(zé)任，即國家必須做出某種行為以保障和促進(jìn)公民的權(quán)利。在這種情形下，國家依法行使權(quán)力就是履行責(zé)任，不行使權(quán)力即意味著不履行責(zé)任，就是不作為。第二，消極的責(zé)任，即政府不得濫用其權(quán)力侵犯公民的權(quán)利與自由。在這種情形下，政府不得積極行使權(quán)力。因此，“不作為”是相對于有關(guān)政府部門的積極責(zé)任來說的。在《勞動法》和國務(wù)院制定的行政法規(guī)等其他一些規(guī)范性文件中給勞動監(jiān)察、工商、公安等部門設(shè)定的責(zé)任，多數(shù)都屬于積極的責(zé)任。如《勞動法》第九十一條規(guī)定：用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益情形之一的，由勞動行政部門責(zé)令支付勞動者的工資報(bào)酬、經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可以責(zé)令支付賠償金。《工資支付暫行規(guī)定》第十八條規(guī)定：各級勞動行政部門有權(quán)監(jiān)察用人單位工資支付的情況。用人單位有下列侵害勞動者合法權(quán)益行為的，由勞動行政部門責(zé)令其支付勞動者工資和經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并可責(zé)令其支付賠償金。

從此次政府有關(guān)部門積極履行職責(zé)加大法律實(shí)施力度的動因來看，主要是黨中央、國務(wù)院高度重視形成了外部壓力。但問題是中央政府有很多工作重點(diǎn)，大凡能夠引起中央“高度重視”的都是那些涉及全局的、影響國家發(fā)展、穩(wěn)定并且亟待解決的問題，中央不可能每年把精力都集中在這個(gè)問題上，而農(nóng)民工的合法權(quán)益時(shí)時(shí)都需要保障，因而也就需要一種長效機(jī)制對行政機(jī)關(guān)實(shí)施法律、執(zhí)行政策的行為加以約束，使政府有關(guān)部門在沒有中央政府的壓力下同樣能夠認(rèn)真履行自己的積極責(zé)任。建立這樣一種長效機(jī)制，我認(rèn)為關(guān)鍵是要培育公權(quán)力行使者的責(zé)任政府理念，打造“負(fù)責(zé)任的政府（responsiblegovernment）”。

（一）“負(fù)責(zé)任的政府”之內(nèi)涵

“負(fù)責(zé)任的政府”從“負(fù)責(zé)任政黨”引申而來?！柏?fù)責(zé)任政黨”是美國政治學(xué)者在二十世紀(jì)六、七十年代提出來的概念。它的基本觀點(diǎn)是：民主政治是多數(shù)統(tǒng)治，民主來自于人民；在選舉中，競爭性的政黨必須提出明確的政策主張，而選民根據(jù)政見和政策主張來投票，得到多數(shù)選民支持的政黨執(zhí)掌政權(quán)。政黨上臺執(zhí)政后須將多數(shù)選民的意見轉(zhuǎn)化為公共政策，即根據(jù)選舉時(shí)的政策承諾來施政。這樣的政黨即是“負(fù)責(zé)任的政黨”，由其組織的政府亦應(yīng)是“負(fù)責(zé)任的政府”，必須在政策上或政府行動上對選民負(fù)集體責(zé)任。我國的政黨制度和西方國家的政黨制度有很大的區(qū)別，但政黨制度作為憲政民主制度的重要組成部分，政黨執(zhí)政的基本原理是一樣的，即執(zhí)政黨必須是負(fù)責(zé)任的政黨，執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)的政府必須是負(fù)責(zé)任的政府。

“負(fù)責(zé)任的政府”首先意味著它是誠信政府。古人云：“人無信不立，國無信則衰”，誠信是國家、社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。從辭源學(xué)意義來看，所謂誠信，《新華字典》這樣解釋：“誠，真心、實(shí)在”，“信，誠實(shí)、信用”。通俗地說，誠信就是真誠、誠懇、講信義、守信用、重諾言，言行一致。在我國傳統(tǒng)儒家倫理中，誠實(shí)守信被視為“立人之本”、“立政之本”、“進(jìn)德修業(yè)之本”；在現(xiàn)代社會，誠信仍然是社會有序運(yùn)轉(zhuǎn)的道德基礎(chǔ)，具有永恒的價(jià)值。誠信政府意味著政府的言行一致，政府所作出的承諾，包括制定的政策、安排的制度，一經(jīng)公布一定要加以保障實(shí)施，不能朝令夕改，也不能搞“上有政策、下有對策”，否則就會出現(xiàn)宋朝司馬光所言的“上不信下，下不信上，上下離心，以至于敗”的后果。

“負(fù)責(zé)任的政府”還意味著它是法治政府。法治觀念來源于西方，亦即“法律的統(tǒng)治”，英文為ruleoflaw.古希臘政治思想家亞里士多德指出：“法治應(yīng)包含兩重意義：已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律”[2].制定良好的法律是立法機(jī)關(guān)的職責(zé)，一般通過立法過程的民主化以及提高立法技術(shù)水平來實(shí)現(xiàn)。而使制定的法律獲得普遍的服從，則是對行政機(jī)關(guān)等一切行使公權(quán)力的機(jī)關(guān)以及公民、法人和其他組織提出來的要求。實(shí)踐證明，要求公民、法人和其他組織守法并不難，難的是如何使擁有公權(quán)力的機(jī)關(guān)特別是行政機(jī)關(guān)服從法律。因此，法治政府主要是指政府的行為法治化，按照英國著名行政法學(xué)家威廉。韋德所說的就是政府依法行政[3].

在法治政府狀態(tài)下，由于行政機(jī)關(guān)依法行政，法律實(shí)施強(qiáng)度不因外部壓力或其他因素的變化而有所變化，公民合法權(quán)益得以保障的變化主要取決于法律本身的完善程度，法律越完善，公民權(quán)益越能得到保障（見圖2）。

“負(fù)責(zé)任的政府”還意味著政府有關(guān)部門及其工作人員要對其違法行使或者不行使公權(quán)力的行為造成的后果承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任，由此給公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成侵害的，要對受侵害的權(quán)益給予公平合理的補(bǔ)償。

（二）打造“負(fù)責(zé)任的政府”之舉措

1.打造“負(fù)責(zé)任的政府”，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，政府本身須樹立三種觀念：一是誠信觀念。今天政府在解決“三農(nóng)”問題上面臨著信用危機(jī)。2004年3月25日財(cái)政部下發(fā)文件要求各級財(cái)政部門進(jìn)一步清理和取消針對農(nóng)民工就業(yè)的不合理收費(fèi)；規(guī)定今后在城市中小學(xué)就學(xué)的農(nóng)民工子女負(fù)擔(dān)的學(xué)校收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)將與當(dāng)?shù)貙W(xué)生一視同仁，不再收取借讀費(fèi)、擇校費(fèi)或要求農(nóng)民工捐資助學(xué)及其他費(fèi)用。當(dāng)中央電視臺、《人民日報(bào)》等各大新聞媒體以及諸多網(wǎng)站對這一規(guī)定給予特別關(guān)注時(shí)，因這一政策而最終受益的農(nóng)民工們卻表現(xiàn)出了出奇的冷靜，他們大多不敢相信或者疑慮重重。因?yàn)檎缜皫啄觌S著國務(wù)院一個(gè)個(gè)重量級的減負(fù)文件的下發(fā)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反而越來越重一樣，農(nóng)民工們太多的親身經(jīng)歷使他們對這一政策不感興趣。問題不是中央的“三農(nóng)”政策不好，而是地方政府有關(guān)部門在執(zhí)行過程中把好“經(jīng)”念歪了，從而使農(nóng)民對整個(gè)中央政策產(chǎn)生了懷疑。這個(gè)例子很好地說明了當(dāng)前農(nóng)民已經(jīng)對政府信用產(chǎn)生懷疑，同時(shí)也說明了政府信用缺失的原因在于中央政府政令不暢通，地方政府有關(guān)部門在執(zhí)行中違背了中央政府制定制度和政策的初衷。樹立誠信觀念，就是要保障中央的政令暢通，做到有令則行、有禁則止。地方各級政府及有關(guān)部門不僅本身要言行一致，而且要從整個(gè)國家大局的角度來認(rèn)識認(rèn)真執(zhí)行法律及貫徹落實(shí)中央政策對維護(hù)中央政府信用和權(quán)威的重大意義。

二是平等觀念。平等是我國憲法和法律確立的一項(xiàng)重要原則，也是行政機(jī)關(guān)在行使職權(quán)時(shí)應(yīng)遵循的原則。我國憲法第三十三條規(guī)定：“中華人民共和國公民在法律面前一律平等”；《勞動法》第三條規(guī)定：“勞動者享有平等就業(yè)和選擇職業(yè)的權(quán)利、取得勞動報(bào)酬的權(quán)利、休息休假的權(quán)利、獲得勞動安全衛(wèi)生保護(hù)的權(quán)利、接受職業(yè)技能培訓(xùn)的權(quán)利、享受社會保險(xiǎn)和福利的權(quán)利、提請勞動爭議處理的權(quán)利以及法律規(guī)定的其他勞動權(quán)利”；第十二條規(guī)定：“勞動者就業(yè)，不因民族、種族、性別、宗教信仰不同而受歧視”。我國有13億多人口，9億多在農(nóng)村，農(nóng)民是我國公民的主體，也是勞動者的主體，這是中國最大的國情。在城鄉(xiāng)二元化的背景下，有些地方政府出于城市利益如城市人口就業(yè)、發(fā)展、穩(wěn)定、環(huán)境等方面的考慮，把城市作為城市市民的城市，作出了一些帶有歧視農(nóng)民工的制度安排。這種做法既不合法也不合理。不合法，因?yàn)閼椃ê蛣趧臃ù_認(rèn)了包括農(nóng)民在內(nèi)的所有公民都有平等的權(quán)利，當(dāng)然也包括平等地履行憲法和法律規(guī)定的義務(wù)。這種做法侵犯了憲法和法律賦予作為最大勞動者主體-農(nóng)民的平等權(quán)，損害了平等的價(jià)值。不合理，因?yàn)閺臍v史上看，新中國成立以來城市工業(yè)建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施等公共產(chǎn)品所需資金大部分來源于農(nóng)民創(chuàng)造出來的價(jià)值。換言之，農(nóng)民是城市發(fā)展的最大投資者，有權(quán)享受政府提供以及城市發(fā)展帶來的各種便利包括福利、就業(yè)、教育等。因此政府有關(guān)部門在作出制度安排時(shí)必須體現(xiàn)平等原則。具體來講，有關(guān)部門在出臺規(guī)范性文件和行政措施時(shí)不能帶有歧視農(nóng)民工的規(guī)定，要給農(nóng)民工和其他勞動者提供均等的機(jī)會；在適用法律時(shí)要同樣的情況同樣對待，不能因農(nóng)民工身份以及其他各種因素不同而區(qū)別對待。

三是法治觀念。當(dāng)政府有關(guān)部門少數(shù)人或個(gè)人的意志和法律發(fā)生沖突時(shí)應(yīng)當(dāng)服從法律，依法辦事。服從法律，依法辦事，實(shí)際上是服從多數(shù)人的意志，按照多數(shù)人的意志辦事，因?yàn)樵诂F(xiàn)代民主社會，法律都是由經(jīng)過人民選舉產(chǎn)生的民意代表機(jī)關(guān)按照多數(shù)決的原則制定的。因此，洛克認(rèn)為：“誰握有國家的立法權(quán)或最高權(quán)力，誰就應(yīng)該以既定的、向全國人民公布周知的、經(jīng)常有效的法律，而不是以臨時(shí)的命令來實(shí)行統(tǒng)治”[4].政府有關(guān)部門樹立法治觀念，其意義不僅在于可以保障農(nóng)民工的利益，而且可以保障其他勞動者或市場主體的利益。因?yàn)樵谟行┣闆r下，政府部門對一些企業(yè)、組織的違法行為不予以追究，損害的通常不只是農(nóng)民工的利益，而且還極有可能侵犯其他勞動者和市場主體的利益，最終侵害的可能是社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序。因此，樹立法治觀念，依法辦事，為保障農(nóng)民工的合法權(quán)益提供了重要契機(jī)，但最終保障的是全社會的利益。

2.打造“負(fù)責(zé)任的政府”，保障農(nóng)民工的合法權(quán)益，農(nóng)民本身要參與進(jìn)來，敢于對有關(guān)政府部門的“不作為”行為說“不”。1945年7月，派人士黃炎培先生訪問延安時(shí)曾向提到歷史上經(jīng)常發(fā)生的“其興也勃焉，其亡也忽焉”的歷史周期率問題，并希望共產(chǎn)黨能跳出這個(gè)周期率。回答：我們已經(jīng)找到一條新路，就是民主。只有人民監(jiān)督政府，政府才不敢懈?。恢挥腥嗣窀矣谄饋碡?fù)責(zé)，才不會人亡政息。實(shí)踐證明，在農(nóng)民工權(quán)益的保障方面政府不敢懈怠，這與農(nóng)民的參與和監(jiān)督是分不開的。比如，農(nóng)民工自己的工資長期被拖欠，找最直接的上級部門反映問題并希望給予解決。在上級部門推卸責(zé)任或者久拖不決的情況下，有著共同利害關(guān)系的農(nóng)民工被動地聯(lián)合起來采取一致行動如集體上訪、沖擊政府等來對政府施加影響，致使政府有關(guān)部門必須加以重視。2003年底開始的“清欠工資風(fēng)暴”實(shí)際上是一系列類似事件引發(fā)的結(jié)果。

不過，總的來看，目前我國農(nóng)民的參與層次是很低的。美國學(xué)者J.米格代爾曾根據(jù)農(nóng)民政治參與目標(biāo)不同，把農(nóng)民的政治參與行為分為四個(gè)層次：（1）沒有任何政治組織的農(nóng)民要隨時(shí)適應(yīng)外界政治制度的要求。農(nóng)民不會為了他們的利益主動地去影響或控制社會制度。（2）農(nóng)民尋求個(gè)人的物質(zhì)利益和社會利益。（3）農(nóng)民為整個(gè)農(nóng)村社區(qū)或農(nóng)村社區(qū)內(nèi)部某些特殊的社會群體和集團(tuán)尋求利益。（4）農(nóng)民為整個(gè)農(nóng)民階級尋求利益[5].我國的農(nóng)民從整體上講，還處于第一、二個(gè)層次。他們還沒有能力為了他們的利益而主動地聯(lián)合起來，和政府以及其它利益團(tuán)體對話，在斗爭和妥協(xié)中影響政府政策的制定。他們所能做的是在現(xiàn)有的制度和政策框架內(nèi)，依靠個(gè)體的力量，維護(hù)自己最起碼的權(quán)利。集體上訪式的參與只是農(nóng)民工參與維權(quán)的一種例外情形。但農(nóng)民的參與和監(jiān)督，對責(zé)任政府的形成還是提供了一個(gè)范式。它使得農(nóng)民工權(quán)益的保障不再只取決于政府有關(guān)部門的意志。